PROCESOS URBANOS INFORMALES Y TERRITORIO-MERCEDES CASTILLO - Javier Alejandro Solís Roque

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NACIONAL
FACULTAD DE ARTES
Fernando Negret Fernández Mercedes Castillo de Herrera Nieves Lucely Hernández Luis Carlos Jiménez Mantilla 
Carlos Roberto Peña Barrera Nubia Yaneth Ruiz Ruiz Andrés Guarín Cobos Carlos Alberto Torres Tovar 
John Jairo Rincón García Donka Atanassova Iakimova David Millán Orozco Martha Liliana Peña Rodríguez 
Luis Fernando Fique Pinto Henry Enrique García Solano
PROCESOS uRBANOS 
INFORMALES Y TERRITORIO
Ensayos en torno a la construcc ión 
de soc iedad, terr i tor io y c iudad 
Mercedes Castillo de Herrera
Editora académica
Procesos urbanos 
informales y territorio
E n s a y o s E n t o r n o a l a c o n s t r u c c i ó n d E 
s o c i E d a d , t E r r i t o r i o y c i u d a d 
FACULTAD DE ARTES
Procesos urbanos 
informales y territorio
E n s a y o s E n t o r n o a l a c o n s t r u c c i ó n d E 
s o c i E d a d , t E r r i t o r i o y c i u d a d 
Mercedes Castillo de Herrera
Editora académica
Grupo de investigación 
Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad
Fernando Negret Fernández, Mercedes Castillo de Herrera, Nieves Lucely Hernández, 
Luis Carlos Jiménez Mantilla, Carlos Roberto Peña Barrera, Nubia Yaneth Ruiz Ruiz, 
Andrés Guarín Cobos, Carlos Alberto Torres Tovar, John Jairo Rincón García, 
Donka Atanassova Iakimova, David Millán Orozco, Martha Liliana Peña Rodríguez, 
Luis Fernando Fique Pinto, Henry Enrique García Solano
Universidad Nacional de Colombia
Sede Bogotá
Facultad de Artes
Maestría en Hábitat
Rector 
Moises Wasserman Lerner
Vicerrector Sede Bogotá
Julio Esteban Colmenares Montañez
Directora DIB Bogotá
Ellie Anne Duque Hyman
Decano
Jaime Franky Rodríguez
Vicedecano de Programas Curriculares
Pablo Abril Contreras
Vicedecano de Investigación
Luis Carlos Colón Llamas
Secretario Académico
Fredy Chaparro Sanabria
Directora de Bienestar
Martha Luz Salcedo Barrera
Director Centro de Divulgación y Medios
Alfonso Espinosa Parada
Directora Instituto de Investigaciones Hábitat, 
Ciudad y Territorio
María Clara Vejarano
Coordinador Programa de Maestría en Hábitat
Álvaro Ibatá Ceballos
Coordinación editorial y académica
Mercedes Castillo de Herrera
Textos
Grupo de investigación:
Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad 
Imagen carátula
Mercedes Castillo de Herrera. Medellín 2008
Diseño de pauta y cubierta
Marcela Godoy 
Diseño y diagramación
Alejandro Medina 
Fotografía
Grupo de Investigación, Procesos urbanos en hábitat, 
vivienda e informalidad 
Fotografía portadillas
Carlos Alberto Torres Tovar 
Corrección de estilo
Claudia Burgos Ángel
Impresión
Editorial Kimpres Ltda.
PRIMERA EDICIÓN
Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, D.C., diciembre 2009
© Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Artes. Maestría en Hábitat. 
© Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, 
vivienda e informalidad.
ISBN: 978-958-719-259-9
Esta publicación surge como un producto académico del 
primer año (2007-2008) del Plan de Acción del grupo de 
investigación: Procesos urbanos en hábitat, vivienda e 
informalidad, el cual fue seleccionado y financiado como 
parte de la Convocatoria Nacional de Investigación 2007 
Reconocimiento a Grupos de Investigación 2007, consolidados 
y clasificados en categoría A por Colciencias, auspiciada por la 
Vicerrectoría de Investigación y la División de Investigación 
Bogotá –DIB– de la Universidad Nacional de Colombia.
Grupo de investigación
Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad
Código Colciencias COL0046649
puhvi_farbog@unal.edu.co
Líder del grupo de investigación
Arquitecto CARLOS ALBERTO TORRES TOVAR, Mg. Urb.
Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia
Integrantes
Arq. Luis Carlos Jiménez Mantilla
Arq. Luis Fique Pinto
Arq. Fernando Negret Fernández 
Sic. Nubia Yaneth Ruiz Ruiz
Econ. Mercedes Castillo de Herrera 
Arq. Nieves Lucely Hernández Castro
Arq. David Millán Orozco
Soc. Andrés Guarín Cobos 
T. Social Martha Liliana Peña Rodríguez 
Soc. Donka Atanassova Iakimova 
Arq. Jorge Iván Cárdenas Palacios 
Ing. Cat. y Geo. Carlos Roberto Peña 
Arq. Solanyi Robles Joya
Mtra. Tatiana Godoy Córdoba
D. Ind. Henry Enrique García Solano 
Mtra. Lorena Luengas 
Polit. Johanna Vargas
Maestría en Hábitat. Línea de Investigación: 
Estudios en Vivienda
Teléfono (57-1) 316 5000 Ext. 12249
Fax (57-1) 316 5000 Ext. 12249 
maeh_fabog@unal.edu.co
Dirección: carrera 30 No. 45-03. Edificio de Construcciones, 
SINDU Oficina 204, Bogotá, D.C., Colombia
www.facartes.unal.edu.co/mhabitat
Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia
Procesos urbanos informales y territorio : ensayos en torno a la construcción de 
sociedad, territorio y ciudad / Grupo de investigación Procesos urbanos en 
hábitat, vivienda e informalidad ; [director] Carlos Alberto Torres Tovar ; 
editora Mercedes Castillo de Herrera. – Bogotá : Universidad Nacional de 
Colombia. Facultad de Artes. Maestría en Hábitat, 2009
 278 p. : il.
 Incluye referencias bibliográficas
 ISBN : 978-958-719-259-9
 1. Urbanización - Aspectos sociales 2. Asentamientos urbanos 3. 
Antropologia Urbana 4. Participación comunitaria I. Castillo de Herrera, 
Mercedes, ed. Torres Tovar, II. Carlos Alberto1965- III. Grupo de Investigación 
Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad
 CDD-21 307.76 / 2009 
NACIONAL
FACULTAD DE ARTES
Conten ido
Introducción 9
Carlos Alberto Torres Tovar y Mercedes Castillo de Herrera
Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio 27
Aspectos conceptuales, metodológicos e institucionales de la Zonificación 
Ecológica Económica –ZEE– en Brasil 29
Fernando Negret Fernández y Mercedes Castillo de Herrera
Insostenibilidad y sostenibilidad en el desarrollo de la vivienda informal 47
Nieves Lucely Hernández Castro
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano 59
Espacialidad urbana de propietarios e inquilinos en sectores populares. 
El caso de Bogotá, 1938-2000 61
Luis Carlos Jiménez Mantilla
Las manzanas corporativas más apetecidas del Distrito Capital 93
Carlos Roberto Peña Barrera
Parte III. Población y desplazamiento forzado 111
Colombia se consolida como una sociedad urbana 113
Nubia Yaneth Ruiz Ruiz
Reestructuraciones territoriales de los nuevos pobladores: población desplazada 
de la localidad de San Cristóbal 123
Andrés Guarín Cobos
Parte IV. Estrategias de intervención en la ciudad informal 131
¿Es posible pasar de la ciudad informal a la ciudad formal? Aproximación a 
algunos problemas urbanos y a las estrategias de intervención estatal desde 
la perspectiva del mejoramiento integral de barrios, MIB 133
Carlos Alberto Torres Tovar, Donka Atanassova Iakimova y John Jairo Rincón García 
Caminando un planeta informal 183
David Millán Orozco
Parte V. Diseño y participación comunitaria 197
Procesos urbanos informales, participación comunitaria y autoconstrucción 
de vivienda: la experiencia Cinva (1951-1974) 199
Martha Liliana Peña Rodríguez 
El proyecto urbano-arquitectónico para un hábitat evolutivo de la población 
de bajos ingresos. Una reformulación de los problemas por abordar y de sus 
escenarios de actuación 245
Luis Fernando Fique Pinto
Weimar, origen de un ejercicio profesional llamado diseño 263
Henry Enrique García Solano
Autores 269 
 
9
I n t r o d u c c I ó n 
Mercedes Castillo de Herrera
Universidad Nacional de Colombia, Bogotá
Carlos Alberto Torres Tovar
Universidad Nacional de Colombia, Bogotá
El libro que ponemos hoy a disposición de los lectores es producto del esfuerzo co-
lectivo del grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad, 
de la Universidad Nacional de Colombia, que viene reflexionando desde hace más 
de una década sobre las transformaciones de las ciudades y los retos que nos plantea 
el construir ciudad y territorio a partir de los procesos urbanos informales. Aunque 
llevamos un largo recorrido con cerca de siete investigaciones importantes para varias 
entidades gubernamentalesy contamos con un buen conjunto de ponencias, artícu-
los de investigación, capítulos de libro, tesis de maestría y trabajos de grado, esta es 
nuestra primera publicación conjunta en formato de colección de ensayos que, si bien 
son ensayos individuales, están unidos por el hilo conductor de los procesos urbanos 
informales y sus escenarios de articulación con el territorio en distintas escalas: la 
regional, la urbana y la local, y sobre el esquema de seis ejes temáticos, como se verá 
más adelante. Se advierte, sin embargo, que los ensayos presentados en esta colección 
no ofrecen conclusiones definitivas, sino que, por el contrario, exponen discusiones 
actuales que ameritan ser profundizadas y colectivizadas, incluso en escenarios abier-
tos, como ya lo hemos hecho en varias ocasiones. Las reflexiones propuestas en cada 
uno de los ensayos son el aporte que entregan sus artífices desde una perspectiva que 
pretende ir más allá de la mirada disciplinar sobre los procesos urbanos informales de 
hoy y sus relaciones con el territorio. Esperamos que en ese sentido sea interpretada 
P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
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esta contribución a los análisis y búsqueda de alternativas del presente y, por qué no, 
del futuro de los procesos urbanos con origen en la informalidad.
