LaIlusionDelBuenGobierno_ManuelBernales_MOST - Miguel Negrete Gonzalez

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La ilusión del buen gobierno
La ilusión del buen gobierno
Sociedad civil, democracia y desarrollo humano
en América Latina
Manuel Ernesto Bernales Alvarado y
Víctor Flores García
C O M P I L A D O R E S
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
6
Los autores se hacen responsables por la elección y presentación de los hechos que figuran en la presente
publicación y por las opiniones que aquí expresan, las cuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO,
y no comprometen a la Organización. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en
que aparecen presentados los datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre la condición
jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitación de sus fronte-
ras o límites.
Ilustración de tapa: La recolección de oro en zona roja, 1997, Ricardo Migliorisi (Asunción,
Paraguay, 1948), tomado de Iberoamérica pinta. UNESCO-FCE. México, 1997
Diseño: Stella Fernández
Edición de texto: Jorge Barreiro
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o sin finalidad de lucro, sin la autorización expresa del editor de la UNESCO.
ISBN 92-9089-078-9
La ilusión del buen gobierno. Bernales Alvarado, Manuel Ernesto y Flores García, Víctor,
Compiladores, UNESCO - MOST Montevideo, Julio, 2004
MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO
7
Prólogo
Prólogo
Manuel Ernesto Bernales Alvarado ........................................ 9
Introducción
Víctor Flores García ............................................................. 17
PRIMERA PARTE
I. Diez falacias sobre problemas sociales de América Latina
BERNARDO KLIKSBERG ..................................................... 29
II. Por una gobernabilidad democrática para la expansión
de la libertad
JOAN PRATS CATALÁ .......................................................... 71
III. Globalifóbicos contra globalitarios en América latina
ANDRÉS SERBIN ................................................................. 123
SEGUNDA PARTE
IV. La decepción democrática: expectativas y desilusiones
RUBÉN AGUILAR VALENZUELA ......................................... 153
V. Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticos
RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN .......................................... 169
VI. La tentación autoritaria
SANDRA WEISS ................................................................... 179
VII. Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia
HORACIO CERUTTI GULDBERG ........................................ 195
VIII. El eterno sueño democrático
VÍCTOR FLORES GARCÍA ................................................... 213
Indice
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
8
MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO
9
Prólogo
Prólogo
MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO*
 lusión: «Concepto, imagen o representación sin verdadera reali-
dad, sugeridos por la imaginación o causados por el engaño de los senti-
dos. Esperanza cuyo cumplimiento parece especialmente atractivo. Viva
complacencia en una persona, cosa, tarea, etc. Retórica: Ironía viva y
picante». Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
XXI Edición. Madrid. 1992.
«Origínase en gran parte el desprecio con que la justicia es tratada en
aquellos países, de la extraviada conducta de los que gobiernan, porque si el
público observa en ellos un genio ambicioso y amigo de enriquecerse con
perjuicio de todos, unas costumbres viciosas que, por ser él quien las había
de corregir en los demás, causan mayor escándalo, y una dirección perverti-
da y abandonada al imperio de sus pasiones y de la parcialidad ¿qué mu-
cho será que los particulares hagan poco aprecio, o ninguno, de su autori-
dad, y que miren la justicia como cosa irrisible e ideal, pero que nunca llega
a tener uso en la práctica de la república? Por esto será justo no atribuir
toda la culpa a los moradores de aquellos países, sino partirla entre éstos y
los jueces, como que ellos fomentan y dan aliento a los otros para que se
hagan despreciables las órdenes, para que los preceptos no se veneren, y para
IIIII
*Especialista de Programa del Sector Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO en la
Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe en Montevideo; politólogo y
administrador público; dedicado a temas de relaciones internacionales, inteligencia y
planeamiento estratégico. Sus opiniones no representan a la UNESCO ni la comprometen,
son de su exclusiva responsabilidad. La misma norma es válida para quienes escriben en este
libro.
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
10
Víctor Flores García, experimentado comunicólogo y periodista for-
mado en el pensamiento crítico de la reflexión filosófica latinoame-
ricana. Estimo oportuno además ofrecer alguna información sobre
los empeños de nuestro organismo internacional y sus contribucio-
nes mediante el Sector de Programa Ciencias Sociales y Humanas, a
partir de la vivencia del trabajo en la UNESCO-Montevideo.
En 2000-2001 se previó publicar un libro que recogiera las coor-
denadas del debate del único seminario internacional latinoamerica-
no y caribeño sobre «ONGs, gobernancia y desarrollo» del Programa
Gestión de las Transformaciones Sociales (MOST por su sigla en in-
glés) realizado en Montevideo el 26 y 27 de noviembre de 2001, como
parte sustantiva, en aquel momento, del trabajo del Comité Nacional
D esde la perspectiva del trabajo de la UNESCO, debo relatar lahistoria detrás de este libro que hemos compilado junto con
que aquellos pueblos sean monstruos sin cabeza y sin gobierno». Jorge Juan
y Antonio de Ulloa: Noticias secretas de América (Manuscrito 1749).
Edición de Luis Ramos Gómez. Colección Crónicas de América 63.
Primera edición Mayo 1991. p. 456.
Buen Gobierno: No son escasas las definiciones o proposiciones
sobre lo que es un buen gobierno; para muestra, las que difunden el
Banco Mundial y programas internacionales académico-políticos
sobre gobernabilidad. La preocupación se remonta a nuestros pri-
meros años de vida independiente. Cito una carta del Libertador
Simón Bolívar del 27 de abril de 1829 que el destinatario, el agente
inglés de apellido Campbell, transcribió a su Gobierno en despacho
del 4 de junio del mismo año: “Creo que sin mucha exageración éste
puede ser llamado el hemisferio de la anarquía (...) No dudo que seme-
jante cúmulo de desórdenes contribuya a abrir los ojos de los ilusos y dé
ocasión de ver claro a nuestros amigos de Europa, convenciéndolos al
mismo tiempo de que mi conducta y principios son demasiado modera-
dos para gobernar este país” (Bolívar. Prólogo de Manuel Trujillo. Bi-
blioteca Ayacucho. Venezuela. 1983.).
MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO
11
Prólogo
de Enlace del Uruguay del MOST y de sus responsables en París.
(www.unesco.org.uy/most/seminario/ongs-gobernancia)
En la Fase I del Programa MOST (1994-2001) se previeron activida-
des sobre el tema gobernanza, desarrollo y sociedad civil; el Seminario
citado fue una de las cuatro acciones previstas en 2001, antes de una
conferencia mundial que pusiese en diálogo sus respectivos resultados
para contribuir a una estrategia para la superación de la pobreza, en alian-
za con instituciones académicas y de interés público, estatales y no guber-
namentales, en particular con el Programa de Investigación Comparativa
sobre Pobreza (CROP, en inglés,www.crop.org). En la página electrónica
www.unesco.org/most se puede apreciar parte de la documentación de la
UNESCO, incluidas las ediciones en imprenta, pocas en español, otras
menos en portugués, la mayoría en inglés y francés. En el siguiente lugar
(www.unesco.org.uy/shs/index.html)se puede consultar la ubicación del
MOST en la actividad de Ciencias Sociales y Humanas en los países del
MERCOSUR y Chile, incluido el Seminario de 2001 ya referido.
El trabajo del Comité Nacional de Enlace del MOST en el Uruguay
fue iniciado el 22 de octubre de 1999 –con apoyo y reconocimiento de la
Comisión Nacional para la UNESCO y de la Secretaría Técnica Interna-
cional del MOST en París–, y hasta el año 2003, cuando prácticamente
fue desactivado el Comité, formaron parte del mismo los titulares de
todas las entidades académicas de Ciencias Sociales del Uruguay (Univer-
sidad de la República, Universidad ORT, Centro UNESCO de Monte-
video, Centro Latinoamericano de Economía Humana, Centro de Altos
Estudios Nacionales del Ministerio de Defensa, Centro de Formación
para la Integración Regional, CEFIR, Universidad para la Paz de las Na-
ciones Unidas (capítulo Uruguay), Universidad Católica y la Red Econo-
mistas del MERCOSUR). El Secretariado estaba conformado por un
secretario ejecutivo, delegado alterno de la Universidad Católica, y un co-
secretario, quien esto firma, delegado de la UNESCO-Montevideo.
Por causas que no es del caso analizar no se pudieron publicar las
contribuciones al seminario y, recién a fines de 2003, el consejero
Regional Principal de Ciencias Sociales para América Latina y el Ca-
ribe, en ese entonces también Director de la Oficina de la UNESCO
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
12
en México, asignó un pequeño fondo que nos sirve para editar el
presente libro, cuyos autores participan ad honorem. A estas alturas es
imposible publicar las actas del Seminario de noviembre de 2001 o
realizar una obra en ese sentido, asunto en el que los dos miembros
del Secretariado del Comité MOST estuvimos trabajando durante
2002 y parte de 2003.
Al comenzar a trabajar en la compilación y edición del libro se nos
hacía evidente que en la materia prima que nos ocupaba existían al-
gunas importantes diferencias entre la producción de autores indivi-
duales e institucionales del Cono Sur –excepto Brasil–, y lo que se
produce en México y Centroamérica: asuntos como el estilo, los es-
quemas, destacadas proposiciones empíricas y, sobre todo, elementos
de una visión valorativa implícita, tradiciones intelectuales y contex-
tos históricos. Vale decir, aspectos o dimensiones inherentes a los
paradigmas en ciencias sociales.
