El-uso-de-las-polticas-publicas-como-generador-de-confianza-y-legitimidad-social-en-el-Ayuntamiento-de-Naucalpan-de-Juarez-en-el-periodo-2013-2015

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Junio 2015 
 
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLÁN 
 
“EL USO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO 
GENERADOR DE CONFIANZA Y LEGITIMIDAD SOCIAL, 
EN EL AYUNTAMIENTO DE NAUCALPAN DE JUÁREZ, EN 
EL PERIODO 2013-2015” 
 
TESIS 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE 
LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
PRESENTA 
Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
 
Asesor: Mtra. Ofelia Alvarado Domínguez 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
Índice General. 
Índice de Figuras y Tablas……………………………………………………… 1 
 
Introducción………………………………………………………………………. 2 
 
Capítulo 1. Marco Teórico-Conceptual de las Políticas Públicas………… 3 
1.1 La Política Pública en la Administración Pública………………… 3 
1.1.1 Definición de Política Pública……………………………. 3 
1.1.2 Polity, Politics y Policy……………………………………. 5 
1.1.2.1 Polity..…………………………………………….. 7 
1.1.2.2 Politics...………………………………………….. 8 
1.1.2.3 Policy o Policies……...…………………………. 8 
1.1.3 Instrumentos de las Políticas Públicas………………..... 9 
1.1.3.1 Las Normas Jurídicas………...………………… 10 
1.1.3.2 Los Servicios de Personal……………………... 11 
1.1.3.3 Recursos Materiales……………………………. 13 
1.1.3.4 Persuasión, Argumentación y Consenso.……. 13 
1.2 Actores, Agentes y Arenas……………...…………………………. 17 
1.2.1 Actores……………………………...……………………… 19 
1.2.2 Agentes………………………………...…………………... 21 
1.2.3 Arenas………………………………………..…………….. 24 
1.2.4 Modelo de la “Caja Negra” de Easton…………………... 26 
1.3 Diversos Modelos de Políticas Públicas………………………… 29 
1.3.1 Policy Analysis…………………………………………….. 33 
1.3.2 Incrementalismo…………………………………………… 34 
1.3.3 Elección Racional…………………………………………. 36 
1.3.4 Análisis de Políticas Públicas……………………………. 38 
1.3.5 Top Down………………………………………………….. 40 
1.3.6 Bottom Up………………………………………………….. 42 
1.4 Etapas de la Política Pública………………………………………. 44 
1.4.1 La Aparición de los Problemas Públicos y su Entrada 
en la Agenda……………………………………………………... 46 
1.4.1.1 Diferentes Tipos de Agenda…………………… 47 
1.4.2 Formulación de Alternativas……………………………... 50 
1.4.3 Toma de Decisiones……………………………………… 52 
1.4.3.1 Elección Racional……………………………….. 53 
1.4.3.2 Decisión No Sinóptica………………………….. 54 
1.4.4 Implementación……………………………………………. 55 
1.4.4.1 Top Down………………………………………… 56 
1.4.4.2 Bottom Up………………………………………... 57 
 
 
 
Junio de 2015 
 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
1.4.4.3 El Papel de la Burocracia………………………. 58 
1.4.5 Control y Evaluación……………………………………… 58 
1.4.5.1 Retroalimentación………………………………. 61 
 
Capítulo 2. Breve revisión del Estado que guarda Naucalpan De Juárez… 63 
2.1 Revisión económica, política y social de Naucalpan……………. 63 
2.1.1 Revisión Económica………………………………………. 63 
2.1.2 Revisión Política. …………………………………………. 68 
2.1.3 Revisión Social. …………………………………………... 72 
2.2 Implementación de Programas Sociales…………………………. 76 
2.2.1 Programas Sociales en Naucalpan……………………... 76 
2.2.1.1 Pabellón de Programas Sociales. ……………. 76 
2.2.1.2 Pensión para adultos mayores. ………………. 77 
2.2.1.3 Seguro Popular………………………………….. 78 
2.2.1.4 Oportunidades. …………………………………. 79 
2.2.1.5 Seguro de Vida para Jefas de Familia……….. 80 
2.2.1.6 Rescate de espacios públicos…………………. 81 
2.2.1.7 Programa Canasta Mexiquense (CAMEX)…... 84 
2.2.2 Síntesis. ……….…………………………………………... 85 
2.3 Análisis y Resultado de los Programas Sociales………………... 86 
2.3.1 Pabellón de Programas Sociales………………………... 89 
2.3.2 Pensión para adultos mayores…………………………... 90 
2.3.3 Seguro Popular……………………………………………. 91 
2.3.4 Oportunidades…………………………………………….. 93 
2.3.5 Seguro de Vida para Jefas de Familia………………….. 94 
2.3.6 Rescate de espacios públicos…………………………… 95 
2.3.7 Programa Canasta Mexiquense (CAMEX). …………… 96 
2.4 Un acercamiento de las Políticas Sociales al uso de Políticas 
Públicas…………………………………………………………………… 99 
2.4.1 Pensión para Adultos Mayores………………………….. 99 
2.4.2 Seguro Popular……………………………………………. 100 
2.4.3 Oportunidades…………………………………………….. 101 
2.4.4 Rescate de Espacios Públicos…………………………... 102 
2.4.5 Programa Canasta Mexiquense (CAMEX)…………….. 104 
 
Capítulo 3. Análisis de los Programas implementados por la Administración 
Municipal……………………………………………………….. 106 
3.1 Revisión del Plan Municipal……………………………………….. 106 
3.1.1 Pilar 1 Gobierno Solidario………………………………... 110 
3.1.2 Pilar 2 Municipio Progresista…………………………….. 112 
 
 
Junio de 2015 
 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
3.1.3 Pilar 3 Sociedad Protegida………………………………. 114 
3.2 Análisis de los programas Implementados……………………….. 117 
3.2.1 Municipio Progresista…………………………………….. 117 
3.2.1.1 Programa “Un Bache menos”. ………………... 118 
3.2.1.2 Programa "Banqueta Digna".………………….. 119 
3.2.1.3 Programa "Banqueta Digna" con Gobierno del 
Estado de México…………………………………….….. 120 
3.2.1.4 Programa de Obra Comunitaria………….....… 122 
3.2.2 Sociedad Protegida……………………………………….. 123 
3.2.2.1 Acciones de Seguridad con Programas 
Federales…………………………………………………. 124 
3.2.2.2 Seguridad y Vinculación Ciudadana………….. 125 
3.2.2.3 Vigilancia para la Seguridad y Prevención del 
Delito………………………………………………………. 126 
3.2.2.4 Derechos Humanos. …………………………… 127 
3.2.2.5 Protección Civil. ………………………………… 128 
3.3 Un Acercamiento de los Programas Implementados al uso de 
las Políticas Públicas……………………………………………………. 130 
3.3.1 Programa “Banqueta Digna” con Gobierno del Estado 
de México…………………………………………………………. 130 
3.3.2 Programa de Obra Comunitaria…………………………. 131 
3.3.3 Seguridad y Vinculación Ciudadana……………………. 132 
3.3.4 Derechos Humanos………………………………………. 133 
3.3.5 Protección Civil……………………………………………. 134 
3.4 Resumen……………………………………………………………... 136 
3.5 Propuestas de Mejora. …………………………………………….. 137 
3.5.1 Cabildo ciudadano, elegido aleatoriamente……………. 138 
3.5.2 Regidores y Síndicos como figura honoraria en la 
participación gubernamental……………………………………. 140 
3.5.3 Delegados Sociales o Comités de Participación Social 
en la aplicación de los programas sociales…………………… 142 
3.5.4 Elección piramidal Invertida de los Consejos de 
Participación Ciudadana y los Delegados Municipales……… 144 
3.5.5 Evaluación de las acciones gubernamentales, vía 
electrónica, por parte de las comunidades de Naucalpan….. 147 
 
Conclusiones…………………………………………………………………….. 151 
 
Referencias………………………………………………………………………. 157 
 
 
 
 
Junio de 2015 
 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Anexos……………………………………………………………………………. 166 
Anexo 1. Presentación: Políticas Públicas (Parte I). ………………... 167 
Anexo 2. Presentación: Políticas Públicas (Parte II)………………… 193 
Anexo 3. Presentación: Espacio Público……………………………… 234 
Anexo 4. Plan de Desarrollo Municipal 2013-2015………………….. 245 
Anexo 5. Primer Informe de Gobierno………………………………… 264 
 
 
 
1 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
Índice de Figuras. 
Figura No.1 Persuasión, Argumentación y Consenso…………………………... 
 
