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UNIVERSIDAD NACIONAL 
AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES 
ACATLÁN 
 
 
El análisis organizacional como mecanismo de modernización administrativa en la 
Coordinación General de Atención Institucional, Comunicación y Cultura del Agua. 
 
 
Tesina 
 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO 
 
 
Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública 
 
 
PRESENTA 
 
 
Mariana Velázquez Ramírez 
 
 
 
 
Asesor: Juan Mauricio Caudillo Salinas 
 
 
 
Abril 2010 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
AGRADECIMIENTOS 
 
 
 
 
Con cariño y afecto: 
 
 
A Delia (mi mama) 
que con amor, entereza y ejemplo 
comparte mis ilusiones. 
 
 
 
 
 
 
 A José (mí papá) 
que con paciencia, dedicación y orgullo 
apoya mis proyectos. 
 
 
 
 
 
 
A Ana Paola (mi hija) 
la inspiración y empeño 
de todos mis sueños. 
 
 
 
 
 
Muchas Gracias 
 
 
 
 
 
 
2 
 
ÍNDICE 
 
 Página 
INTRODUCCIÓN 4 
CAPÍTULO I LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN MÉXICO 6 
1.1 Antecedentes 8 
1.2 Programas de Modernización Administrativa 13 
1.2.1 Programa de Descentralización de la Administración Pública Federal 14 
1.2.2 Programa General de Simplificación Administrativa 16 
1.3 La Nueva Gestión Pública en México 18 
1.4 Innovación Gubernamental 23 
CAPÍTULO II EL ANÁLISIS ORGANIZACIONAL, UBICACIÓN, CONCEPTO 
Y APLICACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 
28 
2.1 ¿Qué es la Organización? 28 
2.2 Teorías de la Organización 29 
2.2.1 Administración Científica y Teoría Clásica de la Administración 29 
2.2.2 Teorías de la Burocracia 29 
2.2.3 Disfuncionalidades Burocráticas 29 
2.2.4 Escuela de las Relaciones Humanas 30 
2.2.5 Teoría de las Estructuras Contingentes 30 
2.2.6 Escuela del Comportamiento 30 
2.2.7 Nuevas Relaciones Humanas 31 
2.2.8 Análisis del Poder y del Discurso Organizacional 31 
2.2.9 Ecología de las Poblaciones 31 
2.3 Análisis Sistémico de la Organización 32 
2.3.1 Elementos del Sistema Administrativo 33 
2.3.2 Sistema de Organización 34 
2.4 El Concepto de Análisis Organizacional 36 
2.4.1 Definición 36 
2.4.2 Elementos Constitutivos 37 
2.4.2.1 Elementos Estructurales 37 
2.4.2.2 Elementos Funcionales 41 
2.5 Marco Normativo del Análisis Organizacional 44 
2.5.1 El Análisis Organizacional en la Administración Pública Federal 44 
2.5.2 Lineamientos para Aspectos Estructurales y de Puestos en la 
Administración Pública Federal 
44 
 
3 
 
 Página 
CAPITULO III LA PRÁCTICA DEL ANÁLISIS ORGANIZACIONAL EN LA 
COORDINACIÓN GENERAL DE ATENCIÓN INSTITUCIONAL, 
COMUNICACIÓN Y CULTURA DEL AGUA, COMO UNA ALTERNATIVA DE 
MODERNIZACIÓN 
59 
3.1 Contexto Organizacional de la Coordinación General de Atención 
Institucional, Comunicación y Cultura del Agua 
59 
3.2 Análisis Organizacional 61 
3.2.1 Herramientas de Análisis 61 
3.2.2 Metodología 61 
3.2.3 Elementos Constitutivos 62 
3.2.3.1 Elementos Estructurales 62 
3.2.3.2 Elementos Funcionales 68 
3.2.3.3 Análisis por Puesto 70 
3.2.4 Aspectos de Perfilamiento y Distribución 77 
PROPUESTA 79 
CONCLUSIONES 80 
ANEXOS 83 
Anexo 1 Secretarías y Departamentos de Estado 83 
Anexo 2 Empresas 1940-1952 84 
Anexo 3 Técnicas Gerenciales 85 
Anexo 4 Estructura Orgánica Autorizada 87 
Anexo 5 Atribuciones por Área 88 
Anexo 6 Matrices Comparativas (31 matrices) 89 
 
BIBLIOGRAFÍA 
 
120 
 
 
4 
 
INTRODUCCIÓN 
 
Uno de los mayores retos que enfrentan los científicos sociales, es comprender el cambio 
social, el cual se caracteriza porque en él, concurren fenómenos derivados de diversos 
factores como son: condiciones históricas, hombres, grupos, organizaciones e 
instituciones. 
 
Son éstos fenómenos los que permiten a los estudiosos de la Ciencia Política y la 
Administración Pública, describir, revisar, analizar y proponer, desde una perspectiva 
objetiva, soluciones a los diversos problemas que aquejan la vida cotidiana de las 
Instituciones. 
 
La ciencia política entendida como la ciencia del poder, definiéndose al poder como “el 
sometimiento de otros o la capacidad de hacer obedecer a otros”1, se ha dedicado al 
estudio de las ideas políticas, a las formulaciones que han hecho diferentes hombres con 
respecto al poder y las relaciones que de éstas se desprenden, “estudia las instituciones 
políticas y las formas en cómo se obtiene el poder, cómo se ejerce y cómo se organizan 
los hombres.”2. 
 
La Administración Pública3 concebida como la “actividad del gobierno” se refiere al estudio 
sistémico de los procesos y la actividad del Estado. Para Dwight Waldo, hacia 1950, en su 
estudio de la administración pública expone una doble descripción para la administración 
pública: como una organización y dirección de hombres y materiales para lograr los fines 
del gobierno, y dos como arte y ciencia de la dirección de los asuntos del Estado. De ello 
la importancia de contar con instituciones eficientes que logren el cumplimiento de las 
metas y programas establecidos por el Poder Ejecutivo. Así dentro de las instituciones 
existen organizaciones con estructuras para su efectivo y buen funcionamiento. 
 
Las actuales estructuras de organización de las dependencias y entidades de la 
Administración Pública Federal fueron creadas en diversas épocas y circunstancias, y a 
través del tiempo se han tratado de adecuar a los objetivos institucionales que le 
competen. 
 
La elaboración del presente trabajo de investigación tiene por objeto “analizar la evolución 
y desarrollo de la modernización administrativa en México, retomando los conceptos de 
reforma, modernización e innovación y su aplicación en la administración pública; con el 
propósito de contar con elementos analíticos que permitan determinar la viabilidad de 
utilizar el análisis organizacional como alternativa de modernización y mejora para la 
Coordinación General de Atención Institucional, Comunicación y Cultura del Agua”. 
 
El análisis organizacional entendido como el estudio sistemático de los elementos que 
componen la organización desde la estructura organizacional hasta su 
funcionalidad para el cumplimiento de fines y objetivos, permite la identificación de 
los diversos factores que intervienen en el actuar de cada organización, logrando la 
 
1
 VILLORO, Luis. Ciencia Política, Filosofía e Ideología. Revista Vuelta, Núm. 13, abril 1988, pp. 18-22. 
2
 OTTO HENRICH, Von Der Gablenntz. Introducción a la Ciencia Política. Edit. Herder, España 1974, pp. 13-21 
3
 “La administración pública se examina desde tres perspectivas, la teórica, en cuanto conjunto de conocimientos y 
procedimientos que permiten analizar y entender los hechos del gobierno, la funcional, como la totalidad de actividades con 
que se conducen y concretan las decisiones del gobierno, y la jurídico-organizacional, que define a la administración pública 
como de la rama ejecutiva del gobierno, encabezada por una persona.” En MAINERO, E. Carlos. La Administración Pública 
Mexicana. Edit, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, México 2000, pp. 3-5 
5 
 
creación e implantación de mejoras para que estas evolucionen conforme a los cambios 
que se presentan. 
 
El estudio se integra por tres capítulos, los cuales fueron diseñados a partir de 
investigación documental y de campo. 
 
El primer capítulo, haceun esbozo general de los conceptos, reforma, modernización 
administrativa, gerencia pública e innovación gubernamental y sus efectos en la 
Administración Pública Federal a lo largo del tiempo, de 1914 a 2006. 
 
En el segundo capítulo se construye el concepto de análisis organizacional, para ello se 
utilizaron diversos elementos técnicos de la teoría de las organizaciones, análisis 
sistémico de la organización y el marco normativo a nivel Administración Pública Federal. 
 
El tercer capítulo expone la situación de la Coordinación General de Atención 
Institucional, Comunicación y Cultura del Agua a través de matrices comparativas 
elaboradas con la información proporcionada por los integrantes de esta coordinación, y 
se analiza la estructura mediante la revisión de los niveles salariales, las relaciones de 
autoridad funcional y relaciones de coordinación (de forma vertical) y colaboración (de 
forma horizontal), el aspecto funcional se refiere a la búsqueda de multiplicidades, 
desagregación y duplicidad de las mismas, finalmente se propone una estrategia 
mediante la utilización del análisis organizacional, para disminuir las desviaciones dentro 
de la propia organización. 
 
Para una exposición clara del tema se diseñaron diversos anexos que contienen 
información soporte a la investigación presentada. 
 
Derivada de la importancia del cuidado y preservación del agua, resulta trascendente el 
tema ya que la mencionada Coordinación es la encargada de crear una cultura del agua 
para su conservación, preservación en beneficio del país. 
 
 
6 
 
CAPÍTULO I LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN MÉXICO 
 
El crecimiento exacerbado del gobierno ha provocado que los procesos y servicios que 
proporciona el “Estado”4, se conviertan en una tramitología excesiva, lo que a su vez 
imposibilita a cumplir los objetivos planteados y deteriora la credibilidad por parte de la 
sociedad. 
 