Resulta conveniente recordar que entre los argumentos dados para
que de los tres especialistas de ciencias sociales en nuestra región se
asignaran dos a México y uno a Montevideo, estaba el siguiente: hay
diferencias significativas entre la ciencia social de América Central y
México, con clara influencia de la ciencia producida en los Estados
Unidos de América, y la producida en el Cono Sur, con clara influen-
cia de Europa occidental; debía por tanto desarrollarse una acción
desde el norte y desde el sur para un mejor resultado en toda la re-
gión. En su momento señalé que esa aseveración no se compadecía
con los hechos, porque tanta influencia tuvieron la academia y las
escuelas europeas occidentales en la producción de las ciencias socia-
les y humanas en México, como la constatada en Argentina, Uru-
guay, Brasil, Chile y Paraguay. Análogamente, la academia y las escue-
las dominantes estadounidenses también ejercieron destacada influen-
cia en los dos «polos» a los cuales nos estamos refiriendo. Las segun-
das influyen con más fuerza en toda América Latina y el Caribe desde
los años 80. Las reacciones a esa influencia también son notorias tan-
to en el norte como en el sur de América Latina. Finalmente se optó
por una concentración de responsabilidades y recursos en México.
MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO
13
Prólogo
No corresponde aquí entrar al fondo de la cuestión. Sí es pertinen-
te indicar que, en general, entre las principales ponencias presentadas
al seminario del MOST de 2001 y los ensayos que se han logrado
compilar después, principalmente desde México, hay semejanzas y
especialmente diferencias que cada lector podrá advertir y juzgar.
La UNESCO y sus principales asociados a escala mundial, como
el Consejo Internacional de Ciencias Sociales (ISSC en inglés), ha
mantenido una actitud menos «militante» que la postura que ha ca-
racterizado a los científicos sociales de la academia regional; dicha
actitud menos “política”, es también de hecho debatible. Un panora-
ma general de la producción en ciencias sociales puede apreciarse en
la valiosa colección de la Revista Internacional de Ciencias Sociales
que hace más de 50 años edita ininterrumpidamente, aunque en los
últimos años, no tenemos la edición en imprenta en español ni en
portugués, y tampoco han aumentado los autores de nuestra región.
¿Signo de la marginalidad de América Latina en el proceso mundial
del poder, de la llamada sociedad del conocimiento?
Ahora debo decir que los temas y problemas de fondo tratados
en esta suerte de relación o crónica van a ser motivo de debate en
el Foro Repensar América Latina y el Caribe, que forma parte del
Programa Regional de Ciencias Sociales y Humanas y que espero
sea también un foro –no el único– para alentar el «repensar las
ciencias sociales” y disciplinas surgidas de ellas u otras fuentes de
saber.
Es pertinente recordar que en los años 50 la UNESCO realizó
Encuestas sobre la Enseñanza Universitaria de las Ciencias Sociales, cu-
yas publicaciones en español de la Unión Panamericana tuvieron un
papel destacado en la formación de profesionales. Allí se encontraban
temas de desarrollo, seguridad, gobernabilidad, democracia, partici-
pación y sistemas políticos, entre otros, de acuerdo con las escuelas y
autores relevantes de la época.
Una mejor comprensión de los problemas de la «sociedad civil», de las
ONGs, antes ONDGs, «D», por desarrollo, probablemente nos lleve a
releerlas junto con obras como las de Cardoso y Faletto, Medina Echeverría,
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
14
Germani, Solari, Prebish, Quijano ..., así como a revisar las lecturas de los
clásicos, los que están de moda y los que no.
Por lo tanto, este libro es parte del seguimiento que realizamos al
Seminario de noviembre de 2001, y también es un insumo para el
Foro Internacional Repensar América Latina y el Caribe y, agrego, Re-
pensar las Ciencias Sociales –¿se puede hacer lo primero sin lo segun-
do?– que también será animado desde la Oficina Regional de Ciencia
de la UNESCO en Montevideo, en sus varias líneas de trabajo, tanto
prioritarias –ética de la ciencia y la tecnología, bioética– como otras:
incluyendo Filosofía, Prospectiva, Seguridad y Derechos Humanos.
 La tarea se impone porque en este bienio debemos debatir y hacer
proposiciones para una mejor adopción de decisiones públicas con la
siguiente premisa: «la pobreza, especialmente la extrema pobreza, la
miseria, es una violación de los Derechos Humanos». Llevamos cinco
años de labor con grandes limitaciones. Sin embargo, hay trabajo acu-
mulado y algunos frutos que nos permiten intensificar esfuerzos en la
perspectiva aprobada por los Estados miembro.
Finalmente, en los primeros años de este nuevo siglo la mayoría de
las naciones de América Latina conmemorará 200 años de su inde-
pendencia política de España. Haití se independizó antes y Brasil,
después, se transformó de Imperio en República. Algunos de nues-
tros problemas más acuciantes tienen muy hondas raíces, algunas de
las cuales pueden verse en la Colonia y en las formaciones sociales y
estatales precolombinas. Un registro de esa realidad está en la Historia
General de América Latina, editada por la UNESCO, cuyo VI volu-
men acaba de ser presentado en París.
La realidad que enmarca y condiciona el trabajo de la UNESCO,
en particular la gestión del Sector Ciencias Sociales y Humanas es
muy compleja, bastante difícil de comprender y, por tanto, presenta
enormes retos al rigor y a la imaginación a la hora de definir políticas,
estrategias y programas, los cuales no pueden estar fuera de los res-
pectivos procesos nacionales y subregionales ni de las respuestas en
términosde proyectos de país, de nación, o de integración, que sur-
gen de la realidad y de la voluntad de los principales actores de la
MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO
15
Prólogo
región. Este tema está siendo recogido en otro libro con diversos apor-
tes, que será publicado este año.
Me parece que la principal contribución de la UNESCO, en el
Sector Ciencias Sociales y Humanas para América Latina y el Caribe
en el siglo pasado fue el proyecto estratégico de creación de la Facul-
tad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Este acuerdo
intergubernamental por iniciativa de Chile y de Brasil, incluía a la
Escuela Latinoamericana de Sociología y a la Escuela Latinoamerica-
na de Ciencia Política y Administración Pública, ambas con sede en
Santiago de Chile, y el Centro de Investigaciones en Ciencias Sociales
con sede en Río de Janeiro, Brasil. Después del golpe militar que dio
origen a la dictadura en Chile, desaparecieron las Escuelas menciona-
das y en cambio surgieron Programas Nacionales FLACSO. Resulta-
do principal del Proyecto FLACSO fue la creación del Consejo Lati-
noamericano de Ciencias Sociales – CLACSO.
La humanidad vive otro proceso de mundialización cultural,
globalización en su sentido técnico-económico, especialmente a par-
tir de 1989-1990. El sistema de las Naciones Unidas ha realizado más
de una decena de Cumbres o Conferencias mundiales desde 1978, y
especialmente desde 1990. Hoy tenemos Objetivos (Metas) de Desa-
rrollo del Milenio; Informes Mundiales, Regionales y Nacionales de
Desarrollo Humano; un Informe Mundial “Seguridad Humana, Aho-
ra”; un reciente Informe Regional “Democracia en América Latina:
hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”. La UNESCO ha
publicado un Informe Mundial sobre las Ciencias Sociales en 1999,
disponible en inglés, así como otras publicaciones de carácter
prospectivo, algunas de ellas en español. El Sector Ciencias Sociales y
Humanas de la UNESCO, a través del Programa MOST, inició en
1994 la discusión Repensar las Ciencias Sociales acompañando a orga-
nismos especializados, como el ISSC, redes académicas de varios con-
tinentes.
El Consejo Superior de la FLACSO, Convenio Intergubernamental
vigente, ha lanzado el proyecto Repensar América Latina, con el mis-
mo nombre que el de la UNESCO, y tiene importantes áreas de co-
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
16
incidencia importantes con la propuesta de la UNESCO que se va a
debatir.
Aquí es donde adquiere pleno sentido una pregunta esencial para
el Foro Repensar América Latina (y repensar las ciencias sociales):
¿Cuál debe ser la contribución del Sector Ciencias Sociales y Humanas de
la UNESCO en América Latina y el Caribe en los próximos 20-25 años?
Este libro de ensayos pretende ayudar a responder esta pregunta.
VÍCTOR FLORES
17
Introducción
Introducción
Vuelta de tuerca
VÍCTOR FLORES GARCÍA
EEEEE
moneda: la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano inte-
gral. Es una manera de buscar la conjunción de dos antiguos
paradigmas: uno proveniente de la tradición liberal, que pone énfasis
en la libertad y la democracia, y otro originado en la tradición socia-
lista, que enfatiza la justicia y la equidad. Hay un énfasis contemporá-
neo: deplorar el déficit de ciudadanía y sostener la necesidad de una
vibrante participación ciudadana. La repetida ausencia de un debate
racional informado sin las ataduras del mercado y del Estado que
permita a la gente no sólo votar, sino hablar, ser informada, expresar-
se e influir en la toma de decisiones sobre la vida pública, inmediata y
remota, justifica la necesidad de esta nueva vuelta de tuerca frente al
desafío contemporáneo más profundo: la democracia como ejercicio
de participación permanente en el debate racional abierto sobre los
asuntos públicos, sobre la vida de la gente.
