Gestion-y-organizacion-de-la-empresa-publica-en-Mexico--caso-Comision-Federal-de-Electricidad-una-empresa-de-clase-mundial

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Universidad Nacional Autónoma de México. 
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. 
 
TESIS. 
 
Gestión y Organización de la Empresa Pública en México: Caso 
Comisión Federal de Electricidad ¿Una Empresa de Clase 
Mundial? 
 
Que para obtener el grado de: 
Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública. 
(Opción Administración Pública) 
 
P R E S E N T A: 
Adrián Bejero Sánchez. 
 
A S E S O R: 
Dr. Juan Carlos León y Ramírez. 
 
 México, D.F. 2013. 
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fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo 
mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 2 
AGRADECIMIENTOS. 
 
A mi alma mater la Universidad Nacional Autónoma de México. 
Institución que me permitió desarrollarme académicamente. 
 
Especial agradecimiento al Dr. Juan Carlos León por la 
oportunidad de ser mi mentor, por los consejos y sugerencias para 
logar terminar este trabajo de investigación. Gracias por su 
amistad, por compartir sus conocimientos, el orgullo por estudiar 
esta magnífica carrera y por ser parte fundamental en mi formación 
profesional. 
 
Agradezco los comentarios y consejos de mis sinodales, Salvador 
Mora, Mauricio Gutiérrez, Tanit Borja y Raymundo Domínguez, 
gracias por el apoyo y comentarios realizados que me ayudaron a 
mejorar mi tesis. 
 
 
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Dedicatorias. 
A mis padres Bernardo y Clara por su apoyo incondicional, 
por estar al pendiente y asegurándose de que nada me faltara 
para concluir esta etapa de mi vida, les dedico con todo mi 
amor esta tesis. 
 
A mi hermana Ana María por su apoyo y paciencia 
incondicional en todo momento, por estar en los mejores 
momentos. 
 
A mis abuelos Benito y Susana por el amor y valores 
inculcados a lo largo de mi vida y por contar con ustedes. 
 
A mi abuelita María Rubí Morales que me acompaño en 
todo momento y que hoy ya no está a mi lado, siempre te 
recordare con todo el amor y cariño que siempre me mostraste. 
 
A mi familia en general por su apoyo y compresión a lo largo 
de estos años. Sin duda el contar con ustedes es la mayor 
dicha que puedo tener. 
 
A mis queridos amigos que durante toda la carrera me han 
acompañado, Roxana, Rafael, Javier, Montserrat, Lizbeth, 
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Ivonne, Josué, Cesar, Reyna, Hugo, Moisés, Areli, Joel, 
Jesús y Aldo. Gracias por su amistad y los buenos 
momentos. 
 
A mis compañeros con los que compartí gratos momentos, Ana 
Laura, Liz, Citlalli, Zacarias, Miguel, Odett, Brain, 
Alberto, Aurora, Paulina, Pamela, Izya y Rodrigo. 
 
 
 
Gracias a todos ustedes por ser parte de mí vida. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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“No preguntes lo que tu país puede 
hacer por ti, pregunta qué puedes 
hacer tú por tu país” 
J. F. KENNEDY. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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INDICE. 
 
INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………………………..…....8 
1. CAPÍTULO I. Aproximaciones Conceptuales e Históricas…………………………….………12 
 1.1. Organización. ………………………………………………………………..….….…………..13 
 1.2. El Gobierno y su organización……………………………………………………………....16 
 1.3. La Administración Pública. ……………………………………………………………….….18 
 1.4. Origen y evolución de la Empresa Pública………………………………………………...20 
 1.5. La privatización en el mundo y el proceso privatización de la Empresa Pública....24 
 1.5.1. Gran Bretaña…………………….………………………………………………………...27 
 1.5.2. Australia………..………………………………………………………………………..…29 
 1.5.3. Nueva Zelanda.…………………………………………………………………………....30 
 1.6. La Empresa pública frente a la privada: ¿Existe diferencia?....................................33 
 1.7. La Administración Pública Mexicana………………………………………………….…....35 
 1.7.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos…………………….…...35 
 1.7.2. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.………………………….…...39 
 1.7.3. La rectoría económica del Estado……………………………………………….….....41 
 1.7.4. Reglamento y Ley Federal de Entidades Paraestatales…………….……………...42 
 
