Complementario_Los retos de México en el futuro - Julian I

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LOS RETOS DE MÉXICO EN EL
FUTURO DE LA EDUCACIÓN
Fotografía en la portada: La sal se puso morena, Puebla, 1989, de Mariana Yampolsky
México, 2006
CONSEJO DE ESPECIALISTAS
PARA LA EDUCACIÓN
LOS RETOS DE MÉXICO EN EL
FUTURO DE LA EDUCACIÓN
Primera edición, 2006
© Consejo de Especialistas para la Educación
ISBN: 968-7485-25-6
Impreso en México
Printed in Mexico
Coordinación editorial:
Dr. Pedro Flores Crespo
El Consejo agradece el apoyo de Javier González Rubio, Dulce María Nieto
y Erika Valle en la preparación de este documento.
Índice
PRESENTACIÓN / 11
INTRODUCCIÓN: LA VISIÓN DE MÉXICO / 19
PRIMERA PARTE. TRES PROPÓSITOS CENTRALES PARA LA EDUCACIÓN / 35
1. Una educación para la equidad y la justicia / 37
2. Una educación para la democracia, la cohesión social
y la responsabilidad ciudadana / 45
3. Una educación para la productividad, la competitividad
y el desarrollo económico / 51
SEGUNDA PARTE. UN CRITERIO CONDUCTOR: LA CALIDAD / 65
TERCERA PARTE. TRES POLÍTICAS PARA CONSEGUIR LOS PROPÓSITOS / 81
1. Profesionalización de docentes y directivos / 83
2. Gobernabilidad del sistema educativo / 90
3. Financiamiento de la educación / 107
HACIA UNA AGENDA ESTRATÉGICA PARA LA EDUCACIÓN DE MÉXICO / 115
El Consejo de Especialistas para la Educación fue creado por medio del
Acuerdo Secretarial núm. 371, publicado el 12 de diciembre de 2005 en el
Diario Oficial de la Federación. En dicho instrumento se establece que el
Consejo es una instancia de asesoría en materia de planeación y diseño de
política educativa. Este consejo tiene como función principal emitir opinión
al Secretario de Educación Pública sobre los asuntos que éste le enco-
miende, así como proponer alternativas de acción y estrategias orientadas
a fortalecer el desarrollo educativo del país.
Por su naturaleza y conformación, el Consejo de Especialistas para la Edu-
cación emite puntos de vista que no necesariamente reflejan la posición de
la Secretaría de Educación Pública.
El Consejo agradece a la Secretaría de Educación Pública su apoyo para la
realización, edición e impresión del presente documento.
GUILLERMO FERNÁNDEZ DE LA GARZA
ENRIQUE FLORESCANO MAYET
GILBERTO GUEVARA NIEBLA
MARÍA DE IBARROLA NICOLÍN
EDGAR JIMÉNEZ CABRERA
PABLO LATAPÍ SARRE
MIGUEL LIMÓN ROJAS
ADOLFO MARTÍNEZ PALOMO
FELIPE MARTÍNEZ RIZO
CARLOS MUÑOZ IZQUIERDO
ALFONSO RANGEL GUERRA
ROBERTO A. RODRÍGUEZ GÓMEZ G.
PABLO RUDOMÍN ZEVNOVATY
SYLVIA I. SCHMELKES DEL VALLE
FERNANDO SOLANA MORALES
MARGARITA ZORRILLA FIERRO
SECRETARIO TÉCNICO
PEDRO FLORES CRESPO
Consejo de Especialistas para la Educación
Secretaría de Educación Pública
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Presentación
El Consejo de Especialistas para la Educación presenta este docu-
mento en respuesta a la solicitud del Secretario de Educación Pública, de
reflexionar en torno a la situación del sistema educativo nacional y las polí-
ticas desarrolladas en años recientes, con especial énfasis en las de la
presente administración pero sin reducirse a ellas. Por ello, y dados los
tiempos que implica el quehacer educativo, la perspectiva temporal del do-
cumento es más amplia.
Estamos convencidos de que la educación es un componente clave de
las políticas públicas porque su contribución es fundamental para construir
un país equitativo, democrático y próspero. Las políticas educativas funda-
mentales deben ser políticas de Estado, por ser la educación un bien públi-
co, y para que su vigencia no se subordine a los tiempos políticos o los
periodos gubernamentales; deben ser también el resultado del consenso
entre los principales actores involucrados y sustentarse sobre bases jurídi-
cas firmes.
El texto que presentamos contiene reflexiones que compartimos los in-
tegrantes del Consejo, más allá de diferencias que no invalidan el consen-
so en lo fundamental. Al mismo tiempo, refleja la diversidad de puntos de
vista de quienes formamos parte de él, lo que se manifiesta en formas
variadas en el tratamiento de los temas y recomendaciones de distinto tipo.
Hemos decidido mantener estos matices porque reflejan la diversidad de
puntos de vista y perspectivas que existen entre nosotros y contribuyen al
enriquecimiento del trabajo.
La base sustantiva de nuestra reflexión radica en los principios plasma-
dos en el Artículo Tercero de la Constitución, que define la educación como
un derecho de toda persona, que tenderá a desarrollar armónicamente to-
das las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la
Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y
en la justicia; que será laica y luchará contra la ignorancia y sus efectos; será
democrática; sin hostilidades ni exclusivismos atenderá a la comprensión
de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la de-
fensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra inde-
pendencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cul-
tura; y contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos
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que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio por la
dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés
general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los
ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitan-
do los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos.
De los puntos anteriores queremos retomar uno que en las circunstan-
cias actuales del país y de la educación mexicana nos parece necesario
subrayar: el que se refiere al carácter laico de la educación pública. Con
respeto a toda expresión religiosa, y conscientes de la importancia que
tienen en una sociedad democrática los valores de pluralidad y tolerancia,
de libertad e igualdad de derechos de los ciudadanos, manifestamos nues-
tra convicción de que los contenidos de la educación nacional no deberán
identificarse con la forma de concebir los valores de confesión particular
alguna, sino que deberán basarse en los valores comunes a las diversas
formas de pensamiento, religiosas o no, que recogen textos como la Decla-
ración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y, muy
especialmente en nuestro caso, el Artículo 3° de la Constitución.
En relación con lo anterior, queremos subrayar también la importancia
de la educación pública en el sistema educativo nacional. Reconociendo el
derecho de los particulares a ofrecer educación de cualquier tipo, y valoran-
do la aportación educativa que hacen muchas escuelas e instituciones pri-
vadas, nos parece necesario destacar el lugar insustituible en el desarrollo
cultural, político y económico de México que la educación pública ha tenido
históricamente, desde el último tercio del siglo XIX y a lo largo del XX, y que
creemos deberá tener también durante el siglo XXI. Estamos convencidos,
en particular, de que ese papel de la educación pública ha sido y seguirá
siendo fundamental para que el sistema educativo contribuya a la equidad,
la democracia y el desarrollo económico y social.
Por lo anterior, y si bien el documento siguiente atañe a todo el sistema
educativo nacional, su contenido se refiere más directamente, en general, a
la educación pública.
Los miembros del Consejo entendemos la encomienda que se nos hizo
como una expresión de responsabilidad, a partir del reconocimiento de la
complejidad del sistema educativo nacional, y de la necesidad de aprove-
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char la experiencia adquirida por una administración para la definición de
las políticas futuras. Por ello nuestro esfuerzo queda totalmente alejado de
cualquier vana pretensión de perpetuar una línea de trabajo.
No podemos ignorar el próximo cambio de administración federal, que
marcó la coyuntura en que ocurrió la preparación de este documento; en
este sentido, es de subrayarse que nuestra reflexión ha tratado de ser obje-
tiva y rigurosa. Tan desacertado sería un cambio total de rumbo, que desco-
nozca y desaprovechelos avances alcanzados, como un continuismo que
no recurra a la experiencia para identificar limitaciones y dar lugar a ideas
frescas y acercamientos innovadores. Deseamos impulsar la transforma-
ción fincada en los logros alcanzados mediante esfuerzos sostenidos a lo
largo del tiempo.
Hemos tomado en cuenta experiencias valiosas de otros países; de los
que comparten con el nuestro problemas de pobreza y rezago, y de aquellos
que han conseguido los avances más notables.
Procuramos que el texto no resultara demasiado extenso, limitando los
elementos de diagnóstico a los indispensables y centrando la atención en
recomendaciones de políticas focalizadas en temas prioritarios que se
refieren a todos los tipos educativos.
En la introducción reflexionamos sobre ciertos rasgos del entorno nacio-
nal e internacional que enmarcan las recomendaciones. Al destacar esos
rasgos se hace evidente la preocupación sobre problemas educativos que
llamaron especialmente nuestra atención, y respecto a la gravedad de fenó-
menos sociales que inciden de formas varias sobre el sistema educativo y
amenazan los esfuerzos de la escuela.
