ABAL MEDINA - controlando a los representantes

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ABAL MEDINA, J. ALESSANDRO, M. y CHELI, G – Considerando a los representantes: una revisión teórica y conceptual de la accountability vertical
La distancia entre representantes y representados fue precisamente el producto buscado por los creadores del sistema de representación. La representación en el sentido más llano del término volver a presentar los intereses de la sociedad, es el principio que legítima a los gobiernos que hoy entendemos como democráticos.
En los últimos tiempos se ha intentado comprender mejor el vínculo representativo a partir de la denominada teoría de la agencia o del principal agente. Este enfoque entiende que el electorado es un principal que delega en ciertos agentes la implementación de sus intereses por un período de tiempo limitado, al cabo del cual puede evaluar sus desempeño y premiarlos o castigarlos en consecuencia. Asumiendo que el representante es una actor racional esto debería influir en su conducta. Así como la accountability es un control retrospectivo qué realizan los ciudadanos evaluar la gestión de sus representantes, la responsiveness es la actitud que los agentes adoptan las políticas preferidas por sus ciudadanos. La amenaza de sanción presente en la accountability tiende a incentivar un comportamiento responsive durante el mandato del representante
Sin embargo, esta relación presenta problemas de agencia, ya que el agente cuenta con información y puede realizar acciones que permanecen oculta para este.
El propósito de este capítulo es revisar sobre la cuestión de la democracia y la accountability vertical, incluyendo un análisis crítico de la teoría de la agencia aplicada al estudio de la representación política.
1. La noción de accountability
La accountability refiere a un control ejercido sobre los depositarios del poder político. Rendición obligatorio de cuentas. Un acto obligatorio y necesario en democracia. Esto implica que los funcionarios informen y expliquen sus decisiones pero también la posibilidad efectiva de castigar sus conducta inapropiadas. Tiene dos dimensiones:una vertical,que emana de la sociedad hacia el Estado, y otra horizontal, interna al aparato estatal. La primera puede dividirse en electoral o social. La accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos. Los canales para su ejercicio no necesariamente deben ser institucionales.
La accountability electoral es un control que realiza la sociedad cuando concurre a las urnas. Consiste en la capacidad de fiscalización que tienen los ciudadanos sobre sus representantes a través el voto. 
La dimensión horizontal se define como un control intraestatal qué necesita que las instituciones estatales estén autorizadas y dispuestas a vigilar, controlar, corregidor y o sancionar actos ilícitos de otras instituciones estatales. 
La importancia de la accountability electoral radica en que cualquier definición de gobierno democrático de contemplar la existencia de elecciones competitivo. Debe existir por la definición de un régimen democrático. 
Es posible que para que existan controles horizontales entre poderes de haber un efectiva accountability vertical, dado que si lo políticos no son accountable ante el electorado, carecen de suficientes incentivos para el desarrollo de frenos y contrapesos entre sí. De este modo, la accountability electoral posibilita el control horizontal, y este a su vez, brinda elementos de juicio a los votantes para ejercer más eficazmente la rendición de cuentas en las urnas.
2. Teoría de la agencia: posibilidades y limitaciones
La teoría de la agencia fue utilizada originalmente para explicar la relación entre la asamblea de accionistas de una empresa y los managers. Los primeros contratan a los segundos para implementar las acciones necesarias para maximizar sus beneficios, de modo similar que los votantes eligen a sus representantes para que tomen las medidas más adecuadas a sus intereses. Dado que es difícil y costoso para los accionistas conocer plenamente los problemas que debieron resolver sus managers y la pertinencia de las acciones por ellos adoptadas, es que la evaluación de su desempeño se realiza a posteriori. En ese momento, la renovación o la remoción del cargo actúa como el mecanismo de premio o castigo propio de todo mecanismo de accountability.
Efectivamente, ambos vínculos se caracterizan por una situación de información asimétrica e incompleta. Esa es precisamente la naturaleza de la relación principal-agente en la teoría económica. En sus traslado a la política debe tenerse en cuenta sin embargo que sí bien los agentes son delegados del principal, son ellos quienes sancionan el marco normativo. Las instituciones que regulan este vínculo son diseñadas por los agentes, no por los principales.