16 
Figura No.2 Feedback (Retroalimentación)……………………………………… 27 
 
Figura No.3 Enfoques Teóricos de Políticas Públicas…..………………………. 31 
 
Figura No.4 Tipología de Políticas Públicas. …………………………………….. 39 
 
FiguraNo.5 El ciclo de vida de las Políticas Públicas. ………………………….. 45 
 
Figura No.6 Ingreso Neto de Usuarios OAPAS. ………………………………… 67 
 
Figura No.7 Responsabilidad Tripartita. …………………………………………. 88 
 
Índice de Tablas. 
Tabla No.1 Empleados colocados por mes en Naucalpan, periodo 2013… 64 
 
Tabla No.2 Feria de Empleo Naucalpan 2013……………………………….. 65 
 
Tabla No.3 Ordenamientos Jurídicos de Naucalpan de Juárez……………. 108 
 
Tabla No.4 Datos del Programa Banqueta Digna. ………………………….. 120 
 
Tabla No.5 Banqueta Digna, trabajo en conjunto con el gobierno estatal… 121 
 
 
 
 
 
 
2 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
Introducción. 
En el presente trabajo se representan tres ejes: en un inicio se presenta un enfoque 
general acerca del significado y lo que representan las Políticas Públicas a lo largo 
del tiempo; desde su definición hasta sus principales enfoques y modelos que ha 
tomado a lo largo de su estudio y análisis. De esta forma se puede obtener una 
homologación de conceptos que abrirá la oportunidad y la puerta de seguir 
analizando los capítulos posteriores del presente trabajo. 
En un segundo punto se hace un análisis general de los programas de gobierno y 
las acciones que se han tomado en materia de desarrollo social dentro del periodo 
2013-2015 del ayuntamiento de Naucalpan. Se toma el desarrollo social como 
primer enfoque debido a la participación ciudadana se puede marcar principalmente 
dentro de los programas y acciones sociales, debido a que como su nombre lo dice 
éstas van directamente destinadas a la sociedad como receptor de los beneficios; 
por lo tanto, la implementación de una Policy se puede dar en un inicio en alguno 
de estos programas debido a su alta interacción con la sociedad. Dentro del 
segundo eje se hace un análisis general en materia de desarrollo urbano y 
seguridad pública, debido a la importancia que se le ha dado a estos dos ejes dentro 
del gobierno municipal actual; dentro de este análisis se buscara encontrar en cuál 
de todos los programas que se han implementado en este “gobierno ciudadano” 
realmente ha existido una participación social constante y se asemeja a una Política 
Pública o intento de la misma. Cabe mencionar que el presente trabajo no se debe 
de confundir con una crítica negativa, o bien, en contra del gobierno municipal 
actual; las acciones analizadas únicamente sirven de referencia para poder exponer 
como es que se pueden insertar las Policies como un nuevo modelo de gobierno 
municipal en un inicio en Naucalpan, mismo que únicamente es un referente de 
observación como lo pudo haber sido cualquier otro municipio o periodo 
gubernamental. 
En la tercera parte del trabajo se presentan ideas o propuestas de mejora las cuales 
podrían perfeccionarse y pasar de una idea general a un sistema de participación 
ciudadana; y que se podría aplicar en la administración municipal. 
 
 
3 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
Capítulo 1. Marco Teórico-Conceptual de las Políticas Públicas. 
1.1 La Política Pública en la Administración Pública. 
1.1.1 Definición de Política Pública. 
En un inicio debemos tener en cuenta que en el tema de Políticas Públicas existen 
muchas y diferentes definiciones, por esta razón es necesario homologar o crear un 
concepto propio aplicable a este trabajo de investigación debido a que por la múltiple 
cantidad y diversificación del concepto es difícil determinar hasta donde abarca, o 
cual es la extensión máxima de la palabra “Política Pública”. 
Siendo que al tiempo de elaborar la definición propia se aproxime o se acerque a la 
definición de autores, ya sea contemporáneos o clásicos a nuestra época, para no 
errar al momento de fabricar nuevas premisas acerca del tema. 
Del mismo modo es determinante utilizar una connotación sencilla; es decir, buscar 
las palabras adecuadas acerque al lector, que si bien no tenga la mínima idea de lo 
que se refiere el concepto, y sea capaz de entenderlo y comprenderlo. Al mismo 
tiempo se necesita que al momento de leer este capítulo la persona pueda generar 
una conciencia suficiente capaz de producir una idea a lo largo del trabajo de 
investigación. 
Crear una definición propia acerca de lo que significa una Política Pública no es 
nada fácil, porque a pesar de que la definición más próxima y coloquial de las 
mismas es el actuar de gobierno en el trasfondo va más allá de eso. No se puede 
situar o encasillar a la Política Pública como un simple actuar o el simple curso de 
acción del gobierno porque se estaría limitando a las mismas y encajonándolas en 
un conjunto de acciones separadas sin interacción con su alrededor1. 
Por otra parte hay que destacar que las implicaciones de las Políticas Públicas 
evolucionan con el tiempo y con la sociedad, es decir, no es la misma definición de 
Políticas Públicas la de los años 1950’s a la definición que podemos elaborar hoy 
en día. Los factores externos, el entorno, las necesidades sociales y la evolución de 
 
1 Meny, Yves; Thoenig, Jean-Claude (1992), Las Políticas Públicas, España, Ariel, p.82. 
 
 
 
4 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
la gestión de gobierno y de los actores gubernamentales van cambiando 
constantemente a la par de las Políticas Públicas. 
Lo que sí es notable es que en estos últimos años las mismas han ganado un terreno 
importante y han dejado de ser vistas como un complemento de la política o de la 
economía, para pasar a ser un actor principal dentro del estudio del actuar 
gubernamental; pasaron de ser un complemento para ser el actor principal. A raíz 
del avance de estos estudios se ha generado diversas definiciones de Políticas 
Públicas a nivel mundial, y desde mi punto de vista son parecidas, pero, cada una 
de una de ellas tiene su propia particularidad. 
Debido a lo expuesto en el párrafo anterior, es necesario adoptar la idea de que las 
Políticas Públicas no solamente las hace cambiar el tiempo y la evolución, sino que 
existe un contexto que modifica totalmente a las mismas de país en país. Un 
contexto involucra personas, forma de pensar, usos y costumbres, economía, 
ideología, política, y lo más importante una cultura propia. La cultura es un punto 
fundamental en las Políticas Públicas y en la concepción de las mismas. 
De este modo es necesario abordar dos definiciones diferentes, una que se pueda 
acoplar al caso Chileno y otra que se aplique al caso Mexicano, es decir, es tratar 
de hacer una definición única a partir de dos concepciones diferentes, tomar los 
puntos en particular y contrastar aquellos que difieran. Un intento de hacer una 
definición global para aplicarla en ambos países o utilizarla de manera homogénea 
en el estudio de las Políticas Públicas. 
Tenemos dos definiciones importantes visto a lo largo del curso, las cuales son 
referente importante a la hora de hablar de políticas públicas en Chile. La primera 
de ellas es la de Meny – Thoenig, la cual nos dice que: 
 “Una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de 
poder público y de legitimidad gouvernamental”2. 
 
2 Ibídem., p.82. 
 
 
5 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
La segunda es una definición que se ha ido transformando a partir de la inclusión 
de nuevos actores y agentes en las Políticas Públicas y evolución de las mismas, la 
cual nos dice que una 
Política Pública es una “actividad colectiva que participa a la creación de un orden 
social y político, a la dirección de la sociedad, a la regulación de sus tensiones, a la 
integración de grupos y a laresolución de conflictos”3 . 
Ahora bien, una tercera definición de un gran referente mexicano, Luis Aguilar 
Villanueva, nos permitirá crear a partir de estas tres definiciones una concepción 
propia y un tanto general. 
Aguilar nos dice que una política pública es “en suma: a) el diseño de una acción 
colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado 
de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los 
hechos reales que la acción colectiva produce”4. 
Así que, partiendo de lo anterior podemos decir que una Política Pública es el 
conjunto de acciones, de carácter público, en las que intervienen colectivamente 
actores y agentes (autoridad pública, ciudadanía o sociedad, y en algunos casos 
sector privado) con la finalidad de mantener un orden, crear armonía, desarrollar 
una mejor sociedad y solucionar conflictos que atañen a la sociedad, siempre y 
cuando la misma sociedad esté presente en la elaboración, implementación y 
evaluación de las políticas públicas que solucionaran su problema, ya sea de 
manera temporal o permanente. 
En conclusión y tomando los puntos parecidos y contradictorios de las definiciones 
se podría decir que una política pública es el actuar del gobierno, pero, con la 
inclusión y ayuda de la sociedad (y el sector privado) para resolver determinados 
problemas de una manera colectiva, y satisfacer intereses generales y no intereses 
personales de actores públicos; incluso cuando el contexto se desarrolla en una 
época electoral, puesto que los problemas públicos no generar su concepción de 
público por el hecho de poder ser una herramienta del clientelismo político. 
 
3 Lascoumes, Pierre; Le Galès, Patrick (2007), Sociologie de l’Action Publique, Francia, Armand 
Colin, p.5. 
4 Aguilar, Villanueva Luis (1992), Estudio Introductorio a las Políticas Públicas, En Aguilar, Villanueva 
Luis (comp.), La Hechura de las Políticas Públicas, México, Porrúa, p.26. 
 