Después de la introducción, el documento tiene tres partes principales:
la primera se refiere a los propósitos centrales de la educación que consi-
deramos necesaria para responder a los desafíos más importantes del
país. A partir del análisis sobre los retos y oportunidades del contexto, iden-
tificamos tres ejes para articular el proyecto educativo nacional: México ne-
cesita una educación que contribuya a fomentar la justicia y la equidad; que
propicie la democracia, la cohesión social y la responsabilidad ciudadana;
y que fomente la productividad y la capacidad de todos los mexicanos para
participar en el desarrollo económico. La segunda parte presenta conside-
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raciones sobre la calidad educativa, que concebimos como criterio conduc-
tor del conjunto de recomendaciones formuladas. En la tercera parte identi-
ficamos tres políticas que pueden ayudar a alcanzar los propósitos centra-
les: la profesionalización de los trabajadores de la educación; el fortaleci-
miento de los aspectos relacionados con la gobernabilidad del sistema, la
federalización y la participación social; y los recursos que se requieren y los
retos que se enfrentan en el ámbito del financiamiento de la educación. La
reflexión concluye con algunos elementos que a nuestro juicio deberían
incluirse en una agenda de la educación en México para los próximos años.
A continuación nos referimos a los propósitos centrales que desde nues-
tro punto de vista debiera tener la educación. Concluimos esta parte con un
conjunto de reflexiones que consideramos de la mayor importancia para
enmarcar el contenido del documento.
Una educación para la justicia y la equidad
La educación es un derecho fundamental y un bien público, por lo que las
políticas al respecto deben garantizar que toda la sociedad tenga acceso a
sus beneficios. Lograrlo implica asegurar que todos los individuos arriben a
ella, la conclusión de los estudios obligatorios tanto para las nuevas gene-
raciones como para quienes rebasaron la edad escolar, y brindar oportuni-
dades equitativas en los niveles medio y superior. A través de la educación
las personas mejoran sus condiciones de vida, sus expectativas de inser-
ción productiva y sus ingresos; además amplían sus posibilidades de mo-
vilidad social. Por ello, la inversión educativa es un medio para promover
la justicia y la equidad social.
El objetivo de acercar a toda la sociedad oportunidades educativas de
calidad implica el mejoramiento del sistema en conjunto, así como el desa-
rrollo de estrategias específicas centradas en la atención a los grupos de
población más vulnerables. Para lograr este propósito es ineludible supe-
rar los niveles de cobertura en todos los tipos, niveles y modalidades educa-
tivos, asegurar una formación de calidad para todos los estudiantes, reno-
var las opciones de atención a la población en rezago educativo y multiplicar
las opciones de formación a lo largo de la vida.
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Una educación para la democracia, la cohesión social
y la responsabilidad ciudadana
De acuerdo al Artículo Tercero de la Constitución entendemos la democra-
cia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino
como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico,
social y cultural del pueblo; un modo de vida que se basa en la libertad de
las personas como principio fundamental; en la participación de la socie-
dad en la toma de decisiones; que implica que las personas se involucren
en las cuestiones que atañen a su comunidad, sea en el ámbito familiar, el
laboral, el social y respecto de las esferas de poder.
En este sentido, una de las más altas responsabilidades de la educa-
ción es la de formar sujetos con capacidades y valores propios de la demo-
cracia, como el ya mencionado de la libertad, el sentido de responsabilidad
individual y colectiva, el respeto de la ley y los derechos humanos, capaci-
dad de diálogo y tolerancia. Esa responsabilidad se cumple en la medida
en que las instituciones escolares, además de instancias de formación
intelectual y valorativa, sean ámbitos de vida democrática. Esto implica la
construcción de instituciones y reglas que propicien un mayor grado de
participación en el proyecto escolar y en la toma de decisiones sustantivas.
La educación contribuye a mejorar la cohesión social cuando es capaz
de formar para la convivencia, y de brindar a las personas un mejor horizonte
de incorporación a la vida productiva, al desarrollo cultural y a las institucio-
nes sociales. Una sociedad cohesionada es aquella que ofrece recursos
para satisfacer las necesidades básicas de sus integrantes y para procesar
la pluralidad de sus intereses y capacidades. Por ello la educación debe
proporcionar sólidas opciones de desarrollo para la plena integración de
los individuos al conjunto social.
Una educación para la productividad, la competitividad y el desarrollo
La educación es un factor clave que deberá contribuir al mejoramiento de la
calidad de vida en todas sus dimensiones, como la salud, el medio ambien-
te, la convivencia social y el desarrollo económico, porque aporta al sistema
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de producción los recursos humanos para su operación, y por ser el espa-
cio primario de gestación y transmisión de conocimientos. De ahí que sea
impostergable desarrollar un sistema para que los educandos sean forma-
dos en un ambiente de calidad, que les brinde la oportunidad efectiva de
desarrollar competencias intelectuales, técnicas y valorativas a la altura de
las exigencias del nuevo entorno.
El Consejo enfatiza, asimismo, la importancia de apuntalar los nexos
entre la política educativa y la política de ciencia y desarrollo tecnológico.
Una de las contribuciones de la educación es que genera una actitud crítica
y objetiva hacia la información y el conocimiento permitiendo al estudiante
plantear preguntas y problemas en forma adecuada y buscar las respues-
tas pertinentes.
La formación de las personas como propósito fundamental
La educación es esencial para la formación de las nuevas generaciones.
Por ello, más allá de las diferencias que podamos tener en cuanto al país
que queremos, el punto central de coincidencia es que queremos que la
educación forme ciudadanos capaces de engrandecer y desarrollar el país
en el que quieren vivir. El sistema educativo debe brindar a cada mexicano la
posibilidad de desarrollarse como persona libre, independiente y solidaria,
capaz de contribuir a su propio bienestar y al de su entorno.
Hay que propiciar una educación enfocada al desarrollo integral de las
personas; que, de manera equilibrada, desarrolle conocimientos, valores,
convicciones éticas, habilidades cognoscitivas, dominio de sí mismo, acti-
tudes críticas y objetivas, competencias lingüísticas y expresivas, capacidad
para aprender y resolver problemas de manera creativa, capacidad paratrabajar colectivamente, visión de su región, del país y del mundo como un
todo que interacciona, sensibilidad social, aprecio y responsabilidad con el
medio ambiente, y conocimiento de la historia y las culturas como funda-
mentos de la identidad. Debemos formar ciudadanos con visión global y raíz
nacional.
La tarea de mejorar la educación implica abrir un horizonte en el cual las
opciones de desarrollo del país sean pensadas, decididas y puestas en
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marcha por individuos plenamente concientes de su realidad social y su
cultura, con capacidades para enfrentar los retos y oportunidades de las
circunstancias, y con una mentalidad crítica e innovadora.
La necesidad de un compromiso por la educación
Los consejeros consideramos que la educación es un factor estratégico
para la solución de los problemas sociales, pero sabemos también que la
influencia de los demás ámbitos sociales sobre la educación es igualmen-
te importante. La relación es recíproca. Las políticas educativas deben inte-
grarse en un conjunto más amplio de acciones multisectoriales, de políti-
cas económicas y sociales que promuevan el desarrollo en todas sus di-
mensiones.
La tarea de mejorar la educación es responsabilidad de toda la socie-
dad, no sólo de la escuela y los maestros; éstos deben redoblar esfuerzos
y corregir las deficiencias que les correspondan, pero la sociedad debe
apoyar más a la escuela, incluyendo la detección de fallas y la búsqueda de
soluciones. La escuela no sólo es de los estudiantes sino de todos aque-
llos que los rodean.
Existen motivos fundados que respaldan el sentimiento de insatisfac-
ción hacia la educación que hoy se ofrece en nuestro país. La inconformidad
ampliamente compartida se alimenta con una variedad de aspectos de los
cuales da cuenta el presente documento. A lo largo de sus páginas se ofre-
ce el análisis de los problemas y se plantean sugerencias y recomendacio-
nes orientadas a mejorar el sistema educativo. Las barreras que hasta
ahora han limitado mayores avances demuestran la necesidad de un plan-
teamiento diferente: amplio, incluyente, dotado de una fuerza que provenga
del interés colectivo.
En la opinión pública hay grandes coincidencias sobre los objetivos de
la educación, no así sobre la forma de lograrlos. Amplios sectores no están
adecuadamente informados sobre la forma de alcanzar una educación rele-
vante y de calidad. La consecuencia hasta ahora ha sido un avance lento y
lleno de tropiezos en los programas que se diseñan, discuten e implementan
en grupos de especialistas que se comunican poco con los grandes secto-
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res de la población y por ello no logran su apoyo para armonizar y hacer
coincidir visiones e intereses. 
Debemos esforzarnos más para que todos tengamos la intención y los
medios para estar mejor enterados de una materia de la que decididamen-
te depende nuestro bienestar; tener ideas claras que nos permitan a todos
involucrarnos de la manera más conveniente. Es indispensable ver a la
educación como la gran tarea que a todos nos concierne; entre más deman-
demos de ella mayor habrá de ser la aportación que cada uno le entregue.
No es posible dejar sola a la escuela ni negarnos a ver que sus alcances
serán siempre mucho más poderosos si sus responsabilidades se ven
respaldadas por todos los sectores.
Una sociedad no puede escatimar a la educación su energía cuando
está tan urgida de sus beneficios. Ni el Estado ni la sociedad pueden volver
a subordinarla a intereses que en el fondo y a la larga están muy por debajo
de ella. Es indispensable considerarla como la gran prioridad de desarrollo
humano y social en el centro de nuestros intereses a fin de lograr el impulso
que el país está esperando. 
La educación exige un compromiso nacional que se traduzca en respon-
sabilidades compartidas por todos los sectores de la sociedad. El Estado
deberá reforzar el papel que le corresponde, y en cada uno de sus distintos
espacios de manera democrática deberán asumir un papel activo los pa-
dres de familia, los empresarios, los sindicatos, los medios de comunica-
ción, las organizaciones sociales de distinta índole.