La necesidad de los gobiernos de ser más eficaces y eficientes, cercanos a la ciudadanía 
y sobre todo dar cumplimiento a los compromisos adquiridos ha generado la inclusión de 
la Reforma Administrativa, dentro de la llamada Reforma del Estado, el cual es un 
concepto más amplio y más restringido que el primero. 
 
La Reforma del Estado se traslada hacia la redefinición de las fronteras entre el dominio 
de lo público y lo privado, al restringir de diversas maneras la extensión y la naturaleza de 
la intervención del Estado en los asuntos sociales. El alcance de la reforma estatal tiende 
a involucrar a la sociedad civil, en la medida en que se adjudican nuevos papeles a 
diferentes grupos o actores o se priva a otros de los beneficios de la actividad del Estado. 
 
La Reforma del Estado reconoce tres momentos: 1. La transformación del papel del 
Estado, 2. La reestructuración del Estado (reforma administrativa) y 3. La reducción de su 
aparato institucional a través del recorte de su dotación de personal. 
 
Existen al menos cuatro tipo de medidas a las se apela para reducir el alcance de la 
intervención del gobierno y modificar consecuentemente su papel en la gestión de la 
sociedad: privatización, desmonopolización, desregulación y descentralización. 
 
El segundo aspecto de la reforma, la reestructuración del Estado es la racionalización de 
las estructuras organizativas del Estado. Ésta es una antigua preocupación de la reforma 
administrativa clásica, acostumbrada a expresar muchas de sus recomendaciones bajo la 
forma de cambio en los organigramas. 
 
El tercer aspecto la reducción de las plantas de personal, llamada también la redefinición 
(estrechamiento) del papel del Estado y la consecuente contradicción de su aparato 
institucional proporcionan una justificación indiscutible en las nuevas circunstancias. Las 
formas en que se adopta esta política de reducción del empleo público son múltiples, 
oscilando desde la prescidibilidad, al pase a disponibilidad o el retiro voluntario, hasta 
modalidades menos explícitas de desestimulo al ejercicio de la función pública, tales 
como progresiva disminución de los salarios reales o la contradicción de la estructura de 
remuneraciones. 
 
Lo más necesario dentro del contexto de la reforma del Estado es “incrementar la fuerza 
básica de las instituciones estatales para que proporcionen las funciones esenciales que 
sólo los gobiernos pueden desempeñar”.5 
 
 
4
El Estado entendido como ordenamiento político de una comunidad, que nace de la disolución de la comunidad primitiva 
basada en vínculos de parentesco y de la formación de comunidades más amplias y derivadas de la unión de muchos 
grupos familiares por razones de sobrevivencia interna (la sustentación) y externa (la defensa). El Estado como conjunto de 
órganos de decisión (Legislativo y Gobierno) y ejecutivos (aparato burocrático), en BOBBIO, Norberto. Estado Gobierno y 
Sociedad. Por una Teoría General de la Política. Edit. FCE, México 1994, pp. 97 y 98. 
5 FUCUYAMA, Francis. La Construcción del Estado. Hacia un Nuevo Orden Mundial del Siglo XXI. Ediciones B, Grupo Zeta, 
España 2004, pp. 69. 
7 
 
La reforma del Estado también reconoce a la Modernización Política como “un proceso 
multifacético necesario que implica una serie de cambios en todas las zonas del 
pensamiento y la actividad humana, teniendo como consecuencia una creciente 
participación en la política de grupos sociales de toda la comunidad”.6 
 
La modernización política implica: 
 
 La Racionalización de la autoridad. 
 La Diferenciación de las estructuras. 
 La Expansión de la participación política. 
 
Para encarar con éxito la modernización, un sistema político tiene que estar ante todo en 
condiciones de innovar la política, es decir, promover la reforma social y económica por 
medio de la acción estatal. 
 
La modernización política permite la construcción de la democracia y la cultura 
democrática, a través de “nuevas instituciones, prácticas políticas, valores y símbolos 
políticos, ejemplo de ellos son la lealtad, la justicia, la legalidad, la libertad, es decir se 
requiere llegar al ámbito innovador de la política”.7 
 
Por otro lado, la reforma administrativa, conocida como la nueva administración pública o 
modernización administrativa ha sido siempre un proceso fundamentalmente 
intraburocrático, consistente en intentos deliberados de mejoramiento de uno o más 
aspectos de la gestión pública, la composición o asignación de recursos humanos, la 
racionalización de sus normas y arreglos estructurales, la obsolescencia de sus 
tecnologías, el comportamiento de personal, etc. 
 
¿Qué debemos entender por Modernización Administrativa? “Es una política 
administrativa-institucional de Estado, sustentada en una reingeniería de procedimientos 
en las instituciones gubernamentales que buscan lograr la eficiencia administrativa en su 
gestión, a través de la transformación de las propias dependencias en unidades 
interdependientes orientadas a resultados con objetivos y funciones claramente definidos, 
es decir, es el proceso democrático de transformación institucional, con el que se busca 
adecuar las características estructurales y operativas de las dependencias y entidades.”8 
 
Para Francisco Longo, la modernización administrativa tiene marcadas las siguientes 
orientaciones: 
 
 Reformar la cohesión gubernamental. 
 Simplificar las estructuras y los procedimientos. 
 Separar las responsabilidades políticas y las de gestión. 
 Descentralizar el poder de decisión hacia las unidades de gestión. 
 Rediseñar las funciones horizontales y los órganos que lo asumen. 
 Introducir la competencia en la prestación de los servicios públicos 
 Flexibilizar el marco organizativo en la gestión de los recursos humanos. 
 
6HUNTINGTON, P. Samuel. El Orden Político en las Sociedades en Cambio. Edit. Paidós, Argentina 1991, 2da reimpresión, 
pp. 92 
7SCHMIDT, Samuel. México: la Nueva Gobernabilidad. Edit. Centro de Estudios de PolíticaComparada A.C. CEPCOM, 
México 2005, pp. 63 
8 MÉNDEZ, José Luis (Comp). Lecturas Básicas de Administración y Políticas Públicas. Edit. Colegio de México, Centro de 
Estudios Internacionales, México, 2000, pp. 231 
8 
 
Las diversas reformas realizadas en la Administración Pública en México son el 
antecedente de los programas de modernización. 
 
Por lo tanto, reforma se define como “el proceso de modificación de limitado alcance y 
moderada velocidad en el liderazgo, la política de gobierno y las instituciones políticas”.9 
 
1.1 Antecedentes 
 
Las Reformas Borbónicas son la primera reforma administrativa en el continente 
americano, iniciadas con la visita de José de Gálvez en 1765, estas tuvieron como 
propósito la reorganización de los virreinatos existentes y la formación de otros nuevos. 
Las diferencias estructurales que estas otorgaron permitieron formas de 
institucionalización y cambio, ejemplo de ello fueron las sociedades económicas 
formadas. 
 
Dichas reformas fueron integrales, considerándose como la principal transformación la 
creación de la Real Hacienda encargada de captar las rentas. También esclarecieron 
marcadamente las contradicciones estructurales del sistema español contra las de la 
Nueva España. 
 
A las reformas borbónicas debemos los elementos básicos de la carrera administrativa: el 
mérito, la estabilidad, los sueldos fijos, procedimientos de promoción y un Montepío 
sustento básico de profesionalización de la burocracia virreinal. 
 
A principios del siglo XX la Administración Pública se ve representada por la figura del 
caudillo quien será el motor del movimiento pos-revolucionario. 
 
Con la llegada de Francisco I Madero a la presidencia, las reformas fueron diversas e 
importantes, dentro de las que destacan: reformas al sector justicia, educación, asistencia 
pública, reforma agraria, reforma electoral, transporte, entre otras. 
 
De ellas destacan las funciones realizadas por la Comisión Nacional Agraria que permitió 
recuperar más de 21 millones de hectáreas de terrenos nacionales. 
 
El nombramiento del presidente por unas horas Pedro Lascurain abre las puertas de la 
presidencia a Victoriano Huerta. Quien en su gobierno buscó apaciguar a la población 
mediante la introducción de objetivos revolucionarios para conseguir reivindicaciones 
obreras y campesinas. 
 
Para 1914 se distribuyó de manera diferente los diversos ramos de la administración 
quedando nueve secretarias,10 se crea la Secretaría de Agricultura y la Secretaría de 
Industria y Comercio. 
 
El gobernador de Coahuila Venustiano Carranza elabora el Plan de Guadalupe el cual, 
exhortó a los otros gobernadores a desconocer a Huerta, al llegar a la jefatura del Ejército 
Constitucionalista retomó la administración de Madero y desconoció totalmente los 
cambios durante el mandato de Victoriano Huerta. 
 
9
 SÁNCHEZ, González José Juan. Reforma, Modernización e Innovación en la Historia de la Administración Pública en 
México, Edit. FCE. México 2005, pp. 30 
10
 Véase Anexo 1. “Secretarías y Departamentos de Estado”. El anexo 1 fue elaborado a partir de un cuadro sinóptico 
con los nombres de las Secretarías y Departamentos Administrativos, considerando los años con mayor impacto. 
9 
 
Al renunciar Huerta nombra a Francisco S. Carvajal quien a su vez renuncia casi al mes y 
aquellos funcionarios a quienes dejo el encargo de los despachos entregan al ejército 
constitucionalista la presidencia mediante los tratados de Teoloyucan. 
 
Dentro de los primeros cambios del gobierno Carrancista, se encuentra la reorganización 
de la Secretaría de Fomento para dar orden a treinta dependencias y crea la Oficialía 
Mayor, para la elaboración de programas de gobierno que dieran respuesta a los ideales 
revolucionarios, también instituye nuevamente la Comisión Nacional Agraria y transforma 
al Departamento del Trabajo en Dirección General, a partir de 1917 las Secretarías de 
Estado y los Departamentos Administrativos integran la Administración Pública Federal 
concentradas en una sólo instancia, la Presidencia de la República. 
 