2. CAPÍTULO II: Situación de las Empresas Públicas Mexicanas…….….......................……46 
 2.1. La visión empresarial del gobierno mexicano: La época Institucional………………47 
 2.2. La visión empresarial del gobierno mexicano: Los años del neoliberalismo………61 
 2.3. El Gobierno de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari: El proceso de 
privatización de las Empresas Pública……………….………………………………………………63 
 2.4. El Gobierno de Felipe Calderón Hinojosa: Política de administración de la Empresa 
Pública en el sector energético………………………………………………………………………..65 
 2.5. Comisión Federal de Electricidad…………………………………….………………….….67 
 2.5.1. Marco Legal y Normativo. ………………………………………..……………………..68 
 2.5.2. Organización y Administración………………………..……………………………….69 
 
3. CAPÍTULO III: Situación económica y organizacional de la Comisión Federal de 
Electricidad……………………………………………………………………..…………………….….73 
 3.1. Comisión Federal de Electricidad………….…………………….…………………….……74 
 3.2. La corrupción y sus efectos en la organización………………...………………………..79 
 3.3. Quiebra inminente de una empresa de clase mundial………………………….……….80 
 3.4. El sindicato: Los efectos en la empresa y el presupuesto……………………………...89 
 3.5. ¿Una empresa de clase mundial?................................................................................92 
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4. CAPÍTULO 4. Alternativas para consolidar a la Empresa Pública…………..………..……95 
 4.1. Innovación Organizacional en la Empresa Pública: El Comisión Federal de 
Electricidad……………………………………………………………………………………………....96 
 4.2. Consolidación de un modelo de administración flexible………………………………101 
 4.3. La formación de Empresarios Públicos: Un combate diferente a la corrupción...107 
 4.4. La visión de cliente en la Empresa Pública………………………………………………111 
 4.5. La Rentabilidad Social y Económica en la Empresa Pública………………………...114 
 
5. Conclusiones…………………………………………………………………….……………..........116 
6. Bibliografía………………………………………………………………………………………….....122 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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 8 
Introducción. 
Del Contexto. 
 
El papel y naturaleza que dieron origen a la empresa pública mexicana tomó forma 
durante el periodo institucional,la intervención del gobierno en la economía 
ocasiono un crecimiento constante del sector paraestatal llegando a tener a finales 
de 1982 más de mil empresas públicas en diferentes áreas de la economía. Pero 
con la crisis de la deuda los recursos fueron escasos y por consiguiente el 
mantener el aparto paraestatal era imposible. En 1983 el entonces presidente 
Miguel de la Madrid Hurtado instrumentó las reformas necesarias para vender, 
liquidar o en su caso fusionar las diferentes empresas, dando inicio a la 
desincorporación de cada una de éstas y clasificándolas en diferentes rubros. 
 
Este programa de desincorporación fue continuado por el gobierno de Carlos 
Salinas de Gortari, esto llevó a una reducción más acelerada de las empresas 
llegando al final de su sexenio con un número aproximado de doscientas 
empresas públicas. El redimensionar al Estado se convirtió en un programa de 
gobierno que permitiera garantizar las funciones estratégicas del Estado y así 
poder dar solución a los problemas sociales de manera eficiente y eficaz. 
 
Las empresas conservadas por el gobierno a partir de la década de los años 90 
han sufrido paulatinamente procesos de modernización, principalmente se ha 
buscado la participación de la iniciativa privada en algunas empresas, cómo la 
Comisión Federal de Electricidad y Petróleos Mexicanos. La aportación financiera 
que realizan a las arcas del gobierno son muy importantes, ya que permiten 
disponer de recursos por la prestación de bienes y servicios públicos, pero que en 
los últimos años los costos operativos y la nula inversión en ellas han generado 
diversos problemas que ponen siempre en duda su viabilidad por la necesidad de 
recursos para su funcionamiento. 
 
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 9 
Éstas enfrentan diversas barreras que les impiden cumplir con sus objetivos y 
metas, desde el control y vigilancia que se les aplican a las empresas, 
restringiendo su capacidad de inversión en proyectos productivos, sumándole a 
esto enfrentan diferentes procedimientos que les impiden ejercer su presupuesto 
eficientemente entorpeciendo la operación de sus estructuras. La carga fiscal que 
se ejerce a éstas afecta considerablemente su funcionamiento convirtiéndose los 
ingresos obtenidos en pérdidas al momento de transferir cantidades altas por el 
pago de impuestos dejando sin recursos suficientes para invertir en otros 
proyectos o desarrollar infraestructura. 
 