 
 
6 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
1.1.2 Polity, Politics y Policy. 
Otro problema fundamental al que nos enfrentamos a la hora de hablar de Políticas 
Públicas es la falta de una traducción literal al Español de este concepto; esto 
debido a que uno de los pioneros en diferenciar y aplicar esta estrategia de 
gobernabilidad y gestión de gobierno son los Estados Unidos. Con esta falta de 
traducción no solamente se genera un conflicto a la hora de estudia el concepto o 
de tratar de hacer un estudio amplio del mismo, va más allá al momento que cuando 
se trata de aplicar o implementar este modelo de gobierno nos enfrentamos a que 
la Palabra “Política” tiene varias y muy diversas definiciones, del mismo modo la 
palabra “Pública” se refiere a varios fenómenos sociales que se pueden presentar 
incluso al mismo tiempo en un espacio determinado5. 
Es por eso que al escuchar el concepto se suele pensar que se refiere al acto de 
hacer campañas políticas, o bien, al acto de dar a conocer los hechos y acciones 
que hacen y fomentan los diferentes actores políticos. 
Se alejan totalmente del verdadero significado de las palabra y le dan una 
connotación coloquial equivocado, si a esto le sumamos que no es solamente la 
sociedad civil la que llega a hacer ese tipo de confusiones, sino también los 
gobernantes se enfrentan a una deficiente implementación del modelo de gobierno, 
es por eso que se tiene que utilizar y delimitar las tres concepciones acerca del 
termino aunque esto signifique utilizar el concepto en inglés, para fines de 
diferenciación. 
Polity: La cual hace referencia al deber del Estado a mantener, crear y ejercer un 
ordenamiento jurídico y normativo dentro de un territorio nación delimitado por sus 
fronteras. 
Politics: hace referencia a la lucha manifiesta entre diferentes actores y agentes 
políticos que buscan llegar a obtener un puesto dentro del gobierno o el poder 
gubernamental. El ejemplo más común que podemos encontrar en México son los 
partidos Políticos. 
 
5 Ejea, Mendoza Guillermo (2006), Teoría y Ciclos de las Políticas Públicas, México, Universidad 
Autónoma de México, p.2, Consultado de 
http://www.azc.uam.mx/socialesyhumanidades/03/reportes/eco/lec/vlec021.pdf, el 19 de agosto de 
2014. 
http://www.azc.uam.mx/socialesyhumanidades/03/reportes/eco/lec/vlec021.pdf
 
 
7 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
Y finalmente Policy o Policies: que hace referencia a cursos de acción o medidas 
que toma el gobierno y los gobernados con el fin de resolver un determinado 
problema6. 
Para profundizar un poco acerca de estas tres diferencias es conveniente estudiar 
y analizar lo que nos marca el Doctor Tirso Luis Irure Rocher, que si bien es un 
Doctor en Ciencias Económicas, por la Universidad de Valencia, hace una 
referencia muy útil al momento de poner en claro la diferencia de los tres términos. 
En su artículo publicado en el 2002 en el periódico el País logra generar ideas 
particulares y suficientes acerca de los tres concepto, siendo parecido a lo que se 
explicó en el párrafo anterior, pero, abordándolo de una manera más amplia para 
lograr esclarecer el tema. 
1.1.2.1 Polity. 
Para él la Polity “se entienden las actividades humanas que tienen que ver con el 
gobierno, con las diferentes formas de gobierno y con el concepto de Estado. En 
particular la palabra tiene una extensión natural para los campos del saber que 
cultivan la ciencia política, la teoría política y el derecho público”.7 
Esto podría encuadrar incluso a nuestra propia carrera en una sola palabra, claro 
que al momento de hacer esto estaríamos delimitando nuestra propia investigación 
científica en un simple actuar de gobierno; y pero aun estaríamos llevando a este 
trabajo de investigación a una idea sin sentido. 
Sin embargo, a pesar de diferir en la concepción de ciencia política como polity, si 
es interesante observar como el autor se refiere a las actividades humanas y las 
formas de gobierno, trasladándolo al concepto Estado, específicamente a la parte 
de gobierno y posiblemente marco jurídico de las partes del Estado, esto denota 
claramente que se toma en cuenta solamente la acción de conducir la política de un 
país, como lo llamamos coloquialmente llevar las riendas del poder. 
Del mismo modo integra las relaciones de poder y la convivencia que se presenta 
entre los tres niveles de gobierno, el municipal, estatal y federal. 
 
6Ibídem., p.2, Consultado de 
http://www.azc.uam.mx/socialesyhumanidades/03/reportes/eco/lec/vlec021.pdf, el 19 de agosto de 
2014, 
7 Irure, Rocher T. L. (9 de mayo de 2002). Polity, politics, policy. España: El País. Consultado de 
http://elpais.com/diario/2002/05/09/cvalenciana/1020971881_850215.html, el 19 de agosto de 2014. 
http://www.azc.uam.mx/socialesyhumanidades/03/reportes/eco/lec/vlec021.pdf
http://elpais.com/diario/2002/05/09/cvalenciana/1020971881_850215.html
 
 
 
8 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
 
 
1.1.2.2 Politics. 
Por otro lado el concepto de Politics “sería la palabra que se adaptaría a la 
descripción más común de política en el sentido de dedicarse a la política, o de 
hablar de política”8. 
No es necesario abundar en el mismo ya que es el simple hecho de hacer Política 
de masas o política electoral; simple ejemplo lo podemos encontrar al momento de 
ver cuando se emite o se crea una nueva ley donde, más allá de discutir el bien 
público o el bien de la sociedad, se discute el poder y los intereses de partidos 
políticos; principalmentepara prepararse a los tiempo electorales o para generar un 
poderío partidista en el congreso, es decir, se aleja totalmente del hecho de los 
deberes y responsabilidades jurídico-gobernante del Estado, y se reduce a el hecho 
de generar una lucha de poder y de intereses dentro de los mismos círculos de 
poder representados todos ellos en su mayoría por un Sistema Partidista. 
Se podría hablar de los enfrentamientos partidistas que se dan principalmente en 
temporada electoral; en el plano social, se puede observar que es una lucha 
constante por enaltecer el partido político que está en el poder, o bien, por tratar de 
mostrar las deficiencias y carencias con las que cuenta el partido gobernante. Un 
ejemplo de ello es el cambio de color en los municipios o estado al momento de 
entrar un nuevo gobierno, supongamos que en un municipio determinado estaba 
gobernando el partido “rojo” y en las últimas elecciones ganó el partido “azul”; 
entonces lo primero que harán es cambiar los logotipos y los colores de los recursos 
y suministros públicos al color “azul”, mientras que los del color “rojo” al momento 
de perder el poder se empeñaran en demostrar los errores que comenta el partido 
ahora gobernante, además de actuar en los puntos vulnerables que no sean 
capaces reaccionar en el grupo “azul”. 
 
8Ibídem., Consultado de http://elpais.com/diario/2002/05/09/cvalenciana/1020971881_850215.html, 
el 19 de agosto de 2014. 
http://elpais.com/diario/2002/05/09/cvalenciana/1020971881_850215.html
 
 
9 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
1.1.2.3 Policy o Policies. 
En realidad el concepto que nos atañe y al que debemos de centrar mayor 
importancia es el de Policy, “que tendría un significado más próximo a plan de 
acción, programa político y principios para la gestión de algo en concreto. Se trataría 
de gestionar políticas públicas a través de programas específicos, en beneficio del 
conjunto de la población o de sectores sociales concretos. Esta última acepción 
permite utilizar adjetivos que califican al sustantivo principal9. 
Si bien el autor lo maneja como un programa de acción y plan de acción, el cual 
fácilmente se podría confundir con un plan de gobierno o una política 
gubernamental; la definición que nos brinda hace referencia en especial al beneficio 
del conjunto de la población o sectores sociales concretos, es decir, le da un peso 
e importancia a la sociedad. Ésta entendida como una participe activa y vigilante de 
la Policy o Policies que se pretenden implementar; si bien es cierto en los capítulos 
posteriores abordaremos más a fondo lo que nos referimos al momento de generar 
un programa o plan de acción (etapas de Política Pública) si es importante que le 
demos un lugar especial al sector público –o social-, incluso al sector privado dentro 
de Policy. 
De este modo podemos resumir que para usar el concepto anteriormente expuesto, 
es necesario que la sociedad o por lo menos un sector de ella este presente desde 
el momento que se identifica el problema público, hasta el momento que se evalúa 
y se decide su seguimiento o extinción de la Policy aplicada. 
Esto lo diferencia con Politics en el cual no importa el actuar o el pensar de la gente, 
la elaboración, implementación, renovación y supervisión de leyes responden a 
necesidades para el buen actuar gubernamental, no a un sector o un problema 
específico de la sociedad, cosa que la Policy si lo hace y de una forma muy 
particular. 
1.1.3 Instrumentos de las Políticas Públicas. 
Otro punto importante a revisar son aquellos a los que se le denominan instrumentos 
de las políticas públicas; mismas que son una parte fundamental a la hora de la 
aplicación de las mismas. En este contexto podemos decir que existe una diferencia 
 
9Ibídem., Consultado de http://elpais.com/diario/2002/05/09/cvalenciana/1020971881_850215.html, 
el 19 de agosto de 2014. 
http://elpais.com/diario/2002/05/09/cvalenciana/1020971881_850215.html
 
 
 