En abril de 1917 se elabora y expide la Ley de Secretarías y Departamento de Estado, 
misma que se modifica en diciembre del mismo año.11 
 
Para 1920 con la llegada a la presidencia de Álvaro Obregón se inicia la etapa de la 
Administración Pública Caudillista que terminaría con el periodo de gobierno de Plutarco 
Elías Calles. 
 
El gobierno de Obregón se caracterizó por: las relaciones exteriores sostenidas, 
principalmente con Estados Unidos y la negociación de la deuda pública, el 
restablecimiento del sistema financiero y la reorganización del aparato gubernamental, así 
como la pacificación del país mediante el control de los movimientos de oposición. Se 
crearon y descentralizaron algunos de los órganos de la Secretaría de Agricultura y 
Fomento para cubrir aspectos de la reforma agraria. Así, se logró establecer las bases 
para la institucionalización de las reformas económicas y sociales y fortalecer el aparato 
administrativo. 
 
Con el gobierno de Plutarco Elías Calles iniciado el 18 de diciembre de 1924, se crean 
nuevos organismos oficiales encaminados a la ampliación de la infraestructura y a 
desdeñar la rebeldía del clero, hasta lograr someterlo a las leyes. Sus principales cambios 
se dieron con la reforma hacendaria y el establecimiento del Impuesto sobre la Renta, 
expidiéndose una nueva ley para éste impuesto el 18 de marzo de 1925. 
 
La Secretaría de Hacienda fue ejemplo de reorganización de servicios mediante el 
agrupamiento de funciones, la modernización de métodos de trabajo y la uniformidad de 
sus procedimientos. También reformó la Ley Orgánica de Secretarías de Estado, suprimió 
el Departamento de Aprovisionamientos Generales y facultó a las Secretarías y 
Departamentos para adquirir por compra y fabricación todos los elementos necesarios 
para su funcionamiento. 
 
Posteriormente Emilio Portes Gil, el 30 de noviembre de 1928 como presidente interino, 
inicia la Administración Pública Presidencial, puso especial énfasis en continuar la 
institucionalización del país, la promoción del campo y el establecimiento de un programa 
de desarrollo, mediante el cual, se dieron facilidades para construir las ligas de unidades 
agrarias. 
 
En esta época se constituye el Departamento del Distrito Federal, dependiente del 
Ejecutivo Federal, para julio de 1929 se expide la Ley Orgánica de la Universidad 
 
11
 Ibídem 
10 
 
Nacional Autónoma de México, la cual establecía la autonomía y a su vez el gobierno se 
comprometía a dotar a la universidad una subvención anual acorde a sus necesidades. 
 
Se expide un nuevo código penal y el Ministerio Público del Fuero Común, dependiente 
de la Procuraduría de Justicia del Distrito y Territorios Federales. 
 
El presidente interino entrega la presidencia a Pascual Ortiz Rubio en 1930 (quien es 
sometido al control del ex presidente Calles), fomentó los créditos agrícolas y reformó las 
leyes para evitar los procedimientos judiciales que estorbaban para la distribución de las 
tierras. Se propuso transformar el gobierno mediante la simplificación, intensificación y 
eficacia de los servicios administrativos, en este época destaca la realización del primer 
censo moderno de servidores públicos en 1930. 
 
Ortiz Rubio renuncia a la presidencia el 01 de septiembre de 1934, dando paso a 
Abelardo Rodríguez, quien realizó una reorganización administrativa que se inicia con el 
cambio de denominación de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo nombrándole 
Secretaría de Economía Nacional. 
 
En 1934 expidió la Ley del Servicio Civil, con la cual se regularían las relaciones entre el 
Estado y sus servidores, aunque esta Ley no se llevo a cabo, hubiera significado un 
enorme avance para la profesionalización y mejoramiento de la Administración Pública. 
 
El 06 de abril de 1934 se integró una nueva Ley Orgánicade Secretarías de Estado y 
Departamentos Administrativos, la cual incluía la creación del Departamento de Asuntos 
Agrarios, con esta Ley, la administración se organiza con 8 Secretarías, 5 Departamentos 
y la Procuraduría General de la República. 
 
Para 1933 el presidente convoca una reunión de su gabinete para elaborar las Bases de 
lo que llamaría el “Plan Sexenal”. 
 
Lázaro Cárdenas ocupó la presidencia el 30 de noviembre de 1934 y postuló una 
revolución social directa, apoyando el Plan Sexenal, desarrolló la estructura administrativa 
de Estado, asumiendo una política reguladora de toda actividad económica y social. 
 
En 1938 reorganizó el Partido Nacional Revolucionario de acuerdo con los diferentes 
sectores: obrero, campesino, popular y militar, definiéndose como el Partido de la 
Revolución Mexicana creó las bases de un sistema político eficiente y progresista, que 
tiene sus orígenes en los postulados sociales de la Revolución Mexicana que dio lugar a 
la promulgación de la Constitución Política que rige hoy el país y al mismo tiempo surgió 
el sistema de partidos y a partir de 1939 comenzaron a crearse una serie de partidos en 
“ideologías y principios opuestos al cambio y a la transformación de los postulados de la 
revolución”12, nace el Partido de Acción Nacional. 
 
En el ámbito educativo sobresale la creación de la Universidad Obrera y el Instituto 
Politécnico Nacional que tenía como fin la preparación de técnicos y profesionales. La Ley 
de Secretarías y Departamentos de Estado fue modificada en dos ocasiones en 1935 y 
1937 y se constituye el proyecto jurídico de los trabajadores al Servicio del Estado. 
 
 
12
 ÁLVAREZ, Nolasco Ernesto. Historia Mínima del PRI. Luces y Sombras de quien quiere retornar a Palacio Nacional. Edit. 
Agencia Promotora de Publicaciones S.A. de C.V., México 2009, pp. 49 
11 
 
Una de las preocupaciones del presidente fue la inclusión de los indígenas a la vida 
nacional, por ello crea el Departamento Autónomo de Asuntos Indígenas y convocó a un 
congreso de Representantes genuinos de las distintas razas indígenas. La asistencia 
social era considerada como una de las obligaciones del Estado por lo que se cubriría con 
la creación de la Secretaría de Asistencia Pública. 
 
Para 1939 la Administración Pública queda conformada por siete Secretarías de Estado y 
seis Departamentos y el auge en el sector paraestatal fue notorio.13 
 
Las acciones de gran importancia fueron representadas por la creación de la Secretaría 
de Salubridad y Asistencia, la Secretaría de Marina y el Estado Mayor Presidencial. 
 
El General Manuel Ávila Camacho otorga mayor prioridad a los empresarios, derivado de 
la industrialización, crea la Comisión Federal de Planeación Económica dependiente de la 
Secretaría de Economía Nacional. En septiembre de 1943 se establece por acuerdo una 
Comisión Intersecretarial encargada de formular un Plan de Mejoramiento de la 
Administración Pública, de igual manera que con el cardenismo el sector paraestatal 
siguió creciendo. 
 
Durante el periodo de gobierno del presidente Miguel Alemán Valdés se publicó en el 
Diario Oficial de la Federación, la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, en 
donde se crea la Secretaría de Recursos Hidráulicos y la de Bienes Nacionales e 
Inspección Administrativa. Dentro de esta última se encontraba la Dirección de 
Organización Administrativa que era la encargada de realizar los estudios y sugerencias 
para el mejoramiento de la Administración Pública. 
 
Para 1946 la administración queda organizada en doce Secretarías de Estado y dos 
Departamentos.14 De 1940 a 1952 el número de empresas paso de 57 a 158.15 
 
Los antecedentes del desarrollo estabilizados se encuentran en el gobierno de Ruiz 
Cortines (01 de diciembre de 1952 al 30 de noviembre de 1958), iniciando con el 
Programa de Moralización de la Administración Pública, al publicarse la Ley de 
Responsabilidades de Funcionarios y Empleados de la Federación, la Ley de Estímulos y 
Recompensas para Funcionarios y Empleados de la Federación, la Ley de Estímulos para 
Particulares, la Ley de Reconocimiento al Mérito y las Juntas de Mejoramiento Moral, 
Cívico y Material. 
 
En la Secretaría del Trabajo se inició un programa de desconcentración de servicios en la 
República y se crearon el Instituto Técnico Administrativo del Trabajo y la Academia de 
Preparación Administrativa. Durante este periodo no existieron grandes cambios. 
 
Para dar continuidad a la industrialización se da inicio al Desarrollo Estabilizador, con el 
presidente Adolfo López Mateos, a partir de diciembre de 1958, se intensifican los 
programas de desarrollo social, la protección de los trabajadores al servicio del Estado fue 
encargada al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales del los Trabajadores al Servicio 
del Estado, que anteriormente correspondía a la Dirección de Pensiones Civiles. 
 
 
13
 Véase Anexo 1. “Secretarías y Departamentos de Estado”. 
14
 Véase Anexo 1. “Secretarías y Departamentos de Estado”. 
15
 Véase Anexo 2 “Empresas 1946-1958” 
12 
 
Para ello la Ley de Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaría del artículo 123 
Constitucional apartado B, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de 
diciembre de 1963, otra de las medidas para mejorar las condiciones de vida fue la 
creación de la Compañía Nacional de Subsidios Populares (CONASUPO). 
 
En 1958 se modifica la Ley de Secretarías y Departamentos Administrativos de Estado, la 
cual tenía por objeto “Propiciar una mayor eficacia administrativa para generar soluciones 
adecuadas a los problemas cada vez más complejos que planteaba el incremento de la 
población y la amplitud de las tareas sociales y económicas del país.”16 Se crea la 
Secretaría de Patrimonio Nacional, la Secretaría de la Presidencia, la Secretaría de Obras 
Públicas y el Departamento de Turismo. 
 