El grupo de investigación
El grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad inició su 
estructuración desde mediados de los años noventa a partir del desarrollo de varios 
trabajos relacionados con las líneas de investigación declaradas y realizados por va-
rios de sus integrantes. Desde el año 2000 el grupo de investigación está reconocido 
por el Instituto Colombiano de Ciencia y Tecnología –Colciencias– y actualmente 
se encuentra clasificado en la Categoría A, es avalado por la Universidad Nacional 
de Colombia y tiene como sede la ciudad de Bogotá.
Las áreas de conocimiento en las que se inscribe su trabajo son las Ciencias 
Sociales Aplicadas y el Planeamiento Urbano y Regional, en el marco de los Pro-
gramas Nacionales de Ciencia y Tecnología, de Ciencias del Medio Ambiente y 
el Hábitat y de Ciencias Sociales y Humanas. Su principal objetivo consiste en 
construir un espacio de reflexión a partir de la revisión, reformulación y resignifi-
cación de conceptos alrededor de la informalidad urbana, el hábitat y la vivienda, 
a través de la constatación de la realidad con, hacia y desde la teoría, con miras a 
apoyar las políticas públicas y/o llegar a proponer programas que, teniendo como 
base el conocimiento de las lógicas de una realidad mal interpretada, se orien-
ten en la búsqueda de la superación de los déficits cualitativos y cuantitativos, 
y propendan por elevar la calidad de vida de miles de habitantes de la ciudad 
colombiana, particularmente aquella construida de manera informal. Es por ello 
que el grupo de investigación se ha previsto como la oportunidad del encuentro 
para reflexionar, debatir, recorrer y conocer las actuales transformaciones de las 
ciudades a partir de los procesos urbanos informales, con la finalidad de reco-
nocer y comprender la simultaneidad de las transformaciones físico-espaciales, 
ambientales, socio-culturales, económicas y socio-económicas, institucionales y 
comunitarias, entre otras. 
Con todo lo anterior, se pretende que el grupo sirva de pretexto para la gene-
ración de espacios de discusión, de intercambio de ideas, de confrontación de teorías 
y prácticas recientes, para el debate urbano a partir de temas relacionados con los 
procesos urbanos informales y sus efectos en la transformación de la ciudad. Así 
mismo, para el reconocimiento de las vivencias, las experiencias y las propuestas de 
solución del entorno urbano informal a partir de sus principales agentes sociales, 
propiciando la construcción de redes y alianzas que permitan continuar con la dis-
cusión abierta desde los diferentes escenarios, ya sean éstos locales, institucionales, 
organizacionales, gremiales o académicos.
In t r o d u c c I ó n
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El reto que nos hemos planteado, en parte, es el de posicionar ante los orga-
nismos internacionales, nacionales y las escuelas de pensamiento con más tradición 
categorías nuevas frente a otras ya institucionalizadas que, sin embargo, admiten re-
lecturas. Por ello nos proponemos que este grupo de investigación conozca las lógicas 
y procesos urbanos de la ciudad informal con tanta profundidad que genere las bases 
teóricas para una dinámica de superación de esta realidad a través de propuestas de 
intervención acordes con esta condición.
De ahí que las líneas que manejamos sean las de: 
•	 Ciudad,	hábitat	y	vivienda	informal.
•	 Transformaciones	urbanas	y	territoriales.
•	 Economía	informal,	hábitat	y	espacialidad.
•	 Calidad	y	habitabilidad	del	hábitat	y	la	vivienda.
•	 Análisis	y	ordenamiento	territorial.
Y que el plan de trabajo colectivo que se ha propuesto el grupo de investiga-
ción contemple las siguientes actividades:
•	 Estudios	y	análisis	de	las	propuestas	teóricas	sobre	los	procesos	de	urbanización,	
el hábitat y la vivienda con una mirada transdisciplinar. 
•	 Recopilación	de	las	consideraciones	teórico-prácticas	alrededor	de	los	procesos	
urbanos contemporáneos y la informalidad.
•	 Construcción	de	un	marco	teórico	propio	que	involucre	los	conceptos	de	hábitat	
y habitabilidad en una época de post-neoliberalismo, consistente con los retos 
que la informalidad plantea tanto para los habitantes como para el Estado. 
•	 Establecimiento	de	indicadores	de	seguimiento	de	la	sostenibilidad	urbana	
y territorial dentro de la informalidad e impulso de dinámicas que permita 
llegar a ellos. 
Como se había mencionado anteriormente, los principales proyectos relacio-
nados con la investigación en los que el grupo de investigación ha participado desde 
su formalización, en el año 2000, son: 
•	 Estado	del	arte	sobre	hábitat,	vivienda	e	 informalidad	en	Colombia.	1990-
2007 (2008). 
•	 Estudio	de	caracterización	y	análisis	de	alternativas	para	la	actuación	en	la	gestión	
del suelo urbano en el marco de la Política del Hábitat en Bogotá, D.C. (2007). 
•	 Exposición	itinerante	“Ciudad	informal	colombiana”	(2007).
•	 Estudio	 de	 conceptualización	 sobre	 mejoramiento	 integral	 de	 barrios	 en	
Bogotá (2006).
•	 Ciudad,	hábitat	y	vivienda	informal	en	la	Colombia	de	los	años	noventa	(2005).
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•	 Prediagnóstico	para	la	formulación	del	plan	parcial	de	renovación	urbana	integral	
para Cazucá y Altos de Cazucá, municipio de Soacha (2004).
•	 Territorialidad,	regiones	y	ciudades	(2000).	
Así mismo, la producción académica e investigativa del grupo tiene a su haber 
un conjunto de ponencias, artículos de investigación, capítulos de libro, tesis de maes-
tría y trabajos de grado, que se puede resumir, a 2009, en cincuenta y un artículos 
publicados en revistas científicas; veintiséis trabajos en eventos, incluyendo capítulos 
de memorias; veintisiete libros publicados de manera individual por integrantes del 
grupo; veintitrés capítulos de libros publicados; dieciocho textos en publicaciones no 
científicas y otra producción bibliográfica; veintiséis trabajos técnicos; once trabajos 
de revisión o de la labor editorial; siete de organización de eventos; dos informes de 
investigación; veinticinco presentaciones de trabajo; veintiséis trabajos dirigidos y tu-
torías concluidas y participación en cincuenta y seis proyectos1.
Procesos urbanos informales2
Durante los últimos cincuenta años, los diversos procesos de urbanización informal 
han logrado constituir un fenómeno universal con diferentes expresiones y escalas, 
principalmente en los países denominados en vía de desarrollo; su impacto varía 
según las manifestaciones particulares en función de la diversidad de culturas y 
tradiciones presentes en el entorno urbano. Sin embargo, es de precisar que los pro-
cesos urbanos informales datan del sigloXIX, sin que llegasen a tener la magnitud 
que representan en la actualidad.
Aunque las influencias de las políticas económicas globales son percibidas 
en nuestros países de manera muy similar, las expresiones habitacionales y socio-
culturales presentan diferencias sensibles. Lo cierto es que los hechos económico, 
espacial, ambiental, político y socio-cultural que implican el creciente desarrollo 
urbano formal, conllevan el desenvolvimiento de una forma de vida paralela que se 
evidencia en los asentamientos informales y autoproducidos de las grandes ciudades 
latinoamericanas, asiáticas y africanas, principalmente.
Ante los desarrollos formales que obedecen a las leyes de mercado y se rigen 
por las pautas de la economía de la comunicación y la globalización, se desarrolla, 
como contraparte, una forma de proceso financiero, comercial y habitacional que, 
1 La información detallada se puede observar en la web: 
 http://200.25.59.34:8080/gruplac/jsp/visualiza/visualizagr.jsp?nro=00000000002954 
2 Este aparte se elaboró tomando como base el trabajo efectuado en el año 2007 para la convocatoria 
del	Seminario	Internacional	“Procesos	urbanos	informales”,	realizado	en	la	ciudad	de	Bogotá.
In t r o d u c c I ó n
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aunque direccionado por los lineamientos de lo formal, tiene su lugar en las diná-
micas de lo informal con vínculos que permiten la conexión y la dependencia de 
estas dos formas de desarrollo. Esta actividad es necesaria para generar el equili-
brio, pero no siempre en las mismas condiciones de avance e igualdad.
La informalidad urbana se entiende en relación con el mundo urbano formal, 
pero también en relación con otro tipo de tensiones presentes en tal universo, como 
lo	excluido	o	lo	considerado	“ilegal”.	Hoy,	el	debate	sobre	los	procesos urbanos informales 
está también finamente asociado al ejercicio de los derechos, la democracia, la distri-
bución equitativa de los beneficios del desarrollo, la cultura urbana y la construcción 
de ciudadanía, la calidad de vida y del hábitat, el equilibrio ambiental del planeta, las 
dinámicas territoriales y espaciales, la globalización cultural, entre otros.
Pareciera un tema recurrente, y a decir de algunos, suficientemente debatido. 
Pero justamente porque esta dinámica de los procesos urbanos informales no es estática 
y, por el contrario, avanza y se muestra actualmente como un fenómeno caleidos-
cópico y complejo, se precisa la discusión permanente, la reflexión constante con 
referentes más amplios. Ya no solo se debe discutir aquello que trata de los procesos 
informales; es necesario discernir sobre lo que implica habitar un planeta urbano 
con sus múltiples rostros y maneras de inscribirse en la globalización.