Esperamos que este documento contribuya a que las políticas que orien-
tarán el desarrollo del sistema educativo nacional aprovechen la experien-
cia adquirida y consigan hacer realidad los muchos avances que todavía
están pendientes.
Consejo de Especialistas para la Educación,
Secretaría de Educación Pública.
Ciudad de México, agosto de 2006.
19
INTRODUCCIÓN
La visión de México
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21
México es un país de contrastes. A lo largo del siglo XX, a pesar de uno
de los crecimientos de población más intensos de la historia, consiguió
avanzar en la modernización de la planta productiva, en la urbanización y la
provisión de servicios públicos, así como en la construcción de un sistema
político democrático. Gracias a ello, a comienzos de este siglo buena parte
de la población tiene acceso a niveles de vida decorosos y en el plano
internacional se reconoce al país como una sociedad de desarrollo inter-
medio.
Sin embargo, también es una sociedad con muchos desequilibrios, en
la que grupos considerables de la población no gozan de los beneficios del
progreso. La desigualdad persiste y la marginación continúa afectando a
millones de personas. Esta problemática ha formado un país que enfrenta
grandes desafíos.
México debe situarse a la altura de los avances del mundo, acortar la
distancia que lo separa de las naciones avanzadas, al tiempo que corrige
su ancestral desigualdad y subsana el rezago histórico de los marginados.
El país debe atender simultáneamente los retos de la prosperidad y la equi-
dad, los de la seguridad y la gobernabilidad, y los de la democracia, la
concordia y la cohesión social.
Mejorar los actuales niveles de desarrollo requiere de esfuerzos en va-
rios frentes de política pública, además de una corresponsabilidad entre la
sociedad y el Estado que asigne prioridad al desarrollo humano entendido
en los términos que propone las Naciones Unidas, combata la desigualdad
y respete la diversidad. Es necesario, en consecuencia, consolidar la eco-
nomía nacional, mejorar los instrumentos de gobierno y fortalecer las capa-
cidades sociales. El Consejo hace énfasis en varios aspectos del modelo
de desarrollo.
Al respecto, un tema sobresaliente concierne a la magnitud y ritmo de
crecimiento de la economía. Es evidente que la planta productiva del país, la
cantidad de puestos de trabajo, la riqueza generada y la distribución del
ingreso son inadecuadas ante las necesidades de la población. No menos
importante es la calidad de la economía, es decir el tipo de bienes y servi-
cios que se producen, las fuentes de valor agregado, la calificación para el
empleo, y el marco de seguridad jurídica del trabajo, factores que deben
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atenderse en su conjunto para lograr una economía más competitiva.
Otro ángulo de la problemática apunta hacia la necesidad de adecuar la
política hacendaria para equilibrar el fomento a la inversión, el desarrollo
del mercado interno y el comercio internacional, el control de las variables
macroeconómicas y la recaudación fiscal, y fortalecer el mercado interno.
Permanece el desafío de avanzar hacia formas modernas y participati-
vas de encarar el problema de la justicia social, que permitan avanzar de
manera efectiva hacia la equidad en el acceso a los satisfactores básicos y
a los bienes de la cultura. Asimismo es fundamental el fortalecimiento del
Estado de Derecho y de las instituciones que dan soporte a la participación
de la sociedad en distintas áreas de actividad. El régimen político democrá-
tico requiere certeza jurídica y fortaleza institucional para encauzar el desa-
rrollo de la nación en su conjunto.
Estos desafíos implican a la educación en varios sentidos. México recla-
ma un sistema educativo de alta calidad académica, que garantice a toda la
población oportunidades de acceso y permanencia en todos los niveles de
enseñanza,que dote a las personas con capacidades para el desempeño
laboral, el ejercicio de sus derechos y obligaciones, así como la satisfac-
ción de sus aspiraciones.
En el marco de estos propósitos, el Consejo considera oportuno tener
en cuenta las condiciones del entorno nacional y mundial que darán lugar a
los retos y oportunidades del sistema educativo del país en los próximos
años. Su comprensión es necesaria para dimensionar el alcance de las políti-
cas educativas en el contexto de las tendencias de cambio más relevantes.
El entorno nacional
En una sociedad de marcados contrastes económicos, sociales, culturales
y ambientales, el reto educativo consiste en brindar a las personas un mejor
horizonte de participación en el sistema productivo, reforzar su comprensión
de la realidad, y apoyar sus formas de colaboración en la vida social y cultu-
ral.
¿En qué condiciones del contexto nacional cabe situar el proyecto edu-
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cativo del país para los próximos años? En primer lugar, conviene reconocer
las insuficiencias del desarrollo a las que nos enfrentamos. Cerca de la
mitad de la población subsiste en condiciones de pobreza y casi una quinta
parte cuenta apenas con medios de subsistencia. Sólo el 47 por ciento de la
población total es derechohabiente de servicios públicos de salud y aproxi-
madamente una cuarta parte carece de la infraestructura sanitaria básica.
Menos del 60 por ciento de la población económicamente activa cuenta con
un puesto de trabajo en la economía formal y más del 35 por ciento de los
ingresos se concentra en el diez por ciento de los hogares.
El rezago educativo, considerado como la proporción de mayores de 15
años analfabetas o que no tienen la primaria o secundaria terminada, se-
gún el Conteo de Población y Vivienda de 2005, alcanza a más de 30 millo-
nes de personas. Entre los mayores de 15 años hay un 8.4 por ciento de
analfabetas, 14.3 por ciento sin primaria terminada y 21.2 por ciento sin
secundaria concluida. La escolaridad promedio de la población económi-
camente activa, estimada por el INEGI para 2004, es de 8.2 años, todavía
inferior a la educación obligatoria por ley.
La desigualdad que caracteriza a la realidad social del país se manifies-
ta en sus regiones. Casi dos terceras partes de la población viven en las
entidades con índices de producto por habitante, esperanza de vida y años
de escolaridad inferiores a la media nacional, y casi tres cuartas partes de
los indígenas habitan en las localidades más pobres. La convergencia en-
tre los estados para cerrar brechas de desarrollo humano ha sido lenta e
inercial y se mantiene un alto grado de dispersión entre los municipios de
cada estado. Incluso, la desigualdad se expresa no sólo entre regiones
específicas sino aun dentro de ellas mismas.
En tales condiciones, el reto educativo se vincula con la formación de
capacidades para el desarrollo local y regional, que atiendan a las vocacio-
nes productivas de las entidades y localidades y contribuyan a mejorar las
condiciones de vida. El objetivo de relevancia social de la educación en-
cuentra así un sentido más definido, aunque también más complejo, por-
que proyecta al sistema educativo desafíos combinados que provienen tan-
to del entorno nacional como de los contextos locales y sus particulares
necesidades de desarrollo.
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En la actualidad, los factores del crecimiento económico, la distribución
del producto por habitante, el tamaño y composición del sector laboral, el
ritmo de generación de nuevos empleos y la productividad del trabajo, ofre-
cen un panorama poco alentador en su conjunto. No obstante la estabilidad
macroeconómica conseguida, es indispensable emprender un nuevo ciclo
de crecimiento que genere oportunidades de trabajo suficientes para las
nuevas generaciones y mejore las condiciones de distribución de los ingre-
sos. Desde esta perspectiva, consideramos a la educación como la base
de la formación que requiere cada persona para impulsar el crecimiento y la
competitividad de la economía basada en las competencias de los ciudada-
nos.
En una sociedad desarrollada, además de fortaleza económica y equi-
dad distributiva, se tienen altos niveles de bienestar. Al considerar que la
educación es insustituible para forjar hábitos de conducta, actitudes y valo-
res apropiados a los proyectos de desarrollo socialmente compartidos, el
Consejo hace notar que el cultivo de una mentalidad atenta al cuidado de sí
mismo, de los demás y del entorno es de fundamental importancia para
mejorar las condiciones de vida y la convivencia social.
El desarrollo sustentable constituye asimismo un imperativo para actua-
lizar el proyecto educativo del país. La educación debe formar sujetos con
una amplia comprensión de las oportunidades, implicaciones, costos y ries-
gos de modificar el medio ambiente, de explotar los recursos naturales, y de
satisfacer, a la vez, las necesidades de la generación presente sin compro-
meter las opciones de las futuras.
Por otra parte, al reconocer el carácter multicultural de la nación, la edu-
cación enfrenta el reto de proteger la diversidad cultural como fundamento
de la identidad nacional, ya que ésta aporta pluralismo y riqueza de conoci-
mientos y visiones del mundo además de que entraña derechos humanos
y sociales que deben respetarse. Una educación efectivamente intercultural
atañe al sistema educativo en su conjunto y requiere proyectar esta pers-
pectiva en todos los tipos educativos.
El México de hoy añade a su pluralidad cultural nuevos patrones de asen-
tamiento territorial, que dan cuenta, por un lado, de la continuidad del proce-
so de urbanización y, por otro, de la intensificación de flujos de población por
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motivos económicos. Algunos de éstos se movilizan dentro del territorio
nacional, otros se dirigen al exterior. Al considerar que la educación, en su
sentido más eminente es formación para la vida, resulta impostergable
adecuar el sistema de enseñanza también a esas dinámicas y prestar aten-
ción particular a las necesidades educativas de los grupos involucrados en
ellas.