El 02 de agosto de 1961 se publicó el acuerdo por el que todas las Secretarías y 
Departamentos de Estado debían elaborar sus planes de acción tendientes al desarrollo 
económico y social del país, con ello a finales de 1962 se crea la Comisión Intersecretarial 
para la Planeación Económica y Social. 
 
Durante el periodo de gobierno de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) se inicia el proceso 
de reforma administrativa, ejemplo de ello fue la creación en 1965 de la Comisión de 
Administración Pública (CAP), encargada de dar cumplimiento al Art. 6 fracción IV de la 
Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 1958. 
 
La creación de esta Comisión permitió definir la reforma administrativa como un proceso 
continuo, dicha coordinación se encontraba adscrita a la Secretaría de la Presidencia, en 
donde se comenzó a dar un ambiente de modernización de las estructuras 
gubernamentales. 
 
La Comisión consideró que en cada una de las Secretarías y Departamentos de Estado 
existiera una Unidad de Organización y Métodos que se encargará de estudiar y 
programar las mejoras administrativas de cada entidad del sector público. 
 
En el sexenio de Luis Echeverría (1970-1976) la situación era compleja derivado de los 
grandes problemas tanto sociales como políticos que se venían arrastrando, como medida 
el presidente introdujo el saneamiento de las finanzas públicas, la reducción de la 
dependencia con el exterior, la diversificación de las exportaciones y aumento del gasto 
público dando prioridad a la educación, agricultura y seguridad nacional. 
 
Crea la Secretaría de la Reforma Agraria y la Secretaría de Turismo, al igual que los 
estados de Baja California Sur y Quintana Roo como parte de la Federación, se expide la 
Ley de Control, por Parte de la Federación, de Organismos Descentralizados y Empresas 
de Participación Paraestatal. 
 
En el ámbito educativo destaca la creación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, 
la Universidad Autónoma Metropolitana y el Colegio de Bachilleres. Para 1971 se creaen 
la Secretaría de la Presidencia, la Dirección de Estudios Administrativos que sustituyó a la 
Comisión de Administración Pública, quedando encargada de los trabajos de 
modernización administrativa. 
 
 
16
 SÁNCHEZ, González José Juan. Reforma, Modernización e Innovación en la Historia de la Administración Pública en 
México, Edit. FCE. México 2005, pp. 251 
13 
 
El Ejecutivo Federal establece las Bases para el Programa de Reforma Administrativa del 
Gobierno Federal que propuso la revisión de las actividades del sector público y la 
implantación de sistemas administrativos orientados a la racionalización de acciones. 
 
Surge la Unidad de Organización y Métodos, la Unidad de Planeación y Programación y 
las Comisiones Internas de Administración en las diversas dependencias del sector 
público. 
 
En el ejercicio fiscal 1975-1976, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público aplicó el 
presupuesto por programas que buscaba la relación costo-beneficio al relacionar los 
recursos con la obligación de dar resultados conforme al Programa. 
 
Con la llegada a la presidencia de José López Portillo (1976-1982) y a pesar de la fuerte 
crisis económica acompañada de presiones políticas tanto internas como externas, se 
implementan tres estrategias de acción: reforma política, reforma administrativa y alianza 
para la producción. 
 
La reforma política incluyó la iniciativa para adecuar algunos artículos de la Constitución y 
expedir la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. 
 
La reforma administrativa comprendía: reorganización institucional “organizar al gobierno 
para organizar el país”, reorganización sectorial bajo la relación sector-central-sector-
paraestatal, revisión de los cruces institucionales, para evitar la duplicidad, reforma de 
ventanilla con el fin de mejorar el servicio público y mejoramiento de los sistemas de 
administración de los recursos humanos del sector público. En 1976 se expiden las Leyes 
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, la de Deuda Pública, la de Obras Públicas, 
la de Adquisiciones; otro elemento clave para el incremento de los recursos financieros 
fue la creación del Impuesto del Valor Agregado a una tasa del 10%. 
 
La reforma administrativa está enmarcada jurídicamente en la Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal, con ello también se da paso a los Programas de 
Modernización Administrativa. 
 
 
1.2. Programas de Modernización Administrativa 
 
Un Programa es “un instrumento normativo del Sistema Nacional de Planeación 
Democrática, cuya finalidad cosiste en desagregar y detallar los planteamientos y 
orientaciones generales del Plan Nacional, mediante la identificación de objetivos y metas. 
De acuerdo a su temporalidad y ámbito territorial que comprende puede ser: nacional, 
regional y de mediano y corto plazo respectivamente, también se entiende como un 
conjunto homogéneo y organizado de actividades a realizar una o varias metas, con 
recursos previamente determinados y a cargo de una Unidad Responsable.”17 
 
Los programas de modernización administrativa surgen de “la necesidad de fortalecer los 
gobiernos locales, implementando medidas para descentralizar y desconcentrar la 
sectorización y sus repercusiones en la eficiencia y productividad del sector público, la 
 
17
 Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 
Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre Gestión Pública, México 2001, pp. 285 
14 
 
simplificación de los trámites administrativos y el sector público con el gobierno y la 
sociedad.”18 
 
 
1.2.1 Programa de Descentralización de la Administración Pública Federal 
 
Con Miguel de la Madrid se inicia una nueva etapa en la Administración Pública Federal al 
incluir la preocupación de modernizar su estructura y funcionamiento. 
 
Su proyecto buscaba corregir los errores y desviaciones del pasado y consistió en 7 tesis 
rectoras: 
 
1. Nacionalismo Revolucionario 
2. Democratización Integral 
3. Sociedad Igualitaria 
4. Renovación Moral 
5. Descentralización de la Vida Nacional 
6. Desarrollo, Empleo y Combate a la Inflación 
7. Planeación Democrática 
 
Al inicio de su mandato crea la Secretaría de Contraloría General de la Federación 
(SECOGEF) con la finalidad de combatir cualquier acto de corrupción. 
 
En mayo de 1983 presenta el Plan Nacional de Desarrollo en el que se incluía las metas 
para el sexenio, se incorporan los Comités Estatales para el Desarrollo y la Coordinación 
entre la Federación y los Estados, así también se emite la Ley de Responsabilidades de 
los Servidores Públicos. 
 
Para cumplir con las líneas rectoras de su gobierno se establece en la Constitución un 
Sistema de Planeación y una Ley de Planeación. 
 
Otra medida fue el establecimiento del Convenio Único de Desarrollo que se convirtió en 
un instrumento básico para descentralizar la vida nacional. El proyecto de 
descentralización proponía tres líneas de acción: 
 
1. Fortalecimiento del Federalismo 
2. Mayores Atribuciones a la Vida Municipal 
3. Fomento al Desarrollo Regional 
 
Con ello se da inicio el 21 de enero de 1985 al Programa de Descentralización de la 
Administración Pública Federal, el cual tenía como finalidad la transferencia de entidades 
paraestatales, administradas por el gobierno, a los gobiernos estatales, coordinar la 
ejecución y operación de los programas de desarrollo cuya responsabilidad se transfiere a 
los gobiernos en los estados mediante el Convenio Único de Desarrollo y la 
desconcentración de funciones administrativas 
 
 
 
 
18
 PARDO, MA. DEL CARMEN. La Experiencia Reformista Mexicana. Teoría y Práctica de la Administración Pública en 
México. INAP. 1996, pp. 97 
15 
 
Las vertientes para la descentralización fueron. 
 
Reforma Municipal; el 06 de diciembre de 1982 se presenta la iniciativa de reformas al 
artículo 115 Constitucional que buscaba asignar a los municipios fuentes de ingreso 
adicionales, para que pudieran atender los servicios públicos que le son propios, y de esta 
manera fortalecer su independencia política, a través del fortalecimiento de la pluralidad 
en los ayuntamientos y protegerlos contra destituciones arbitrarias. Dicha iniciativa fue 
aprobada el 27 de diciembre de ese mismo año. 
 
En materia administrativa se otorgó facultades a los ayuntamientos para expedir los 
bandos de policía y buen gobierno, así como los reglamentos, circulares y disposiciones 
administrativas de observancia general. 
 
En lo económico quedan a su favor parte de los rendimientos de sus bienes y 
contribuciones al producto del impuesto predial, las participaciones federales y los 
ingresos por la prestación de los servicios a su cargo. 
 
Descentralización Educativa; fue la transferencia de los gobiernos estatales de la 
educación básica y normal que eran responsabilidad del gobierno federal; una de las 
primeras acciones fue la desconcentración de los cursos intensivos de verano que se 
impartían cada año en la Escuela Normal Superior de México, para marzo de 1984 se 
eleva a grado de licenciatura la educación normal. 
 
Las etapas en las que se llevó a cabo la descentralización educativa fueron: 
 
1ª. Etapa 2ª. Etapa 3ª. Etapa 
8 de agosto de 1983 20 de marzo de 1984 8 de mayo de 1992 
Decreto Presidencial en 
que se propuso la creación 
de un Comité Consultivo 
para la Descentralización 
Educativa. 
Decreto que establece los 
lineamientos a que se 
sujetarán las acciones de 
descentralización de los 
servicios federales de 
educación básica y normal. 
Con el gobierno del 
presidente Carlos Salinas 
de Gortari se publica el 
Acuerdo Nacional para la 
Modernización de la 
Educación Básica. 
 
Descentralización de la Salud; inicia el 08 de marzo de 1984 con la publicación en el 
Diario Oficial de la Federacióndel Decreto por el que se Descentralizan a los Estados los 
Servicios de Salud que presta la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA) y los que 
proporciona el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en el Programa de Solidaridad 
Social con Participación comunitaria denominada IMSS-Coplamar. 
 