10 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
demasiado marcada en la elaboración escrita (o en el escritorio), a la hora de poner 
en práctica, o bien, tratar de convencer al sector social para que participe 
activamente en una Política Pública. 
Los instrumentos de las Políticas Públicas no son más que las herramientas de las 
que se valen los autores de las mismas, en ocasiones los sectores sociales o los 
empresariales, y principalmente los actores de gobierno que buscan generar el 
consenso y armonía a la hora de elaborarlas –las Políticas Públicas-. 
Estas herramientas son una parte sustancial en todo el proceso de la Policy, desde 
la entrada en la agenda hasta su evaluación y seguimiento; y en la actualidad los 
instrumentos, que si bien no se analizan o describen a fondo, están presentes de 
manera casi invisible pero si de manera activa en todo intento, satisfactorio o no de 
Policies10. 
Por el mismo motivo que se desglosó en el párrafo anterior al referirnos que son 
invisibles, es difícil encontrar un documento o autor que se tome el tiempo para 
describir cuales y en qué consisten los instrumentos a los que nos referimos, o por 
lo menos una parte de ellos. Uno de los pocos autores que si se toma el tiempo para 
describir éstos es Pallares, que nos dice que básicamente se cuenta con cuatro 
instrumentos principales: las normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros 
y la persuasión. 
1.1.3.1 Las Normas Jurídicas. 
En palabras de Pallarés las normas jurídicas “constituyen el único recurso propio y 
exclusiva del Estado, y su establecimiento no está al alcance de los actores privados. 
Desde un punto de vista instrumental, es a través de las normas jurídicas que los 
poderes públicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las políticas, 
al mismo tiempo que limitan la discrecionalidad en la actuación del personal político 
y funcionarial”11. 
Es interesante el percibir las normas jurídicas como el recurso propio del Estado, 
sin embargo, las normas jurídicas con fundamento en las fuentes del derecho, una 
de ellas son los usos y costumbres; por lo que se podría decir que la norma jurídica 
en la Política Publica es el uso legítimo que tiene el Estado para establecer o 
implementar un ordenamiento Jurídico en o durante la Policy que se vaya a diseñar, 
proveniente de las necesidades, costumbres, tradiciones y usos de la sociedad 
 
10 Velasco, María (s.f.), Distintos Instrumentos para un mismo Fin, Los instrumentos de las Políticas 
Públicas como herramienta para el Análisis, España, Universidad Complutense, Consultado de 
http://eprints.ucm.es/12184/2/velasco_Instrumentos_pol%C3%ADticas.pdf, el 20 de agosto de 2014. 
11 Pallarés, Francesc (1988), Las políticas públicas: el sistema político en acción, En Revista de 
Estudios Políticos (Nueva Época), nº 62, p.145, Consultado el 20 de agosto de 2014. 
http://eprints.ucm.es/12184/2/velasco_Instrumentos_pol%C3%ADticas.pdf
 
 
11 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
objetiva que se cuente y que se piense atender. En otras palabras este 
ordenamiento jurídico o normas jurídicas no son más que la imposición de un 
régimen que surge a partir de lo que la sociedad le dicta al mismo Estado como 
reglas y el actuar del Estado expresando el sentir de la sociedad en este 
ordenamiento. 
Principalmente tiene las funciones de autorizar, limitar y ordenar el actuar de los 
involucrados de la Policy, aunque al referirnos a la sociedad es demasiado complejo 
aseverar que a la población civil vas a poder limitarlos, debido a que es necesario 
intervenir en el consenso antes de poder restringir los alcances que el sector socialpodría llegar a generar12. Por otro lado este instrumento se percibe como un 
instrumento interior del gobierno puesto que a los trabajadores y funcionarios 
políticos si es posible autorizar o no su actuar en algún determinado público, en 
otras palabras, dar el consentimiento para realizar alguna acción pública; limitarlos 
desde dos amplios sentidos, el primero desde el sentido económico donde se le 
pone un límite al presupuesto o bien a los recursos destinados a cierto proyecto de 
Política Pública; y segundo, limitarlos en sus funciones como servidores públicos. Y 
por último en toda institución pública existe normas jurídicas que crean y favorecen 
la implementación de un ordenamiento en los agentes y las actividades que se van 
a realizar en la Policy a implementar. 
1.1.3.2 Los Servicios de Personal. 
Los Servicios de personal son considerados como un instrumento de suma 
importancia porque en “la elaboración y aplicación de las políticas, necesita unos 
servicios de personal así como una infraestructura humana, organizativa y de 
material, sobre la que apoyarse. Actualmente, los gobiernos emplean a millones de 
personas, con diferentes tipos y grados de especialización, y sobre las cuales 
descansa la realización práctica de las políticas mediante la realización de funciones 
específicas. Estos funcionarios, además, no son meros ejecutores de unas normas 
estrictas y precisamente definidas, sino que, en diferentes grados, según su nivel de 
responsabilidad y según el ámbito de su actividad, tienen un margen de 
discrecionalidad en su actuación para adecuarla al caso concreto”13. 
 
12Ibídem., Consultado de 
http://eprints.ucm.es/12184/2/velasco_Instrumentos_pol%C3%ADticas.pdf, el 20 de agosto de 2014. 
13Ibídem., Consultado de 
http://eprints.ucm.es/12184/2/velasco_Instrumentos_pol%C3%ADticas.pdf, el 20 de agosto de 2014. 
http://eprints.ucm.es/12184/2/velasco_Instrumentos_pol%C3%ADticas.pdf
http://eprints.ucm.es/12184/2/velasco_Instrumentos_pol%C3%ADticas.pdf
 
 
 
12 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
Este concepto de servicios de personal puede girar en dos (algunas veces tres) ejes 
principales el personal gubernamental, el personal civil, y en algunos casos el 
personal empresarial. Si bien es cierto los primeros dos representan las bases de la 
Policy, en los nuevos estudios y análisis de Políticas Públicas se incorpora un nuevo 
sector llamado empresarial. 
Dentro del personal gubernamental podemos englobar a los diferentes 
representantes legales que son los que van a aplicar las normas jurídicas que vimos 
antes, y van a traer el diseño o las propuestas en respuesta a un problema que la 
sociedad considere como de importancia relevante. Del mismo modo dentro de este 
personal se da una pluralidad de diferentes especialistas, pero, siempre que éstos 
sean enfocados al tema del problema en sí, o por lo menos que tengan una conexión 
con la necesidad que se quiere resolver. 
Dentro del sector social se encuentra un sinfín de actores, desde los que 
únicamente esperan verse beneficiados con la Policy que se va a implementar hasta 
los que toman la batuta del problema y participan activamente desde el inicio hasta 
el fin. Es en esta parte donde se encuentra la mayor cantidad de personalidades y 
perfiles diferentes que podemos encontrar (desde Licenciados en derecho hasta 
ingenieros, matemáticos, politólogos, ciudadanos, y todo tipo de personas), es 
también en este sector del instrumento aquí tratado donde se puede tener más 
dificultad para llegar al consenso debido a que por la gran diferencia entre el 
personal que está interesado en el tema es difícil de lograr una idea homogénea de 
a donde se quiere llegar14. 
El sector empresarial es básicamente las empresas privadas de las cuales se 
pueden allegar trabajadores especializados en el problema a resolver; siempre y 
cuando no exista ninguno de ellos dentro del gobierno. Un ejemplo de ello son las 
consultoras o asesores políticos, que sin ser parte del gobierno se prestan a ayudar 
al mismo para elaborar programas o planes de acción. 
 
14 Pallarés, Francesc (1988), Las políticas públicas: el sistema político en acción, En Revista de 
Estudios Políticos (Nueva Época), nº 62, p.145, Consultado el 20 de agosto de 2014. 
 
 
13 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
 
1.1.3.3 Recursos Materiales. 
Este instrumento es el que se refiere a todos los insumos físicos de los cuales nos 
ocuparemos para poner en práctica la Policy. En otras palabras los “recursos 
materiales, fundamentalmente los financieros. La implementación de las políticas 
definidas en las normas y la disposición de unos servicios para llevarlas a cabo 
necesitan unos medios de financiación. Unas políticas dirigidas a la mejora de las 
vías de comunicación, al mantenimiento de la salubridad del agua o a la promoción 
turística de una zona necesitan ser dotadas de los recursos económicos necesarios 
que hagan frente al costo de los recursos humanos, materiales y técnicos necesarios 
para ello. A partir de los impuestos pagados por los ciudadanos, que configuran el 
aspecto fundamental de los ingresos del Estado, los gobiernos estructuran el gasto 
público en función de las políticas que piensan desarrollar. Debe tenerse en cuenta, 
en todo caso, que el propio sistema impositivo, además de una forma de recaudación 
de recursos, es también una política”15. 
Aquí entra otra nueva forma de actuar de gobierno que se ha venido dando en los 
últimos días, esta forma es la de utilizar cincuenta por ciento gobierno cincuenta por 
ciento ciudadanía, esto es, que cuando se tenga un problema público de alta 
relevancia sea el sector social el que aporte la mano de obra o el instrumento de 
servicios del personal y el gobierno los recursos materiales, o viceversa. Sin 
embargo, no se puede conceptualizar por completo como Política Pública porque 
en realidad no se toma parte en las decisiones o en los cursos de acción que se va 
a seguir para abordar el problema, solo se actúa como un receptor activo (en el 
sentido de que aporta algo a la solución) en la solución del problema, pero no como 
un ciudadano activamente participante en la Política establecida. 
1.1.3.4 Persuasión, Argumentación y Consenso. 
La importancia de estos tres conceptos se vuelve clave en el uso de Policies, 
dependiendo del uso efectivo de los tres; y de su interacción constante. Para 
empezar este apartado es necesario denotar la definición de los tres conceptos, 
para posteriormente analizar su interacción en determinado contexto. 
Persuadir se define como el “proceso por el cual un comunicador intenta influir en 
las creencias, actitudes y la conducta de otra persona o grupo de personas a través 
 
15Ibídem., Consultado de 
http://eprints.ucm.es/12184/2/velasco_Instrumentos_pol%C3%ADticas.pdf, el 20 de agosto de 2014. 
http://eprints.ucm.es/12184/2/velasco_Instrumentos_pol%C3%ADticas.pdf
 