La primera parte la constituyen tres detenidos estudios sobre la
sociedad civil y los llamados organismos no gubernamentales, regio-
nales y globales, resultado de un encuentro que convocó a decenas de
expertos, que se reunieron en Montevideo a finales del año 2001 en el
seminario regional “ONG’s, Gobernancia y Desarrollo en América
Latina y el Caribe”, auspiciado por el Programa de Gestión de las
Transformaciones Sociales (MOST, en inglés) de la UNESCO. En la
segunda parte, el debate está enriquecido con contribuciones escritas
ste libro es el resultado de varias reflexiones desde el Norte y
desde el Sur de Latinoamérica sobre dos caras de una misma
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
18
tres años después desde el extremo norte de América Latina, en parti-
cular desde Centroamérica y México, país que a tres años de la consu-
mación de una transición democrática atrae las miradas de los exper-
tos, azorados por una ola de desencanto democrático. El resultado es
una aproximación polifónica desde distintos cristales y colores a la
realidad latinoamericana.
Bernardo Kliksberg (INDES-BID, Washington) abre el debate
con una inteligente provocación sobre diez falacias difundidas so-
bre los problemas sociales de América Latina: la disconformidad
con el desempeño concreto de la democracia, en particular por el
empeoramiento de la pobreza y su agravamiento por la corrup-
ción, la delincuencia y el tráfico de drogas como obstáculos for-
midables, es el punto de partida para añadir la mayor contribu-
ción de Kliksberg, la circulación profusa de ciertas falacias sobre
los problemas sociales que, lo que es peor aun, conducen a «em-
prender caminos que se alejan de la salida del largo túnel en que
está sumida buena parte de la población».
Las baterías apuntan hacia algunos círculos que toman decisiones,
donde se niega o se minimiza la pobreza, donde se asume con cierto
cinismo la premisa que pobres hay en todas partes; que ha existido
una paciencia histórica y que al fin de cuentas la pobreza no mata y sus
daños son reversibles; que con el crecimiento económico basta; y que
la copa de champagne se rebasará para derramar su jugo hacia el fon-
do de los estratos marginados; que la desigualdad es un hecho de la
naturaleza y no obstaculiza el desarrollo en la región más desigual de
planeta, mientras las reformas empeoran la distribución; que la única
política social es la política económica, desvalorizando la política so-
cial a una marginal política para pobres; que toda acción del Estado es
sinónimo de burocratismo, despilfarro, corrupción, ineptitud; que la
sociedad civil es un mundo secundario; que la participación de los
pobres no equivale a darles voz y voto, negando que los avances de la
democratización sean resultado de largas luchas históricas de los pue-
blos pobres; que la dimensión ética no afecta a la racionalidad técnica
de las decisiones que asumen que el desarrollo y la felicidad del futuro
VÍCTOR FLORES
19
Introducción
puede costar el sacrificio de generaciones; y que –finalmente– no hay
otra alternativa, cuando en realidad se ha roto el consenso intelectual
sobre las políticas económicas.
 Kilksberg recurre a una cita de Carlos Fuentes para cerrar su ensa-
yo: «Algo se ha agotado en América latina: los pretextos para justificar
la pobreza».
Joan Prats (Instituto Internacional para la Gobernabilidad –
PNUD, Barcelona) aporta el marco conceptual y analítico para
encarar el tema de la gobernabilidad democrática para el desarro-
llo humano y en el arranque sostiene la necesidad de «reinventar
no sólo el gobierno sino también la ciudadanía». El tema de la
gobernabilidad se volvió dominante en Latinoamérica en la últi-
ma década del siglo XX, y a ella se sumó la noción de gobernanza
o buen gobierno que se ha instalado en la comunidad intelectual
que trata los problemas del desarrollo y la cooperación internacio-
nal, en particular en el PNUD, pero –advierte Prats– llegó con
«peligrosas confusiones», entre otras razones porque se trata de un
concepto que nació hace 15 años en las agencias del Banco Mun-
dial para señalar las disfunciones de la crisis que vivía Africa en
1989, cuando por primera vez definió su tragedia como una crisis
de governance: una especiede teoría de la democracia para el Ter-
cer Mundo, que deplora «la extensiva personalización del poder,
el incumplimiento de los derechos humanos fundamentales, la
corrupción, la prevalencia de gobiernos no electos y con grave
déficit de accountability (responsabilidad)». De ese concepto, al
igual que de la noción de gobernabilidad –que surgió de «una idea
meramente politológica, muy sencilla y acotada, centrada en plan-
tear que las relaciones entre el Presidente y el Legislativo se articu-
len de modo tal que no se bloquee la toma decisiones»–, se ha
pasado a «un uso desbordado de la palabra que ya parece muy
difícil de embridar conceptualmente». El mismo Prats al abordar
la situación del Africa subsahariana definió ya en 1996 que la
«governace concierne a la institucionalización de los valores nor-
mativos que pueden motivar y proveer cohesión de los miembros
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
20
de una sociedad. Esto implica que es improbable que pueda emer-
ger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante».
Los ejemplos de crisis de gobernabilidad en América Latina son
incesantes y pueden proceder de varios males: de la incapacidad de las
reglas y procedimientos para resolver los problemas de interacción
(acción colectiva) de los actores poderosos, especialmente cuando los
equilibrios de poder cambian y las reglas precedentes ya no valen (se-
ría la situación de gobernabilidad en el México de Vicente Fox, quien
para construir la gobernabilidad democrática necesita proceder a una
alteración de las fórmulas institucionales preexistentes); de la débil o
la inadecuada institucionalización de las reglas y procedimientos, como
sucede con regímenes políticos cuyas reglas llevan al riesgo de
ingobernabilidad al dificultar la formación de las coaliciones necesa-
rias para gobernar efectivamente (caso de Ecuador o Paraguay); de la
emergencia de nuevos actores estratégicos (rebeldes armados) que plan-
tean un cambio radical de las fórmulas (caso de Colombia y otros
países andinos); del cambio estratégico de actores poderosos que
replantean la fórmula hasta entonces aceptada (autonomismo de
Guayaquil y otros territorios latinoamericanos); de la incapacidad de
los actores estratégicos para mantener niveles básicos de ley y orden
(caso de Nicaragua, El Salvador y otros países y ciudades).
La definición final, sin dramatismo, indica que «si la gobernabilidad
no es un fin en sí misma, sino una condición necesaria pero no sufi-
ciente para la producción de desarrollo, podemos sostener un con-
cepto normativo de gobernabilidad desde el cual poder, no sólo eva-
luar, sino orientar políticas.»
Tras un recorrido sobre la teoría de la democracia nutrida por re-
flexiones de Robert Dahl; Guillermo O’Donnell y Amartya Sen, Prats
se encamina a una concepción del desarrollo como expansión de la
libertad, para concluir que el problema del desarrollo es un problema
de negación de libertad, que exige la eliminación de las «principales
fuentes de privación de libertad»: las guerras y conflictos violentos, la
pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las
privaciones sociales sistemáticas, el abandono de los servicios públi-
VÍCTOR FLORES
21
Introducción
cos. Ante esos obstáculos la democracia enriquece la vida de la gente,
no sólo mediante la garantía de la libertad política, sino como instru-
mento para llamar la atención de las demandas de la misma gente y,
finalmente, permitir a los ciudadanos aprender unos de otros a for-
mar sus valores y prioridades.
Para terminar la primera parte, Andrés Serbin (CRIES, Buenos
Aires) se encarga, en esa misma dirección, del estudio de la sociedad
civil global como complejo escenario emergente de la resistencia a
una forma unipolar de globalización uniforme y homogénea.
La segunda parte del libro arranca con un texto de Rubén
Aguilar (consultor internacional, politólogo de la Universidad Ibe-
roamericana, actual director de Análisis de la Presidencia de Méxi-
co), que contine una sugerente reflexión, no sólo desde la expe-
riencia de los movimientos sociales que ha asesorado y dirigido,
sino desde el difícil terreno del ejercicio democrático del poder en
una sociedad desigual. Con talante progresista, uno de los pasajes
más sugerentes de su ensayo indica que en los sistemas democráti-
cos tienden a borrarse las diferencias entre izquierdas y derechas.
«En la democracia latinoamericana la diferencia sustantiva no la
hace el ser de izquierdas o derechas y sí el ser conservador o pro-
gresista. Hay de unos y otros tanto en las izquierdas como en las
derechas. En uno y otro bando hay progresistas que trabajan por
los cambios y reformas que se requieren en los países, pero tam-
bién conservadores que hacen todo para que nada se mueva».
Desde la responsabilidad de los gobernantes, Rubén Aguilar con-
sidera dos tipos de crisis en la transición del autoritarismo a la demo-
cracia en la región: «1. Cuando los gobernantes carecen de la capaci-
dad para conducir al gobierno por inhabilidad o incompetencia. La
demanda que plantean los distintos actores sociales rebasan al gobier-
no que se ve imposibilitados de resolver los problemas. Esta situación
termina por desgastar y luego quebrar la legitimidad de origen. Esta
situación puede llevar a que el gobernante dimita o que termine su
período, pero en situación de decepción social. 2. Los gobernantes
carecen de las instituciones y facultades requeridas para realizar un
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
22
gobierno exitoso. El problema no es la falta de habilidad de los gober-
nantes sino la carencia de leyes e instituciones que permitan gestionar
con éxito al Estado democrático. La legitimidad del gobernante no
llega a romperse y tampoco conduce a la dimisión, pero sí se provoca
una situación de decepción social.» Si a la primera situación se res-
ponde con la sustitución pacífica del gobierno, la segunda sólo podrá
resolverse en un tiempo largo por la complejidad que supone que se
promulguen buenas leyes, se alcancen reformas relevantes y se cons-
truyan instituciones capaces de gestionar al gobierno democrático.