Para dar continuidad a esta descentralización en la salud no fue hasta 1996 con la 
creación el Consejo Nacional de Salud y en 1996 se firmó el Acuerdo Nacional para la 
Descentralización de Servicios de Salud por parte de las autoridades Federales, Estatales 
y Municipales. 
 
Desarrollo Regional; se crea la Subsecretaría de Desarrollo Regional, en lo que era la 
Secretaría de Programación y Presupuesto que tenía como función la conducción de la 
política regional. 
 
16 
 
Los Convenios Únicos de Desarrollo fueron el instrumento jurídico con el que se busca 
dar respuesta a las necesidades de los estados. 
 
Para 1983 el gobierno desarrolla cuatro programas regionales: 
 
FECHA PROGRAMA ESTADOS DE LA REPÚBLICA 
Agosto Programa del Mar de Cortes 
Baja California Sur 
Sonora 
Sinaloa 
Nayarit 
Octubre Programa del Sureste 
Campeche 
Chiapas 
Quintana Roo 
Tabasco 
Yucatán 
Octubre Programa de la Zona Metropolitana 
Ciudad de México 
Región Centro 
Noviembre Programa de las Zonas Áridas 
Chihuahua 
Coahuila 
Nuevo León 
Durango 
Zacatecas 
Aguascalientes 
San Luis Potosí 
 
En 1984 se da inicio a los Programas Especiales como; Reordenación Henequenera, 
Desarrollo Integral de Yucatán, Desarrollo Integral de las Mixtecas Oaxaqueñas y el de la 
Cuenca de Coatzacoalcos. 
 
Se transforma la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas en la 
Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología. 
 
 
1.2.2 Programa General de Simplificación de la Administración Pública Federal 
 
Simplificación Administrativa se refiere a “una medida aplicada a los procesos que ayuda 
a lograr el acercamiento de los usuarios de los servicios de gobierno, reduce los requisitos 
para dar respuesta a la ciudadanía y beneficia en términos de tiempo y costo del servicio 
demandado.”19 
 
El Programa de Simplificación Administrativa se realizó mediante el Acuerdo que dispone 
las Acciones Concretas que las Dependencias y Entidades de la Administración Pública 
Federal deberán Instrumentar para la Simplificación Administrativa a Fin de Reducir, 
Agilizar y Dar Transparencia a los Procedimientos y Trámites que se Realizan Ante Ellas, 
el cual buscaba hacer más clara y fácil la gestión de los ciudadanos antes las instituciones 
gubernamentales e impulsar la conducta ética de los funcionarios del sector público. El 
programa estuvo a cargo de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación y 
está dividido en tres estrategias: 
 
19
 PARDO, MA. DEL CARMEN. Los Límites de la Modernización Administrativa 1982-1988. Lecturas Básicas de 
Administración y Políticas Públicas. José Luis Méndez, Compilador. Edit. El Colegio de México, México 2000 pp. 222-223. 
17 
 
1. Cubrir los trámites que los ciudadanos o sus organizaciones efectúan ante la 
Administración Pública, para exigir la realización de sus derechos o cumplir con sus 
obligaciones. 
 
2. Considerar las relaciones entre las diversas dependencias y entidades 
gubernamentales que dan lugar a la prestación de un servicio público o la ejecución de 
una actividad dentro y para el propio cuerpo administrativo oficial. 
 
3. Incluir acciones orientadas a simplificar las estructuras y funcionamientos 
administrativos internos de las instituciones públicas para eliminar instancias y niveles 
innecesarios. 
 
La modernización de la estructura de gobierno en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari 
consistió en la optimización de los recursos a través de la definición de las funciones y el 
fortalecimiento de sus instituciones. 
 
El instrumento utilizado por el gobierno fue la implementación del Programa General de 
Simplificación de la Administración Pública Federal coordinado por la Secretaría de la 
Contraloría General de la Federación. 
 
El programa tenía como objetivo “modernizar la administración pública que busca 
devolver a la sociedad civil su iniciativa, que progresivamente había sido reducida ante un 
aparato estatal que crecía en tamaño y complejidad”.20 
 
El Acuerdo por el que se Establecen las Bases para la Ejecución, Coordinación y 
Evaluación del Programa General de Simplificación de la Administración Pública Federal 
fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 09 de febrero de 1989 y determinaba 
en su artículo 3º las acciones que se deberían contemplar las Secretarías: 
 
“I. Las relaciones hacia en el interior de cada dependencia o entidad, entre dos o más 
dependencias o entidades y las que se den entre las dependencias y entidades. 
 
II. Las relaciones entre el sector público y los particulares, en lo que se refiere a 
simplificación de sistemas y procedimientos, con excepción de aquellas que se rijan por el 
marco regulatorio de la actividad económica, cuya revisión tendrá a su cargo la Secretaría 
de Comercio y Fomento Industrial. 
 
III. La simplificación de la normatividad correspondiente al gasto público federal y 
 
IV. El fortalecimiento de la coordinación de acciones entre el Ejecutivo Federal y los 
gobiernos locales. Asimismo se deberá propiciar en aquellos casos en que sea 
procedente conforme a la Ley, la transferencia de los estados y municipios de aquellas 
funciones que hayan sido objeto del proceso de simplificación.”21 
 
El programa incluía 5 objetivos: 
 
 
20
 VAZQUEZ, CANO LUIS IGNACIO. “La Simplificación Administrativa”, La Administración Pública Contemporánea en 
México. SECOGEF-FCE, 1993, pp.209. 
21
 Acuerdo por el que se establecen las bases para la ejecución, coordinación y evaluación del Programa General de 
Simplificación de la Administración Pública Federal. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 09 de febrero de 1989, 
pp. 39-40. 
18 
 
1. Fortalecer e impulsar la modernización económica del país; impulsar la participación de 
los particulares en la actividad productiva y propiciar la productividad y la calidad de los 
sectores económicos. 
 
2. Consolidar una cultura administrativa que propicie la eficiencia y productividad; mejorar 
más allá de los procedimientos y mecánica, a través de actitudes de los servidores 
públicos. 
 
3. Promover la elevación de la calidad y transparencia en la prestación de los servicios 
públicos; identificar y modernizar aquellas áreas de servicio público de mayor 
problemática. 
 
4. Apoyar las acciones de la administración para la prevención y combate de la 
corrupción; mayor y mejor fiscalización, revisión, actualización y fortalecimiento del marco 
normativo-legal de las responsabilidades públicas. 
 
5. Fomentar y aumentar el acercamiento con la sociedad, como medio de mejoramiento 
de la acción pública y del fortalecimiento de la confianza; abrir canales de comunicación 
con los diferentes sectores de la población, para que el esfuerzo de la simplificación 
administrativa respondiera directamente a las necesidades, urgencias, e insatisfacciones. 
 
Un logro sobresaliente de este programa fue la apertura de las Ventanillas Únicas. 
 
 
1.3 La Nueva Gestión Pública en México 
 
Como seguimiento a los Programas de Modernización Administrativa, el sexenio del 
presidente Ernesto Zedillo Ponce de León, se caracterizó por la implementación de 
técnicas provenientes de la administración privada, conocidas como técnicas gerenciales, 
que forman parte a lo que se denomina la Nueva Gestión Pública (New Public 
Management). 
 
Gestión es un conjunto de “actividades coordinadas para dirigir y controlar una 
organización22, por otro lado la Nueva Gestión Pública se define como “un nuevo 
paradigma que va de un énfasis en la política pública a uno en las capacidades 
gerenciales, de un fuerte énfasis en los procesos a resultados, de jerarquíasordenadas a 
competencias en espacios de mercado o cuasi mercados, de seguridad en el trabajo y 
salarios precisos a la burocracia a evaluación del desempeño y firma de contratos 
específicos a la obtención de ciertos resultados. “23 
 
Para Echebarria y Mendoza se trata de un conjunto de técnicas e instrumentos de gestión 
que tienen por objeto “el comportamiento de redes de organización y proporciona el 
marco de valores e instituciones en las que operan las organizaciones en el nivel micro.”24 
 
 
22
 NORMA MEXICANA IMNC, ISO 9000:2005. Sistemas de Gestión de la Calidad- Fundamentos y Vocabulario. Instituto 
Mexicano de Normalización y Certificación A.C., México 2008 
23
 ARRELANO, Gault David. Más Allá de la Reinvención del Gobierno. Fundamentos de la Nueva Gestión Pública y 
Presupuesto por Resultados en América Latina. Edita. Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). México 
2004 pp. 31 
24
 I MARRIONI, Losada Carlos. En ¿De Burócratas a Gerentes? La Ciencia de la Gestión Aplicada a la Administración de 
Estado. Edit. Banco Iberoamericano de Desarrollo, Estados Unidos de Norteamérica, 1999, pp. 32 
19 
 
Esta nueva forma de concebir al gobierno cambia las ideas de las 3E´s (eficiencia, 
eficacia y economía), por las 3D´s (diagnóstico, diseño y desarrollo). 
 
De acuerdo con este nuevo paradigma, las técnicas gerenciales que se ajustan fácilmente 
a las organizaciones públicas son las que menos dependen del entorno particular de lo 
público. 
 
Los niveles del entorno son: 
 
Nivel del Entorno Técnica de Gestión Empresarial 
Acción Inter Organizacional 
Técnica de Dirección General de la 
Organización 
Acción de la Organización Pública 
Individual dentro del Ámbito 
Específico 
Técnicas de una Función o Área 
Especializada de la Empresa 
Funcionamiento Interno de una 
Organización Determinada 
Técnica de Desarrollo de Habilidades 
Directivas 
 
Las Técnicas de Dirección General de la Organización se caracterizan por considerar a la 
organización en su conjunto, centrándose en la capacidad para adaptarse a los cambios 
del entorno (perspectiva estratégica) y en garantizar tanto el buen desarrollo de las 
operaciones como el logro de los objetivos organizativos establecidos (perspectiva 
operativa). 
 