 
 
14 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
de la transmisión de un mensaje, frente al cual, el auditorio mantiene su libertad de 
elección”16. 
Remitiéndonos nuevamente a las ideas de Pallarés, la persuasión “es un instrumento 
efectivo en tanto en cuanto los ciudadanos consideren al gobierno como legítima 
expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses generales de la 
sociedad”17. 
Aunque parezca que se trata de una definición simple y corta, en la práctica este es 
uno de los principales instrumentos presentes en la Política Pública, puesto que 
gracias a ella se puedenllevar a cabo los acuerdos pertinentes para la elaboración 
de alternativas de solución a diferentes problemas. Por esto es indispensable que 
este instrumento siempre esté presente en cualquier intento de Policy para optar 
por una mejor probabilidad de éxito. 
Por otro lado argumentas “es ofrecer un conjunto de razones o de pruebas en apoyo 
de una conclusión”18. 
Lo que para Manuel Atienza “es una actividad que consiste en dar razones a favor o 
en contra de una determinada tesis, que se trata de sostener o de refutar”19. 
En otras palabras la argumentación es el dar testimonios o justificaciones de 
acciones determinadas, en un discurso dedicado a una audiencia o sociedad con el 
propósito de establecer los parámetros necesarios para persuadirlos y lograr su 
apoyo en un determinado curso de acción. Es decir, argumentar es el esfuerzo por 
convencer a la sociedad de que legitime su actuar o su pensar. 
El término de consenso se define de una manera simple y precisa en la Real 
Academia de la Lengua Española, donde se refiere a él como un “acuerdo producido 
por consentimiento entre todos los miembros de un grupo o entre varios grupos”20. 
 
16 Martín Salgado, Lourdes (2002), Marketing Político. Arte y Ciencia de la Persuasión, España, 
Paidós, Citado en Tecnológico de Monterrey (2009), Diplomado: Mercadotecnia Política y Campañas 
Electorales, México, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, p.3, Consultado 
de http://www.cca.org.mx/funcionarios/cursos/mpce/pdfs/m1/m1_vi.pdf, el 20 de agosto de 2014. 
17Ibídem., Consultado de 
http://eprints.ucm.es/12184/2/velasco_Instrumentos_pol%C3%ADticas.pdf, el 20 de agosto de 2014. 
18 Weston, Anthony (2002), Las Claves de la Argumentación, 7° Edicion, traducido por Jorge Malem 
Seña, España, Ariel, p.13, Citado en Galindo Sifuentes, Ernesto (2007), ¿Qué es Argumentar? 
Retórica y Lingüística, México, Revista del Instituto de la Judicatura Federal, p.31, Consultado de 
http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/24/r24_2.pdf, el 20 de agosto de 2014. 
19 Atienza, Manuel (2001), El Sentido del Derecho, España, Ariel, p.254. Citado en Galindo Sifuentes, 
Ernesto (2007), ¿Qué es Argumentar? Retórica y Lingüística, México, Revista del Instituto de la 
Judicatura Federal, p.31, Consultado de http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/24/r24_2.pdf, 
el 20 de agosto de 2014. 
20 Real Academia Española (2001), Diccionario de la Lengua Española, España, CALPE, 22° 
Edición, Consultado de http://lema.rae.es/drae/?val=consenso, el 20 de agosto de 2014. 
http://www.cca.org.mx/funcionarios/cursos/mpce/pdfs/m1/m1_vi.pdf
http://eprints.ucm.es/12184/2/velasco_Instrumentos_pol%C3%ADticas.pdf
http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/24/r24_2.pdf
http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/24/r24_2.pdf
http://lema.rae.es/drae/?val=consenso
 
 
15 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
Se podría definir el consenso como el acto de negociar los intereses entre los 
agentes y los actores. Es decir, los agentes tendrán determinados intereses políticos 
y administrativos al momento de poner en marcha determinada Policy, mientras que 
por su parte los actores también contaran con determinados intereses sociales, los 
cuales no siempre serán afines a la Política Pública; por lo que es necesario crear 
una negociación en donde se llegue a un acuerdo entre ambas partes, y dentro de 
las cuales ambas obtengan un determinado beneficio; a esto le podemos llamar 
consenso. 
Aunque no sean sinónimos persuasión y consenso ambos van muy de la mano, 
debido a que gracias a la persuasión se puede imponer de una manera involuntaria, 
e incluso inadvertida, la voluntad de un actor u agente sobre su otro semejante. 
Mientras que por otro lado el consenso es llegar a tomar una voluntad general, 
siendo esta la suma de voluntades independientes, pero si no existiera la persuasión 
simplemente no se podría llegar a tomar una voluntad como voluntad general. 
En jerarquía todos los instrumentos tienen el mismo valor y tienen que estar 
presentes para que se dé la Policy, pero por otro lado, en el proceso y el transcurso 
de la elaboración e implementación de la misma en algunas partes se pueden llegar 
a perder las normas jurídicas, pero siempre será de vital importancia contar con 
recursos materiales, servicios del personal e incluso la persuasión para poder seguir 
adelante en el proceso. 
La interacción por parte de los tres términos goza de una importancia relativa al 
momento de diseñar, aplicar y evaluar las Policies, puesto que de no existir ninguna 
de las tres no se hablaría de una Política Pública, sino de una Política de gobierno 
donde los gobernantes tomarían las decisiones y las impondrían sin importar los 
intereses o el pensamiento que tenga la sociedad. 
Se puede decir que la argumentación es la justificación de la Policy a aplicar, la 
persuasión es el convencimiento de la sociedad y el consenso es la negociación de 
las partes involucradas. No se dan de una manera cronológica, incluso se pueden 
dar las tres al mismo tiempo; o bien, secuencialmente a lo largo de toda la Política 
Pública. 
 
 
 
16 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
Estas tres figuras no se pueden dejar a un lado puesto que si no se presentan al 
final la Policy se verá afectada porque dentro de la lucha de intereses se podría 
imponer el interés de alguna de las partes sobre la otra, convirtiendo ésta en un 
fracaso por la falta de dialogo y compromiso por ambas partes. Tanto por parte de 
los agentes como por parte de los actores se podría presentar esa imposición de 
voluntades que dejaría sin efecto a la Policy. 
Figura No.1 Persuasión, Argumentación y Consenso. 
Fuente: Elaboración Propia con base en los tres conceptos analizados. 
 
 
 
17 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
1.2 Actores, Agentes y Arenas. 
En este punto, ya que sabemos la concepción de Políticas Públicas y la diferencia 
de los tres conceptos escritos en inglés, es necesario profundizar aún más en el 
tema para llegar a comprendes los diferentes actores y la dinámica que este tema 
encierra. No es suficiente con memorizar el concepto, ya sea el que un autor nos 
brindó, o bien, el que con base a los estudios realizados y el conocimiento adquirido 
podamos llegar a utilizar a lo largo de este proyecto de investigación; es de mayor 
prioridad ubicar el contexto y los participantes que en una Policy interactúan. 
Dentro de este contexto nos podemos encontrar un sinfín de teorías y análisis de 
Políticas Públicas, las cuales observaremos con más detenimiento a lo largo de este 
trabajo, pero, en este capítulo abordaremos principalmente tres conceptos los 
actores, los agentes y las arenas. Describiendo sus características y sus diferencias 
entre ellos, además de darle un especial énfasis en el papel que desempeñan dentro 
de la Política Pública y él porque es necesario saber diferenciar entre los tres. 
Sin embargo, es preciso no olvidar que por más que se delimiten estos términos en 
a Policy llega un momento donde se pueden confundir, incluso, pueden llegar a 
cambiar de rol, exceptuando la arena que regularmente solamente se puede 
transformar en otro tipo de arena. Por otra parte la constante interacción entre los 
agentes y las arenas no pueden separarse a lo largo de todo el proceso, ya que son 
los personajes principales dentro del mismo, es decir, sin ellos es imposible que se 
lleve a cabo cualquier política Pública21. 
Cabe mencionar que la información acerca de estos tres es demasiado escasa 
debido a su falta de análisis a fondo y el demerito que se le acredita dentro del 
proceso. Sin embargo, en un punto de vista particular, es necesario estudiar más a 
fondo a estos participantes yaque puede ser aquí donde se presente los principales 
problemas y las principales causas de fracaso de las políticas públicas. Ya que si 
alguno de los dos llega a abandonar el proceso la Policy se discontinua, o bien, se 
convierte en una Política de gobierno. 
 