Rodrigo Páez Montalbán (Centro Coordinador y Difusor de Es-
tudios Latinoamericanos, UNAM, México) analiza estas percepcio-
nes, en el contexto de desconcierto que caracterizó al final del siglo
XX latinoamericano, cuando se fueron atenuando las ilusiones a me-
dida que las expectativas puestas en la vida en democracia sólo esta-
ban siendo muy parcialmente satisfechas. Persistían los problemas
económicos de anteriores “décadas perdidas” y las lacras de la impuni-
dad, la corrupción y el mundo del narcotráfico, entre otras, se suma-
ban a los ancestrales problemas políticos y sociales que permanecían
en la región. «Un cierto aire de decepción comenzó a invadir ambien-
tes sociales y académicos, como si las luchas por los cambios en los
regímenes políticos, sostenidas a veces con un enorme costo en vidas
y sufrimientos, no hubieran valido la pena, o sólo hubieran produci-
do cambios formales, ‘democracias formales’»
Páez Montalban se adelanta a señalar que esas percepciones de
desencanto se deben al olvido o ignorancia de que la historia de la
democracia en la América Latina independiente ha sido una historia
despareja, con realizaciones breves y muchos vacíos, sin hondas raí-
ces, con una incompleta construcción de Estados de derecho, sin las
características propias de un gobierno representativo. Lo curioso, in-
dica, es que en esa historia siempre existió un voto en la mano de los
electores pero «como referencia muchas veces exclusiva de ejercicio
democrático; en muchos casos, elecciones sin democracia y sin ciuda-
danos participativos, fuera de lo que hoy se entiende o se desea cuan-
do se habla de ‘cultura política’ o de ‘cultura democrática’».
VÍCTOR FLORES
23
Introducción
Lamenta que la historia de la democracia en América Latina haya
estado más sujeta a los aspectos formales de procedimiento y al esta-
blecimiento de reglas del juego que a la formación de valores y con-
sensos,«una muestra más de la separación secular que ha existido en
América Latina entre el Estado y la sociedad. La democracia realmen-
te existente, descrita empíricamente y que gira alrededor del carisma
o de la manipulación de los medios, esconde el rico contenido de la
idea democrática, el cual aparece desdibujado en la univocidad
reductora del modelo del elitismo competitivo». En fin, que lo que se
pierde de vista es que tanto la democracia como la sociedad civil se
mueven dentro del espacio de la fragmentación y el conflicto, aunque
pueden abrirse también al surgimiento de solidaridades concretas y
auténticas.
Sandra Weiss (diplomada de la Escuela Diplomática de la Canci-
llería alemana y del Institut d’Etudes Politiques de París) analiza un
ingrediente que impide por exclusión el avance de la democracia y la
formación de ciudadanos auténticos: el alto grado de violencia que –
junto con elevados niveles de pobreza y de desigualdad– es una de las
características más distintivas de las democracias latinoamericanas.
Sus observaciones son resultado del análisis del fenómeno en los dos
países más violentos en la región, donde realizó sendas investigacio-
nes en el terreno: El Salvador y Colombia, cuyos índices a inicios de
los años 90 estaban en 150 y 89 homicidios por cada 100.000 habi-
tantes respectivamente y excedían por mucho el promedio regional
de 22,9, que de por sí era ya el doble del promedio mundial (10,7),
según datos del BID y la Organización Panamericana de la Salud.
Weiss constata que aunque en los dos casos analizados se logró
reducir la violencia medida en tasas de homicidio, los efectos colate-
rales son muy distintos en ambos países: mientras en el caso de El
Salvador permanecen en un paradigma puramente autoritario a corto
plazo, en Bogotá se integraron en un esquema que favorece la partici-
pación ciudadana dentro de un espíritu democrático. Pero en socie-
dades con democracias frágiles cuenta tanto el «cómo» como el «cuán-
to» y el «qué», porque «la democracia no solamente es un empaque
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
24
bonito, si no una manera de hacer». Weiss sugiere soluciones más a
fondo que pasan entonces por una reforma policial. Destaca que en el
caso de El Salvador –y ocurre lo mismo ahora en México y Buenos
Aires– hubo un «pecado original», porque, «contrariamente a lo indi-
cado por el alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani (reforma poli-
cial), se recurre a las mismas fuerzas desacreditadas y heredadas de los
regímenes autoritarios». Es el caso de las fuerzas de seguridad en Bue-
nos Aires y en México D.F. – ninguna de las dos ha sido reformada
desde el fin de los regímenes autoritarios y muchas veces hasta los
mismos oficiales pudieron proseguir sus carreras.
Poco alentador se presenta también el panorama de la justicia en
los países mencionados, que es tachada de corrupta e ineficiente.
«Eso se debe en parte a una politización de la justicia en los máxi-
mos cargos. En los estratos más bajos de la justicia, la corrupción, la
falta de formación y de recursos impiden un buen trabajo y hacen
que un insignificante número de delincuentes termine en la cárcel».
En el terreno de la Justicia y el sistema carcelario «las reformas adop-
tadas hasta ahora son todas muy controvertidas y debilitan el Estado
de derecho, como el uso de agentes encubiertos cuyas informaciones
tienen carácter de prueba testimonial o la ampliación de la detención
provisional». Programas de reinserción social son casi inexistentes,
razón por la cual «las cárceles son calificadas por especialistas como
centros de formación de criminales».
Finalmente, el filósofo Horacio Cerutti Guldberg (Centro Coor-
dinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos, UNAM, México)
ofrece un trabajo que tiene un triple propósito: un balance conciso de
lo realizado en equipo en tres décadas de reflexión filosófica en Amé-
rica Latina, un homenaje a colegas y amigos y un bosquejo de tareas
pendientes. Admite que el principal desafío consiste en encontrar «los
modos de articular el quehacer intelectual a los procesos de organiza-
ción de la resistencia popular, para colaborar en la constitución de
sociedades alternativas, más justas y solidarias».
 A tres décadas del surgimiento de la filosofía de la liberación, las
constataciones cotidianas muestran el aumento exponencial de las
VÍCTOR FLORES
25
Introducción
desigualdades e injusticias sociales que le dieron origen. «Por si hu-
biera dudas, allí están los datos duros de las estadísticas para mostrar,
sin ir más lejos, que la “copa de champagne” no sólo no se derrama,
sino que tiene cada vez bases más delgadas. Esta progresión geométrica
de la explotación pareciera justificar por sí sola una insistencia cre-
ciente en la necesidad de liberación».
Cerutti constata también que «se cierne abrumadoramente la sen-
sación de caminos cerrados, de imposibilidades que se presentan como
cuasi insuperables, las cuales mitigan la esperanza y enardecen los
ánimos, colocando no ya a la vida sino a la mera sobrevivencia de las
grandes mayorías de la humanidad en primerísimo plano». Si filoso-
far desde nuestra América consiste en pensar la realidad sociocultural
a partir de la propia historia crítica y creativamente para colaborar en
su transformación, queda claro que esa labor emerge de la cotidianidad
histórica y es fruto de asumir la condición colectiva de la vida social.
La pregunta final es cómo gestar un aporte intelectual significati-
vo en el esfuerzo de articular la ineludible resistencia social. Cerutti
ensaya una respuesta: «Pareciera que sólo asumiéndolo desde la ten-
sión irresuelta que estructura la presencia de lo utópico en su
operatividad histórica. Tensión entre realidad e ideal, entre statu quo
insoportable y sueños diurnos deseables».
Sobre uno de esos sueños, el eterno sueño democrático es el últi-
mo ensayo del compilador que cierra este libro.
Montevideo, otoño 2004
BERNARDO KLIKSBERG
29
Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina
Diez falacias sobre los problemas sociales
de América Latina
BERNARDO KLIKSBERG*
*Asesor de diversos organismos internacionales entre ellos ONU, OIT, OEA,
UNESCO, y otros. Ha sido Director del Proyecto de las Naciones Unidas para
América Latina de Modernización del Estado y Gerencia Social y Coordinador del
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES/BID). Entre otras
distinciones que le fueron otorgadas designado: Profesor Honorario de la Universidad
Nacional de Buenos Aires, Profesor Emérito de la Universidad de Congreso (Argentina),
Doctor Honoris Causa de la Universidad del Zulia y Doctor Honoris Causa de la
Universidad Nacional Baralt (Venezuela). Entre sus últimas obras: Desigualdade na
America Latina. O debate adiado (Unesco,Cortez Editora 2000), La lucha contra la
pobreza en América Latina (Fondo de Cultura Económica 2000), America Latina:
una regiado de risco-pobreza, desigualdade e institucionalidade social (Unesco, 2000),
Pobreza. Nuevas respuestas a nivel mundial (Fondo de Cultura Económica, 1998),
Repensando o Estado para o desenvovimento social (Unesco, Cortez, 1998), O desafío
da exclusao (FUNDAP, 1998). Las opiniones expuestas en este trabajo son del autor
y no representan necesariamente las de la organización donde se desempeña.
¿Q ué piensan los latinoamericanos sobre lo que está sucediendoen la región? Cuando se les pregunta algo tan concreto sobre si
creían que están viviendo mejor o peor que sus padres, sólo un 17% dijo
que mejor, la gran mayoría sentía que su situación había empeorado (La-
tín Barómetro, 1999). Esta respuesta evidencia un hondo sentimiento de
descontento. Las mayorías tienen bien claro en el continente cuáles son
las causas de su disconformidad. Son bien conscientes de ellas. Y distin-
guen perfectamente causas aparentes de otras más profundas. Cuando se
les interroga sobre si creen que la democracia es preferible a cualquier
otro sistema de gobierno, muestran un apoyo masivo al sistema demo-
crático y sus ideales. Dos terceras partes loprefieren, y sólo un 20% sigue
exhibiendo inclinaciones hacia el autoritarismo. Pero cuando se profun-
Hora de escuchar a la gente
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
30
diza expresan que están fuertemente insatisfechos con cómo está funcio-
nando la democracia en sus países. Solo el 35% esta satisfecho con su
funcionamiento. En la Unión Europea, para comparar, es el 47%, en
Dinamarca el 84%. Los latinoamericanos han elegido la democracia como
forma de vida, y la respaldan consistentemente, pero «democrática-
mente» están muy disconformes con su desempeño concreto.