Algunas técnicas que se han retomado son:25 
 Planeación estratégica 
 Gestión de los procesos de cambio organizacional 
 Dirección por objetivos 
 Dirección de proyectos 
 Marketing 
 Dirección de operaciones 
 Diseño organizativo 
 Dirección de recursos humanos 
 Gestión financiera 
 Gestión de servicios 
 Gestión de sistemas de información 
 Control de gestión 
 Capacidad para ejercer la función directiva 
 Análisis y resolución de problemas 
 Trabajo en equipo, creatividad e innovación 
 
Con lo anterior, se ubica al Programa de Modernización de la Administración Pública 
(PROMAP) como una combinación de las técnicas de Dirección General de la 
Organización y Las Técnicas de una Función o Área Especializada de la Empresa. 
 
 
25
 Véase Anexo 3 “Técnicas Gerenciales” 
20 
 
El PROMAP tenía como finalidad mejorar la calidad en la prestación de los servicios 
públicos, mediante los enfoques gerenciales como es la planeación estratégica, el 
enfoque de la calidad y la reingeniería de procesos. 
 
El Programa contaba con un diagnóstico sobre los problemas que venían afectando la 
administración pública como son: 
 
 Limitada capacidad de las estructuras de la administración pública para hacer 
frente a las demandas de la ciudadanía. 
 La excesiva centralización bajo la que operan la organización y los procesos 
administrativos. 
 La deficiencia en las prácticas de evaluación del desempeño gubernamental. 
 La pérdida de credibilidad en la función pública y en la profesionalización de los 
servicios públicos por excesos cometidos en la corrupción. 
 
Los apartados que integraban el Programa eran: 
 
1. Participación y Atención Ciudadana 
2. Descentralización y/o Desconcentración Administrativa 
3. Medición y Evaluación de la Gestión Pública 
4. Dignificación, Profesionalización y Ética del Servidor Público 
 
ETAPAS DE IMPLEMENTACIÓN 
Mayo 1996 – Enero 1998 
Planeación Estratégica. Se instauró a 
través de la creación de las Bases de 
Coordinación, la definición de estándares e 
indicadores de servicios. 
Febrero 1998 – Noviembre 2000 
Mejoramiento de Procesos (Reingeniería 
de Procesos). 
 
El primer paso consistió en la celebración de Bases de Coordinación, la Secretaría de 
Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, 
como dependencias globalizadoras convenían los términos y compromisos de la 
modernización. 
 
En el segundo paso las dependencias y entidades definieron los estándares e indicadores 
de servicios, para llegar a estos conceptos era necesario determinar en forma secuencial: 
 
 Servicios 
 Proveedores 
 Clientes 
 Valor para el cliente 
 Atributos 
 Estándares 
 Indicadores de desempeño 
 Indicadores de satisfacción 
 Acciones de mejora 
 Metas 
21 
 
En el tercer paso se realizó la fusión de los estándares de servicio, los beneficios para 
estas acciones eran: 
 
 Establecer un compromiso con los clientes sobre la calidad en el servicio. 
 Conocimiento de los estándares por parte de los clientes sobre la calidad del 
servicio. 
 Clarificación del servicio. 
 Guía del servicio para mejorar los servicios. 
 Medición de la calidad del servicio. 
 Mejora de imagen ante el cliente. 
 
En el cuarto paso se redefinieron estándares considerando la voz del cliente, en donde las 
sugerencias y opiniones de los usuarios eran contempladas. 
 
El quinto paso incorporó la planeación estratégica en el nivel directivo, incluyendo 
herramientas como: determinar la misión y visión de la Unidad Responsable, objetivos 
estratégicos, indicadores estratégicos, metas y los proyectos estratégicos determinados y 
priorizados. 
 
En el sexto paso las dependencias contarían con un plan estratégico que permitiera dirigir 
sus acciones al mejoramiento de los servicios prestados durante el proceso de 
modernización administrativa. 
 
Finalmente el séptimo paso consistió en la medición y evaluación de avances conforme al 
PROMAP. 
 
Un cambio considerado radical dentro del programa de modernización fue la introducción 
del término reingeniería 1999-2000, el cual inicio con la elaboración de un diagnóstico que 
establecía diversos niveles de avances, esfuerzos que no atendían las características de 
las dependencias, escasa incidencia en funciones y procesos sustantivos, 
desaprovechamiento de esfuerzos institucionales ya establecidos y limitada utilidad del 
PROMAP para contribuir a la modernización de las instituciones. 
 
Dentro del mejoramiento de procesos (segunda etapa del PROMAP) se consideraron los 
resultados alcanzados y las debilidades detectadas y se establecieron dos modalidades: 
 
1. Cambio radical de procesos prioritarios.- Redefinición radical de los sistemas 
mediante los cuales se proporcionan los servicios a la ciudadanía, con el propósito 
de alinear los procesos a las necesidades de los usuarios. 
 
Metodología: 
 
a) Identificación de prioridades 
b) Designación de integrantes de grupo operativo 
c) Identificación de subprocesos y conexiones en procesos internos y externos 
d) Diagnóstico institucional 
e) Designación de equipos de análisis de procesos 
f) Identificación de actividades competentes en el proceso 
g) Identificación de problemas en el proceso 
h) Propuesta de procesos 
i) Registro de acciones de mejora 
22 
 
j) Determinación de indicadores de avances y resultados 
k) Ejecución de acciones de mejora 
l) Observación del comportamiento del nuevo proceso 
m) Determinación de desviaciones y necesidades de apoyo 
n) Seguimiento a la implementación del cambio 
o) Ajuste de acciones de mejora 
p) Elaboración de un reporte de resultados 
q) Validacióndel reporte de resultados 
r) Evaluación de resultados 
s) Toma de decisiones 
 
2. Mejora de procesos prioritarios.- Se buscaba sentar las bases para la 
simplificación y optimización de aquellos procesos prioritarios de las entidades o 
dependencias a fin de lograr una mayor satisfacción en la población usuaria. 
 
Metodología. Utilización de las siete herramientas para la calidad: 
 
1) Diagrama de bloque de PEPSU. Esta herramienta es útil para definir el inicio y el 
fin de los procesos al facilitar la identificación de sus proveedores, entradas, 
subprocesos salidas y usuarios. 
2) Diagrama de flujo. Esta herramienta permite presentar en forma visual y sencilla 
aún los procesos más complejos, facilitando con esto su comprensión. 
3) Herramientas para el análisis de problemas (5W´s+1H). Es una herramienta de 
análisis que apoya la identificación de factores y condiciones que provocan 
problemas en los procesos de trabajo o en la vida cotidiana. Las 5W`s y 1H 
provienen de la primera letra de las siguientes preguntas en inglés. Who (Quién), 
what (Qué) Where (cuándo), Why (porqué) y How (Cómo). 
4) Matriz del valor agregado. Es una herramienta que permite analizar cada una de 
las actividades del proceso a partir de dos dimensiones: Agregar o no valor al 
proceso y eso no es necesario en el proceso. 
5) Diagrama de Pareto. El principio de este diagrama enfatiza el concepto de lo vital 
contra lo trivial, es decir el 20% de las variables causan el 80% de los efectos 
(resultados), que hay unas cuantas variables vitales y muchas variables triviales. 
6) Diagrama causa-efecto. La finalidad de esta herramienta es ayudar a los equipos 
de mejora a detectar los diferentes tipos de causas que influyen en un problema, 
seleccionar los principales y jerarquizar. 
7) Grafica de Gantt. Permite la administración de: proyectos, tareas, 
programaciones, horarios, agendas, ciclos de vida de proyectos y establecimiento 
de objetivos. 
 
La aplicación de las dos etapas del PROMAP, retoman algunas de las técnicas de la 
nueva gestión pública, existe la orientación de los servicios al cliente, se busca aumentar 
la eficiencia de los servicios combatiendo las burocracias tradicionales, desarrollando un 
enfoque de servicio, dirigido al cliente y a la calidad, omite la idea de un servicio civil y 
promueve la competencia gubernamental tanto interna como externa con base en razones 
de mercado más que en razones de tipo administrativo. 
 
La nueva gestión pública ha significado un nuevo manejo privado en el ámbito 
gubernamental. 
 
 
23 
 
1.4 Innovación Gubernamental 
 
Con el inicio de las nuevas democracias y la participación cada vez más activa de la 
ciudadanía, los Estados han sido obligados a cambiar y mejorar sus formas de gobernar, 
es decir, han tenido que concentrar sus esfuerzos en la elaboración, ejecución y 
revaloración de las políticas públicas enfocada a una sociedad más interesada en los 
procesos públicos. 
 
Por ello desde hace dos décadas se dio en el mundo una transformación del gobierno, 
incorporando elementos innovadores o de reinvención, teniendo como principal propósito 
una ciudadanía satisfecha de los servicios que se proporcionan. 
 
De ello surge la innovación gubernamental, como la búsqueda de hacer a los gobiernos 
más eficientes, ágiles y competitivos y mantener sus relaciones externas tanto con la 
ciudadanía como con sus intercambios internacionales. 
 
En el ámbito público la Innovación se entiende como “el medio para mejorar el desarrollo 
de la Administración Pública, es decir, el desarrollo es el fin a alcanzar de las 
innovaciones administrativas”26 
 
Las motivaciones que llevan a innovar en la gestión pública son: 
 
 Distinción entre la eficiencia de producción y la eficiencia del servicio. 
 Intercambio entre intereses de ciudadanos y el control burocrático. 
 El control es la motivación básica de la innovación. 
 La novedad de un proceso o producto es el simbolismo de la innovación. 
 