Con esta perspectiva se propone efectuar una lectura de los procesos urbanos 
informales a partir de seis ejes temáticos: pobreza, exclusión social y desarrollo; 
desplazamiento, migración y reasentamiento; transformación del espacio urbano 
informal (arquitecturas, estéticas urbanas, tecnologías, amenazas y riesgos, medio 
ambiente); economía y actividad inmobiliaria en la ciudad informal; políticas pú-
blicas de regularización y mejoramiento; y movimientos sociales, participación co-
munitaria y acción interinstitucional.
Pobreza, exclusión social y desarrollo3
La	pobreza	ha	sido	definida	como	“…	un	proceso	complejo	de	escasez	de	recursos	
económicos, sociales, culturales, institucionales y políticos que afecta a los sectores 
populares y que está asociado principalmente a las condiciones de inserción laboral 
que prevalecen en el mercado de trabajo: inestabilidad, informalidad, bajos sala-
rios,	precariedad	laboral”	(Ziccardi,	206:	3).	El	tema	de	la	pobreza	inicialmente	se	
analizó como asociado a la marginalidad, principalmente para saber cuáles son sus 
3	 Apartes	de	Castillo,	Mercedes	(2006).	“El	concepto	de	pobreza:	de	la	marginalidad	a	la	exclu-
sión	social”.	En	el	curso	Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales en las sociedades complejas, 
Clacso, Buenos Aires.
P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
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orígenes y cuáles las estrategias de supervivencia a las que recurren los afectados; 
posteriormente se llegó al concepto de pobreza como exclusión social. 
En la década de los sesenta, el tema de la pobreza se analizó asociado tam-
bién con marginalidad, dando paso a la teoría de la marginalidad, que surgió de las 
reflexiones sobre el cambio social propuestas por los defensores del enfoque de la 
modernización. Heredera de la perspectiva dualista, trató de explicar la pobreza 
urbana y la no integración de los pobres recientemente urbanizados en la vida y la 
economía urbana. Pero pasó rápidamente de una noción geográfica y económica a 
otra sociológica y psicológica, de ser entendida como la ubicación de viviendas en 
los alrededores de las ciudades y en enclaves de pobreza en áreas centrales, a ser en-
tendida como la falta total de influencia de esta población en la toma de deci siones 
a cualquier nivel. Pasó de abrir una perspectiva de derechos humanos que se situaba 
en las limitaciones de un grupo poblacional, al reconocimiento de un conjunto de 
derechos civiles, políticos, económicos y sociales, en oposición a la focalización que 
demostraba una fuerte relación entre marginalidad y vida rural. 
Finalmente, el análisis se fijó en ciertas características culturales en dirección a 
la formación de una subcultura que a la vez que producía formas típicas de identifi-
cación, generaba autoexclusión de formas de relación e interacción legítimas predo-
minantes en la sociedad para llegar al concepto más reciente de exclusión social que 
habla de un desempleo de larga duración, de un número cada vez mayor de perso-
nas que no tienen vivienda o ni siquiera alojamiento, de nuevas formas de pobreza 
entre inmigrantes, mujeres y jóvenes, y así, tanto a los grupos marginales como a 
los grupos nuevos excluidos del trabajo, del crédito, de los servicios sociales, de la 
instrucción, de una vivienda en condiciones de dignidad, etc.
Conceptualmente, esta expresión recoge el concepto de marginalidad, y lo amplía 
para abarcar las nuevas formas de exclusión desde diferentes dimensiones: la fragmen-
tación tridimensional de la sociedad generada por la diferenciación étnica, la alteración 
de la pirámide poblacional y la pluralidad de formas de convivencia familiar, o como el 
impacto de la economía post industrial sobre el empleo, generador tanto de trayectorias 
ocupacionales en una diversidad de itinerarios complejos y dilatados en el tiempo, como 
de una flexibilización irreversible de los procesos productivos en la economía informal, 
desregulación laboral, erosión de derechos laborales y debilitamiento de esquemas de 
protección social, o como el déficit de inclusión que pretendía alcanzar el estado de 
bienestar y que solo consolida fracturas de ciudadanía, y el carácter segregador de los 
mercados (incluido el del bienestar) con una presencia pública muy débil; el mejor ejem-
plo quizás sea el del mercado del suelo urbano y la vivienda. 
Es necesario, entonces, continuar explicitando que los procesos urbanos informales 
están íntimamente ligados a la superación de la pobreza y la exclusión social, siendo fun-
damental para ello alcanzar una distribución de la riqueza más justa y equitativa. 
In t r o d u c c I ó n
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Desplazamiento, migración y reasentamiento
El crecimiento urbano informal es una de las manifestaciones más impactantes en las 
transformaciones de las estructuras sociales, económicas, espaciales y ambientales en 
las escalas local, regional y nacional en los países donde estos procesos se presentan. La 
movilidad de los migrantes voluntarios y los grupos en situación de desplazamiento 
forzoso genera cambios drásticos en las relaciones y configuraciones del territorio, 
tanto en los sitios de partida (casi siempre entornos rurales) como en el sitio de arribo 
(casi siempre las periferias urbanas) de esta población.
El desarraigoy el reasentamiento son dos instancias de una misma situación: 
la tragedia de millones de seres humanos que procuran el cobijo y la protección 
que la civilización y la modernidad les ofreció, y que las circunstancias propias de 
los modelos de desarrollo y sus prácticas políticas, administrativas y jurídicas de los 
diferentes estados les ha negado. Subyace en este fenómeno mucho de la condición 
primitiva de la humanidad, la que, habiendo avanzado en la construcción de bellas 
y funcionales ciudades, aún no ha construido los caminos efectivos para enfrentar la 
principal paradoja de su mayor creación: los procesos urbanos informales.
De	manera	particular,	la	población	desplazada	llega	a	las	ciudades	a	“rebus-
carse”	 la	vida,	afrontando	sin	más	herramientas	que	su	propias	manos,	todos	 los	
conflictos urbanos derivados de cada formación social imperante. La vivienda se 
convierte en una de las primeras búsquedas, para la cual existen pocas e inadecua-
das respuestas, produciendo la pauperización de las condiciones habitacionales de 
los	“nuevos	vecinos”,	a	la	vez	que	se	complejiza	la	dinámica	global	del	ordenamien-
to y el planeamiento urbano.
Podemos atrevernos a afirmar que en las ciudades latinoamericanas la brecha 
sigue creciendo y el vacío insalvable entre los que tienen y lo que no, es cada vez más 
vertiginoso, las diferencias se agudizan, pero el contacto permanece porque habita-
mos en un mismo territorio. La población desplazada o migrante llega a espacios ya 
ocupados, ya intervenidos y transformados, donde el viscoso humo contaminante 
de la lucha por la sobrevivencia los recibe para ocultarlos, para esconderlos, pero 
también para exponerlos al sacrificio de ser pobres en lugares donde la eliminación 
de la pobreza se sigue dando no por la vía de la inclusión social y económica, sino 
por la vía de su eliminación física, en muchos casos.
Transformación del espacio urbano informal (arquitecturas, estéticas 
urbanas, tecnologías, amenazas y riesgos, medio ambiente)
Desde el inicio del asentamiento informal, el fenómeno por sí mismo tiene una im-
pronta: una expresión propia de auto-organización, autoproducción y autogestión de 
P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
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su	hábitat.	Expresión	propia	que	se	ha	“adquirido”	por	la	réplica	incesante	de	las	expe-
riencias	positivas	en	logros	de	implantación	de	la	“vivienda”;	es	decir,	que	la	cultura	de	
constituir formalidad por medio de la informalidad se ha comunicado en el tiempo a 
través de una tradición experiencial y en la transmisión oral que ha servido de insumo 
para que los asentamientos de origen informal se reproduzcan indistintamente, y que 
se repitan unos a otros con las variables propias de las condiciones ambientales del 
lugar y la idiosincrasia de los agentes sociales que forjan los procesos. Lo que se inicia 
con una simple ubicación de un grupo de espacios medianamente habitables, poco a 
poco	se	transforma	en	una	“estructura	ordenada”	establecida	a	partir	del	conocimiento	
previo de la trama urbana formal y de la intuición de la comunidad para aprovechar de 
mejor manera las condiciones de localización, tanto geográficas como topográficas. 
De este modo, los asentamientos de origen informal no son necesariamente or-
togonales ni rectilíneos, son, a menudo, quebradizos y sinuosos, que pretenden repli-
car modelos urbanos establecidos, con punto de partida, pero que no tienen un punto 
de	finalización	determinado.	Es	decir,	las	formas	de	la	“planificación”	y	el	“urbanismo	
informal”	construyen	lógicas	aún	no	reconocidas	pero	que	en	la	medida	de	su	consoli-
dación son incorporadas a la formalidad en el nombre de la construcción de ciudad.
De igual modo, la ciudad no es homogénea, por el contrario es la sumatoria de 
fragmentos territoriales, físico-espaciales, sociales, económicos, culturales y ambien-
tales, entre otros, que se articulan para formar un todo. Si bien ello es así, la ciudad 
es una sola, sin embargo en ella predominan dos formas de producirla, la formal que 
obedece a los parámetros normativos, basada en la legalidad y en las condiciones que 
impone el estatu quo, y por otra, la informal, que genera lógicas permanentes de au-
toproducción de ciudad a través de los habitantes urbanos que por su cuenta y riego 
resuelven el hábitat y la vivienda que requieren, sin ningún acompañamiento técnico 
y sin que estas soluciones sean las adecuadas y menos aún las deseables.
A pesar de los racionamientos lógicos y de la praxis que acompañan los procesos 
urbanos informales, es inevitable, en algunos casos, el impacto ambiental que trae 
consigo la implantación de un conjunto físico-espacial caracterizado por la no concu-
rrencia de normativas urbanísticas, el déficit para el acceso y cobertura de servicios 
públicos domiciliarios e infraestructura y la utilización de terrenos inadecuados para 
construir y urbanizar; aspectos estos, que contribuyen a intervenciones poco adecua-
das de los contextos geográficos para la localización del hábitat y la vivienda.