Al mismo tiempo, puede señalarse que la accountability retrospectiva no es necesariamente el método más racional ni el más habitual a la hora de votar. En primer lugar, dada la magnitud de información que requiere, la acción de un gobierno o representante es muy difícil de monitorear, y de premiar sancionar en consecuencia. Es costoso acceder a la información suficiente para evaluar los actos de gobierno, y algunos de estos ocurren tras bambalinas. Al regular la información que los ciudadanos pueden conocer sobre sus actos, los agentes moldean las actitudes y la preferencias de los principales, es decir, ejercen poder sobre ellos. Finalmente, el hecho de que los votantes eligieran solo retrospectivamente, analizando el desempeño pasado de los representantes, no serviría para incentivar a estos a comportarse representativamente en su último mandato (dado que los votantes no reelegiría a alguien que estuviera en su ante último mandato). Es decir, que los límites de la reelección parte del presupuesto de que la accountability retrospectiva no es único método de control ciudadano.
Es posible que los votantes elijan de manera prospectiva o ideológica. Esto no significa que ambas lógica no puedan combinarse: observar el desempeño pasado permite una mejor evaluación sobre quién podrá actuar correctamente en el futuro. En Latinoamérica, en los años 90, existió una notoria falta de correspondencia entre las promesas de campaña y sus actos de gobierno.
Lo mismo debe señalarse si se entiende que el comportamiento de los votantes está influido por históricos procesos de fractura que dividen a las sociedades. Si lealtades históricas vinculan a los electores a ciertos partidos, a la vez que estos tratan deliberadamente de mantener vigentes esas lealtades para garantizarse su continuidad, entonces puede ser inútil apelar al voto como una herramienta de control sobre el desempeño de los gobernantes.
Dados los problemas de información, monitoreo, y compromiso que implica el control ciudadano sobre los gobernantes, existe un riesgo moral de premiar al agente que ha actuado en contra del interés de los ciudadanos o de sancionar a quien sí ha actuado representativamente.
Por lo tanto resulta importante considerar si el contenido de las políticas implementadas se vincula efectivamente con la supervivencia de los representantes en el cargo o no. Estudios empíricos han concluido que la marcha del gobierno y el contenido de las políticas si tiene un impacto directo en la ciudadanía mal momento de emitir el voto, enfatizando la evaluación retrospectiva del accionar de los representantes. Los resultados del electorado latinoamericano han sido muy influidos por el desempeño macroeconómico. Lo próximo que debemos preguntarnos es que diseños institucionales contribuyen más eficazmente a la producción de accountability.
2.1 Teoría de la agencia, accountability y modelos proporcionales y mayoritarios de democracia
Aún dentro de las democracias representativa es posible distinguir diseño institucionales que atan en mayor medida a los representantes la preferencia de su votantes, de otros que otorgan mayor autonomía a estos para que negocien con sus paresla producción de políticas. La pregunta que nos guía es cual de ambos modelos estimula en mayor medida la generación de accountability vertical.
La argentina elige a los diputados nacionales con un sistema electoral proporcional. Mientras que en lo sistemas mayoritarios se elige una mayoría con un programa más o menos claro a cumplir en el gobierno, en los sistemas proporcionales, las elecciones actual de manera indirecta sobre la formulación de políticas, ya que difícilmente permiten elegir una mayoría con un mandato a ejecutar.
Dicho modelo proporcional parece reconocer alguna limitaciones inherentes al voto: este es una única herramienta para controlar miles de decisiones gubernamentales originadas sobre distintos temas. Con estas el limitaciones, resultaría poco apropiado el intento por atar completamente a los representantes a través de un mandato. Sin embargo, la ventaja que el modelo proporcional arroja es que tiene como contrapartida una amplia autonomía en favor de los representantes, qué depende del mantenimiento de los lazos de confianza hola ciudadanía que los elige.
Los partidarios de los sistemas mayoritarios esgrimen qué estos sistemas permiten un mayor control ciudadano sobre los representantes, dado que en ellos puede identificarse fácilmente quién es el responsable por las decisiones tomadas.
De todas formas, la investigación empírica sugiere que los sistemas proporcionales tienden a generar una mayor conexión entre las preferencias ciudadanas y las políticas adoptadas. La investigación de Powell comparando ambos diseños concluye que los modelos mayoritarios suelen provocar gobiernos ubicados significativamente más lejos del votante ubicado en la mediana matemática que los gobiernos surgidos en sistemas proporcionales. Los sistemas mayoritarios, si bien permiten la accountability, alejan al gobierno del votante mediano.
2.2 Teoría de la agencia, accountability, partidos políticos y sistemas de partidos.
Otra variable fundamental es la existencia de partidos políticos. Son intermitentemente actores sociales y o estatales. Un recurso diferencial al del resto de los actores y los coloca en ambos extremos de la relación vertical de accountability. Así , los partidos se encuentran tanto en la sociedad, que controla, como en las posiciones de gobierno que son las controladas. Incluso los partidos en la oposición tienen escasos incentivos para institucionalizar los mecanismos de control, dado que aspiran esos también a llegar eventualmente a las posiciones de poder del Estado.