21 Olavarría, Gambi Mauricio (2007), Conceptos Básicos en el Análisis de Políticas Públicas, Chile, 
Universidad de Chile, pp.50-60, Consultado de 
http://www.captura.uchile.cl/bitstream/handle/2250/10754/Conceptos_%20Basicos_Politicas_Public
as.pdf;jsessionid=26C44038A125C23259885DE2EB37CD3A?sequence=1, el 22 de agosto de 
2014. 
http://www.captura.uchile.cl/bitstream/handle/2250/10754/Conceptos_%20Basicos_Politicas_Publicas.pdf;jsessionid=26C44038A125C23259885DE2EB37CD3A?sequence=1
http://www.captura.uchile.cl/bitstream/handle/2250/10754/Conceptos_%20Basicos_Politicas_Publicas.pdf;jsessionid=26C44038A125C23259885DE2EB37CD3A?sequence=1
 
 
 
18 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
Este cambio en realidad no es nada extraño, a lo largo de la historia de las 
Administración Pública se ha dado un sinfín de cambio de una Política Pública a 
una Política de Gobierno, o viceversa; ya sea por la falta de interés de los actores, 
y el abandono de su papel dentro de la misma o bien porque a causa de las acciones 
tomadas por los agentes se despierta en los actores un interés en el desempeño de 
gobierno y deciden entrar a formar parte de las decisiones y políticas que se van a 
aplicar en una arena determinada. Del mismo modo es común que a causa de falta 
de instrumentos (mismos que fueron descritos en el capítulo anterior), o por el 
cambio de gobierno, los agentes se vean obligados a abandonar y dar por 
terminada, anticipadamente, la Policy y aunque los actores no estén en total 
acuerdo tienen que aceptar a situación. O incluso el acuerdo mutuo por ambas 
partes para dar terminación a la misma. 
Además de estos tres conceptos en este capítulo nos permitiremos recurrir a la teoría 
de la “caja negra” de David Easton analizando cómo es que el proceso de la Policy 
pasa por determinadas fases a lo largo de su gestación e implementación. 
Principalmente en el apartado de Insumos donde hablaremos de lo que se podría 
considerar como inputs y los outputs y como es que se sitúan los tres conceptos 
principales de este capítulo en el mismo22. 
Puede parecer que la teoría aplicada por Easton, incluso dado por entendido que él 
no se refería precisamente a las Policies, resulta ser una visión general de cualquier 
proceso de la Administración Publica, en realidad es una propuesta bastante 
interesante para analizar el comportamiento de cada parte que interactúa o juega 
un papel dentro del Proceso de Políticas Públicas. 
Por otro lado, no es conveniente encerrar o delimitar todo el tema a Easton o sus 
aportaciones a la política pública, puesto que como ya lo puntualizamos Easton se 
enfocaba más a otros temas no relacionados directamente con la Política Pública 
En este punto del trabajo ya podríamos darnos una idea general de lo que se trata 
el presente capítulo e incluso podemos intuir de manera satisfactoria a que se refiere 
cada uno de los conceptos que se van a describir posteriormente, mas sin en 
 
22 Easton, David (1992), Categorías para el análisis sistémico de la Política, Citado en Batlle, Albert 
(2001), Diez textos básicos de Ciencia Política, España, Ariel, p.228. 
 
 
19 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
cambio, no está de más abordar detenidamente cada uno de ellos para que esa 
idea o intuición sea ratificada o en su caso corregida. 
1.2.1 Actores. 
El primer término a desarrollar es el de actores el cual de manera simple pude 
considerarse como el actuar de una persona, siempre y cuando no tenga investido 
una figura de poder o autoridad; es decir, el actuar de una persona común y corriente 
que decide participar dentro de una Policy para solucionar determinado problema. 
Incluso se le considera actor a una persona que sin ser parte del problema, o bien, 
sin que a éste le afecte de manera directa decide participar en la formulación de la 
Policy, ya sea por interés o por haber estado presente en algún problema público 
que se desarrollaba en una arena similar o un contexto parecido. 
Para un mayor entendimiento tomaremos como referencia lo escrito por Pressman 
y Wildavsky, donde al momento de exponer el análisis de Políticas Públicas en un 
enfoque incrementalista nos dice que “las políticas públicas responden 
habitualmente a cuestiones socialmente disputadas, respecto de las cuales 
diferentes actores (individuos, grupos, sectores, organizaciones) asumen posiciones 
conflictivas. En la medida en que la política que se intenta implementar encuentra 
oposición, es probable que los objetivos inicialmente contemplados al formularla 
deban modificarse”23. 
Con relación a lo anterior podemos rescatar varios puntos clave, el primero de ellos 
es que entre los actores se dan disputas y se asumen posiciones conflictivas, mismo 
que denota la carencia de autoridad, dado que como lo vimos en el capítulo anterior 
dentro de los representantes de gobierno existe un ordenamiento jurídico, lo que 
hace generar un orden y jerarquía entre ellos. Cosa que no pasa con los actores ya 
que ellos son iguales ante el problema y, reaccionan y responden de una manera 
diferente, dependiendo de la forma de pensar, individual, de cada uno de ellos. En 
otras palabras, debido a un interés colectivo se logra llegar a un interés general. 
Por otro lado se tiene que al intentar implementar la Policy se va a encontrar con 
oposición, he aquí la gran diferencia de las Políticas Públicas con las Políticas de 
 
23 Pressman, J. L. y Wildavsky, A. (1973), Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas 
en Washington se frustran en Oakland, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y 
Administración Pública, A.C./Fondo de Cultura Económica, pags.198, Citado en Parsons, Wayne 
(2007), Políticas públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas, 
México, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México, p.486. 
 
 
 
20 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
Gobierno dado que las Políticas de Gobierno la sociedad y los actores se tiene que 
subordinar y ajustar a lo que los agentes traen preparados o dispuesto para el 
problema público; por otro lado en las Policies, la participación de los actores es 
crucial y derivado de los diferentes puntos de vista se da el conflicto, puesto que 
varían dependiendo del grado y la forma que el problema público afecte al actor. 
Del mismo modo el párrafo anterior denota que los actores son los que en realidad 
pueden tomar y encauzar el proceso de la Policy, ya que estos son los que pueden 
determinar un cambio dentro de las posibles soluciones, o incluso, cambiar a 
solución ya establecida por la falta de resultados que ésta da al problema suscitado. 
Por otro lado esto puede llegar entorpecer el actuar de los agentes de gobierno, que 
si bien es cierto, tienen determinadas acciones a tomar, pero, también tiene la 
obligación de acercarse y respetar lo que los actores decidan24. 
Si bien es cierto, en un primer plano pareciera que los actores hacen lentas y 
entorpecen el actuar de la Administración Publica, y del gobierno en sí, en realidad 
son un punto crucial dentro del gobierno, puesto que los actores son los que más 
sufren con un problema público y que a su vez conocen de una forma amplia la 
arena en la cual se está desenvolviendoel mismo, por ende tienden a generar e 
implementar mejores decisiones que se adecuen a la Policy a aplicar. 
Se podría decir que debido a la complejidad a la hora llegar al consenso, 
principalmente entre los mismos actores, y a veces actores con agentes, muchas 
veces la Policy esta dejada como una última opción para superar problemas 
públicos, ya que a los gobernantes regularmente les molesta que se les dé ordenes 
de cómo llevar las acciones de gobierno y el cómo actuar ante determinados 
problemas. 
Ahora nos enfrentamos otro problema, la particularidad de los actores radica en 
estar o no investido de poder, o estar interesados o no en generar una ganancia 
política dentro de los resultados del proceso de la Policy. 
Es aquí donde se nos presenta el principal problema, hasta donde delimitar el poder 
público y cuáles son las fronteras de peste; es decir, un delegado de la colonia o un 
presidente de COPACI (Consejo de Participación Ciudadana) se podría catalogar 
como un actor con poder público, e incluso se podría decir que espera cierto 
 
24 Ibídem., p.486. 
 
 
21 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
beneficio político dentro del mismo,; sin embargo, teóricamente el delegado o 
presidente son los representantes del sector social y de los actores sociales, lo que 
se puede resumir que éstos entrarían en un juego de doble rol actor-agente, 
dependiendo del interés que cada uno en su persona responda y fomente. 
1.2.2 Agentes. 
En contraparte al término anterior, un agente es aquel que goza o cuenta con cierto 
grado de poder, o bien, está investido de una autoridad pública, y que tiene la 
facultad de ejercer una autoridad. 
Por lo cual es un representante del gobierno o es un gobernante, electo o por 
delegación, delimitado que busca solucionar un problema público determinado 
debido a la alta demanda de la sociedad y la insistencia de la misma en una pronta 
solución, lo que a su vez hace presión para que un determinado problema, incluso 
si éste no es considerado como grave o como de pronta atención por el agente, 
tenga la oportunidad de entrar en la agenda pública por la presión ejercida por los 
actores hacia los agentes25. 
Con el fin de que el concepto quede más claro haremos referencia a lo que nos dice 
Oscar Oszlak al momento de hablar del consenso o negociación. 
“La negociación representa el mutuo ajuste de demandas entre individuos o grupos 
en competencia. Cada tomador de decisiones es libre de perseguir sus propios 
objetivos. Para ello, el modelo debe necesariamente suponer que el poder de cada 
parte es aproximadamente similar. Lo cual representa una extensión de la 
"soberanía del consumidor" al mercado político. Ese poder permite a cada agente 
ejercer un efectivo veto sobre las propuestas de política, con lo cual funda toda 
decisión colectiva en el consenso. De este modo, la coordinación entre los diferentes 
agentes se logra sólo como resultado de transacciones políticas y no a partir de un 
diseño racional previo, como en el caso de la planificación”26. 
Aquí se puede apreciar el punto clave de la palabra poder político y el termino 
transacciones políticas, lo que da como resultado una evidente intención de obtener 
un resultado político, es decir, de que al final de la Policy al agente se le otorgue o 
se le atribuya la misma lo que le pueda dar un mejor posicionamiento político frente 
a los demás personajes en la arena política. 
 