Sin embargo, los procesos urbanos informales están en permanente evolu-
ción, en continuo progreso, siempre se están desarrollando dinámicas y relaciones 
intraurbanas y entre los centros urbanos; siempre hay algo en construcción y algo 
a punto de ser modificado, espacios que se subdivididen, relaciones que se amplían 
y se fortalecen o, por el contrario, relaciones que se atenúan y se debilitan; las fuer-
zas varían en intensidad y mudan de las entidades que las detentan; la economía, 
In t r o d u c c I ó n
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el mercado, el Estado, las alianzas, la competencia son algunas de las fuerzas que 
promueven los procesos urbanos.
Economía y actividad inmobiliaria en la ciudad informal
Quizás unas de las discusiones más profundas y de gran actualidad son, por una 
parte, la de la conformación de la ciudad informal como mercado, y de otra, qué 
tanto los programas de mejoramiento de barrios cumplen una función en este sen-
tido: ¿Se puede hablar, entonces, de las viviendas de origen informal como mercan-
cías que participan dentro de diferentes mercados y submercados, a pesar de sus 
elevados costos de producción, o como dinamizadores de otros mercados de bienes 
y servicios relacionados con la construcción?
También cabría preguntarse, en relación con una ciudad informal localizada en 
áreas centrales, ¿qué representa más valor: la construcción, el suelo urbanizado o las 
redes que se han tejido hacia equipamientos? Y, en ese caso, ¿qué es lo que se constitu-
ye como mercancía? A lo que se añade una nueva pregunta: ¿se deben considerar los 
programas de mejoramiento de barrios, vengan de las administraciones locales o es-
tatales, y la profusión de programas de generación o apoyo a las mipymes, como una 
preocupación del Estado por mejorar las condiciones de vida de la población o como 
una forma de adaptación de la producción (de suelo o a través de maquilas) a las con-
diciones exigidas por los grandes poderes económicos (inmobiliarios y financieros)? 
Así mismo, el crecimiento de la ciudad implica la urbanización de más terrenos, 
la densificación y la re-urbanización de muchos de sus sectores. En esta dinámica los 
intereses y negocios inmobiliarios se mueven a diario, sin importar si el origen de los 
asentamientos es formal o informal, o si las transacciones de venta, renta y otras se 
presentan a través de la oferta y demanda de migrantes intraurbanos y también, como 
ya señalamos, de población desplazada. Desde el alquiler de un cuarto hasta la renta de 
oficinas de alta categoría son promocionadas por personas emprendedoras del negocio 
inmobiliario hasta los conocidos brokers o real state que están respaldados por grandes 
bufetes inmobiliarios y de la construcción. En medio de todo este mercado se cruzan las 
líneas de la informalidad y la formalidad. 
Así,	al	“incorporar”	a	 la	 legalidad	 la	ciudad	de	origen	 informal,	es	decir,	al	
formalizar los mercados de las transacciones de bienes inmuebles(al existir títulos 
de propiedad y el cumplimiento de normas mínimas de urbanización y acceso a 
servicios públicos domiciliarios) pasan estos a manos de agencias inmobiliarias al 
cumplir todos los requisitos exigidos. La comisión de una transacción o una admi-
nistración empieza a manejarse en aquellos barrios donde solo escasamente se veía 
un	simple	aviso	de	“se	vende”.	Mientras	las	renovadas	fuerzas	de	la	construcción	y	
el	impulso	de	la	legalidad	se	juntan	para	“incorporar”	nuevas	áreas	urbanizadas	en	
P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
18
barrios con origen informal, la población de más bajos recursos y con un panorama 
heterogéneo, que no tiene otra opción que el del mercado informal del suelo, conti-
núan accediendo a los mecanismos verbales de venta y renta, surgen, así, las nuevas 
áreas de formación de asentamientos informales a través de los mecanismos prio-
ritarios de la invasión o la fragmentación del suelo por los llamados urbanizadores 
piratas,	con	lo	cual	se	constituyen	los	llamados	“nuevos	barrios	ilegales”.
Políticas públicas de regularización y mejoramiento
Avances importantes en esta materia se han realizado en diversos países como Bra-
sil, Perú y Colombia en los últimos años. Avances no exentos de divergencias entre 
los encargados de las políticas públicas y de su ejecución, como de las múltiples 
organizaciones sociales, políticas, comunitarias y no gubernamentales involucradas 
en los procesos de cambio.
La principal discusión que aquí se plantea es entre el impacto que puedan 
tener las políticas públicas que carecen de una visión estructural del desarrollo y 
las acciones concretas y creativas de las organizaciones municipales o locales para 
enfrentar con sus recursos y herramientas un fenómeno universal. La tensión entre 
los acontecimientos de orden global y las acciones de orden local están presentes en 
una realidad que ha superado en escala y complejidad no solo la acción estatal sino 
la participación de los diversos sectores sociales y productivos de cada país.
En el marco general de los procesos urbanos, fenómenos como la pobreza, asociada 
en muchos casos a la prolongación en el tiempo de factores estructurales (ahora denomi-
nados trampas de la pobreza), pero a la vez a dimensiones micro de la realidad social, pa-
recieran agudizarse haciendo más compleja la multiplicidad de problemas que agobian a 
los habitantes y sus espacios urbanos, imponiendo una serie de discusiones en las que se 
procura la neutralización de la informalidad urbana como algo inherente al crecimiento 
de la ciudad y al desarrollo. Sin embargo, los procesos urbanos informales continúan 
incidiendo en el crecimiento de las ciudades, al igual que en los problemas asociados 
a este proceso. La pregunta presente es si a través de una estrategia de intervención 
estatal, enmarcada en el mejoramiento integral de barrios –MIB– se puede contribuir a 
enfrentar estratégicamente algunos de estos retos o, por el contrario, se generan nuevas 
lógicas de expulsión y segregación de los sectores más pobres de la población.
Movimientos sociales, participación comunitaria 
y acción interinstitucional
Un factor dominante en el desarrollo de los procesos urbanos informales es el com-
ponente humano y organizacional de la comunidad, constituido, de un lado, por 
In t r o d u c c I ó n
19
los movimientos sociales a pequeña y mediana escala y, de otro, por los entes gu-
bernamentales y privados. Para explicar las relaciones que se dan en la comunidad, 
es necesario identificar los diferentes roles que asumen los participantes del grupo 
social en la conformación de los asentamientos de origen informal; dinámicas varias 
entre	las	que	figura	la	del	líder	que	litiga	y	“comercializa”	un	lugar	y	la	de	los	co-
municadores o informadores de los movimientos que se están generando y se están 
llevando a cabo en diferentes sectores de las ciudades dentro y fuera de ellas. Tam-
bién está el papel del encargado de organizar y convocar la comunidad, sin dejar 
de mencionar aquellos que forjan las relaciones entre los agentes sociales del sector 
formal y las agremiaciones que se constituyen como mediadores para posibilitar las 
dinámicas que permiten el acceso al suelo y la consecución de las redes de servicios 
públicos como primeras acciones de habitabilidad de los asentamientos informales.
No se puede olvidar que los agentes sociales se forjan en las primeras etapas del 
proceso, es decir, que la cohesión se genera con la fuerza de la unión de intereses comu-
nes para lograr la consecución y apropiación del lugar y el acceso a una mínima infraes-
tructura. A medida que el asentamiento de origen informal se fortalece, las asociaciones 
iniciales comienzan a disiparse, dado que en las posteriores etapas de consolidación pri-
man las necesidades particulares sobre las colectivas, aunque la solidaridad y el apoyo 
común se mantienen cuando de afirmar recursos y bienes adquiridos se trata.
En las organizaciones estatales y privadas, se destacan (principalmente en las 
últimas) aquellas sin ánimo de lucro, como las organizaciones no gubernamentales 
–ONG–, que centran su accionar en el respaldo que ofrecen a las comunidades 
presentes en los asentamientos de origen informal. Es decir, que abren la puerta de 
diálogo	a	la	“legalidad”	y	la	“formalidad”.	Así	mismo	están	presentes	los	agentes	
privados con intereses comerciales que actúan en los procesos de consolidación de 
la infraestructura (particularmente las empresas encargadas de suministrar servicios 
públicos domiciliarios), las prestadoras de servicios en diferentes áreas y las comer-
cializadoras de materiales y componentes constructivos.
El Estado, entendido como organización, se convierte en un agente social 
que, en el inicio del proceso, participa indirectamente en la formulación de políti-
cas públicas y normativas que no contemplan la informalidad; luego su presencia 
se hace tangible por medio de las diferentes instituciones adscritas a él para for-
malizar los procedimientos y la facilitar los requerimientos para su legalización. 
Sin embargo, cuando la dinámica se ha consolidado con la apropiación del suelo y 
la consolidación de las construcciones, asume un papel relevante con las políticas 
y normativas que, ya no por ausencia sino por presencia, se convierten en deter-
minantes de la consolidación de los procesos urbanos informales.
La interacción entre movimientos sociales, formas organizativas y de partici-
pación comunitaria con la acción interinstitucional, están presentes durante todo 
P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
20
el proceso de formación, desarrollo y consolidación de los asentamientos de origen 
informal e inciden de múltiples maneras en los procesos urbanos informales que allí 
se gestan y desarrollan. 