La transición demográfica del país ha dado lugar a la presencia de un
muy amplio contingente de jóvenes con necesidades de educación y trabajo
insuficientemente satisfechas. Los retos de retención y cobertura en los
tipos y niveles posteriores a la educación básica aparecen ya en el escena-
rio. En los próximos años será necesario sostener la expansión de oportu-
nidades de acceso a la enseñanza media superior y superior, establecer
programas y acciones que favorezcan la permanencia de los jóvenes en el
sistema, y asegurar el logro de los objetivos que persiguen estos dos tipos
educativos.
En un par de décadas la proporción de adultos y ancianos será mayori-
taria. El lapso relativamente favorable por el que pasa el país en las prime-
ras décadas del siglo XXI dejará lugar a otro período en el que la población
en edad económicamente activa deberá sostener a un gran número de
personas, ya no niños, sino viejos. Si no se aprovecha la etapa actual, con
sus excepcionales condiciones, el país enfrentará los tiempos difíciles que
se aproximan en circunstancias más desfavorables.
La previsible transformación a mediano y largo plazo de la estructura
demográfica del país obliga a anticipar respuestas. En el futuro próximo, la
estructura educativa tendrá que ensancharse en los tipos medio superior y
superior y abrir mayores opciones formativas a grupos de población adulta.
Para enfrentar estos retos, el Consejo recomienda explorar opciones de
educación abierta y a distancia, y ponderar la experiencia internacional en
materia de educación continua.
Otro aspecto del envejecimiento poblacional radica en sus implicacio-
nes para la planta académica. Las necesidades de renovación se perciben
en varias zonas del sistema y los riesgos son evidentes. En los próximos
años aumentará considerablemente el número de trabajadores de la edu-
cación en condiciones de retiro y por consiguientela presión sobre los
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esquemas de jubilación y pensiones. Para posibilitar un cambio generacio-
nal ordenado es necesario establecer oportunamente programas de reno-
vación que tomen en cuenta las necesidades de ampliación de la oferta y el
tipo de perfil profesional adecuado a los distintos tipos, niveles y modalida-
des educativas.
En conclusión, la relación entre educación y desarrollo es dialéctica. La
inversión en educación, ciencia y tecnología, si no está acompañada de la
generación de una actitud crítica y objetiva, de políticas económicas de fo-
mento a la producción y el empleo, de regulaciones e instrumentos de coor-
dinación eficientes, y de políticas sociales regidas por objetivos de equidad,
resulta insuficiente para lograr mejores niveles de desarrollo y bienestar. A
su vez, la transformación productiva y cultural del país es imposible en au-
sencia de un sistema educativo vigoroso. Consolidar y entrelazar ambos
elementos es el principal desafío de la política pública.
El entorno global
México confronta ya sus opciones de desarrollo en un escenario mundial
condicionado por la globalización. Este no es un fenómeno exclusivamente
económico, pues comprende diversos procesos derivados de la creciente
interacción entre las sociedades. La escala mundial de los retos y oportuni-
dades globales representa, en este sentido, un referente fundamental para
la construcción de alternativas de alcance nacional y regional. En el plano
cultural, tales procesos significan un cambio de época con repercusiones
en las formas de actuar, convivir, percibir y representar la realidad.
Si bien la globalización ha dado lugar a contradicciones sociales y eco-
nómicas entre países, sectores y grupos sociales, así como a conflictos
relacionados con las desiguales condiciones de acceso a bienes y oportu-
nidades, también ha abierto nuevas vías de desarrollo a través del intercam-
bio internacional, ha renovado posibilidades de cooperación y liberado fuer-
zas para el diálogo entre las culturas. Hoy más que nunca vivimos en un
mundo interdependiente, con nuevas posibilidades y desafíos. La relación
de nuestra economía con la de los Estados Unidos y en general nuestra
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ubicación en América del Norte con una frontera de más de 3 mil kilómetros
con la principal potencia del mundo, es un elemento del que ningún análisis
puede prescindir.
En tal escenario se conjugan la intensificación de la competencia inter-
nacional por los mercados, y la creciente importancia del conocimiento cien-
tífico básico y aplicado para mejorar las condiciones de dicha competitivi-
dad. En gran parte del siglo pasado el desarrollo de México se basó en una
economía cerrada. Con la apertura al intercambio internacional, su compe-
titividad se centró en la abundancia de mano de obra y en el planteamiento
de condiciones favorables a la inversión extranjera directa. Ese tipo de de-
sarrollo no es viable en el siglo XXI. Las economías que han construido
capacidades para incorporar trabajo calificado, tecnología de vanguardia e
innovaciones cuentan con mayores posibilidades de éxito al concurrir en los
mercados globales. En el mundo de hoy este tipo de conocimiento es la
ventaja comparativa por excelencia, y es lo que faculta a países como México
a participar en las decisiones globales.
La economía centrada en el conocimiento ha renovado las formas tradi-
cionales de producción, transferencia y gestión de los mismos. En los paí-
ses desarrollados la prioridad otorgada a la educación y a la generación de
ciencia básica y aplicada, tecnología e innovaciones, se refleja en la cre-
ciente inversión de recursos públicos y privados en el sector, así como en
una preocupación compartida acerca de la calidad educativa y la necesidad
de contar con especialistas en todas las áreas del conocimiento.
Esta dinámica, apoyada en la revolución informática, ha acelerado el
ritmo de producción científica y acortado el ciclo de generación, difusión y
aplicación de nuevos conocimientos. Se estima que en la actualidad cada
cinco años se duplica la cantidad de conocimientos científicos acumulados
y otro tanto ocurre con el desarrollo de nuevas áreas de actividad científica.
La influencia recíproca entre líneas de investigación se generaliza y la trans-
ferencia social y educativa de la ciencia caracteriza a las sociedades más
adelantadas.
Las posibilidades de articulación de sistemas de innovación en los que
participan instancias gubernamentales, empresariales, centros académi-
cos y organizaciones sociales, dependen en gran medida de la existencia
28
de estructuras educativas consolidadas, cuyos resultados se reflejan en la
formación de personas con amplias capacidades intelectuales, creatividad,
juicio crítico y destrezas profesionales. De este modo, la formación de capi-
tal humano, la inversión en educación, ciencia y tecnología, así como la
consolidación de instituciones para proteger la propiedad intelectual y faci-
litar la transferencia de conocimientos, son prioridades para impulsar mo-
delos de desarrollo acordes a las exigencias de la nueva economía.
La construcción de capacidades mediante los sistemas de educación,
ciencia, tecnología y cultura no sólo es importante para el sector moderno
de la economía; también confiere una nueva dinámica al segmento tradicio-
nal y renueva horizontes a las pequeñas y medianas unidades de produc-
ción y servicios. Las posibilidades de articulación y encadenamiento pro-
ductivo entre los sectores y unidades económicas se amplían en la medida
en que las ventajas de la innovación irradian al sistema en su conjunto. En
el caso contrario se corre el riesgo de ensanchar la brecha entre las gran-
des, las medianas y las pequeñas empresas, así como entre el segmento
moderno y el tradicional de la economía.
La importancia de la educación y el conocimiento no se limita, sin em-
bargo, a su función económica. La expresión “sociedad del conocimiento”
sintetiza la aspiración de alcanzar una fase de desarrollo donde generar
conocimientos se traduzca en formas de producción y consumo racionales
y sustentables, en trabajo creativo, en amplios canales de acceso a los
bienes públicos, en mejores condiciones de expresión social, en valores
compartidos sobre la democracia, el Estado de Derecho, la convivencia
pacífica, el respeto a la diversidad cultural y el cuidado a las personas.
En tal sentido, la educación, desde la formación básica hasta la más alta
especialización, cumple un papel de primer orden en la construcción de una
sociedad más justa y con sólidas capacidades para la resolución de los
graves problemas que aquejan a nuestra época. Al despuntar el siglo XXI
hay una percepción más clara sobre el carácter sistémico de la relación
entre las actividades humanas y el medio natural, así como de los efectos
sociales y culturales generados por los flujos internacionales de informa-
ción, productos y seres humanos.
Sirva como ilustración la referencia a riesgos globales como el cambio
29
climático, el agotamiento de fuentes de energía, la intensificación de migra-
ciones económicas, la persistencia del desempleo, la pobreza, el hambre,
el analfabetismo y la violación de los derechos humanos en los países
menos desarrollados, la aparición de pandemias, las expresiones de inse-
guridad y violencia en las regiones que han disminuido sus niveles de bien-
estar, y la continuidad de formas de discriminación por género, edad, nacio-
nalidad, capacidad física y mental, entre otras vertientes.
A tales riesgos se añade la marginación generada por la propia muta-
ción económica. Por ejemplo, la exclusión laboral resultante de cambios
tecnológicos y organizativos, el desplazamiento de sectores productivos y
laborales con posibilidades limitadas de reconversión, y la diferenciación
entre economías de acuerdo a sus capacidades de innovación. En el plano
social aparecen, asimismo, nuevos vectores de desigualdad tendientes a
marginar a los grupos de población insuficientementeescolarizados, así
como a los individuos carentes de las competencias técnicas e intelectua-
les necesarias para su inserción productiva.