Algunas causas de la insatisfacción son políticas, pero tienen un
peso decisivo las económico-sociales. La gran mayoría considera que
los problemas vinculados con la pobreza han empeorado. Se refieren
a carencias en oportunidades de trabajo, acceso a salud, acceso a una
educación de buena calidad, incertidumbre laboral, bajos sueldos.
Agregan a ello temas como el agravamiento de la corrupción, la delin-
cuencia y el tráfico de drogas. Además testimonian que sienten que
ésta es una región donde existen grandes desigualdades y sienten agu-
damente esa situación.
Los dos únicos países donde los promedios de satisfacción con el
desempeño del sistema democrático son mayores a los de la Unión
Europea son Costa Rica y Uruguay, donde más del 60% de la pobla-
ción está satisfecha con su funcionamiento. Son dos países que se
caracterizan por tener los más bajos niveles de desigualdad de toda la
región, y por haber desarrollado algunos de los más avanzados siste-
mas de protección social.
Las encuestas reflejan que la población esta clamando por cam-
bios, a través de la democracia no por otra vía, que permitan enfren-
tar los agudos problemas sociales. Los avances en ese camino parecen
encontrar obstáculos formidables en la región si se juzga por los limi-
tados resultados alcanzados. Algunos tienen que ver con la existencia
de fuertes intereses creados y de privilegios derivados del manteni-
miento de la situación vigente.
Otros con las dificultades derivadas de la inserción económica de
la región en la nueva economía internacional. Otros, del funciona-
miento defectuoso de instituciones y organizaciones básicas. A éstos y
otros más se suma la profusa circulación de ciertas falacias sobre los
problemas sociales que llevan a adopar políticas erróneas y a empren-
BERNARDO KLIKSBERG
31
Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina
der caminos que alejan de la salida del largo túnel en que esta sumida
buena parte de la población. No son el único factor de retraso, pero
claramente su considerable influencia en sectores con mucha inci-
dencia en la toma de decisiones obstruye seriamente la búsqueda de
alternativas renovadoras y el paso a una nueva generación de políticas
económicas y sociales.
El objetivo de este trabajo es llamar la atención sobre estas falacias,
para estimular la discusión amplia y abierta sobre las mismas, con vías
a su superación. Se presentan a continuación algunas de las principa-
les, se analizan algunos de sus efectos en el diseño de políticas y se
examina su consistencia. Se trata sobre todo de procurar ponerlas en
foco, e invitar a una reflexión colectiva sobre ellas.
Primera falacia: la negación o minimización de la pobreza
Existe una intensa discusión metodológica sobre cómo medir la po-
breza en la región. Sin embargo, a pesar de los diversos resultados que
surgen de diferentes mediciones los estudios tienden a coincidir en
dos aspectos centrales: a) Las cifras de población ubicada por debajo
del umbral de pobreza son muy elevadas; b) Existe una tendencia
consistente al crecimiento de dichas cifras en los últimos 20 años. Las
cifras se deterioraron severamente en los ochenta, mejoraron discre-
tamente en parte de los 90, pero en los años finales de la década au-
mentaron significativamente. En su conjunto, la pobreza en la región
es mayor en 2000 que en 1980, tanto en términos absolutos como en
porcentaje sobre la población total.
La CEPAL estima en su Panorama Social de América Latina 2000
que la población en situación de pobreza pasó de 204 millones de
personas en 1997 a no menos de 220 millones a comienzos de 2000.
Analizando la estructura de la fuerza de trabajo en ocho países de la
región que comprenden el 75% de su población total (Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá y Venezuela), la
CEPAL constata que el 75% de la población que tiene ocupación
“percibe ingresos promedios que en la mayoría de los países no alcan-
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
32
zan por si solos para sacar de la pobreza a una familia de tamaño y
composición típica”.
Como puede observarse, desde los 80 se produce una firme eleva-
ción del número de personas que gana menos de dos dólares diarios.
Verrier (1999) señala que en toda América Latina había entre 1970 y
1980, cincuenta millones de pobres e indigentes, pero que en 1998
ya eran 192 millones. La Comisión Latinoamericana y del Caribe
para el Desarrollo Social presidida por Patricio Aylwin (1995) consi-
dera que se hallan en la pobreza “casi la mitad de los habitantes de
América Latina y el Caribe”.
Diversas mediciones nacionales señalan con las diferencias propias
de cada realidad la extensión y profundidad de la pobreza. Un infor-
me detallado sobre Centroamérica (PNUD-Unión Europea 1999)
señala que son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73% de los
hondureños, el 68% de los nicaragüenses y el 53% de los salvadore-
ños. Las cifras relativas a la población indígena son aún peores. En
Guatemala se halla por debajo de la línea de pobreza el 86% de la
población indígena frente al 54% de los no indígenas. En Venezuela
se estimaba la pobreza entre el 70 y el 80% de la población. En Ecua-
dor en un 62.5%. En Brasil se estima que el 43.5% de la población
gana menos de dos dólares diarios, y que 40 millones de personas
viven en la pobreza absoluta. Aún en países donde tradicionalmente
las cifras de pobreza han sido bajas, como en la Argentina, el Banco
Mundial ha estimado que vive en la pobreza casi la tercera parte de la
población y el 45% de los niños. En las provincias más pobres, como
las del nordeste, la tasa es del 48.8%.
Uno de los tantos indicadores del grado de “rigidez”de la pobreza
latinoamericana lo proporcionan las proyecciones sobre niveles de
educación e ingresos. La CEPAL (2000) afirma en base a ellas que
“10 años de escolaridad parecen constituir el umbral mínimo para
que la educación pueda cumplir un papel significativo en la reduc-
ción de la pobreza; si se tiene un nivel educativo inferior a 10 años de
escolaridad y no se poseen activos productivos, son muy escasas las
probabilidades de superar los niveles inferiores de ingreso ocupacio-
BERNARDO KLIKSBERG
33
Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina
nal”. El promedio de años de escolaridad en la región se ha estimado
en 5.2, virtualmente la mitad del mínimo necesario para tener posibi-
lidades de emerger de la pobreza.
Frente a estas realidades, la alternativa lógica es partir de ellas y
tratar de encontrar vías innovadoras para enfrentarlas. Sin embargo,
en el discurso público latinoamericano de las dos últimas décadas ha
sido reiterada la tendencia de algunos sectores a optar por otra vía, la
negación o minimización del problema. La falacia funciona a través
de diversos canales. Uno es la relativización de la situación. “Pobres
hay en todos lados”acostumbraba a señalar un mandatario de un país
latinoamericano frente al ascenso de las cifras de pobreza en su país
durante su periodo gubernamental. En materia económico-social lo
conveniente es siempre desagregar los datos, y tener una perspectiva
comparada e histórica para saber cuál es la situación real. Los países
desarrollados también tienen efectivamente una parte de la población
por debajo de la línea de pobreza. Pero hay varias diferencias. Por una
parte, las cifras difieren muy significativamente. La población pobre
es normalmente en ellos menor al 15%. Es muy diferente tener entreuna sexta y una séptima parte de la población en situación de pobre-
za, que tener a casi la mitad de la población en ese estado. No sólo es
una diferencia cuantitativa, es otra escala que implica considerables
diferencias cualitativas. En los países desarrollados se habla de “islotes
de pobreza” o de “focos de pobreza”. En vastas áreas de América Lati-
na es muy difícil reflejar la realidad con ese lenguaje. La pobreza es
extensa, diversificada y tiene actualmente incluso una fuerte expre-
sión en las clases medias, cuyo deterioro económico ha generado un
estrato social en crecimiento, denominado “los nuevos pobres”.
No hay «focos de pobreza» a erradicar, sino un problema mucho
más amplio y generalizado que requiere estrategias globales. Por otra
parte, la comparación estricta podría llevar a identificar que la brecha
es aún mucho mayor. Las líneas de pobreza utilizadas en los países
desarrollados son mucho más altas que las empleadas normalmente
en América Latina. Así, la difundida tendencia a medir la pobreza
considerando pobres a quienes ganan menos de 2 dólares diarios, es
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
34
muy cuestionable. En todos los países de la región la línea de pobreza
está muy por encima de esa cifra.
Otro pasaje usual del discurso negador es la afirmación de “que
pobres hubo siempre”, por tanto no se entiende por qué tanto
énfasis en la situación actual. Allí la falacia adquiere el tono de la
historicidad. Uno de los razonamientos más utilizados cuando se
trata de relavitizar un problema grave es quitarle el piso histórico.
La pobreza ha existido en América Latina desde sus orígenes, pero
el tema es ¿Cuáles son las tendencias presentes? ¿En qué dirección
apuntan, van hacia su disminución, su estancamiento o su incre-
mento? En los últimos 20 años han aparecido suficientes eviden-
cias como para preocuparse. Los indicadores han experimentado
un deterioro; con altibajos y variaciones nacionales, las cifras han
ascendido. Son muy pocos los casos en los que la pobreza se ha
reducido considerablemente.
La falacia de desconocer o relativizar la pobreza no es inocua.