Las contribuciones de este libro
Las contribuciones de este libro recogen y desarrollan los temas esbozados hasta ahora, 
organizados en cinco partes. La primera parte: ambiente y sostenibilidad en el territorio con-
tiene dos ensayos que tienen como eje común las preocupaciones por la sostenibilidad, 
tanto a escala regional como en una más reducida de la vivienda y el barrio. El primer 
ensayo, del arquitecto Fernando Negret y la economista Mercedes Castillo, se inscribe en 
el ámbito de la investigación sobre los procesos de implementación de la Zonificación 
Ecológica Económica –ZEE– en los estados del Centro-Oeste de Brasil, donde está lo-
calizada Brasilia, y constituye la primera fase de esa investigación con base en la cual se 
busca conocer, de manera general, las experiencias llevadas a cabo en cada estado sobre 
iniciativas de ordenamiento y gestión del territorio y, sobre todo, la situación actual en 
cuanto al nivel de realización de la Zonificación Ecológica Económica. Las otras fases 
complementarias de la investigación apuntan a conocer los cambios en los sistemas 
regionales urbanos en esa región y proponeruna macro-zonificación con base en los 
trabajos de los estados y sugerir algunas recomendaciones de políticas públicas. 
Por tratarse de una investigación por etapas y aún en desarrollo, este artículo 
aborda los aspectos conceptuales e históricos institucionales más relevantes en el 
proceso de creación y consolidación de la Zonificación Ecológica Económica en Bra-
sil, en cuanto a los aspectos metodológicos utilizados en la investigación, así como 
los objetivos y propósitos que orientan este importante programa institucional en 
el ámbito nacional. El abordaje sobre la concepción y los propósitos de la ZEE se 
realiza con base en documentos institucionales y en las propuestas de los autores 
que dieron origen a iniciativas relevantes de la zonificación en el país. Esos autores 
y las iniciativas de ZEE realizadas, particularmente en la Amazonía, promovieron 
el debate público de este fundamental instrumento de planeación regional y de 
ordenamiento del territorio en búsqueda de sostenibilidad. 
En el artículo se incorpora una breve historia de la evolución de la estructura 
institucional nacional de la ZEE y el estado actual de implementación en los dife-
rentes estados y regiones del país. Se incluye, también, una propuesta metodológica 
para el análisis de las experiencias realizadas en el Centro-Oeste y, finalmente, se 
presentan algunos resultados y conclusiones de ese análisis.
En el segundo ensayo, en el que la arquitecta Nieves Hernández parte de algunos 
conceptos en los que se fundamentan aspectos relacionados con el hábitat, la infor-
malidad y la sostenibilidad, se muestra cómo los habitantes de la vivienda informal 
In t r o d u c c I ó n
21
conforman su hábitat a partir de la autogestión y la autoproducción constructiva 
dentro de un entorno físico determinado, inscrito en un medio ambiental. Los mora-
dores establecen relaciones directas de accesibilidad y sostenibilidad al implantarse en 
un lugar y en diferentes etapas de consolidación hacen posible una permanencia y un 
crecimiento del barrio y de las viviendas. 
El punto de llegada, supremamente interesante, lo constituye la observación 
del establecimiento de la relación entre lo sostenible de la vivienda informal y el 
contexto de no sostenibilidad en el que ella se desarrolla, a partir de señalar lo pri-
mero desde el punto de vista de la construcción y lo segundo del de la implantación. 
Concluye el artículo con la afirmación de que es posible generar soluciones locales a 
partir de las dinámicas de construcción de la vivienda informal y acogerse a una po-
lítica de urbanización enmarcada en los términos de habitabilidad y sostenibilidad.
En La segunda parte: formas de crecimiento y poblamiento urbano, se ofrecen dos ensayos 
que tienen como eje común las formas de poblamiento y de crecimiento de la ciudad a 
través del crecimiento de los asentamientos populares, de las migraciones, o de la reno-
vación urbana desarrollada a través de proyectos corporativos. 
El primer artículo de esta temática y tercero de la colección, escrito por el arqui-
tecto Luis Carlos Jiménez, trata el tema de la tenencia de la vivienda y la forma en que 
ha sido utilizada como indicador para medir la riqueza de una ciudad, base para alen-
tar políticas públicas y para reducir el déficit social, sin embargo, se recurre a estadís-
ticas gruesas sobre las ciudades, que simplifican el tema y descartan ver los problemas 
a profundidad, con lo cual se distorsiona el alcance de una verdadera política pública. 
Por lo tanto, se propone una aproximación al tema dentro de una visión que recoja la 
dimensión de la complejidad que reviste la situación de propietarios y no propietarios 
en el contexto de la ciudad. El planteamiento base es que los problemas del aloja-
miento van cambiando en la medida en que la ciudad va creciendo; para entender este 
fenómeno se ha detenido en la observación del proceso urbano seguido por la capital 
colombiana; aquí se cruzan las dimensiones, temporal y espacial, con el planteamien-
to de que la ciudad va pasando por estadios que suponen cambios y mutaciones que 
relativizan el problema de la vivienda en su acepción puramente cuantitativa. 
En consecuencia, aborda el tema del crecimiento urbano desde una visión cua-
litativa, en el período de 1938 a 2000. Son sesenta y dos años, presentados década 
a década, en las que se trata el tema de la tenencia de la vivienda de una forma más 
genérica como es el alojamiento de las familias como propietarios e inquilinos. Se 
muestra cómo en los cambios de forma y tamaño de la ciudad y las estructuras que 
se crearon seis sucesivas formas de ciudad: la de núcleos del período colonial y parte 
del republicano, pasa luego a comienzos del siglo XX, en un período corto, a la ciu-
dad lineal, posteriormente a la ciudad de arco, para dar paso a la ciudad tentacular 
que permitirá crear una ciudad de conos, forma ésta a la que se superpone una nueva 
P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
22
estructura en la ciudad de los anillos y finalmente a la ciudad compleja y descomunal 
presentada en el más reciente estadio, el de la metrópoli de la conurbación. 
En el cuarto documento, el ingeniero catastral Carlos Roberto Peña hace una re-
flexión sobre la forma en que el aumento cada día más creciente de inversión extran-
jera; la poca disponibilidad de tierras en estratos socio-económicos altos; la búsqueda 
de seguridad, exclusividad, centralidad y alta tecnología de parte de empresarios y sus 
trabajadores; la renovación urbana que implica el máximo aprovechamiento de las al-
turas e índices de construcción, mezclado a los nuevos usos de la tierra dispuestos por 
las detalladas unidades de planeamiento zonal –UPZ–, entre otros factores, han hecho 
que en el Distrito Capital se estén desarrollando y concentrando pequeños, medianos 
y grandes proyectos corporativos, que albergan desde sencillas y discretas firmas hasta 
embajadas y sedes matrices de entidades financieras internacionales. El cambio en el 
panorama urbano es total, pues casas de antaño y viejos edificios son hechos pedazos 
para dar paso a torres inteligentes de oficinas, consultorios y locales comerciales de 
altas especificaciones. Los precios por metro cuadrado de construcción y tierra revelan 
un efecto dominó, pues negociar predios es cada vez más difícil y costoso; la puja se 
presenta entre las más grandes entidades bancarias, empresas constructoras y firmas 
inmobiliarias. En tal sentido, el propósito de este artículo es analizar, desde las pers-
pectivas urbana, social y económica, los sucesos más recientes en una de las áreas más 
dinámicas de la ciudad: el triángulo formado entre las vías avenida Laureano Gómez, 
Paseo de los Libertadores y avenida Carlos Lleras Restrepo.
La tercera parte: población y desplazamiento forzado, contiene dos artículos in-
teresantísimos cuyos puntos en común, aunque no sea el tema principal de cada 
uno, son las consecuencias del conflicto armado interno. Así, el primer artículo de 
esta temática, de la psicóloga Nubia Ruiz, plantea que si se trasforman las políticas 
económica y social vigentes, aún puede ser posible aprovechar en nuestro país el 
acumulado de población joven y adulta joven en edad productiva. En condiciones 
de alto desempleo, gran volumen de deserción e inasistencia escolar, imposibilidad 
del 80% de la población joven de acceder a la educación universitaria y de sobre 
mortalidad masculina por violencia, como hecho contundente, que, en este último 
período (2000-2004), mostró cómo de cada 100 muertos por violencia en la pobla-
ción en edad productiva, 93 son hombres y 7 son mujeres, hecho dramático para el 
futuro de una sociedad, es imposible aprovechar el bono demográfico. 
Otros retos tienen que ver con la superación de la pobreza, el establecimiento de 
condiciones para convertir el envejecimiento de la población en una oportunidad y no 
en uno elemento más de conflicto social, el cual no tendrá solución sien el momento 
actual no se toma la rienda de la planeación y la prevención. 
La perspectiva de un futuro urbano viable, con todos los conflictos y oportu-
nidades que de él se desprenden, se plantea como un importante reto para todos los 
In t r o d u c c I ó n
23
actores sociales. En su posible construcción hay dos planteamientos que se deslin-
dan claramente. Uno, el de la posibilidad de elaborar una perspectiva progresista 
que vislumbre un país para todos, y otro, el que se desarrolla a partir de las condi-
ciones actuales, que consolidan un país excluyente, con inmensas posibilidades para 
una ínfima minoría e infinitas limitaciones para el grueso de la población.
El sexto ensayo, segundo de la temática, es escrito por el sociólogo Andrés 
Guarín. En él se dice que desde la promulgación de la Ley 387 del 18 de julio de 
1997, comenzó una nueva mirada del fenómeno de la violencia política en Colom-
bia, y específicamente en el reconocimiento por parte del Estado de la existencia 
de	víctimas.	El	artículo	No.	1	de	la	Ley	387	describe	quiénes	son	desplazados:	“Es	
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio na-
cional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, 
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vul-
neradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las 
siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, 
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones 
al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las si-
tuaciones	anteriores	que	puedan	alterar	o	alteren	drásticamente	el	orden	público”, a 
ellos se les debe proteger, proporcionar asistencia humanitaria y generar estrategias 
para el restablecimiento de sus derechos; todo esto basado fundamentalmente en 
los cambios que trajo consigo la Constitución de 1991 en la cual los derechos son el 
eje central donde debe girar el aparato estatal; así mismo las miles de personas que 
migran a los centros urbanos para proteger su vida y los resultados de los estudios 
por parte de entidades como la Consultoría para los Derechos Humanos y el Des-
plazamiento –Cohdes– y la Conferencia Episcopal Colombiana se constituyen en 
antecedentes para su formulación. 