Dicho en otras palabras, si bien la globalización y la economía basada
en la información y el conocimiento han renovado posibilidades de desarro-
llo productivo y cultural, también se ha elevado el umbral para participar en
tales dinámicas y se han hecho evidentes nuevas y más amplias necesida-
des de formación. Por ello, el debate contemporáneo coincide en la necesi-
dad de desarrollar un conjunto de “nuevas alfabetizaciones”, que incluyen la
ética, la cívica, la intercultural, la tecnológica y la informática.
En suma, la globalización y la sociedad del conocimiento se caracterizan
por ser un entorno complejo de retos y oportunidades. Situar a México en
una posición económica competitiva y enfocada al bienestar de la pobla-
ción, requiere de un esfuerzo nacional considerable, responsabilidad de
toda la sociedad, y de una estrategia enfocada al mejoramiento del sistema
educativo, condición ineludible para alcanzar ese objetivo.
La educación de México en contexto
En la actualidad el sistema educativo brinda atención, en números redon-
30
dos, a 32.3 millones de estudiantes. De ellos, 25 millones en el tipo básico
(preescolar, primaria y secundaria), 3.7 en la enseñanza media superior, 2.4
en la enseñanza superior, y 1.2 en las modalidades de capacitación para el
trabajo.
Estas cifras indican que de la población nacional, estimada en 103 mi-
llones de personas al año 2005, el 31.4 por ciento son estudiantes. De los
44.9 millones de mexicanos en edad escolar (3 a 24 años), poco más del 70
por ciento está en la escuela. Sin embargo, el nivel de cobertura alcanzado
es variable entre los tipos, niveles y modalidades del sistema, desigual
entre las regiones del país, socialmente inequitativo y poco competitivo en
términos internacionales.
El nivel preescolar, de tres grados, que forma parte de la educación
básica obligatoria desde 2002, atiende a 4.5 millones de niños. Recoge a
prácticamente la totalidad de la demanda en las edades de 4 y 5 años y a
una cuarta parte de los niños de tres años.
Por su parte, la educación primaria cuenta con una población escolar de
14.5 millones de estudiantes. En virtud de la tendencia decreciente de la
población infantil de México, la matrícula se estabilizó a partir de 1980. En la
actualidad la cobertura neta, es superior al 99 por ciento del grupo en edad
escolar (6 a 11 años), la eficiencia terminal se estima en 91.8 por ciento, y la
absorción de egresados de primaria en la secundaria asciende a 94.9 por
ciento.
El 93.5 por ciento de la matrícula de este nivel, se ubica en la modalidad
general, el 5.7 por ciento en primarias indígenas, y el 0.8 por ciento restante
en primarias comunitarias. El alumnado es atendido por 561 mil profesores
en 98 mil escuelas.
La secundaria brinda servicio a 6 millones de estudiantes, cifra equiva-
lente al 88 por ciento del grupo de edad entre 12 y 14 años. Sin embargo, la
cobertura neta es de 74.4 por ciento y la eficiencia terminal es del orden de
79 por ciento, lo que significa que al menos 400 mil estudiantes, de los más
de 2 millones que ingresan cada año, no concluyen sus estudios en el
tiempo previsto.
La distribución por modalidades indica que el 50.5 por ciento del estu-
diantado está en secundarias generales, el 28.2 por ciento en técnicas, el
31
20.6 por ciento en telesecundarias y el 0.7 por ciento restante en secunda-
rias para trabajadores. Este nivel lo atiende un total de 348 mil profesores
en 32 mil escuelas.
En los últimos años, gracias a la disminución de la demanda y en virtud
de las políticas de cobertura y retención enfocadas a los grupos de pobla-
ción más vulnerables, los indicadores de acceso, permanencia y egreso de
la educación básica expresan una tendencia positiva. No obstante, prevale-
cen retos de cobertura, particularmente en secundaria y en las zonas de
mayor pobreza. Asimismo, la calidad de los estudios básicos se aprecia
insuficiente en la comparación internacional.
Los resultados del Programme for International Student Assessment (PISA)
—aplicado en 2003 a muestras representativas de poblaciones escolares
de 15 años de edad de los países afiliados a la Organización para la Coope-
ración y el Desarrollo Económico (OCDE) y otras naciones participantes en el
estudio— colocan a México en los últimos lugares. En las pruebas de mate-
máticas, comprensión de lectura y comprensión de conocimientos científi-
cos aplicados, entre el 30 y 40 por ciento de los estudiantes no lograron
alcanzar el nivel mínimo necesario; más aún, las deficiencias en la calidad
del logro educativo afectan a los alumnos de los distintos estratos socio-
económicos y no son privativos de los grupos sociales en desventaja. En
resumen, los resultados de PISA nos sitúan por debajo de la gran mayoría de
los países que integran la organización, aunque en una posición compara-
ble o superior a la de naciones como Brasil, Uruguay, Indonesia y Túnez.
Los indicadores internacionales muestran que la educación básica de
México enfrenta desafíos importantes en otros aspectos. Aunque el país
invierte una de las mayores proporciones de su producto interno bruto en el
sector, casi el doble del promedio de la OCDE, el gasto por estudiante en
primaria y secundaria, medido en dólares ajustados a la paridad del poder
de compra, representa apenas una cuarta parte de lo que se ejerce en el
promedio de los países del organismo. En nuestro país cerca del 97 por
ciento del presupuesto público de educación básica se concentra en gasto
corriente, cuando el promedio OCDE equivale al 91 por ciento en ese renglón.
Más aún, mientras que en México el 93 por ciento del gasto corriente se
utiliza en pago de nómina, en los países de la OCDE más del 20 por ciento del
32
mismo se aplica en la adquisición de insumos materiales. Asimismo, el
país exhibe una de las mayores proporciones de estudiantes por profesor y
uno de los más bajos niveles de salario magisterial, excepto si éstos se
miden contra el indicador de PIB por habitante.
Los retos de cobertura, calidad y pertinencia en los niveles posbásicos
son también considerables. En media superior la matrícula asciende a 3.7
millones de estudiantes, incluidas las modalidades general y tecnológica.
El 82.8 por ciento lo atiende el subsistema público. La población escolar del
tipo educativo equivale al 59.5 por ciento del grupo de edad entre 15 y 17
años. Únicamente 58 por ciento de los inscritos logran concluir estudios y
aproximadamente una cuarta parte del primer ingreso se pierde en la tran-
sición del primero al segundo grado.
Los niveles de acceso, retención y egreso de la educación media supe-
rior de México en la comparación internacional son preocupantes. Baste
decir que mientras en el promedio de los países de la OCDE más de tres
cuartas partes de los adultos de 35 años concluyó estudios de este nivel, en
México únicamente el 22 por ciento cuenta con la misma preparación.
Otro tanto ocurre en la educación superior. En la actualidad su matrícula
asciende a 2.6 millones de estudiantes, incluyendo la educación escolari-
zada y la no escolarizada, 93.4 por ciento de los cuales están en los niveles
de técnico superior universitario y licenciatura, incluyendo normales, y el
resto en posgrado. Esa cantidad equivale, aproximadamente, a una cober-
tura bruta de 25 por ciento, en relación con la población de 18 a 23 años de
edad; no obstante, en términos de cobertura neta, sólo alrededor del 18 por
ciento de los jóvenes de esa edad están incorporados a los estudios de tipo
superior.
La desigualdad regional y social de acceso y logro escolar en los niveles
de media superior y superior muestra un perfil más acusado que el de la
educación básica. La brecha entre entidades federativas es considerable y
más aún la existente entre grupos socioeconómicos. Según datos de las
pruebas del Centro Nacional de Evaluaciónpara la Educación Superior
(CENEVAL) los puntajes de los exámenes de ingreso al nivel medio superior
(EXANI-1) y al nivel superior (EXANI-2) están sistemáticamente correlacionados
con las variables del perfil socioeconómico de los aspirantes.
33
La mayoría de los países económicamente más desarrollados se ca-
racterizan por contar con niveles de cobertura en el nivel medio superior que
rebasan el 80 por ciento del grupo en la edad escolar correspondiente, y en
el nivel superior por tasas mayores al 50 por ciento en promedio. En estos
mismos países la educación media y superior tecnológicas atraen una pro-
porción de la demanda considerablemente mayor a la del caso mexicano y
los estudiantes formados en especialidades de esa naturaleza compiten
ventajosamente con los egresados de las carreras universitarias tradicio-
nales.
En México la matrícula de las carreras asociadas a las profesiones libe-
rales y al sector de los servicios ocupa la mayor proporción del contingente
estudiantil y se aprecia un déficit de demanda en las carreras científicas y
tecnológicas. Las posibilidades de inserción de los egresados en el merca-
do de trabajo formal presentan síntomas de agotamiento, lo que se mani-
fiesta en fenómenos tales como el desempleo o subempleo de profesiona-
les, la emigración de talentos y una mayor demanda de estudios de posgra-
do.
Sin perder de vista la complejidad del reto educativo del país, la expe-
riencia internacional enseña que es posible mejorar los resultados de la
educación mediante una combinación apropiada de elementos, entre los
que destacan los siguientes: la revisión, actualización e innovación de los
contenidos y métodos de enseñanza; la focalización de las políticas en la
mejora continua de la calidad; la evaluación sistemática y transparente de
todos los componentes del sistema; la implantación de medios de regula-
ción, supervisión y coordinación adecuados a la estructura del mismo; el
aprovechamiento intensivo e inteligente de tecnologías de la comunicación
y la enseñanza, y un esquema de gasto que otorgue prioridad al fortaleci-
miento de los elementos críticos de la calidad educativa, tales como la
formación del magisterio, la infraestructura escolar y los recursos de apoyo
al aprendizaje.