Los sistemas electorales de representación proporcional con listas cerradas y bloqueadas, utilizados para la elección de legisladores Nacionales en la Argentina, desincentivan el control interno sobre los líderes partidarios, dado que son ellos quienes decidirán las futuras candidaturas. Esto restringe el control sobre los líderes al interior del partido. Estimular la accountability requeriría así la existencia de un partido internamente democrático, con control sobre sus líderes.
La accountability vertical depende tanto en el proceso de selección de candidatos como en la elección general. El voto por listas partidarias en lugar de candidatos individuales tiende a generar comportamientos más programáticos, y permite al elector identificar las consecuencias de su elección. Sin embargo, para que esto efectivamente se produzca se requiere también que exista accountability vertical en el momento de la selección de candidatos , la que es negada cuando no existe democracia interna y cuando la cúpula partidaria es unaccountable ante sus afiliados. Los casos extremos dificultan la accountability, en el primer caso porque los candidatos podrían responder solamente a una pequeña clientela del partido o del electorado, y en el segundo porque el futuro de los representantes dependerá más de las élites partidarias que de los afiliados y los votantes.
En el caso de los partidos argentinos, la existencia de múltiples facciones internas con posiciones contrapuestas, las frecuentes fracturas de los bloques parlamentarios y la debilidad de los procedimientos institucionalizados para fijar las definiciones programáticas de los partidos, dificultad para la ciudadanía conocer prospectivamente las propuestas de los partidos. A su vez, también obstaculizan el control retrospectivo, dada la imposibilidad de premiar o castigar separadamente a los distintos representantes de una misma lista. Entonces cierta fortaleza de los partidos es necesario. El diseño electoral debe permitir alcanzar un equilibrio viable entre la accountability de legisladores individuales y los incentivos necesarios para que estos alineen con su partido.
La dinámica del sistema partidario, es decir, las pautas de cooperación y competencia que se desarrollan entre los partidos, pueden fomentar o restringir las posibilidades de una efectiva accountability electoral. En sistemas de partidos con patrones de competencia relativamente regulares y estables, los votantes pueden apelar al valor informacional contenido en las distintas etiquetas partidarias, que sintetizan una línea ideológica, un desempeño previo y y una perspectiva de comportamiento futuro. Por el contrario, sistemas partidarios volátiles dificultan la accountability al nublar la responsabilidad de los partidos por las políticas adoptadas y al oscurecer la pertenencia de los representantes individuales a uno u otro partido.
2.3 Teoría de la agencia y accountability: ¿un enfoque útil?
La teoría ilumina la complejidad del vínculo electores y elegidos, sobre todo en términos de las dificultades de los primeros para diferenciar los comportamientos de los representantes que defienden los intereses del electorado de aquellos que se guían por sus propios intereses particulares. 
Aspectos definitorios y distintivos de la representación política democrática:
Primero, vínculo ineludible que existe entre un ciudadano y el Estado. Segundo, si en el cuarto oscuro todos los principales valen lo mismo, Cómo compararlos con los accionistas de una empresa necesariamente desiguales según el porcentaje de acciones que posean. Supone considerar al Estado como una institución alienada de la sociedad sobre la cual los ciudadanos sólo pueden influir una vez cada cierta cantidad de años.
La accountability constituye solamente un aspecto de la calidad democrática. Favorecer la pluralidad y la proporcionalidad de las distintas fuerzas políticas puede operar en contra en un mayor control electoral al dificultar la atribución de responsabilidades. Esto supone, en el análisis de la calidad democrática, la necesidad de realizar un trade off entre estos atributos en pugna, encontrando un equilibrio que combine los distintos aspectos de la democracia.
Anteriormente hemos señalado que la presencia de accountability vertical electoral es un atributo indispensable para definir a cualquier régimen como democrático. Sólo en el caso de que este tributo esté presente es posible investigar en qué medida lo está. 
En el caso argentino, los principales déficit de calidad democrática se presentan en varias provincias precisamente por los altísimos grados de concentración del poder político en esos distritos.