En la cuarta parte: estrategias de intervención en la ciudad informal, se presentan dos 
artículos en los que se cuentan las experiencias de dos ciudades colombianas, Bogotá 
y Cali. En el primero el arquitecto Carlos Torres, el sociólogo John Jairo Rincón y la so-
cióloga Donka Atanassova, plantean cómo, desde hace varias décadas, lo urbano, como 
un espacio delimitado política y administrativamente, pero además definido a partir 
de la especialización del trabajo en una nación en términos espaciales y poblacionales, 
enfrenta una serie de transformaciones que imponen grandes retos para los gobiernos 
y las comunidades asentadas en estos territorios. Entre ellas se cuentan la expansión 
espacial de la mancha urbana, el crecimiento poblacional fruto de emigración rural-
urbana, la alta demanda de servicios públicos y equipamientos sociales y comunita-
rios, y las medidas asociadas a la seguridad, cada vez más relacionadas con el orden 
policial. Muchas de estas dinámicas se tratan de condensar en las nociones de región 
central, ciudad región, áreas metropolitanas, metrópolis expandidas, entre otras, con 
P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
24
la intención de definir y caracterizar la problemática presente en los territorios urba-
nos y su articulación con los entornos regionales. 
En el marco general de estos procesos, fenómenos como la pobreza, asociada 
en muchos casos a la prolongación en el tiempo de factores estructurales (ahora 
denominados trampas de la pobreza), pero a la vez a dimensiones micro de la rea-
lidad social, parecieran agudizarse, lo que hace más compleja la multiplicidad de 
problemas que agobian a los habitantes y a los espacios urbanos; por tanto, se im-
ponen discusiones en las que se procura la neutralización de la informalidad urbana 
como algo inherente al crecimiento de la ciudad. Algunos de estos fenómenos son 
descritos haciendo énfasis en unas pocas variables que potencialmente inciden en el 
crecimiento de los territorios urbanos, y en los problemas asociados a este proceso, 
y en cómo, a través de una estrategia de intervención estatal, enmarcada en el me-
joramiento integral de barrios –MIB–, se puede contribuir a enfrentar estratégica-
mente algunos de estos retos.
El arquitecto David Millán, en el segundo ensayo de esta temática, parte de la 
reflexión de que en ocasiones es necesario interrogarnos acerca de si las cosas de que 
hablamos, hacen parte de nuestra realidad, y sobre si las cosas que hacen parte de 
nuestra realidad son importantes o no para nosotros y para lo que hacemos. ¿Cuál 
es nuestra realidad hoy?, ¿cómo se construye?, ¿quiénes la construyen?, ¿qué es vi-
sible o invisible en ella?, ¿existe la ciudad como realidad construida por todos y para 
todos?, ¿planificamos nuestra realidad?, ¿gobernamos nuestra ciudad?, ¿estamos 
interesados en transformar realidades adversas? Este ensayo es realizado por el au-
tor, en su doble condición de miembro del grupo de investigación Procesos urbanos en 
hábitat, vivienda e informalidad y de funcionario público, como subdirector del Plan 
de Ordenamiento Territorial y Servicios Públicos de Santiago de Cali.
Para dar respuesta a su reflexión parte de tres supuestos básicos asociados 
al nacimiento y reproducción de la ciudad informal: que a medida que avanza el 
mundo neoliberal, asistimos al surgimiento de marginalidades cada vez más drás-
ticas; que la velocidad con que se expanden los efectos del neoliberalismo, es muy 
superior a la reacción mediante la cual algunos estados, gobiernos, instituciones 
y organizaciones sociales pretenden enfrentar o aminorar sus efectos; y que, por 
lo anterior, grandes grupos de población en el mundo entero están siendo confi-
nados a una situación de máxima miseria soportable. Estos supuestos se combinan 
en lo que el autor ha denominado marginópolis, y que nos muestra a través de tres 
situaciones específicas en la ciudad de Santiago de Cali.
La quinta parte: diseño y participación comunitaria, cuenta con tres ensayos. En el 
primero de ellos, la trabajadora social Martha Liliana Peña nos sitúa en el contexto 
global de crisis producto de las dos guerras mundiales, época en que América Lati-
na experimentó una explosión de la urbanización por el movimiento de población 
In t r o d u c c I ó n
25
rural hacia las ciudades, sin un concomitante desarrollo económico, de fuentes de 
empleo ni de los ingresos disponibles. Sin embargo, predominó en el discurso de 
la acción gubernamental una lógica modernizadora y progresista que favoreció la 
instauración de mecanismos de planeación dirigidos a la solución de problemas 
urbanos como un intento por enfrentar el dualismo estructural urbano entre la 
marginalidad y el desarrollo, propio del período de posguerra. 
Este artículo constituye una aproximación al tema de la planeación urbana 
vinculada a prácticas de participación comunitaria en el escenario bogotano de la 
segunda mitad del siglo XX, específicamente a partir de la experiencia del Centro 
Interamericano de Vivienda y Planeamiento Urbano –Cinva –, en el que la acción 
comunal, definida como acción colectiva, se orientó a la movilización consciente y 
deliberada del esfuerzo y de los recursos humanos, económicos, físicos y político-
administrativos en busca del desarrollo de la comunidad a partir de la consecución 
de obras de mejoramiento colectivo. 
El artículo demuestra cómo la propuesta del Cinva se orientó a hacer uso de 
la acción comunal para conseguir el desarrollo de las comunidades, por lo que su 
objetivo no era hacer obras materiales, sino que a través de ellas se lograrauna edu-
cación integral de la comunidad. Para Josephina Albano (1957), la acción comunal 
buscó educar tanto en el plano moral como en el material, para que el individuo 
produjera más para sí mismo y su familia y progresara en el plano intelectual, mo-
ral y religioso; esta integración traería como consecuencia una elevación tanto del 
nivel de vida material como del intelectual a los cuales tiene derecho por su misma 
condición de ser humano. Así, la acción comunal se basaba fundamentalmente en 
un sistema democrático y educativo. 
En el siguiente ensayo, el arquitecto Luis Fique muestra que ante el agota-
miento de las hoy usuales respuestas urbano-arquitectónicas dirigidas al aprovisio-
namiento de la vivienda y su entorno para la población de más bajos ingresos –con 
las limitaciones que implica el no detenernos aquí a examinar sus antecedentes, 
contextos y motivos– y con la intención de contribuir a precisar esos contextos y 
a darle nuevos sentidos a la modelación espacial y formal propia del quehacer del 
diseño, propone una reformulación de nuestras comprensiones acerca de las reali-
dades por intervenir y de los problemas por abordar, comprensiones que, implícita 
o explícitamente, definen aquellas respuestas –aunque no solo ellas–.
Este texto plantea un enfoque de esas realidades y una definición de sus proble-
mas. Además, propone la inserción del proyecto urbano-arquitectónico en marcos 
renovados y específicos de gestión y de políticas públicas, que le aporten precisiones 
usualmente ignoradas o subestimadas, pero necesarias, acerca de las situaciones que 
se han de resolver y que creen las condiciones que lo hagan realmente pertinente y 
factible, con lo cual lo integran a procesos productivos complejos, es decir, amplios, 
P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
26
diversos y con múltiples interrelaciones; así los hoy usuales escenarios productivos 
conformes con premisas y supuestos inerciales y reducidos se cambian por intereses 
particulares (por lo general los de la promoción privada inmobiliaria) acomodados 
a procesos lineales y premisas solamente técnico-financieras (por lo general los de 
la consultoría). 
El último artículo, del diseñador industrial Henry García, expone una reflexión 
sobre el origen del diseño, bajo el mito de la Bauhaus, y su relación con las formas de 
habitar, la calidad habitacional del territorio y el mobiliario del hábitat humano.
En total son once ensayos repartidos, quizás un poco de manera arbitra-
ria, en cinco temáticas, pero todos buscan reflexionar sobre las transformaciones 
y cambios que implica la construcción de sociedad tanto en el territorio como 
en las ciudades a partir del reconocimiento de los procesos urbanos informales. 
Igualmente, todos han sido el fruto de las discusiones acaloradas del grupo, pero 
dan cuenta de los trabajos individuales de cada autor. Esperamos que los puntos 
de reflexión que ponemos al debate con esta primera colección de ensayos sirvan 
para alimentar la discusión y contribuyan a los análisis y búsquedas de alternati-
vas de presente y de futuro de los procesos urbanos con origen en la informalidad 
y permitan aportar en la construcción de un proyecto de Nación.
Ciudad Universitaria
Bogotá, D.C., abril de 2009
Referencias bibliográficas
ALBANO,	Josephina	(1957).	“El	factor	humano	en	los	programas	de	rehabilitación	
de	tugurios”.	En:	Serie:	Técnica, No. 2, Bogotá, Colombia.
CASTILLO,	Mercedes	(2006).	“El	concepto	de	pobreza:	de	la	marginalidad	a	la	ex-
clusión	social”.	En	el	curso	Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales en las 
sociedades complejas. Buenos Aires: Clacso. 
ZICCARDI, Alicia (2006). Notas de introducción a la IV sesión de trabajo en el marco 
del curso Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales. Buenos Aires: Clacso.