No sólo es posible mejorar la calidad de la educación. Hoy en día es una
exigencia imprescindible.
En el marco de esta visión sobre la realidad nacional, cobra sentido la
decisión de destacar, en la primera parte del documento, los tres puntos
34
que, a nuestro juicio, deben constituir los propósitos centrales de la educa-
ción nacional: Una educación para la equidad y la justicia; para la democra-
cia, en la cohesión social y la responsabilidad ciudadana; y para la produc-
tividad, la competitividad y el desarrollo económico.
35
1. Una educación para la equidad y la justicia
2. Una educación para la democracia, la cohesión social
y la responsabilidad ciudadana
3. Una educación para la productividad,
la competitividad y el desarrollo
PRIMERA PARTE
Tres propósitos centrales
para la educación
36
37
1. UNA EDUCACIÓN PARA LA EQUIDAD Y LA JUSTICIA
La desigualdad económica y social y la tendencia a una creciente polariza-
ción son dos de los principales problemas del país. Además de la injusticia
que conlleva, un país desigual tiene una frágil gobernabilidad, y en conse-
cuencia un clima poco propicio incluso para el crecimiento económico. La
desigualdad genera un círculo vicioso que entorpece el desarrollo. En la
construcción de un país más equitativo, socialmente más justo, en el que un
número creciente de personas pueda vivir dignamente de su trabajo y con-
tribuya a su desarrollo personal y familiar y al mejoramiento comunitario y
regional, la educación tiene un papel sobresaliente.
Sin embargo, la educación ha distribuido desigualmente sus benefi-
cios; factores como el lugar de nacimiento y residencia, el origen étnico y el
nivel socio-económico de las personas condicionan su trayectoria educati-
va y su aprendizaje. La tendencia inercial de los sistemas educativos es
hacia el reforzamiento de las desigualdades sociales y económicas; la edu-
cación reproduce las diferencias sociales. Pero también tiene la capacidad
de revertirlas, y debemos asegurar que lo haga.
Sabemos que la superación profunda de nuestra desigualdad tendrá
que proceder de medidas de política económica y social, no solamente
educativas, tales como una mayor recaudación impositiva y más equitativa;
una mejor distribución de la inversión productiva y de la riqueza generada;
un mayor desarrollo de la producción y el empleo, y un fortalecimiento de la
vida democrática, por mencionar sólo algunas.
México ha avanzado de forma importante en la extensión de los benefi-
cios del sistema educativo nacional, en todos los niveles; ha mejorado tam-
bién la distribución del servicio; se han desarrollado programas compensa-
torios que ofrecen recursos para la educación de los sectores más
desprotegidos; las becas se extienden a los estudiantes de educación me-
dia superior y superior. Desde hace varias décadas se ha buscado diversi-
ficar y mejorar la distribución geográfica de la oferta de educación media
superior y superior. Estas medidas favorecen el acceso de sectores antes
excluidos de estos niveles educativos.
La educación preescolar, que es más importante para los alumnos de
38
hogares alejados de la cultura de la escuela, les llega precisamente de
manera tardía, después de que las regiones urbanas y desarrolladas han
sido cubiertas, y con recursos tanto humanos como materiales inferiores a
los destinados a las zonas que primero se vieron beneficiadas. La obligato-
riedad de tres grados de educación preescolar no resolverá estos proble-
mas e incluso contribuirá a acentuar esa desigualdad, en la medida en que
no se puede instrumentar en todo el país e impide que se desarrollen o
fortalezcan modelos no escolarizados adaptados a realidades culturales y
socioeconómicas diversas.
En primaria, si bien hemos alcanzado una cobertura casi universal, toda-
vía alrededor de 1, 400,000 niños y niñas entre los 6 y los 14 años se
encuentran fuera de la escuela. Se trata mayoritariamente de indígenas, de
habitantes de zonas rurales dispersas, y de hijos e hijas de jornaleros agrí-
colas migrantes.
El 9.5 por ciento de la matrícula de primaria es atendido en escuelas
multigrado debido a la enorme dispersión de la población rural: en 2005
más de 111,000 localidades rurales contaban con menos de 100 habitan-
tes. En la gran mayoría de estas escuelas multigrado existe una tendencia
a que se reduzca el tiempo que el maestro atiende a los diversos grupos, en
lugar de que se aproveche el valor pedagógico de la diversidad de edades,
de experiencias, de talentos e inteligencias que estas escuelas presentan.
Muchos de los niños y niñas que están fuera de la escuela son deserto-
res. En el caso de la gran mayoría de alumnos de esta edad que sí se
encuentran en la escuela, los resultados del aprendizaje son muy desigua-
les. Las causas de este fenómeno son complejas: comienzan desde una
desigual distribución de los recursos federales destinados a los diferentes
estados de la República. La federación no cumple con ello una función
compensatoria.
Hay alrededor de un millón y medio de jornaleros agrícolas migratorios,
que incluyen entre 300 mil y 400 mil niños de 6 a 14 años de edad. Durante
esta administración se han desarrollado modelos de atención adaptados a
las condiciones de esos niños, pero cubren apenas un 6 por ciento de la
demanda. Ello se debe a que se permite el trabajo infantil, a que las escue-
las que deben estar en las zonas de vivienda de los campos agrícolas son
39
pocas, tienen docentes mal pagados y no siempre bien formados, y a que
no se ofrece una educación capaz de atraer y retener a alumnos que tienen
que trabajar.
La desigualdad continúa en la secundaria. Los alumnos que se pierden
en el tránsito de primaria a secundaria,pero sobre todo los que no terminan
la secundaria, son los más pobres de los medios urbano y rural, y los que
pertenecen a grupos indígenas. Estos desertores no tienen más alternativa
que el trabajo informal y, en el caso de las zonas urbanas, la calle. Los
alumnos de secundaria procedentes de familias en pobreza que permane-
cen en la escuela aprenden muy poco en general, en especial si asisten a
una telesecundaria, modalidad mediante la cual se atienden las zonas rura-
les e indígenas. Si consiguen llegar al nivel medio superior lo hacen en
desventaja. Para los pobres el principal filtro del sistema educativo se en-
cuentra en los niveles básicos: pocos llegan a media superior y cuando lo
consiguen se enfrentan a serios problemas para permanecer en ella, y muy
rara vez logran llegar a la enseñanza superior.
La acumulación de los efectos de oportunidades de acceso, permanen-
cia y conclusión de la educación básica tan desiguales, ha producido las
importantes cifras del rezago educativo de la población adulta. Millones de
nuestros compatriotas no han podido acceder al alfabeto, y otros no han
terminado la primaria o la secundaria.
Si bien la educación media superior es el tipo educativo que —por facto-
res tanto demográficos como derivados de la dinámica del propio sistema
escolarizado— tendrá mayores presiones para crecer en los próximos años,
su oferta no se expande en la medida y la forma necesarias; en zonas
rurales e indígenas se favorecen modalidades de menor costo, lo que se
traduce en la baja calidad de estos bachilleratos. Los alumnos pobres, a
diferencia de los que provienen de familias de mejor situación económica,
tienen menores probabilidades de concluir con éxito y a tiempo sus estu-
dios.
En educación superior están representados fundamentalmente hijos de
familias de los tres deciles superiores de ingreso. Los alumnos de presti-
giadas universidades cursan una educación superior gratuita, mientras que
los de los institutos tecnológicos y las nuevas instituciones ubicadas, algu-
40
nas de ellas, en comunidades marginadas y rurales, deben cubrir una parte
del costo de sus estudios. La baja eficiencia terminal de este nivel educativo
también afecta de manera especial a los alumnos más pobres.
La preparación de quienes trabajan en el sector educativo es también
desigual, lo que constituye un factor más de inequidad. Los docentes indí-
genas siguen siendo reclutados con sólo el bachillerato terminado. A nadie
debe sorprender que, ante estas circunstancias y la falta de un currículo
adecuado a la población indígena —capaz de atraerla, retenerla y propiciar
un aprendizaje pertinente— este sector tenga los resultados más bajos de
aprendizaje en las pruebas nacionales.
La consecuencia de la inequidad del sistema educativo se concreta en
el gran número de desertores de educación básica que engrosan nuestro
abultado rezago adulto, incluyendo a quienes no tienen instrucción, los que
no concluyeron la primaria y los que no terminaron la secundaria. Según el
Conteo de Población y Vivienda de 2005, en México ese rezago representa
un total de 30.1 millones de mayores de 15 años (el 43.9 por ciento del total).
Entre ellos hay seis millones que no saben leer y escribir. Este rezago sinte-
tiza la inequidad educativa histórica en nuestro país.
Si bien se han desarrollado diversos modelos de atención para estos
grupos de población, y las cifras del Conteo de 2005 permiten observar que
el rezago ha dejado de crecer; las personas en esta condición son atendi-
das de manera insuficiente. El rezago es un severo problema que aqueja
tanto a los individuos como a la nación en su conjunto, puesto que limita el
desarrollo, la productividad y el empleo. Además, está demostrado que la
baja escolaridad de los padres, en particular la de la madre, es un factor que
influye negativamente en la trayectoria escolar de los hijos y en su calidad de
vida. Sin embargo, los recursos que se destinan para atender esta proble-
mática no sólo no han aumentado, sino que han venido disminuyendo, y
representan apenas el 1 por ciento del presupuesto educativo. Sectores
sociales que debían contribuir no lo hacen.