25 Olavarría, Gambi Mauricio (2007), Conceptos Básicos en el Análisis de Políticas Públicas, Chile, 
Universidad de Chile, pp.50-60, Consultado de 
http://www.captura.uchile.cl/bitstream/handle/2250/10754/Conceptos_%20Basicos_Politicas_Public
as.pdf;jsessionid=26C44038A125C23259885DE2EB37CD3A?sequence=1, el 22 de agosto de 
2014. 
26 Oszlak, O. (1980), Políticas Públicas Y Regímenes Políticos: Reflexiones A Partir De Algunas 
Experiencias Latinoamericanas, Argentina, Centros de Estudios de Estado y Sociedad, Consultado 
de http://www.oscaroszlak.org.ar/index.php, el 27 de agosto de 2014. 
http://www.captura.uchile.cl/bitstream/handle/2250/10754/Conceptos_%20Basicos_Politicas_Publicas.pdf;jsessionid=26C44038A125C23259885DE2EB37CD3A?sequence=1
http://www.captura.uchile.cl/bitstream/handle/2250/10754/Conceptos_%20Basicos_Politicas_Publicas.pdf;jsessionid=26C44038A125C23259885DE2EB37CD3A?sequence=1
http://www.oscaroszlak.org.ar/index.php
 
 
 
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“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
Esto puede explicar el por qué las acciones de los agentes van subordinadas a la 
de los actores, debido a que mientras los actores ejercen acciones con la espera de 
resolver un problema que lo está afectando de una manera directa; en contraparte 
los agentes se sitúan como la personalidad que logró resolver determinado 
problema y que atendió a cierto sector de la sociedad en espera de reconocimiento 
social, por parte del mismo grupo social. 
En la práctica no necesariamente el agente tiene que ser el propio gobernante, 
incluso el agente que se presente en el proceso de la policy persiga un fin político 
propio, puede darse el caso de ser un trabajador subordinado a las órdenes de 
alguna personalidad política, entonces obedece a intereses de terceras personas y 
sigue el ordenamiento jurídico previamente establecido27. 
Este ordenamiento jurídico es un punto crucial en el término de los agentes, puesto 
que los mismos tienen una posición determinada dentro de una escala jerárquica, 
lo cual hace que tengan la obligación y el compromiso de obedecer órdenes 
superiores; por lo que se busca que dentro de los agentes de una Policy todos ellos 
se encuentren en un cargo o posición relativamente similar en la institución u 
organismo al que representa. 
Por otro lado mientras que como ya lo vimos los agentes tienen ciertos 
comportamientos o cursos de acción previamente definidos, caso contrario, los 
actores gozan de un abanico de posibles formas de actuar y desarrollarse dentro 
del problema en sí, debido a que ellos no responden a una orden superior o un jefe 
que vigile sus acciones. 
Posiblemente el único freno que pueda encontrar determinado actor es la misma 
sociedad, puesto que para poder pertenecer a la Política Pública es necesario que 
desarrolle un consenso con los demás miembros del grupo social, pero en realidad 
el actor es libre de tomar cualquier decisión, incluyendo la de abandonar de manera 
 
27 Olavarría, Gambi Mauricio (2007), Conceptos Básicos en el Análisis de Políticas Públicas, Chile, 
Universidad de Chile, pp.50-60, Consultado de 
http://www.captura.uchile.cl/bitstream/handle/2250/10754/Conceptos_%20Basicos_Politicas_Public
as.pdf;jsessionid=26C44038A125C23259885DE2EB37CD3A?sequence=1, el 22 de agosto de 
2014. 
http://www.captura.uchile.cl/bitstream/handle/2250/10754/Conceptos_%20Basicos_Politicas_Publicas.pdf;jsessionid=26C44038A125C23259885DE2EB37CD3A?sequence=1
http://www.captura.uchile.cl/bitstream/handle/2250/10754/Conceptos_%20Basicos_Politicas_Publicas.pdf;jsessionid=26C44038A125C23259885DE2EB37CD3A?sequence=1
 
 
23 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
personal la Policy si es que algo no le agrada o parece adecuado, de igual manera 
analizar el costo social y el posible desprestigio que una Policy implementada. 
En consecuencia podemos decir que los agentes son personas que responden a 
órdenes ya marcadas, por lo cual actúan de una manera un tanto más pasiva a 
comparación con los actores, debido que a no ser que el agente se vea afectado 
por el problema público (ejemplo: que el actor viva o este en contacto permanente 
con la arena donde se desarrolla el problema) no tendrá un verdadero interés socialen resolver el mismo; únicamente tendrá un interés administrativo, político o 
económico por desarrollar una posible solución. 
Es aquí donde podríamos incluir la llamada técnica de “salir del paso”, gran cantidad 
de agentes lo que buscan es encontrar una salida temporal y rápida a los problemas, 
sin importar si es la mejor solución o si la misma va a ser una solución temporal o 
permanente al problema, sólo se implementa porque va a solucionar de manera 
rápida y va a generar una empatía temporal con los actores, aunque ésta pierda la 
empatía pasado determinado tiempo28. 
Aquí radica la dificultad para diferenciar los actores de los agentes en la práctica, 
porque en la interacción de ambas partes puede darse el caso de que ciertos 
agentes actúen como actores por la energía o la iniciativa de generar un buen 
trabajo; o viceversa, un actor aspira a obtener el reconocimiento el sector social al 
que pertenece, por lo cual buscara comportarse de una manera diferente a los 
demás e incluso copiar conductas propiamente establecida a los agentes Esto se 
da con regularidad con los líderes naturales o líderes sociales, puesto que en un 
interés personal lo que buscan es obtener un trabajo o un cargo público; es decir, 
convertirse en un agente, por lo que en realidad su búsqueda e interés de solucionar 
un problema público va a pasar a segundo plano, esto no quiere decir que no le va 
a importar, únicamente sus jerarquización de intereses lo hará actuar con el 
verdadero fin que éste está persiguiendo. 
 
28 Lahera, Eugenia P. (2004), Políticas Públicas, Chile, Comisión Económica para América Latina y 
el Caribe (CEPAL), pp.17-20, Consultado de 
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/5/19485/sps95_lcl2176p.pdf, el 22 de Agosto de 2014. 
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/5/19485/sps95_lcl2176p.pdf
 
 
 
24 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
1.2.3 Arenas. 
Este concepto se presenta de manera más sencilla que los otros dos, debido a que 
está siempre presente a lo largo de toda la Policy y no goza de algún interés dentro 
del proceso, más bien, actúa como un receptor de la misma y se ve beneficiada o 
afectada directamente por las acciones y decisiones que tomen los actores y los 
agentes. 
Las arenas básicamente son los contextos y las coyunturas en las que se va a 
desarrollar las Políticas Públicas, en realidad a pesar de ser el concepto más 
sencillo de entender, es demasiado extenso en contenido debido a que el contexto 
abarca un sinfín de connotaciones; involucra desde el concepto de contexto social, 
histórico, cultural, político, económico y lo ubica en un espacio y tiempo 
determinado. 
“Esto es importante a lo largo de todo el proceso debido a que de llegar a cambiar 
la arena es indispensable tomar medidas y acciones acorde a este cambio. Incluso 
se llega a dar el caso de que la arena se mantiene pero la primera alternativa de 
solución que se utilizó no es capaz de generar los resultados deseados, por lo que 
se busca adecuar una segunda alternativa a la arena en la que nos estamos 
centrando”29. 
Debido a lo expuesto en el párrafo anterior, es necesario adoptar la idea de que las 
Políticas Públicas no solamente las hace cambiar el tiempo y la evolución, sino que 
existe un contexto que modifica totalmente a las mismas de país en país. Un 
contexto involucra personas, forma de pensar, usos y costumbres, economía, 
ideología, política, y lo más importante una cultura propia. 
La cultura es un punto fundamental en las Políticas Públicas y en la concepción de 
las mismas, puesto que la misma es pieza clave al momento de estudiar las arenas 
en las que se está actuando30. 
 
29 Lowi, Theodore (1964), American business, public policy, case-studies, and political theory. World 
Politics, Estados Unidos, Citado en Caminal, Badia Miquel (2005), Manual de Ciencia Política, 
España, Tecnos. p.468. 
30 Ibídem., p.468. 
 
 
25 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
Por otro lado puede darse la ocasión de que la arena actual que se va a atender 
sea similar a una arena ya pasada en la que podemos buscar la forma de adecuar 
la posible solución que se implementó con anterioridad. 
Es importante que de no ser así, no se olvide o se renuncie a la búsqueda de un 
alternativa adecuada a esta nueva arena, puesto que por similares que puedan ser 
éstas nunca se va a dar el caso en que sean iguales y arrojen los mismos resultados 
a la hora de implementar y evaluar la Política Publica implementada. 
La arena es de vital importancia dentro del proceso de Políticas Públicas debido a 
que es en ésta donde se da todas las interacciones y la lucha de intereses por parte 
de los actores y los agentes, en ésta se desarrolla todo el proceso de negociación 
por ambas partes y se decide el actuar de ambas partes. Posterior al consenso de 
llega a la elaboración de la posible alternativa, y la elección de la posible solución; 
y todo esto se desarrolla en la arena especifica en la que se presenta el problema 
público. 
Es importante puntualizar que no es posible definir el concepto como arena, en 
singular, puesto que a lo largo del proceso se verán involucradas diferentes arenas 
dentro del mismo problema. De este modo es que al igual que las etapas y partes 
de la Política Pública en realidad no tienen una secuencia cronológica como tal, las 
arenas tampoco las tienen, es decir pueden aparecer y darse de manera simultánea 
en la Policy. 
 