In t r o d u c c I ó n
27
Par t e I
A m b I e n t e y s o s t e n I b I l I d A d e n e l t e r r I t o r I o
29
A s p e c t o s c o n c e p t uA l e s , m e t o d o l ó g I c o s e 
I n s t I t u c I o n A l e s d e l A Z o n I f I c A c I ó n e c o l ó g I c A 
e c o n ó m I c A –ZEE– e n b rA s I l 
Fernando Negret Fernández
Universidad Católica de Brasilia
Mercedes Castillo de Herrera
Universidad Nacional de Colombia
1. Aspectos teóricos y metodológicos de la investigación 
y del artículo
Se consideró importante incluir en el artículo, como referente teórico, los aspec-
tos conceptuales y los objetivos que orientan el programa institucional Zonifi-
cación Ecológica Económica –ZEE– en Brasil como elemento necesario para la 
comprensión global de la investigación. De esa forma, en el artículo se incluyen 
inicialmente aspectos referentes a los conceptos y propósitos de la ZEE, y algu-
nas premisas orientadoras en cuanto instrumento de planeamiento en términos 
de la necesaria participación democrática de los diferentes sectores de la socie-
dad y de la articulación institucional para su desarrollo.
1.1. Aspectos conceptuales y objetivos de la Zonificación Ecológica 
Económica –ZEE– 
Este ítem se desarrolla con base en una revisión de documentos institucionales 
que muestra el proceso de la definición teórica y de los objetivos de la ZEE como 
30
P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
instrumento de la planeación del ordenamiento y manejo del territorio. De esa 
manera, los aspectos conceptuales sobre los cuales se desarrolla el presente artí-
culo, son los fundamentos construidos institucionalmente y mediante el debate pú-
blico a lo largo del tiempo con el fin de definir los propósitos de la ZEE en Brasil. 
En términos de los conceptos que promovieron y ampliaron el debate sobre el 
papel y la orientación de la ZEE en Brasil hace más de una década, debe ser recono-
cido el mérito que tuvieron Bertha Becker y Cláudio A. G. Egler con la publicación 
del Detalhamento da Metodologia para Execução do Zoneamento Ecológico-Econômico pelos 
Estados da Amazônia Legal (Metodología detallada para la ejecución de la Zonificación 
Ecológica Económica en los Estados de la Amazonía Legal) en 1997 (Becker y Egler, 
1997). Tal publicación es un documento didáctico, de carácter conceptual y operacio-
nal, que contribuyó decididamente a una comprensión de lo que es la ZEE, cuál es su 
propósito y cuál su relevancia en el planeamiento y ordenamiento del territorio en la 
búsqueda de la sustentabilidad. 
Con base en los conceptos establecidos por el Programa de ZEE de la Amazo-
nía	Legal	en	1991,	Becker	y	Egler	definen	esta	zonificación	como	“un	instrumento	
político y técnico de planeación cuya finalidad última es perfeccionar el uso del 
espacio	y	las	políticas	públicas”	(Becker	y	Egler,	1997:	12).	Para	los	autores	esta	
optimización es alcanzada, por lo menos, con tres ventajas: 
a. Como instrumento técnico de información sobre el territorio, necesario para 
planear su ocupación racional y el uso sustentable de los recursos naturales, 
provee datos integrados en una base geográfica y clasifica el territorio de acuer-
do con sus potencialidades y vulnerabilidades.
b. Como instrumento político de regulación del uso del territorio, permite integrar las 
políticas públicas en una base geográfica, con lo cual evita el tratamiento sectorial 
y aumenta la eficacia de las decisiones políticas al ampliar la escala de cubrimiento. 
También es un instrumento de negociación entre las varias esferas de gobierno y en-
tre éstas con el sector privado y la sociedad civil, siendo, por tanto, un instrumento 
para la construcción de cooperaciones. 
c. Como instrumento de planeación y de gestión territorial para el desarrollo re-
gional sustentable; esto significa que no es solamente un instrumento correcti-
vo, sino también estimulador del desarrollo.
Becker y Egler, concluyen que la ZEE:
“…	no	es	un	fin	en	sí,	ni	una	mera	división	física,	y	tampoco	apunta	a	crear	zonas	homo-
géneas y estáticas cristalizadas en mapas. Se trata, sí, de un instrumento técnicoy político 
de planeación de las diferencias, siguiendo criterios de sustentabilidad, de absorción de 
conflictos, y de temporalidad, que le atribuyen el carácter de proceso dinámico, que debe 
ser	periódicamente	revisado	y	actualizado”	(Becker	y	Egler,	1997:	12-13).
P a r t e I . a m b i E n t E y s o s t E n i b i l i d a d E n E l t E r r i t o r i o
31
Los aportes y esclarecimientos conceptuales de Becker y Egler fueron fun-
damentales y constituyeron, evidentemente, una enorme contribución a la dis-
cusión y al avance de la ZEE en Brasil. Con todo, el proceso de implementación 
en los estados de la Amazonía no ha sido fácil ni en lo técnico ni en lo político, 
para hacer referencia a los dos aspectos mencionados por los autores. En realidad, 
los aspectos técnicos de la ZEE que constituyen los instrumentos para la obten-
ción de la información necesaria develaron grandes dificultades iniciales tanto en 
las herramientas y equipos tecnológicos, como en la capacitación de los recursos 
humanos para la gestión y el desarrollo de los diversos proyectos de ZEE en el 
territorio amazónico. Ya en los aspectos políticos los diversos intereses de los di-
ferentes grupos y agentes sociales que actúan sobre porciones del territorio han 
sido un obstáculo para hacer cumplir las prohibiciones y restricciones de uso de 
las diferentes zonas que fueron establecidas en varios estados de la Amazonía. 
El reciente documento Directrices metodológicas para la Zonificación Ecológica Econó-
mica, del Ministerio del Medio Ambiente (Ministerio del Medio Ambiente, 2006) hace 
también referencia a los conceptos de Becker y Egler y señala que la concepción del 
Programa de la ZEE –PZEE– está orientado hacia dos aspectos básicos:
•	 Proporcionar	una	base	técnico-científica	y	operacional	para	la	planeación	estraté-
gica en el ámbito federal, mediante la propuesta de una acción sinérgica en tér-
minos institucionales, la congregación de órganos públicos para la consolidación 
de las informaciones existentes, con lo cual las experiencias de cada uno de ellos 
se integran y ponen al servicio de los agentes que toman decisión en el país.
•	 Apoyar	técnica	y	operacionalmente	 las	 iniciativas	de	proyectos	de	ZEE	en	el	
país, en las dimensiones sub-regionales, estaduales y locales, para incentivar 
las discusiones sobre la ocupación del territorio y la generación de propuestas 
sustentables de uso de los recursos naturales.
Esas dos premisas muestran que, en primera instancia, el programa de ZEE es 
concebido como un instrumento para apoyar la planeación estratégica en el ámbito 
nacional, en la cual deben participar todas las instituciones públicas al contribuir 
con sus experiencias y conocimientos para la toma de decisiones. En segundo lugar, 
el programa busca apoyar las iniciativas regionales de ZEE para promover el mane-
jo sustentable de los recursos naturales.
Con esa perspectiva de análisis se puede afirmar que las iniciativas y experien-
cias sobre zonificaciones llevadas a cabo en los estados de la región Centro-Oeste, 
particularmente las más antiguas, buscaron un mejor manejo de los recursos na-
turales para su sustentabilidad, aun cuando éstas no fueron evaluadas de manera 
sistemática mediante la aplicación de algún tipo de indicador para conocer los re-
sultados alcanzados. Es evidente que las experiencias más antiguas en los estados 
32
P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
de la región no usaron las metodologías de la ZEE, actualmente institucionalizadas 
por el Ministerio del Medio Ambiente –MMA–. 
En los fundamentos conceptuales del PZEE (Ministerio del Medio Ambiente, 
2006:	32)	se	parte	de	las	consideraciones	de	Becker	y	Eagler	sobre	el	ZEE	como	“ins-
trumento	político	y	técnico	de	planeación”,	se	desarrolla	una	discusión	de	interés	y	un	
conjunto de conceptos útiles que bien cabe destacar y comentar, dada su relevancia 
en la comprensión del territorio como escenario de la relación sociedad-naturaleza y 
de las implicaciones de esa relación en su zonificación.
En la definición del territorio, citando a Raffestin (1993), el documento 
destaca la presencia de las relaciones de poder, y con base en Souza (1995), el 
papel de los agentes sociales con sus diferentes formas de actuación y relaciones 
sociales, con las cuales se construyen y destruyen redes, mallas y zonas. Para 
Souza, junto a la especialización de las áreas ocurre simultáneamente la fluidez 
y	la	interdependencia	entre	lugares	y	actividades	económicas,	“cabiendo,	pues,	a	
la ZEE, intentar regular, de forma pactada, las varias formas de dominio y uso 
del	territorio,	engendradas	por	los	diversos	agentes	sociales	ahí	presentes”	(Mi-
nisterio del Medio Ambiente, 2006: 33). Los dos autores, Raffestin y Souza, son 
complementarios en sus posiciones, en la medida en que evidentemente ocurren 
en el territorio relaciones de poder entre los diversos agentes sociales para la 
apropiación de los recursos naturales y para la obtención de los medios de vida en 
diferentes condiciones sociales. Entretanto, cabe señalar que la zonificación como 
instrumento	técnico	y	político	tiene	dificultades	para	“regular	de	forma	pactada”	
un modelo de planeación con participación de agentes sociales en conflicto. Si 
bien es verdad que el proceso de zonificación promueve la negociación y se puede 
llegar a acuerdos para una planeación estratégica orientada a la obtención de una 
mayor sustentabilidad socio-ambiental, no es una garantía de que esos acuerdos 
sean cumplidos, pues así ha ocurrido en la mayor parte de las ZEE realizadas y 
con tentativas de implementación. La ZEE tendrá más posibilidades de ser im-
plantada y respetada por los agentes sociales participantes y comprometidos en 
ella cuando existan mecanismos de monitoreo y fiscalización social que garanti-
cen el respeto de las zonas establecidas.