Tiene severas consecuencias en términos de políticas públicas. Si
hay pobres en todos lados, y los ha habido siempre, ¿por qué dar
al tema tan alta prioridad? Hay que atenuar los impactos, pero no
asustarse. Basta con políticas de contención rutinarias. La política
social no es la importante. Es una carga de la que no es posible
desprenderse, pero como se trata de afrontar un problema que
siempre existirá y todos los países tienen, cuidado con
sobreestimarla. En algunas de las expresiones más extremas de la
falacia, se procuró en la década pasada eliminar de agendas de re-
uniones relevantes, la «pobreza», a la que se consideró en sí como
demasiado cargada de connotaciones.
Además de conducir a políticas absolutamente incapaces de en-
frentar la pobreza, la falacia expuesta entraña un importante pro-
blema ético. No sólo no da soluciones a los pobres, lo que lleva a
la perduración y acentuación de situaciones de exclusión humana
antiéticas, sino que va aún más lejos; a través de la minimización
y la relativización se está cuestionando la existencia misma del
pobre.
BERNARDO KLIKSBERG
35
Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina
Segunda falacia: paciencia histórica, la pobreza no mata
Con frecuencia el razonamiento explícito o implícito que se despliega
frente a los problemas sociales por parte de sectores influyentes gira
alrededor de la necesidad de una cierta “paciencia histórica”. Se trata
de etapas que deben sucederse las unas a las otras. Habrá una etapa de
“ajustarse el cinturón”, pero luego vendrá la reactivación y posterior-
mente ella se «derramará» hacia los desfavorecidos y los sacará de la
pobreza. Lo social debe esperar, y se necesita entender el proceso, y
guardar paciencia mientras las etapas se suceden. Independientemen-
te del amplio cuestionamiento que existe actualmente a esta visión
del proceso de desarrollo, queremos poner énfasis aquí en uno de sus
elementos. El mensaje que se está enviando es, de hecho, que la po-
breza puede esperar. ¿Realmente puede esperar? La realidad indica
que el mensaje tiene una falla de fondo: en muchísimos casos, los
daños que puede causar la espera son simplemente irreversibles, des-
pués no tendrán arreglo posible.
Veamos. Una buena parte del peso de la pobreza recae en América
Latina sobre los niños y los adolescentes. En 1997, según CEPAL (2000),
el 58% de los niños menores de 5 años de la región era pobre, lo mismo
sucedía con el 57% de los niños de 6 a 12 años y con el 47% de los
adolescentes de 13 a 19 años. Siendo en su conjunto los menores de 20
años el 44% de la población de la región, representaban en cambio el
54% de todos los pobres. Las cifras verifican que efectivamente, como
fue subrayado por UNICEF, «en América Latina la mayoría de los po-
bres son niños y la mayoría de los niños son pobres».
Esa no es una situación neutra. Como subrayara Peter Tonwsed, “la
pobreza mata”. Crea factores de riesgo que reducen la esperanza de vida y
desmejoran sensiblemente la calidad de la vida. Los niños son los pobres
de América Latina según lo visto, y al mismo tiempo, por naturaleza, los
más vulnerables. Sobre esos niños pobres operan varios factores que son
generadores, entre otros aspectos, de lo que se denomina “un alto riesgo
alimentario”, insuficiencias elementales, entre ellas la posibilidad de que
puedan alimentarse normalmente. Los resultados de déficits de este or-
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
36
den causan daños múltiples. Entre ellos, se estima que los primeros años
de vida se desenvuelven buena parte de las capacidades cerebrales. La
falta de una nutrición adecuada genera daños de carácter irreversible.
Investigaciones de UNICEF (1995) sobre una muestra de niños pobres
determinaron que a los cinco años la mitad de los niños de la muestra
presentaba retrasos en el desarrollo del lenguaje, un 30% atrasos en su
evolución visual y motora, y un 40% dificultades en su desarrollo gene-
ral. La desnutrición causa asimismo déficit en el peso y talla de los niños
y ello va a repercutir fuertemente en su desenvolvimiento. Entre los fac-
tores generadores de riesgo alimentario se hallan: la falta de recursos de la
familia, el carácter monoparental de la misma y la baja educación de las
madres.
Existe una robusta correlación estadística entre estos factores y la
desnutrición infantil. En la América Latina actual los tres factores
tienen significativa incidencia. Como se señaló, numerosas familias
tienen ingresos menores a los imprescindibles, se estima que cerca de
un 30% de los hogares está a cargo de madres solas; en su gran mayo-
ría se trata de hogares humildes, y el nivel educativo de las madres
pobres es muy bajo. La pobreza del hogar puede significar que mu-
chas madres estarán a su vez desnutridas durante el embarazo. Es
probable entonces que el hijo tenga anemia, déficit de macronutrientes
esenciales y bajo peso. Ello puede amenazar su misma supervivencia o
atentar contra su desarrollo futuro. Si, además, la madre esta sola al
frente de la familia, tendrá que luchar muy duramente para buscar
ingresos. Sus posibilidades de dedicación al niño en las críticas etapas
iniciales serán limitadas. El factor educativo influirá asimismo en as-
pectos muy concretos. Así, las madres con baja escolaridad tendrán
poco información sobre cómo manejarse apropiadamente respecto a
la lactancia materna, cómo armar dietas adecuadas, cómo cuidar sani-
tariamente los alimentos, cómo administrar alimentos escasos. En
1999, en 10 de 16 países de la región entre un 40 y un 50% de los
niños urbanos en edad preescolar formaban parte de hogares cuya
madre no había completado la educación primaria. En las zonas rura-
les en 6 de 10 países analizados el porcentaje era de 65 a 85%. Entre
BERNARDO KLIKSBERG
37
Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina
en los cuatro restantes, de 30 a 40%. Si se toman sólo los niños me-
nores de 2 añosde edad, entre el 20 y el 50% de los niños de la gran
mayoría de los países vivían en 1977 en hogares con un ingreso por
miembro inferior al 75% del valor de la línea de pobreza, y cuya
madre no había completado la educación primaria.
La acción combinada de estos y otros factores lleva al sombrío pano-
rama que capta CEPAL (2000): “Al año 2000 se estima que aproximada-
mente el 36% del total de niños menores de 2 años de América Latina
están en situación de alto riesgo alimentario”. Los cuadros nacionales son
alarmantes en diversos países. En Nicaragua estimaciones del Ministerio
de Salud (1999) indican que el 59% de las familias cubre menos del 70%
de las necesidades de hierro que requiere el ser humano, el 28% de los
niños de menos de 5 años padece anemias por el poco hierro que consu-
men, 66 de cada 100 niños tienen problemas de salud por falta de vita-
mina A. El 80% de la población nicaragüense consume sólo 1700 calo-
rías diarias cuando la dieta normal debería ser no menor a las 2125 calo-
rías. En Venezuela un niño de 7 años de los estratos altos pesa en prome-
dio 24.3 kgs. y mide 1,219 m. Uno de igual edad de los sectores pobres
pesa sólo 20 kg. y mide 1.148 m. Aun en países con tanto potencial
alimentario como la Argentina las estadísticas informan que en el Gran
Buenos Aires, una de las principales áreas demográficas, uno de cada
cinco niños está desnutrido.
Muchos de los países de la región tienen importantes condiciones
naturales para producir alimentos. Sin embargo, como se ha visto,
una tercera parte de los niños más pequeños padece inseguridad
alimentaria pronunciada. Ello parece difícil de entender. Influyen fac-
tores como los que identifican la Organización Panamericana de la
Salud (OPS) y la CEPAL en investigación conjunta (1998): “Se ob-
serva en casi todos los países de la región un incremento en enferme-
dades no transmisibles crónicas asociadas con alimentación y nutri-
ción. Las medidas de ajuste implementadas por los países han afecta-
do la disponibilidad nacional de alimentos y han tenido repercusio-
nes negativas sobre el poder de compra de los grupos más pobres
amenazando la seguridad alimentaria”.
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
38
Así como la falta de alimentación causa daños no reparables poste-
riormente, lo mismo sucede con otras expresiones de la pobreza, como
los déficits que afrontan los desfavorecidos en la región en dos aspec-
tos básicos: el agua potable y la existencia de alcantarillado y sistemas
de eliminación de excretas. Ambos elementos son decisivos para la
salud. Amplios sectores de la población pobre tienen dificultades muy
fuertes para obtener agua potable o tienen que comprarla a precios
muy elevados. Asimismo carecen de instalaciones de alcantarillado
adecuadas, lo que significará graves riesgos de contaminación a través
de las napas subterráneas y de contaminación del medio ambiente
inmediato a la vivienda. Según los cálculos de la OPS, cerca de la
tercera parte de la población de la región carece de agua potable y/o
alcantarillado. El 30% de los niños menores de 6 años vive en vivien-
das sin acceso a las redes de agua potable y el 40% en viviendas sin
sistemas adecuados de eliminación de excretas. Cuando se analiza por
países se observan datos como los que siguen, que describen los por-
centajes de niños de menos de 5 años de edad que habitaban vivien-
das sin conexión a sistemas de evacuación por alcantarillado en 1998
(CEPAL 2000): Paraguay 87, Bolivia 66, Brasil 59, Honduras 47, El
Salvador 45, Venezuela 26, México 24. La acción de estos factores
genera mortalidad infantil y riesgos graves para la salud, como los
contagios y las infecciones intestinales. En 11 países la diarrea es una
de las dos principales causas de muerte en niños de menos de un año.
Nuevamente se trata de daños de carácter irreparable. La fala-
cia de la paciencia, respecto a la pobreza, niega de hecho el análisis
de la irreversibilidad de los daños. Lleva a políticas que bajo la
idea de que las cosas se arreglaran después, no priorizan cuestio-
nes elementales para la supervivencia. Nuevamente, además de las
ineficiencias que significan esas políticas en cualquier visión de
largo plazo de una sociedad hay una falta ética fundamental. Frente
a la pobreza debería aplicarse una “ética de la urgencia”, no es
posible esperar ante problemas tan vitales como los descriptos.