La innovación en el gobierno tiene como propósito “transformar al gobierno en una 
institución útil y eficaz que contribuya a lograr lo planeado en materia de crecimiento 
económico, desarrollo humano y social, así como en materia de orden y respeto.”27 
 
En México a partir del sexenio del presidente Vicente Fox Quesada, año 2000, y con la 
creación de la Oficina de Innovación Gubernamental adscrita a la Presidencia de la 
República, se incorpora el término Innovación en el Gobierno. 
 
Innovación Gubernamental es definida como “un movimiento de carácter cultural y 
estructural que busca reformar radicalmente la orientación y la capacidad de respuesta 
estratégica de la Administración Pública Federal”.28 
 
Para llevarla a cabo fue necesaria la creación del “Modelo Estratégico para la Innovación 
Gubernamental” el cual fue diseñado el 20 de enero de 2001 y consistió en la definición y 
caracterización elementos, tales como: 
 
 
 
 
26
 SÁNCHEZ, González José Juan. Reforma, Modernización e Innovación en la Historia de la Administración Pública en 
México, Edit. FCE. México 2005, pp. 61 
27
 Innovación y Calidad Gubernamental. Conoce que es la Innovación Gubernamental. 
http://innova.fox.presidencia.gob.mx/ciudadanos/innovacion/index.php?contenido=7&lang=es 
28
 MUÑOZ, Gutiérrez Ramón. Innovación Gubernamental. El Paradigma del Buen Gobierno en la Administración del 
Presidente Vicente Fox. Edit. FCE, México 2004, pp. 138. 
24 
 
ELEMENTOS DESCRIPCIÓN 
Clientes Externos 
Sociedad. 
Poderes (Legislativo y Judicial). 
Ordenes de Gobierno (Estatal y Municipal). 
Entorno 
Con su diseño y aplicación se deben considerar los 
elementos tanto internos como externos: competencia, 
globalización, revolución de expectativas y democracia 
entre otros. 
Propósito Definido 
Contar con un enfoque estratégico: misión y visión 
compartida, demandas y prioridades sociales, políticas 
de relación, posicionamiento, definición de clientes y 
negociación de metas. 
Clientes Internos 
Son los servidores públicos de todos los niveles de la 
administración pública los que hacen posible la 
realización de acciones, por ello es necesario 
concentrarse en buscar su satisfacción, la cual puede 
ser mediante: liderazgos de calidad, nuevos paradigmas, 
movilización y participación, facultación, clima motivador 
y creativo, desarrollo personal, seguridad e higiene y 
equilibrio familiar. 
Estrategias para la 
innovación y la calidad 
Son las vías de acción para alcanzar las metas para 
diferenciar y proporcionar una ventaja competitiva, para 
impulsarlas se requiere: administración por calidad, 
federalismo y municipalismo, tradición e innovación 
gobierno abierto y trasparente, reformas jurídicas y 
normativas, unir la retaguardia con la vanguardia, 
bechmarking, financiamiento emprendedor, informática y 
telecomunicaciones, subcontratación de servicios, 
conectividad total y encuesta valorativa. 
Procesos Claves a 
Rediseñar 
Son aquellos que impactan en el funcionamiento y en el 
rendimiento del gobierno. 
Estructuras 
Organizacionales a 
Rediseñar 
Las estructuras verticales deben ser sustituidas por otras 
horizontales, virtuales, nucleadas, en red, matriciales y 
por proyecto. 
Cultura en la 
Administración Pública 
Son los valores y principios que regulan la conducta y a 
las decisiones. 
Resultados 
Los que justifica a un modelo en términos de su eficacia 
son los resultados. 
 
A partir de la definición de estos elementos fue posible arrancar con lo que se llamó el 
Buen Gobierno a través de su agenda e incorporando de igual forma el Modelo de Calidad 
Intragob, el cual tenía como fin “consolidar una cultura de calidad, mejorar la 
25 
 
productividad, competitividad e innovación tecnológica así como fortalecer la actuación 
responsable del personal de todas las dependencias y entidades ante la sociedad”.29 
 
El modelo de calidad es un conjunto de actividades realizadas con el objeto de satisfacer 
lasexpectativas del cliente, es decir, es la característica de un producto o servicio en 
cuanto a diseño, fabricación y mantenimiento. 
 
El concepto de calidad ha evolucionado con el transcurso de los años, se inicia con el 
control de calidad, donde se incorporan técnicas de inspección en producción para evitar 
la salida de bienes defectuosos, con el propósito de satisfacer las necesidades técnicas 
del producto, posteriormente se busca el aseguramiento de la calidad mediante la 
implementación de sistemas y procedimientos de la organización para evitar que se 
produzcan bienes defectuosos, con el objeto de satisfacer al cliente, prevenir errores, 
reducir costos y ser más competitivo, actualmente el concepto de calidad hace referencia 
a toda una teoría de la administración empresarial centrada en las expectativas del 
cliente, para satisfacer tanto al externo como al interno, ser altamente competitivo, 
manteniendo la mejora continua. 
 
El Modelo de Calidad Total, está relacionado con el concepto de Mejora Continúa y se 
compone de los siguientes elementos: 
 
1. Consecución de la plena satisfacción de las necesidades y expectativas del 
cliente. 
2. Procesos de Mejora Continua en todas las actividades de la empresa. 
3. Compromiso de dirección y liderazgo activo de todo el equipo directivo. 
4. Participación de todos los miembros de la empresa y fomento del trabajo en 
equipo. 
5. El proveedor como un elemento más de la Calidad Total en la empresa. 
6. Identificación de los proceso clave de la empresa 
 
Dentro del Modelo de Calidad Total se busca establecer mejores formas de trabajo que 
impacten en los resultados de los objetivos establecidos, por lo que, la mejora continua es 
el resultado de una forma ordenada de administrar y mejorar los procesos, estudiando y 
aprendiendo de los resultados obtenidos, estandarizando los efectos positivos para 
controlar y proyectar el nuevo desempeño. Acompañado de la mejora continua deviene 
una exigencia mayor sobre la eficiencia de los sistemas, procesos, productos o servicios, 
para resolver las exigencias de los mercados o para poner en práctica el valor 
organizacional lo que se le llama Innovación. 
 
El Modelo de Calidad Intragob se encontraba constituido por 6 líneas de acción de la 
Agenda Presidencial del Buen Gobierno: 
 
1. Gobierno honesto y transparente 
2. Gobierno profesional 
3. Gobierno de calidad 
4. Gobierno digital 
5. Gobierno con mejora regulatoria 
6. Gobierno que cueste menos 
 
 
29
 Ibídem pp. 169 
26 
 
De la línea de acción de gobierno honesto y transparente surge el programa de 
modernización correspondiente al sexenio de Vicente Fox Quesada, el cual fue 
denominado: 
 
Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el 
Desarrollo Administrativo 2001-2006, buscaba: 
 
1. Promover el uso eficiente, eficaz y honesto de los recursos públicos. 
2. Combatir la corrupción y la impunidad mediante acciones preventivas y la 
aplicación de sanciones a quienes infrinjan la Ley. 
3. Rendir puntual y transparentemente cuentas de la gestión pública. 
4. Fomentar la dignidad y profesionalización del servidor público. 
5. Impulsar la participación de la sociedad en la vigilancia del quehacer 
gubernamental. 
 
Su misión se centraba en “Abatir los niveles de corrupción en el país y dar absoluta 
transparencia a la gestión y el desempeño de las instituciones y de los servidores públicos 
de la Administración Pública Federal”.30 
 
Sus objetivos: 
OBJETIVOS Y 
ACCIONES DEL 
PROGRAMA
Prevenir y abatir prácticas de 
corrupción, impunidad e 
impulsar la mejora de la 
calidad en la gestión pública.
Controlar y detectar 
prácticas de corrupción.
Sancionar las practicas 
de corrupción e 
impunidad.
Dar transparencia a la 
gestión pública y lograr la 
participación de la 
sociedad. 
Administrar con 
pertinencia y calidad el 
patrimonio inmobiliario 
federal.
Establecer el marco jurídico, 
institucional y operativo que permita la 
debida actuación de la Secretaría.
Mejora de los procesos y servicios 
de la Administración Pública 
Federal.
Desarrollar los recursos humanos de 
la sociedad.
Impulsar controles en la 
Administración Pública Federal.
Investigar e integrar información básica sobre la 
actuación de las Instituciones para fundamentar 
acciones que mejoren su desempeño.
Aplicar sanciones que correspondan 
a conductas indebidas.
Dar calidad y transparencia a la 
gestión pública.
Generar acuerdos con la sociedad.
Crear una nueva cultura social de 
combate a la corrupción.
Administrar con pertinencia y calidad los 
bienes inmuebles de la Administración 
Pública Federal.
OBJETIVOS ACCIONES
 
 
Derivado de lo anterior, el programa se concentraba en la corrupción, la ineficiencia y la 
falta de calidad en la gestión, y para su puesta en marcha fueron incluidos aspectos de 
 
30 Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006, 
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de abril de 2002, pp. 154 
27 
 
innovación gubernamental, modelo de gestión de la calidad que ya en el sexenio anterior 
se habían contemplado. 
 
Para identificar las causas y los efectos de la corrupción, el 4 de diciembre de 2000 se 
publicó el Acuerdo mediante el cual, se crea la Comisión Intersecretarial para la 
Transparencia y Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal, integrada 
por los titulares de las Dependencias, el Procurador General de la República y, a 
invitación por los Directores Generales de las principales entidades. 
 