Ante esta realidad, los miembros del Consejo consideramos que, si el
país quiere alcanzar altos niveles de desarrollo en el mundo del Siglo XXI,
debe lograr una enseñanza obligatoria que cumpla con sus fines, y ofrecer
opciones de estudio en la enseñanza media superior y superior, escolar y
41
extra escolar a todos los jóvenes que quieran hacerlo y muestren tener
capacidad para ello.
Recomendaciones
El sistema educativo mexicano tiene que buscar intencionalmente la equi-
dad, lo que sólo podrá lograrse si se definen políticas para ello, si se articu-
lan entre sí y se evalúan de manera consistente. Como línea general de
política necesitamos asumir el reto de ofrecer insumos de calidad en todos
los planteles, de asegurar la distribución de la calidad de los procesos, para
poder esperar, entonces sí, mayor equidad en los resultados.
Lo anterior no se logra con normativas rígidas ni procesos uniformes.
Ante la creciente heterogeneidad del alumnado por atender, se requiere de
claridad en los propósitos comunes; mayores niveles de autonomía en los
planteles; adecuada capacitación de los docentes para definir objetivos pro-
pios y procesos mediante los cuales puedan alcanzarlos. Se necesitan,
asimismo, mecanismos efectivos de apoyo a los planteles y de procesos
adecuados, retroalimentadores y no punitivos, de evaluación y rendición de
cuentas.
En particular, además de continuar y fortalecer, con base en evaluacio-
nes sólidas, los programas compensatorios, recomendamos adoptar es-
tas medidas:
i. Impulsar una iniciativa de reforma a la Constitución para acotar la obliga-
toriedad del preescolar, al menos en lo relativo al primer grado, en virtud
de que la obligación de llevar a los niños muy pequeños a la escuela
favorece la desigualdad, y si no se puede asegurar la calidad en el ser-
vicio, se pone en riesgo la seguridad de los infantes. El impulso al desa-
rrollo del preescolar deberá realizarse comenzando por la población en
desventaja y de manera tal que se tomen en cuenta las necesidades de
los grupos de población, según su situación. Así, por ejemplo, en las
zonas urbano-marginales, por lo general ambos padres trabajan, por lo
que sus hijos requieren de atención en horario prolongado. En cambio,
42
en las zonas rurales e indígenas, donde los niños pequeños conviven
cercanamente con sus padres y están sometidos a procesos intensos
de socialización, conviene trabajar con las madres para que adquieran
competencias de crianza favorables al crecimiento y desarrollo integral
de los pequeños.
ii. Continuar la política en favor de la alfabetización, con especial énfasis en
algunos grupos de población, como las personas más jóvenes, los ha-
bitantes de zonas urbano-marginales de las ciudades, las zonas rurales
e indígenas y las mujeres. La vinculación de este servicio con la acredi-
tación de grados escolares es una medida que ha favorecido la incorpo-
ración de las personas adultas a la educación, por lo que debe seguir
impulsándose. Debe advertirse, sin embargo, que las estrategias efec-
tivas para algunos grupos no necesariamente lo son para otros, por lo
que deben buscarse enfoques apropiados para que la atención a pobla-
ciones como la indígena y la rural marginal, arroje mejores resultados.
iii. Prevenir la reprobación y la deserción tanto en primaria como en secun-
daria. Implantar un conjunto articulado e intersectorial de medidas
disuasivas del trabajo infantil. En el apartado relativo a calidad se abun-
dará sobre este punto.
iv. Ofrecer una educación de buena calidad a la población rural y a los
indígenas en todos los niveles educativos. La calidad supone la perti-
nencia cultural y lingüística de la educación que se ofrece, sin que ello
signifique relegar a un segundo plano la adquisición de habilidades
básicas y superiores y delos conocimientos y valores que México se
propone para todos los mexicanos. Ello significa mejorar la calidad de la
educación preescolar y primaria indígena. Conviene considerar los efec-
tos negativos de haber segregado en un subsistema educativo diferente
la atención a los indígenas. Esta atención se ha convertido en una de
inferior calidad y poca visibilidad dentro del sistema educativo. Habrá
que preguntarse si no sería mejor asegurar que el sistema central ad-
quiera la capacidad de atender su diversidad, y que se evalúen los lo-
gros y limitaciones del modelo actual, en especial en lo relativo a los
procedimientos para asignar plazas docentes.
v. Asegurar la atención en educación básica y media superior a la pobla-
43
ción jornalera agrícola migrante. Ello implica adecuar la planeación de la
atención a los jornaleros, considerando el campo agrícola como unidad
de atención. En el caso específico de la primaria y la secundaria, signifi-
ca adaptar los programas, modularizarlos y unificarlos entre las modali-
dades educativas que atienden este sector de la población. Estos es-
fuerzos deberán verse complementados por una gradual erradicación
del trabajo infantil, que aparece como la causa principal del rezago edu-
cativo.
vi. Fortalecer los esfuerzos por mejorar el funcionamiento de las escuelas
multigrado, mediante la incorporación de la temática en la formación
inicial de docentes, la intensiva actualización en ejercicio de los que lo
requieran, y la dotación de materiales adecuados y suficientes. Todos
esos esfuerzos deberán dirigirse a aprovechar la diversidad, fomentar el
aprendizaje cooperativo y favorecer el desarrollo de sujetos activos y
creativos.
vii. Fortalecer y mejorar la telesecundaria por su importancia en las zonas
rurales. En las que trabajan con indígenas debe asegurarse que se
atienda la diversidad cultural y ofrecer, cuando así lo exija el contexto, una
educación cultural y lingüísticamente pertinente.
viii. Formar profesionalmente a los docentes indígenas. Esto debe ocurrir
no en instituciones especiales, sino en las normales regulares, donde
cursen los estudios de normal con futuros docentes mestizos, pero ade-
más adquieran un mejor dominio de su propia lengua y de su cultura, la
habilidad para enseñarlas, y la posibilidad de enseñar el español como
segunda lengua.
ix. Abordar la compleja problemática de la educación media superior de
forma integral, de manera que se pueda asegurar que la mayor parte de
los estudiantes que la cursan la concluyan en el periodo establecido
para ello y que los aprendizajes adquiridos sean pertinentes y adecua-
dos a sus necesidades. En el crecimiento de este tipo educativo debe-
rán tener prioridad, con programas de buena calidad, las zonas más
alejadas y más pobres y los grupos indígenas —a éstos con pertinencia
cultural y lingüística—, y no la forma habitual que perpetúa la desigual-
dad de las zonas urbanas a las rurales y de las más a las menos desa-
44
rrolladas. Los temas de violencia, drogadicción y pandillerismo en los
planteles de las zonas urbano-marginales deben abordarse sin disimu-
lo y con decisión.
x. Acercar la oferta de educación superior a las regiones rurales y a las
más densamente indígenas. Los jóvenes campesinos y los indígenas
deben llegar a estar proporcionalmente representados en términos de
población. Para lograrlo, hay que abrir todos los canales posibles: uno
es el de las universidades orientadas a formar profesionales para el
desarrollo de sus propios pueblos y regiones; el otro es promover su
mayor presencia en las universidades convencionales. Los esfuerzos
para crear instituciones de educación superior de buena calidad en zo-
nas rurales, indígenas y de bajos niveles de desarrollo ameritan evalua-
ción y fortalecimiento.
xi. Atender el rezago educativo adulto y destinarle recursos suficientes para
resolver el reto que representa en un periodo razonable.
xii. Revisar los programas compensatorios dirigidos a la atención de la
población rural e indígena marginada para asegurar que los recursos
que se les destinan se aprovechen de la mejor manera posible. Es
igualmente deseable que en su financiamiento se avance hacia fórmu-
las que limiten el endeudamiento externo.
Un conjunto importante y coherente de medidas como las anteriores
permitiría comenzar a revertir la tendencia del sistema educativo a reprodu-
cir las desigualdades económicas y sociales existentes. Sólo así podrá
cumplir la educación con la parte que le corresponde en la construcción de
un México más justo y equitativo.
45
2. UNA EDUCACIÓN PARA LA DEMOCRACIA, LA COHESIÓN SOCIAL
Y LA RESPONSABILIDAD CIUDADANA
Desde la perspectiva de este tema, destacan en la atención del Consejo
dos grupos de políticas. El primero se refiere a la formación cívica y ética.
Estas políticas tienen que ver con lo fundamental de la misión de toda edu-
cación: el aprender a ser, el desarrollo en los educandos de sus valores y de
sus responsabilidades éticas, o sea el núcleo íntimo de la persona en el
que radica su dignidad suprema como ser humano. El otro grupo es el que
tiene que ver con la multiculturalidad del país, y con el tipo de educación que
se requiere para propiciar la cohesión social en ese contexto.
Comenzando con el segundo, la integración de la sociedad mexicana
adquiere una especial complejidad por su carácter multicultural. Si bien
esta realidad ha estado presente a lo largo de nuestra historia, apenas
desde 1992 la Constitución lo reconoce. Ello trae consigo implicaciones
muy importantes relacionadas, entre otras cosas, con la necesidad de ofre-
cer a toda la población una educación con enfoque intercultural, entendien-
do por ello la que se orienta a propiciar el conocimiento, respeto y aprecio de
la diversidad cultural del país.