1.2.4 Modelo de la “caja negra” de Easton. 
Para hacer una mejor representación y diferenciación de lo que se puede referir a 
los actores, agentes y arenas recurriremos al modelo que propuso Easton en 1965, 
haciendo referencia a que los procesos políticos y administrativos trabajan como en 
una forma determinada. Dentro del modelo se le da una especial concepción a cuatro 
partes insumos (inputs), caja negra, resultados (outputs) y retroalimentación 
(feedback)31. 
 
31 Easton, David (1992), Categorías para el análisis sistémico de la Política, Citado en Batlle, Albert 
(2001), Diez textos básicos de Ciencia Política, España, Ariel, p.228. 
 
 
 
26 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
Los inputs son considerados como las demandas y los apoyos, pasando a la caja 
negra que es donde se da todo el proceso de resolución del conflicto en sí, recibe 
su nombre de caja negra porque muchas veces dentro de este punto no se concibe 
o se llega a tener toda la información de lo que se hace para generar determinados 
resultados; los resultado son los outputs que a su vez hacen una retroalimentación, 
posiblemente el punto más crucial del modelo, puesto que esta retroalimentación 
vuelve a generar demandas y apoyos. 
Este modelo es adaptable a la manera de observar estos tres conceptos y situarlos 
de una manera que pueda hacer entendible cada uno de los mismos, en un 
diagrama. 
Este proceso se puede ejemplificar dentro del funcionamiento de una máquina de 
coser, para hacerlo de una manera sencilla, donde la tela es el input, pasa por el 
proceso de industrialización lo que representa la caja negra, y termina siendo una 
prenda de vestir. Sin embargo, a la larga la prenda se rompe o se deteriora y se 
vuelve a convertir en un input para una nueva prenda. 
 
 
 
 
 
 
Figura No.2 Feedback (Retroalimentación). 
 
 
27 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
Diagrama 1. Fuente: Parsons, Wayne (2007), Políticas públicas: Una introducción a la teoría y la 
práctica del análisis de políticas públicas, México,Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, 
Sede México, p.57. 
 
En este contexto podemos decir que los agentes podrían verse ubicados en apoyos, 
y los agentes se pueden ubicar en ambos dentro de apoyos y demandas, debido a 
que el principio básico de toda Política Publica es la premisa de que la sociedad 
esté presente en todo momento32. Del mismo modo las arenas, al igual que la 
Política Pública como tal, se puede ubicar en la caja negra; en todos esos procesos 
y acontecimientos que generan como resultado una retroalimentación. 
Posteriormente en la parte de Inputs se ubicaría dos procesos importantes de la 
Policita Pública, el control y la evaluación, es aquí donde se ven los resultados 
obtenidos y se decide si se deja tal cual esta, se modifica o se elimina la Policy. Del 
lado del Feedback se centraría el proceso de seguimiento de la política pública, 
pero, la misma con un cambio en las alternativas o en la manera de la 
 
32 Parsons, Wayne, (2007), Políticas públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis 
de políticas públicas, México, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México, p.57. 
 
 
 
 
28 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
implementación con base a los elementos obtenidos dentro de la evaluación y el 
control33. 
Esto es suficiente para poder entender y diferenciar los tres conceptos además de 
su objetivo dentro de la Policy, Es de suma importancia que lo expuesto en este 
capítulo se tenga entendido y presente a lo largo de este trabajo de investigación, 
ya que del mismo modo que el subcapítulo anterior, todo lo que se aborde a lo largo 
del presente capitulo será las bases para estudiar y analizar de manera adecuada 
los capítulos sucesivos. 
 
 
33 Easton, David (1992), Categorías para el análisis sistémico de la Política, Citado en Batlle, Albert 
(2001), Diez textos básicos de Ciencia Política, España, Ariel, p.228. 
 
 
29 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
1.3 Diversos Modelos de Políticas Públicas. 
Existen diferentes modelos dentro del estudio de las Políticas Públicas, los cuales 
han sido desarrollados a lo largo de la historia por variados analistas que se 
encargan de observar el funcionamiento de las Policies, y de su evolución a lo largo 
de la historia. 
El tratar de estudiar y entender todas sería un intento en vano puesto que debido a 
las dimensiones de las teorías e hipótesis acerca del análisis de ese tema, existen 
numerosas teorías que se contraponen o se complementan entre si y es de suma 
dificultad abarcar todas en un solo capítulo, incluso pudiera ser que se generara otro 
trabajo de investigación solamente hablando de este tema. 
Sin embargo, es importante mencionar y estudiar por lo menos las teorías que se 
refieren específicamente a la evolución en el tiempo y espacio de las Políticas 
Públicas, y que denotan claramente los cambios en la forma de percibir las mismas. 
Asimismo puntualizar las características de cada uno de estos modelos y analizar 
su funcionamiento en el presente trabajo para entender teóricamente el 
funcionamiento de las Policies. 
Cabe mencionar que es muy diferente hablar de los modelo de Políticas Publicas y 
de las fases de la Política Pública, puesto que incluso se podrían a llegar a confundir, 
o como algunos autores lo conciben, tomar un modelo como parte de una de las 
fases de la Policy. Este es el caso de Miguel Caminal, el cual dentro de las fases 
de la Política Pública toma dos conceptos, que de manera personal considero que 
se deben de desarrollar como modelos, y los incluye dentro de la fase de 
implementación de las Políticas Públicas34. 
El caso de estos dos conceptos o modelos son el Bottom Up y el Top Down, mismos 
que en este presente trabajo los tomaremos como modelos de política pública, 
debido al alto impacto que tienen dentro del tema. Desarrollaremos estos os 
conceptos más a fondo y puntualizaremos sus características; sin embargo, no es 
 
34 Boix, C. (1991), Promesas y límites del “Policy Analysis en los Estados Unidos, Documentación 
Administrativa, No.222-225, Citado en Caminal, Badia Miquel (2005), Manual de Ciencia Política. 
España, Tecnos, p.465. 
 
 
 
30 
“El uso de las Políticas Públicas como Generador de Confianza y Legitimidad Social, en el 
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, en el periodo 2013-2015” 
Junio de 2015 
una crítica al texto de Caminal, el cual sirve de base para este y el siguiente capítulo 
del presente trabajo, pero, sí es un punto de vista diferente al autor, y más aún un 
enfoque totalmente distinto al que él le pone en su texto a los mismos. 
Para empezar es necesario definir que es un modelo, para concebir la diferencia 
entre fase y modelo. 
De acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española 
un modelo es un “esquema teórico, generalmente en forma 
matemática, de un sistema o de una realidad compleja, como la 
evolución económica de un país, que se elabora para facilitar su 
comprensión y el estudio de su comportamiento”35. 
Por otra parte el concepto de fase se refiere a algo totalmente distinto a modelos, 
no quiere decir que no se complemente, es decir, un modelo puede generar o 
auxiliar en la formulación de las fases de la Política Pública, o en un modelo se 
pueden ubicar las fases de la Policy, aun así, no significan ni se refieren a lo mismo. 
Nuevamente el Diccionario de la Lengua Española nos define fase o etapas como: 
“cada uno de los distintos estados sucesivos de un fenómeno natural o histórico, o 
de una doctrina, negocio, etc.”36. Mientras que etapa se define como “fase en el 
desarrollo de una acción u obra”37. Es decir, fases y etapas son sinónimos. 
Gracias a los párrafos anteriores podemos denotar claramente la diferencia entre 
ambos conceptos, lo cual nos permitirá discernir entre lo que se está abordando en 
el presente capítulo y lo que se abordará en el capítulo posterior. Mientras que el 
modelo es un esquema teórico de una realidad para el estudio del comportamiento, 
las etapas o fases son estados sucesivos; es decir, el modelo explica el fenómeno 
de las políticas públicas y estudia sus cambios, evoluciones, o modificaciones que 
se dan en ellas, las etapas de la Política Pública, son básicamente los pasos que 
sigue la misma para llevar a cabo el proceso de la misma, en palabras comunes “la 
receta para elaborar una política pública”, sin embargo, más adelante vamos a ver 
que no precisamente estos pasos tienen una cronología determinada en la Política 
Pública y que pueden variar sin previo aviso. 
 
35 Real Academia Española (2001), Diccionario de la Lengua Española, España, CALPE, 22° 
Edición, Consultado de http://lema.rae.es/drae/?val=modelo, el 4 de agosto de 2014. 
36 Ibídem. Consultado de http://lema.rae.es/drae/?val=fases, el 4 de agosto de 2014. 
37 Ibídem. Consultado de http://lema.rae.es/drae/?val=etapa, el 4 de agosto de 2014. 
http://lema.rae.es/drae/?val=modelo
http://lema.rae.es/drae/?val=fases
http://lema.rae.es/drae/?val=etapa
 
 
31 Antonio Manuel Hernández Rodríguez 
Junio de 2015 
Dentro de este capítulo vamos a observar seis modelos de Política Pública, los 
cuales vamos a desglosar y explicar de una forma clara y fácil de entender, 
profundizaremos en los puntos principales y tocaremos de manera sencilla los 
complementarios. Las seis teorías principales que vamos a estudiar son: 
 Policy Analysis 
 Incrementalismo 
 Elección Racional (Rational Choice Theory) 
 Análisis de Políticas Públicas 
 Top Down 
 Bottom Up 
Figura No.3 Enfoques Teóricos de Políticas