La cuestión del clientelismo y el patronazgo es particularmente importante al analizar casos subnacionales, en distritos pequeños y de menor desarrollo económico. Uno de los atractivos que tiene el clientelismo para los gobernantes radica en que, en vez de dispersar beneficios moderados para amplios sectores de la población, permite concentrar una alta proporción de beneficios en un sector más pequeño pero crítico para el éxito electoral. El riesgo de esta práctica para el político es que el votante no se comporta recíprocamente ante los bienes otorgados, pero existe una variedad de formas en que los "patrones" pueden monitorear su cumplimiento, generando la impresión de que tienen la capacidad de violar El Secreto del voto. Cuando la práctica se repite durante un tiempo, posiblemente la reciprocidad se produzca incluso sin la necesidad de estemonitoreo.
El impacto del clientelismo sobre la accountability genera una reversión, pasando así los representantes a controlar a los representados, en vez de a la inversa.
Otro aspecto a tener en cuenta son las fuentes de financiamiento de los partidos y las candidaturas políticas. En la teoría de la agencia, el principal a que los políticos responden son los votantes, pero qué ocurre cuando en la práctica también pueden rendir cuentas ante sus aportantes de campaña? Si esto se combina con límites a las posibilidades de reelección, es posible que en un último mandato los representantes prioricen los comportamientos contraídos con sus aportantes antes que con sus votantes.
3. Accountability social. Una aproximación teórica.
Accountability vertical social, la cual entendemos como un monitoreo sobre las acciones de gobierno a través de distintos mecanismos de control y participación ciudadana ejercido Generalmente mediante la acción de diversas organizaciones públicas no estatales, y cuyos canales de ejercicios pueden ser institucionales o de carácter más centrado en movilizaciones sociales y denuncias mediáticas. Puede ser una participación ordenada, que se ejerce a través de canales formales institucionalizados, y y otra participación contenciosa, que se expresa por medios informales de protesta. En el primer caso, los instrumentos institucionales pueden ser tanto de carácter político como legal. Los últimos son los únicos capaces de imponer sanciones efectivas sobre los gobernantes, son también de naturaleza problemática.
Sin la capacidad efectiva de castigar obligatoriamente no puede hablarse con propiedad de un instrumento de accountability. Si los agentes deben limitarse simplemente responder por sus actos puede tratarse de una instancia de responsabilidad (answerability), pero no de un auténtico mecanismo de control.
La acco	untability Social es un proceso que se activa cuando se dan hechos que reclaman claridad, pero que está funcionando continuamente. Se desarrolla diacronicamente. Una de las diferencias que los mecanismos de accountability electoral es que no dependen de calendarios fijos. La rigidez temporal de la accountability electoral permite a los representantes agrupar sus actos de modo de alejar las medidas impopulares de los periodos eleccionarios. Los mecanismos de accountability social, en cambio, pueden ejercerse continuamente y permiten controlar cada acción de los representantes de modo separado. Al mismo tiempo, puede decirse que la sociedad está en todas partes.
Los mecanismos de control social están contrarrestados por la escasa representatividad de los grupos qué toman parte de ellos, En comparación con el carácter universal de las instancias de accountability electoral. La accountability social queda en muchos casos reservadas a grupos minoritarios que cuentan con el tiempo y los recursos para participar en ellos. La participación de estos grupos genera en un bien público para toda la ciudadanía, que podrá utilizarlo al momento de ejercer el control electoral. En ese sentido, ambas dimensiones de la accountability vertical se complementan potenciando se, del mismo modo que la actuación de las agencias de control horizontal también brinda información útil para el control vertical.
Finalmente, es importante analizar el alcance y la eficacia de la accountability considerando los tres poderes de gobierno. Cuando se plantean los mecanismos de accountability social muchas veces se analiza exclusivamente al poder ejecutivo. Pero la actividad legislativa suele efectivamente incluir actores de la sociedad civil, pero en forma de lobbies movidos por intereses particulares. No hay que olvidar que el poder legislativo es un agente colectivo, en el cual se hace más difícil la atribución de responsabilidades por las decisiones tomadas.
Cuando hablamos del poder judicial vemos que existen aún más dificultades para poder generar un proceso de accountability social. El poder judicial cuenta con una inmunidad que lo hace prácticamente Intocable desde la sociedad civil. La capacidad de elección y eventual revocación del mandato de los miembros del poder judicial puede quedar reservada a los otros poderes del Estado, constituyendo un caso de control horizontal y no vertical de los actos gubernamentales. Pero los mecanismos judiciales son una herramienta de accountability social en tanto intervienen ante denuncias formuladas en las instancias de control ciudadano. Asimismo, los procesos judiciales pueden modificar la reputación de los gobernantes ante la sociedad, por lo que influyen también en el proceso de accountability electoral.