Esta falacia desconoce el carácter urgente que tiene, la solución de
éstas y otras carencias básicas.
BERNARDO KLIKSBERG
39
Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina
Tercera falacia: el crecimiento basta
o la copa de champagne que se derrama
El pensamiento económico ortodoxo de gran difusión en la región
lanza el mensaje básico de que todos los esfuerzos deben ponerse en el
crecimiento. Dirige las miradas a los pronósticos sobre el aumento
del producto bruto y del producto bruto per cápita.
Despierta las expectativas de que todo está bien si ellos crecen a un
buen ritmo. Plantea explícitamente, como se mencionó, que logradas
metas importantes de crecimiento todo lo demás se resolverá. El mis-
mo fluirá hacia abajo, a través del famoso efecto “derrame”, y ello
solucionará los «rezagos» que pudieran existir en el campo social.
El siglo XX ha enseñando muy duramente, una y otra vez, que el
último juez que decidirá si las teorías sobre el desarrollo son validas o
no, no es su grado de difusión, sino lo que cuentan los hechos. Ellos
han desmentido muy claramente que la realidad funcione como la
ortodoxia supone que debería funcionar. Las promesas hechas a Amé-
rica Latina a comienzos de los 80 sobre lo que sucedería si se aplicaba
el modelo convencional no se cumplieron en la práctica. Describien-
do los productos concretos de lo que llama la “forma de hacer econo-
mía”, que “América Latina escogió en los años recientes”, señala Ri-
cardo French Davis (2000): «El resultado es una fuerte inestabilidad
del empleo y la producción, una mayor diferenciación entre ricos y
pobres y un crecimiento medio modesto: sólo 3% en este decenio, y
con una profunda desigualdad». Efectivamente, los datos indican que
el crecimiento fue muy discreto, no se derramó automáticamente, la
desigualdad aumentó significativamente, la pobreza no se redujo.
Frente a este juicio de la realidad, ¿no correspondería revisar el
razonamiento usual? Joseph Stiglitz (1998) sugiere que ha llegado la
hora de hacerlo. Se refiere a la vision general, uno de cuyos compo-
nentes esenciales es la idea de que el crecimiento basta. Argumenta:
“Muchos países han aplicados las recomendaciones intelectualmente
claras, aunque generalmente difíciles políticamente del consenso de
Washington. Los resultados no han sido sin embargo del todo satis-
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
40
factorios. Esto tiene varias explicaciones. ¿Será porque algunos no si-
guieron correctamente las recetas económicas? Tal vez. Sin embargo
yo argumentaría que la experiencia latinoamericana sugiere que debe-
ríamos reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de la
economía del desarrollo que se toman como verdad mientras planifi-
camos la próxima serie de reformas”.
La experiencia de América Latina y otras regiones del globo indica
que el crecimiento económico es imprescindible, es muy importante
tratar de aumentar el producto total de una sociedad. Son fundamen-
tales asimismo el desarrollo de las capacidades tecnológicas, de la
competitividad, y un clima de estabilidad económica. Pero enseña
también que es simplificar extremadamente el tema del desarrollo y
de sus dimensiones sociales, aventurar que el crecimiento económico
sólo producirá los resultados necesarios. El informe del Banco Mun-
dial sobre la pobreza 2000, que expresa la política oficial de dicha
institución, plantea la necesidad de pasar a una vision más amplia de
la problemática del desarrollo. Comentando su enfoque diferencial
señala un influyente medio, el Washington Post (2000): “La publica-
ción del Informe Mundial de desarrollo del Banco Mundial represen-
ta un significativodisenso del consenso sostenido entre economistas
de que la mejor vía para aliviar la pobreza es impulsar el crecimiento
económico, y que la única vía para hacerlo es a través de mercados
libres y abiertos. El informe hace notar que incluso una década des-
pués de que las economías planificadas de Europa oriental fueran des-
manteladas y el comercio y la inversión global alcanzaran niveles ré-
cord, 24% de la población mundial recibe ingresos menores a un
dólar diario. La conclusión ineludible de acuerdo a los economistas y
expertos en desarrollo del Banco es que mientras el crecimiento eco-
nómico puede ser un ingrediente necesario para reducir la pobreza,
no lo puede hacer solo”.
Otro informe posterior del Banco Mundial, «La calidad del creci-
miento» (2000), elaborado por otros equipos del mismo, plantea tam-
bién vigorosamente el mismo tipo de argumento básico. Dice en su
presentación Vinod Thomas, director del Instituto del Banco (The
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Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina
Economist 2000): “La experiencia de los países en desarrollo y tam-
bién de los industrializados muestra que no es meramente un mayor
crecimiento, sino un mejor crecimiento, lo que determina cuánto au-
menta el bienestar y a quién beneficia. Países con ingresos y creci-
miento similares han obtenido en las últimas tres décadas logros muy
diferentes en educación, salud y protección del medio ambiente”. Se
está sugiriendo que es decisiva la estructura del crecimiento, sus prio-
ridades, vías de desarrollo, sectores beneficiados.
La falacia de que el crecimiento basta transmite la visión de que se
estaría avanzando si el producto bruto per cápita sube, y que las mira-
das deben estar puestas en el mismo. Naciones Unidas ha desarrolla-
do en la última década un cuerpo conceptual ampliamente difundido
internacionalmente, “el paradigma del desarrollo humano”, que ataca
radicalmente este razonamiento. No sólo el crecimiento no basta, es
necesario pero no alcanza, sino que corresponde iniciar una discusión
mayor. Preguntarnos cuándo avanza realmente una sociedad, y cuán-
do está retrocediendo. Los parámetros definitivos, es la sugerencia,
debemos encontrarlos en qué sucede con la gente. ¿Aumenta o dismi-
nuye su esperanza de vida? ¿Mejora o desmejora su calidad de vida?
La ONU diseñó un índice de desarrollo humano que ha venido per-
feccionando año tras año, que incluye indicadores que reflejan la si-
tuación de todos los países del mundo en áreas como: esperanza de
vida, población con acceso a servicios de salud, población con acceso
a agua potable, población con acceso a servicios de disposición de
excretas, escolaridad, mortalidad infantil, producto bruto per cápita
ponderado por la distribución del ingreso, entre otras. Los
ordenamientos de los países del mundo según sus logros en desarrollo
humano que viene publicando anualmente la ONU, a través del
PNUD, muestran un cuadro que en diversos aspectos no coincide
con el que deviene de los nuevos indicadores de crecimiento econó-
mico.
Las conclusiones resultantes enfatizan que cuanto mejor sea el cre-
cimiento y más recursos haya tanto más se ampliaran las posibilida-
des para la sociedad, pero la vida de la gente, que es el fin último, no
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
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se puede medir por algo que es un medio, debe medirse por índices
que reflejen lo que sucede en ámbitos básicos de la vida cotidiana. La
falacia de que el crecimiento basta está en definitiva transformando
un medio fundamental, pero sólo un medio, en el fin último. Es
necesario desmistificarla y retomar un debate a fondo sobre qué está
sucediendo con el cumplimiento de los fines. Amartya Sen ilustra los
límites de esta falacia analizando varias situaciones reales. Realiza la
comparación que se refleja en el siguiente gráfico:
Como se observa, los tres primeros países del gráfico, el Estado de
Kerala en la India (de 33 millones de habitantes), China y Sri Lanka
tenían un producto bruto per cápita muy reducido. Los otros tres,
Sudáfrica, Brasil y Gabón tenían un producto bruto que multiplicaba
entre cinco y quince veces el de los anteriores. Sin embargo, la población
vivía más años en los tres países pobres: 71,69, y 72 versus 63,66 y 54.
El crecimiento económico solo no era el factor determinante en uno
de los indicadores más fundamentales para ver si una sociedad progresa,
el más básico, la esperanza de vida. ¿Qué otras variables intervenían en
este caso? Sen identifica aspectos, como las políticas públicas que garanti-
zaban en los tres primeros países un acceso mas extendido a insumos
fundamentales para la salud, como el agua potable, las instalaciones sani-
tarias, la electricidad y la cobertura médica. Asimismo las mejores posibi-
lidades en materia de educación a su vez inciden en la salud. Junto a ello
un aspecto central era la mejor distribución del ingreso en las tres prime-
ras sociedades. Todo ello llevó a que los países supuestamente más pobres
en términos del ingreso, fueran más exitosos en materia de salud y años
de vida. Dice Sen: “Ellos han registrado una reducción muy rápida de las
tasas de mortalidad y una mejora de las condiciones de vida, sin un creci-
miento económico notable”.
Cuarta falacia: la desigualdad es un hecho
de la naturaleza, no frena el desarrollo
El pensamiento económico convencional ha tendido a eludir una dis-
cusión frontal sobre la desigualdad y sus efectos sobre la economía. Se
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Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina
ha apoyado con frecuencia en la sacralización de la U invertida de
Kusnetz. De acuerdo con la misma, la desigualdad es simplemente
una etapa inevitable de la marcha hacia el desarrollo. En la primera
fase de la misma se producen polarizaciones sociales, que después se
van moderando y reduciendo. Algunos economistas convencionales
más extremistas llegan aun más lejos, y plantean que esa acumulación
de recursos en pocas manos favorecerá el desarrollo, al crear mayores
capacidades de inversión.