Es imposible profundizar nuestra democracia y llegar a niveles superio-
res de cohesión social si no transitamos de la pluriculturalidad —que reco-
noce la coexistencia de grupos culturales distintos en nuestro territorio— a
la interculturalidad, que exige una relación basada en el respeto, desde
posiciones de igualdad, entre miembros de diferentes culturas. De no
combatirse el racismo y la discriminación que caracterizan a la población
mayoritaria mexicana seguirán afectando las decisiones que se tomen en
el futuro respecto de la participación de la población indígena en la vida
nacional y en los beneficios de nuestro desarrollo.
En el apartado anterior se formularon varias recomendaciones que tie-
nen que ver en particular con la educación que se ofrece a los niños indíge-
nas. Además de la importancia especial de la atención a este sector de la
población desde la perspectiva de la equidad, su atención, con los enfoques
pertinentes de orden cultural y lingüístico que recomendamos, contribuirá tam-
bién a la cohesión de la sociedad, con su especificidad multicultural.
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Se ha avanzado en este proceso en educación básica y en la licenciatura
en educación primaria, así como en la producción de materiales para radio
y televisión para la población abierta. Consideramos que estas acciones
deben evaluarse, mejorarse y fortalecerse, y que el enfoque intercultural en
la educación para todos debe aplicarse en todos los niveles educativos.
Por lo que se refiere a las políticas dirigidas a la formación cívica y ética,
preocupa seriamente al Consejo el comprobar que crecen y se agravan en
nuestra sociedad los problemas de inseguridad, violencia, desintegración
familiar, al igual que la influencia negativa de la televisión comercial, que
entre otras cosas derivan en anomia social.
Al trasfondo histórico de una conflictividad latente, producto de desigual-
dades, discriminaciones y exclusiones inveteradas, se han sumado en los
últimos años fenómenos como el desempleo y la frustración, la delincuen-
cia organizada, la drogadicción y el narcotráfico, la generalización de la co-
rrupción, fenómenos que están afectando sobre todo a los jóvenes.
Conpreocupación de educadores observamos multiplicarse comporta-
mientos colectivos en que participan muchos jóvenes, que rompen la cohe-
sión social, transgreden en forma impune las normas legales y entorpecen
el avance de la democracia como forma de vida.
Diversos estudios sobre las culturas juveniles señalan características
positivas y negativas de los jóvenes. Entre las positivas podemos mencio-
nar su sentido de justicia, anhelo de autenticidad y sinceridad, sentido prác-
tico y solidaridad con sus pares. Entre los rasgos cuestionables que plan-
tean preguntas y retos a los educadores están la falta de referentes de
identidad, sociales y éticos, causada a veces por situaciones de desintegra-
ción familiar y otras veces por la superficialidad y vertiginosa rapidez de las
experiencias que viven; una inestabilidad socioafectiva que los hace sentir-
se inseguros; un sentido de inmediatez que los lleva a rehuír los compromi-
sos y apunta hacia una ética de la facilidad; la búsqueda hedonista de satis-
factores inmediatos; actitudes de indiferencia o de cinismo ante la autoridad
y la ley, que los aproximan a la tentación de la violencia; y un conjunto de
contradicciones no resueltas respecto a los valores familiares o sociales
que ya no comparten.
En escuelas que seleccionan su alumnado entre los estratos económi-
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cos más favorecidos de la población, y no se preocupan por la formación
cívica y ética, se comprueban antivalores de elitismo y racismo, además de
los que refuerzan el individualismo egoísta propio de una economía basada
exclusivamente en el lucro.
Se trata de hechos de extraordinaria complejidad en los que intervienen
múltiples actores y que desbordan en buena parte las responsabilidades
del sistema educativo y aun del Estado en su conjunto, pero en los cuales
también los factores educativos tienen una clara responsabilidad. En una
perspectiva de largo plazo sería muy grave que las autoridades educativas
no asumieran en la presente coyuntura, con los apoyos políticos y sociales
indispensables, sus responsabilidades y atendieran la preparación huma-
na, ética y ciudadana de las generaciones jóvenes como lo exigen los actua-
les tiempos, para formar a los ciudadanos capaces de ejercer responsable
y críticamente su libertad, para fortalecer una democracia moderna y conse-
guir que la definición constitucional de México como país multicultural sea
una realidad plena.
Desde hace más de diez años las autoridades de la SEP tomaron la
decisión de recuperar la misión formativa de la escuela, un tanto eclipsada
por diversas causas: el predominio de la atención a los aprendizajes cogni-
tivos, las dificultades para apoyar la formación moral y el empobrecimiento
de la educación cívica. Ya en la administración anterior se impulsaron pro-
gramas innovadores de Formación Cívica y Ética, principalmente en secun-
daria, y se estimularon iniciativas muy diversas en las entidades federati-
vas. Durante la administración federal que está por terminar se ha manteni-
do el mismo propósito, profundizándolo con orientaciones más específicas.
El Programa Integral de Formación Cívica y Ética en Educación Básica
se ha propuesto que los alumnos de primaria avancen en la formación de
los valores que requiere la vida democrática, y el de Formación Ciudadana
hacia una Cultura de la Legalidad se enfoca, en el tercer grado de secunda-
ria, a la formación de actitudes de apego al Estado de derecho y a las
exigencias de una ciudadanía responsable.
Desafortunadamente, los esfuerzos se han centrado en las definiciones
curriculares y la producción de materiales didácticos, relegando a segundo
plano la formación de los educadores al igual que la organización y el fun-
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cionamiento de los planteles que, en este campo, debieran ser centrales.
Recomendaciones
Es opinión de este Consejo que las políticas de Formación Cívica y Ética
adoptadas por la SEP y algunos gobiernos estatales deben mantenerse,
profundizarse y ampliarse, afinándolas de conformidad con los resultados
de la experiencia. Además de lo que realicen las escuelas y maestros de
todos los niveles del sistema en este campo, el Estado y los particulares
deberían dar estímulos y apoyos a otros actores e instituciones, principal-
mente a los padres de familia que tienen en esto atribuciones y capacida-
des fundamentales.
La Formación Cívica y Ética debe considerarse la tarea central de la
educación y no una reforma curricular más, ni verse como una asignatura de
currículo; la SEP debe renovar su esfuerzo por devolver a la escuela su misión
formativa y ayudar a los maestros a desarrollar su vocación en lo que tiene
de esencial. En esta perspectiva, la Formación Cívica y Ética se enfocará
como tarea de la comunidad escolar en su conjunto y se relacionará con los
demás actores de la sociedad que concurren en ella. En cuanto a medidas
particulares recomendamos:
i. Seguir atentamente los fenómenos sociales y analizarlos por cuanto
evidencian o sugieren carencias educativas, con objeto de adecuar me-
jor las medidas que las autoridades puedan adoptar en la materia.
ii. Profundizar en el conocimiento de nuestra juventud, en los diversos me-
dios sociales y culturales del país en que se desenvuelve, mediante
investigaciones científicas y otros recursos; este conocimiento es indis-
pensable para definir los escenarios realistas en los que se lleva a cabo
la formación en valores y la educación ética.
iii. Perfeccionar los instrumentos y apoyos para Formación Cívica y Ética,
en el gobierno federal y los estatales, como una oferta diversificada en la
que los educadores escojan los que mejor se adapten a sus circunstan-
cias. En particular habrá que poner atención a que los cambios de go-
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bierno no provoquen la interrupción de políticas y programas acertados
por razón de protagonismos partidistas, desperdiciando así esfuerzos,
experiencias y recursos valiosos.
iv. Intensificar la oferta de experiencias y talleres para profesores. Para
poder ayudar a los alumnos a formarse en valores es indispensable que
el educador tenga la experiencia personal de esclarecer sus propios
valores y haya tomado conciencia de la manera como se formaron; esta
experiencia personal es particularmente necesaria tratándose de los
valores éticos.
v. Propiciar que los jóvenes participen en acciones para atender proble-
mas de su entorno, de manera que se despierte su conciencia respecto
a ellos.
vi. Fomentar de manera explícita códigos de ética y comportamiento cívico
en los planteles educativos, para que sean espacios donde se practi-
quen los valores y principios que se busca desarrollar en los educan-
dos, para que las actividades que se realicen en las escuelas y el am-
biente escolar y académico estén en armonía con ellos.
vii. A partir de municipios, delegaciones y otras instancias cercanas a las
comunidades locales, impulsar la oferta de opciones educativas no for-
males para jóvenes que no están en la escuela ni trabajan, padres de
familia, etc. con componentes para facilitar la inserción laboral y también
elementos atractivos relacionados con el deporte y las actividades cultu-
rales, y atendiendo siempre al desarrollo de valores y actitudes favora-
bles a la convivencia civilizada y democrática.
viii. Utilizar los medios de comunicación, principalmente la televisión y la
radio, para estimular a la población a formar sus apreciaciones, juicios
y actitudes en congruencia con los valores propios de la vida democráti-
ca: respeto al otro, tolerancia, relativización de las propias opiniones, el
recurso al diálogo, la solidaridad con los demás y el cumplimiento de las
leyes por convicción.
ix. Ante la escasa viabilidad de soluciones normativas al complejo proble-
ma de la nociva influencia educativa de la televisión comercial, sugeri-
mos a las autoridades promover la oferta de programas televisivos con
contenidos educativos, científicos y culturales, y la búsqueda con las
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empresas correspondientes para encontrar