En realidad es la naturaleza y, sobre todo, la relación sociedad-naturaleza, la 
que define las características del territorio y de sus zonas. Son los procesos socio-
ambientales de construcción y deconstrucción con y sobre la naturaleza los que le 
otorgan carácter y definen las partes o zonas del territorio. Esa relación sociedad-
naturaleza es altamente compleja y regida por relaciones de producción y de poder 
que implican una apropiación de los recursos naturales y, en consecuencia, deter-
minan las oportunidades de su manejo, de su transformación, de su usufructo y 
también de su degradación por el uso irracional.
P a r t e I . a m b i E n t E y s o s t E n i b i l i d a d E n E l t E r r i t o r i o
33
Citando a Andrade (1996), se afirma en el documento que:
“…	el	territorio	encierra	poder	y,	por	tanto,	un	criterio	político.	La	ZEE	puede	crear,	así,	
un modelo de planeación territorial que distribuya las actividades en el territorio en fun-
ción de las limitaciones, vulnerabilidades y fragilidades naturales, así como los riesgos y 
potencialidades de uso, a fin de contribuir con la mejoría de las condiciones de vida de los 
ciudadanos”	(Ministerio	del	Medio	Ambiente,	2006:	33).	
Esa premisa y propósito de una planeación según limitaciones y potencialidades 
naturales son racionales e indispensables para alcanzar mayor sustentabilidad en el pro-
ceso de desarrollo, mientras tanto conviene reiterar que son precisamente las relaciones 
y fuerzas de poder las que constantemente se aprovechan de las vulnerabilidades am-
bientales como ha ocurrido y está ocurriendo en los seis grandes biomas nacionales, 
Amazonía, Caatinga, Cerrado, Mata Atlántica, Pampa y Pantanal. Se ha constatado 
que en varias oportunidades las ZEE realizadas fueron utilizadas para identificar tierras 
fértiles y realizar deforestaciones para actividades agropecuarias, incluso a sabiendas de 
que eran áreas de alta biodiversidad y, por lo tanto, de preservación permanente. Esos 
actos demuestran que solamente las instituciones participativas y fuertes que regulen y 
fiscalicen con rigor el destino más apropiado paralas zonas, harán que la ZEE cumpla 
con su carácter de instrumento de un desarrollo más sostenible. 
En	ese	sentido	el	documento	menciona	que	la	“sustentabilidad	es	la	premi-
sa básica para identificar potencialidades y limitaciones ecológicas, económicas y 
sociales. Los recursos naturales deben ser utilizados considerándose los impactos 
directos	e	indirectos	para	la	sociedad	y	para	la	naturaleza”	(Ministerio	del	Medio	
Ambiente, 2006: 33). De hecho, el propósito fundamental de la ZEE es el manejo 
sustentable de los recursos naturales considerando la vulnerabilidad, el carácter 
finito y el riesgo de escasez de esos recursos.
Esa sustentabilidad se enfrenta a, por lo menos, tres principios complejos de difí-
cil realización en las condiciones estructurales de, K funcionamiento de las sociedades 
capitalistas que, tal vez, bien vale la pena mencionar y comentar:
a. Satisfacción de las necesidades sociales para garantizar una vida digna y sustentable 
para todos. Es el principio fundamental, quizás el de mayor dificultad en ser obte-
nido debido a las relaciones sociales capitalistas, a las formas de apropiación privada 
de los recursos y las desiguales oportunidades de usufructo de los mismos.
b. Obtención de beneficios económicos permanentes del manejo de los recursos 
naturales y una distribución equitativa entre toda la población. El alcance de 
esos dos propósitos solamente será posible en la medida en que se obtenga una 
racionalidad entre la producción y el consumo generales de toda la población 
y que el manejo de los recursos no tenga como objetivo fundamental el lucro 
individual y la acumulación de capital.
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P r o c E s o s u r b a n o s i n f o r m a l E s y t E r r i t o r i o
c. Manutención del funcionamiento de los ecosistemas de tal manera que se pueda 
garantizar la permanencia de su proceso natural. La manutención de las condicio-
nes naturales está cada vez más comprometida y solamente un esfuerzo global de 
todos, especialmente de los ricos que son los que más degradan el medio ambien-
te, podrá detener el proceso considerado por algunos ya irreversible. 
De forma complementaria, Becker y Eagler (1997) afirman que las Zonas 
Ecológicas-Económicas son porciones delimitadas del territorio cuyo uso es regu-
lado por normas establecidas por el Estado. Para ellos el concepto de zona ecoló-
gica-económica sintetiza, como su nombre lo indica, dos dimensiones básicas: la 
ecológica, que refleja las limitaciones y potencialidades de uso sustentable de los 
recursos naturales, y la económica, que manifiesta las aspiraciones de desarrollo 
humano de las comunidades que habitan y obtienen su sustento del territorio. 
En la realidad esos dos conceptos, el ecológico y el económico, son extremada-
mente complejos y por esa razón de manejo delicado debido a la diferente compren-
sión teórica que de ellos se tiene por parte de las diversas corrientes de pensamiento. 
En	efecto,	lo	ecológico	por	su	dimensión	holística,	incorpora	“todas	las	relaciones	
entre	todos	los	seres	en	todos	los	ambientes”,	lo	cual,	al	ser	una	verdad	de	la	com-
prensión dialéctica de la realidad, no facilita la realización de acciones ni de políticas 
públicas y, por el contrario, dificulta su formulación, su aplicación y hasta la expli-
cación de los resultados obtenidos. La riqueza de la biodiversidad en un país tropical 
como Brasil convierte la cuestión ecológica y el manejo sustentable de la relación 
sociedad-naturaleza en algo mucho más difícil y complejo y, por eso, exige un cui-
dado	y	un	trato	rigurosos.	Lo	económico,	por	su	parte,	implica	en	esencia	“relacio-
nes	sociales	de	producción”,	o	sea,	la	manera	como	las	personas	se	relacionan	entre	
sí y con la naturaleza para producir bienes materiales y para generar valor. En esa 
relación existen contradicciones sociales que impiden la realización, por ejemplo, 
de una vida digna para la población y las comunidades más pobres y sin medios de 
producción. Lo económico también está relacionado con la propiedad de la tierra, 
de los recursos naturales y de los medios de producción y la ZEE puede establecer 
zonas y áreas con restricciones y prohibiciones racionales, aunque los propietarios 
pueden no acatar las sugerencias, como de hecho acontece en la realidad. 
La metodología propuesta por Becker y Egler incluye diversos aspectos, den-
tro	de	los	cuales	cabe	destacar	también	los	“Criterios	para	establecer	áreas	priori-
tarias	para	ZEE	en	el	Estado”	(Becker	y	Egler,	1997:	14).	En	ese	ítem	los	autores	
distinguen las siguientes tres etapas: 
a. Levantamiento de informaciones y diagnóstico preliminar, el cual conlleva la 
creación de un banco de datos con informaciones que permiten formular estra-
tegias de uso del territorio, de planificación de la inversión y de monitoreo. Esas 
P a r t e I . a m b i E n t E y s o s t E n i b i l i d a d E n E l t E r r i t o r i o
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informaciones, inicialmente de carácter secundario, y existentes en diversas ins-
tituciones, serán complementadas con investigaciones de campo para captar la 
dinámica de los procesos.
b. Identificación de la diferenciación de áreas en el estado, con base en los resultados 
de la relación sociedad-naturaleza, respecto de las áreas ya definidas por ley, tales 
como las tierras indígenas y las demás categorías de unidades de conservación, así 
como áreas de uso restringido, áreas productivas, áreas a ser recuperadas y áreas 
en proceso de ocupación rápida y conflictiva. 
c. Criterios para la selección del área-objeto de la ZEE por los Organismos Estadua-
les del Medio Ambiente –OEMA–. En el caso de esta metodología dos criterios 
políticos fueron sugeridos para su aplicación. En primer lugar las zonas deberían 
intentar reducir la tasa de deforestación en la Amazonía Legal4, hacer manejo 
forestal y controlar las actividades de mazamorreo, la caza y pesca depredadora y la 
polución industrial, entre otras iniciativas. En segundo lugar, la toma de decisión 
por parte del estado debe abarcar los problemas, los múltiples intereses en juego 
y las oportunidades de inversión.
En relación con los criterios propuestos en la metodología de Becker y Egler 
cabe reiterar que efectivamente es necesario partir de un diagnóstico sobre la diná-
mica de los procesos socio-ambientales en la región donde se pretende implantar la 
ZEE y tener en cuenta las zonas ya establecidas por el Estado, en su mayoría por el 
Sistema Nacional de Unidades de Conservación –SNUC–. Sobre los dos criterios 
políticos sugeridos en la metodología se puede afirmar que siendo válidos, fueron 
establecidos de forma específica para la ZEE en los estados de la Amazonía Legal 
y que no podrían ser fácilmente aplicados en otras regiones con mayor densidad y 
complejidad en la ocupación del suelo. 
1.2. Origen institucional y estructura de gestión de la ZEE 
En este ítem se aborda la manera como se fueron creando y estructurando las institucio-
nes para hacer la gestión del Programa de Zonificación Ecológica Económica –PZEE– y 
para prestar apoyo a los estados en la implementación del mismo. 
En el documento Diretrizes Metodológicas para o Zoneamento Econômico Ecológi-
co do Brasil (Ministerio del Medio Ambiente, 2006), se considera que la ZEE fue 
4 La Amazonía Legal es un territorio de 5’217.423 km² correspondiente a cerca de 61% del 
Brasil, integrada por nueve estados del país que ocupan el bioma amazónico. Es una región 
institucional de características socio-ambientales aproximadas creada por el gobierno para 
fines de planificación. 
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inicialmente institucionalizada como instrumento de planificación territorial y de 
zonificación ambiental por la Política Nacional de Medio Ambiente, establecida 
por la Ley No. 6.938 del 31 de agosto de 1981. Sin embargo, fue en el Programa 
Nossa Natureza, creado por el Decreto 96.944 del 12 de octubre de 1988, en el 
que apareció formalmente la ZEE como objetivo para ser desarrollado