Esta discusión tiene particular trascendencia para América Latina,
porque es considerada unánimemente la región más desigual del pla-
neta. Si la tesis de los ortodoxos más duros fuera cierta, la región
debería haber contado con tasas de inversión muy altas, dadas las
“acumulaciones en pocas manos” que ha generado. No se ven. Tam-
poco parece ser una mera etapa del camino al desarrollo. En América
Latina la desigualdad se ha instalado, y no sólo no se modera, sino
que tiene una tendencia muy consistente a crecer, particularmente en
las dos últimas décadas. La U invertida parece no funcionar para la
región.
En realidad Kusnetz nunca pretendió que fuera aplicable mecáni-
camente a los países no desarrollados. Como ha sucedido con fre-
cuencia, algunos de sus supuestos intérpretes han hecho claro abuso
de sus afirmaciones. Sus trabajos estuvieron referidos a la observación
de EE.UU., Inglaterra y Alemania en un periodo que va desde la
primera mitad del siglo XIX a la finalización de la primera guerra
mundial. Advierte expresamente sobre el riesgo de generalizar las con-
clusiones que extrajo. Dice (1970): «Es peligroso utilizar simples ana-
logías; no podemos afirmar que puesto que la desigual distribución
de la renta condujo en el pasado en Europa Occidental a la acumula-
ción de los ahorros necesarios para formar los primeros capitales, para
asegurar el mismo resultado en los países subdesarrollados es preciso
por lo tanto mantener e incluso acentuar la desigualdad en la distri-
bución de la renta». Y pone énfasis en una afirmación que en América
Latina tiene mucho sentido hoy: “Es muy posible que los grupos que
perciben rentas superiores en algunos de los países hoy subdesarrolla-
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
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dos presenten una propensión de consumo mucho mayor y una pro-
pensión al ahorro mucho menor que las que presentaban los mismos
grupos de renta en los piases hoy desarrollados durante sus primeras
fases de crecimiento”.
Además de haber desvirtuadoel pensamiento real del mismo
Kusnetz, la falacia difundida respecto a la desigualdad, choca fuerte-
mente con los datos de la realidad. La desigualdad latinoamericana se
ha transformado a nivel internacional en un caso casi de laboratorio
de los impactos regresivos de la desigualdad. Frente a la pregunta de
por qué un continente con tantas potencialidades económicas y hu-
manas ha generado resultados económicos tan discretos y déficits so-
ciales tan agudos, una de las respuestas con creciente consenso cientí-
fico es que uno de los factores fundamentales en contra ha sido el
peso de la desigualdad y su aumento. Así señalan Birdsall, Ross y
Sabot (1996) sobre la región: “la asociación entre un crecimiento len-
to y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa
elevada desigualdad puede constituir en sí misma un obstáculo para
el crecimiento”.
Están operando activamente en América Latina otros cinco ti-
pos de desigualdades. Uno es la inequidad en la distribución de
los ingresos. El 5% de la población es dueña del 25% del ingreso
nacional. Por otro lado, el 30% de la población tiene sólo el 7.5%
del ingreso nacional. Es la mayor brecha del planeta. Medida con
el coeficiente Gini de inequidad en materia de ingresos, América
Latina tiene un 0.57, casi tres veces el coeficiente de Gini de los
países nórdicos. En promedio, la mitad del ingreso nacional de
cada país de la región va al 15% más rico de la población. En
Brasil el 10% más rico tiene el 46% del ingreso, mientras que el
50% más pobre sólo tiene el 14% del mismo. En Argentina mien-
tras que el 10% más rico recibía en 1975 ocho veces, más ingresos
que el 10% mas pobre, en 1997 la relación se había más que du-
plicado: era de 22 veces. Otra desigualdad acentuada es la que
aparece en términos de acceso a activos productivos. La extrema-
damente inequitativa distribución de la tierra en algunos de los
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Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina
mayores países de la región, como Brasil y México, es una de sus
expresiones. Una tercera desigualdad es la que rige en el campo
del acceso al crédito, instrumento esencial para poder crear opor-
tunidades reales de desarrollo de pequeñas y medianas empresas.
Hay en América Latina 60 millones de PYMES, que generan 150
millones de empleos. Sólo tienen acceso al 5% del crédito. Una
cuarta inequidad es la que surge del sistema educativo. Los dife-
rentes estratos socioeconómicos de los países alcanzan muy diver-
sos récords en años de escolaridad. La deserción y la repetición
provocadas por las condiciones socioeconómicas del hogar minan
a diario la posibilidad de que los sectores pobres completen sus
estudios. Según la CEPAL 2000, en Brasil repetían los dos prime-
ros grados de la escuela primaria el 41% de los niños del 25% de
menores ingresos de la población, y en cambio sólo el 4.5% de los
niños del 25% con mayores ingresos. Asimismo habían completa-
do la escuela secundaria a los 20 años de edad, sólo el 8% de los
jóvenes del 25% de menos ingresos y, en cambio, el 54% del 25%
de mayores ingresos. Tomando 15 países de la región (BID 1998)
surgía que los jefes de hogar del 10% de ingresos mas altos tenían
11.3 años de educación, los del 30% más pobre sólo 4.3 años.
Una brecha de 7 años. Mientras que en Europa la brecha de esco-
laridad entre el 10% más rico y el 10% más pobre es de 2 a 4 años,
en México es de 10 años. La desigualdad educativa va a ser un
factor muy importante en la inequidad en la posibilidad de conse-
guir trabajo y en los sueldos que se ganen. Los sectores
desfavorecidos van a estar en muy malas condiciones al respecto
por su débil carga educativa. La fuerza de trabajo ocupada de la
región presenta una marcada estratificación. Según CEPAL (2000),
hay un nivel superior, que es el 3% de la población ocupada, que
tiene 15 años de escolaridad, un nivel intermedio, el 20% de la
fuerza de trabajo, que tiene entre 9 y 12 años de escolaridad, y el
77% restante, que tiene sólo de 5.5 a 7.3 años de estudios en las
ciudades y 2.9 en las zonas rurales. Una quinta y nueva cifra de
desigualdad está surgiendo de las posibilidades totalmente dife-
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO
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renciadas de acceso al mundo de la informática e Internet. La gran
mayoría de la población no tiene los medios ni la educación para
conectarse con la red. Forma parte así de una nueva categoría de
analfabetismo, el analfabetos, los analfabetos cibernéticos.”
Todas estas desigualdades generan múltiples efectos regresivos en la
economía, la vida personal y familiar, y el desarrollo democrático. Entre
otros, según lo demuestran numerosas investigaciones: reducen la for-
mación de ahorro nacional, estrechan el mercado interno, conspiran contra
la salud pública impiden la formación en gran escala de capital humano
calificado, deterioran la confianza en las instituciones básicas de las socie-
dades y en el liderazgo político. El aumento de la desigualdad es, por otra
parte, una de las causas centrales del aumento de la pobreza en la región.
Birdsall y Londono (1998) han estimado econométricamente que su as-
censo entre 1983 y 1995 duplicó la pobreza, que la misma hubiera sido
la mitad de lo que fue si la desigualdad hubiera seguido en los niveles que
tenia anteriormente, elevados pero menores.
La desigualdad latinoamericana no es un hecho natural propio del
camino del desarrollo como lo pretende la falacia. Es la consecuencia
de estructuras regresivas y políticas erradas que la han potenciado.
Barbara Stallings (CEPAL 1999) considera, que “las reformas econó-
micas aplicadas en los últimos años han agravado las desigualdades
entre la población” y subraya “se puede afirmar sin ninguna duda,
que los noventa son una década perdida en cuanto a la reducción de
las ya alarmantes diferencias sociales existentes en la región con mas
desigualdad del mundo”. Altimir (1994), después de analizar 10 paí-
ses plantea que “hay bases para suponer que la nueva modalidad de
funcionamiento y las nuevas reglas de política pública de éstas econo-
mías, pueden implicar mayores desigualdades de ingreso”. Albert Berry
(1997) indica: “La mayoría de los países latinoamericanos que han
introducido reformas económicas promercado en el curso de las ulti-
mas dos décadas han sufrido también serios incrementos en la des-
igualdad. Esta coincidencia sistemática en el tiempo de los dos even-
tos sugiere que las reformas han sido una de las causas del empeora-
miento en la distribución”.
BERNARDO KLIKSBERG
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Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina
Por otra parte la otra dimensión de la falacia también es desmenti-
da por la realidad. La desigualdad no se modera o atenúa sola. Por el
contrario la instalación de circuitos de desigualdad en áreas claves
tiene una tendencia “contaminante”, propicia la generación de circui-
tos similares en otras áreas. Lo ilustra entre otros casos la dificultad, a
pesar de todos los esfuerzos, para mejorar la situación educativa de la
población pobre. Las desigualdades en otras áreas, como ocupación e
ingresos, conspiran contra las reformas educativas. Asimismo las des-
igualdades en educación van a reforzar, como se ha visto, las brechas
en el mercado de trabajo. Los circuitos perversos de desigualdad mues-
tran además una enorme capacidad reproductora. Se automultiplican.
Sin acciones para combatirlas, las polarizaciones tienden a crecer y
ampliarse. Lo muestra la conformación creciente en numerosas socie-
dades de una dualidad central; incluidos y excluidos.
Quinta falacia: desvalorización de la política social,
política pobre para pobres
Al ser preguntado sobre la política social en su país, un conocido Minis-
tro de Economía de América Latina, contesto: “La única política social es
la política económica”. Estaba reflejando toda una actitud hacia la políti-
ca social que ha tenido hondas consecuencias en el continente. Se ha
tendido a verla como un complemento menor de otras políticas mayores,
como las que tienen que ver directamente con