La comisión, mediante un programa de acción, planteó como prioridades: 
 
 Mejora regulatoria 
 Desarrollo administrativo 
 Recursos humanos y ética pública 
 Tecnología y desarrollo de sistemas 
 Mecanismo de supervisión y control 
 Rendición de cuentas e información pública 
 Participación ciudadana 
 
Finalmente a lo largo de este periodo se entregaron diversos reconocimientos a entidades 
y dependencias de la Administración Pública Federal que “se distinguían por el desarrollo 
de servicios innovadores con alto valor agregado para la ciudadanía y que contribuyen en 
forma importante con las seis líneas de acción de la Agenda Presidencial del Buen 
Gobierno”.31 
 
El programa enfocado a la modernización administrativa del sexenio siguiente 
correspondiente a Felipe Calderón Hinojosa es el Programa Especial de Mejora de la 
Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012, publicado en el Diario Oficial de 
la Federación el 10 de septiembre de 2008. 
 
 
 
31
 MUÑOZ, Gutiérrez Ramón. Innovación Gubernamental. El Paradigma del Buen Gobierno en la Administración del 
Presidente Vicente Fox. Edit. FCE, México 2004, pp. 191. 
28 
 
CAPÍTULO II EL ANÁLISIS ORGANIZACIONAL, UBICACIÓN, CONCEPTO Y 
APLICACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 
 
2.1 ¿Qué es la Organización? 
 
El fin de la Administración Pública como ciencia social compuesta de principios, técnicas y 
prácticas es la EFICIENCIA, EFICACIA y EFECTIVIDAD32, es decir, su fin es dar 
cumplimiento en tiempo y forma a los objetivos y metas programas mediante la 
optimización de los recursos, y ésta a su vez “es el resultado de contar con medios 
humanos y materiales, racionales y adecuados para alcanzar un objetivo y dar 
satisfacción a los individuos que interviene en las labores.”33 
 
Para llegar a estas se requiere del proceso administrativo público, el cual consiste en 
etapas, que varían de acuerdo a la conceptualización de cada autor. 
 
En términos generales las etapas del proceso administrativo público son: planear, 
organizar, integrar dirigir, controlar y evaluar. 
 
Para Dwiht Waldo la organización puede definirse como la estructura de interrelaciones 
personales autoritarias y habituales en un sistema administrativo, conactividades y 
fuerzas coordinadas. 
 
La organización como una etapa del procesos administrativo público “es una unidad 
social, deliberadamente construida o reconstruida, para alcanzar fines específicos.”34 
 
Las organizaciones son instituciones sociales con ciertas características especiales: son 
creadas de modo consiente en un momento determinado; sus fundadores le han dado 
metas que suelen ser importantes, sobre todo como símbolos legitimadores; la relación 
entre sus miembros y la fuente de autoridad legítima está relativamente bien definida, 
aunque a menudo esta última está sujeta a discusión y a un cambio planeado. 
 
Las organizaciones son entidades sociales que constituyen un fenómeno relevante en la 
vida del hombre contemporáneo. Las sociedades han venido creando entidades 
organizativas con el objeto de enfrentar problemas y circunstancias que exigen la 
integración y coordinación de múltiples recursos y esfuerzos humanos muy diversos, lo 
cual sólo es posible lograr mediante el trabajo humano organizado y tecnificado. 
 
Las organizaciones como respuesta a las necesidades económicas y sociales del hombre, 
son como la tecnología que está al servicio del trabajo en las propias Instituciones. 
 
Para explicar a la organización y su evolución surge la teoría de las organizaciones como 
un conjunto de orientaciones teóricas que tienen como fin obtener una explicación 
comprensiva de la organización como objeto de estudio. 
 
 
 
32 Efectividad.- Cumplimiento al 100%de los objetivos planteados. Eficacia.- Capacidad para cumplir en el tiempo, lugar, 
calidad, cantidad las metas y objetivos establecidos. Eficiencia.- Capacidad de alcanzar los objetivos y metas programadas 
con el mínimo de recursos disponibles. En Glosario de Términos Programático-Presupuestales en la Administración Pública. 
PGR, Oficialía Mayor. Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto. Agosto 2006. 
33 MORALES-PAULIN, Carlos A. El Proceso Administrativo Público. Edit. Porrúa, México 1999, pp. 2 
34 ÁLVAREZ, Felipe Héctor. Teoría de las Organizaciones. Ediciones Eudecor, Argentina 2005, pp. 51 
29 
 
2.2 Teorías de Organización 
 
 
2.2.1 Administración Científica y Teoría Clásica de la Administración. 
 
Sus fundadores F.W. Taylor a principios del siglo XX y continuada por H. Fayol, son los 
que desarrollan la Teoría Clásica. 
 
El taylorismo ha significado un punto de partida para el estudio de los procesos 
organizacionales, al ser introducido en la empresa para lograr la organización racional del 
trabajo, las tareas y la obtención de altos niveles de productividad, además de la 
organización de la empresa considerada como sistema de gestión que implica la toma de 
decisiones, el procesamiento de información y el diseño de estrategias capaces de 
enfrentar contextos cada vez más cambiantes y complejos. 
 
En esta teoría se retoma el concepto de hombre económico, es decir, de aquel tomador 
de decisiones que ya se distingue por su preocupación en problemas de orden técnico y 
cuyo objetivo principal es la ganancia máxima. Ha sido el inicio sistemático de las 
organizaciones. 
 
 
2.2.2 Teorías de la Burocracia 
 
Su desarrollo se basó en los postulados funcionalistas de la sociología norteamericana, la 
cual trasladó los principios del análisis funcional al estudio de las organizaciones. 
 
Su mayor exponente Max Weber, construyó a la organización burocrática como forma 
peculiar de administración, a las instituciones las llamó capitalismo racional, como el 
desarrollo más importante de la sociedad moderna industrial, susceptible de evolucionar 
solamente en el Estado moderno. Esta forma de organización se basa en una forma de 
racionalidad, entendida como la adecuación de medios a los objetivos que se pretenden, 
lo que garantiza la máxima eficiencia en la organización de personas y actividades en la 
búsqueda de dichos objetivos. 
 
Para Max Weber la burocracia, “es la forma más avanzada y racional de ejercer 
dominación en el sentido de precisión, continuidad, disciplina, rigor, confianza y 
calculabilidad.”35 
 
Propuso el fundamento teórico para el estudio de las organizaciones reflejado en el 
establecimiento de la relación existente entre racionalidad y eficiencia, de donde enfatizó 
el papel del avance tecnológico en la conformación estructural y destacaron los conceptos 
de formalizaciones, estructuración y control. 
 
 
2.2.3 Disfuncionalidades Burocráticas 
 
Robert K. Mertón, en su estudio de las disfuncionalidades burocráticas buscó mostrar la 
influencias en la personalidad de miembros de la organización, donde los esquemas de 
 
35 ARRELANO, David; CABRERO, Enrique; DEL CASTILLO, Arturo. Reformando al Gobierno. Una Visión Organizacional 
del Cambio Gubernamental. Edit., Miguel Ángel Porrúa, México 2003, pp. 30 
30 
 
organización burocrática conducen a la adhesión inflexible de normas y reglamentos 
otorgándoles casi única importancia al rígido respeto hacia éstos, que de ser medios 
convierten en fines en sí mismos desarticulando los objetivos de la organización. 
 
Gouldner, al investigar las dimensiones burocráticas, mostró que los mecanismos 
burocráticos originan ciertas formas de liderazgo y control autocráticos que conducen a 
consecuencias disfuncionales para la organización. 
 
 
2.2.4 Escuela de las Relaciones Humanas 
 
La historia de esta escuela comienza con las experiencias de un grupo de investigadores 
de la planta de Hawthorne de la Western Electric Company, en las afueras de Chicago 
quienes hacia finales de la década de los 20´s comenzaron a estudiar los factores físicos 
en que afectan el rendimiento del trabajo. 
 
Los experimentos de Hawthorne fueron los inspiradores de muchas líneas de 
investigación, como el estudio de los procesos grupales en los contextos laborales, la 
estructura grupal y atracción recíproca entre los miembros, la influencia de las normas 
grupales y los efectos que al pertenecer a un grupo, tenía sobre los sentimientos de los 
trabajadores, los rasgos y tipos de liderazgo, el cual iba mucho más allá de la división 
científica del trabajo y la forma en que los antecedentes y la personalidad del trabajo 
influyen en la conducta organizativa. 
 
 
2.2.5 Teoría de las Estructuras Contingentes 
 
Surge en Gran Bretaña en los años 50`s, se basa esencialmente en los elementos 
determinantes de la estructura de las organizaciones partiendo del supuesto que existe 
una relación funcional determinista entre las condiciones que presenta el ambiente 
(variables independientes) y las técnicas administrativas apropiadas para alcanzar 
eficazmente los objetivos de la organización (variables dependientes). 
 
Su aportación de mayor importancia fue “demostrar que no existe un modo único de 
estructurar las organizaciones, y por tanto, negar la posibilidad de establecer una mejor 
forma de organización en virtud de que las organizaciones se ven sometidas a la 
necesidad de responder a las exigencias que les impone su ambiente”36. Los autores 
destacados de esta teoría son: Tom Burns y G.M. Stalker, Alfred Chadler y Joan 
Woodward. 
 
 
2.2.6 Escuela del Comportamiento 
 
Surge a principios de los años 50`s preocupada por la elaboración y desarrollo de 
modelos de toma de decisiones. Su intención era centrar la atención del análisis de las 
organizaciones en el individuo, con todas sus necesidades e intereses, devolviéndole el 
lugar que le había sido negado tanto en la teoría clásica de la administración como en la 
teoría burocrática. 
 
 
36 Ibídem, pp. 34 
31 
 
Con esta orientación, el análisis organizacional pasa de una comprensión de hombre 
económico y de hombre social a la de hombre administrativo, el cual busca la manera 
satisfactoria y no la mejor manera de hacer un trabajo. 
 
 
2.2.7 Nuevas Relaciones Humanas 
 
Surge en los años 70`s y se caracteriza