Los controles normativos representan un costo administrativo que se refleja en el 
desempeño de las organizaciones y que impacta en los servidores públicos; y en 
el caso de las empresas públicas no se está exento de este problema, debido a 
que los instrumentos normativos son más rígidos y poco flexibles impidiendo la 
toma de decisiones en diferentes problemáticas que no necesariamente requieren 
atención directa de personal de alto nivel para su resolución. 
 
La corrupción sin duda es una de las problemáticas que más afecta a las 
organizaciones públicas, y para las empresas sin duda es muy preocupante por la 
especialización que en los últimos años se ha dado en torno a ésta, justificada 
principalmente por la falta de profesionalización de los servidores públicos y los 
controles normativos rígidos dentro de las estructuras. Sin duda la corrupción ha 
ido agravando la capacidad de funcionamiento de las empresas y sus procesos 
administrativos. 
 
La duplicidad de funciones es otro fenómeno que enfrentan las empresas ya que 
cuentan con unidades que realizan las mismas funciones ocasionando la 
duplicidad, por lo que la revisión de las unidades, los perfiles de puesto y de la 
forma en que se coordinan todas las unidades para cumplir con sus tareas 
adjetivas y sustantivas permitirá mejorar la eficiencia y eficacia de las empresas, 
evitando tener una organización muy compleja que solo genera más costos y 
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 10 
menos impacto en las tareas a realizar con el fin de cumplir con los objetivos y 
metas planteadas por las organizaciones. 
 
En este punto el papel que juegan los sindicatos en estas empresas sin duda 
determina la orientación de una parte del presupuesto y del ingreso de personal 
profesional a estas instituciones, por eso son parte de la problemática ya que en 
los últimos años las transferencias de recursos a pensiones, prestaciones y 
salarios consumen más del cuarenta por ciento del presupuesto y la operación en 
algunas zonas del país se estancan debido al conflicto de intereses por parte de 
algunas secciones pertenecientes al sindicato. 
 
Diversos datos muestran los problemas financieros que atraviesan algunas 
empresas, como PEMEX y CFE, que sin la atención adecuada en los próximos 
años pueden tener complicaciones en el corto plazo. En el caso de CFE se han 
reportado importantes pérdidas de acuerdo a los balances financieros que se han 
realizado. El panorama de CFE para los próximos años no es muy alentador por 
eso del interés de buscar nuevas alternativas que permitan a ésta el mejorar su 
situación e impulsar soluciones que le permitan consolidarse en el mediano y largo 
plazo. 
 
La presente investigación está dividida en cuatro capítulos. En el primer capítulo 
se describen las aproximaciones conceptuales e históricas de esta investigación. 
Se comienza con el concepto de organización de manera generalizada, 
posteriormente se va particularizando a las organizaciones públicas y privadas en 
función de su naturaleza, posteriormente se retoman conceptos sobre el de 
gobierno y la administración pública. El origen de la empresa pública, evolución, 
la privatización de éstas en el mundo, y la diferencia entre empresa pública y 
privada son parte de este apartado. Concluyendo finalmente con el caso mexicano 
y los orígenes de ésta en el marco legal. 
 
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El segundo capítulo tiene como objetivo el describir la situación de las empresas 
públicas mexicanas, desde su origen y evolución, dividiendo parte del siglo XX en 
dos etapas principales, la primera denominada como periodo institucional y la 
segunda el periodo neoliberal. Abordando los puntos más relevantes de cada 
gobierno de la república y la visión empresarial de cada etapa. Posteriormente se 
desarrolla brevemente el objeto de estudio, desde su creación, reglamentación y 
organización. 
 
En el tercer capítulo se expone la situación actual de la Comisión Federal de 
Electricidad, desde las proyecciones para los próximos años, la corrupción y los 
efectos nocivos dentro de esta organización, los estados financieros y finalmente 
la relación de la empresa y su sindicato. Cada punto es relevante para tener una 
perspectiva sobre la gestión de ésta en los últimos años y las consecuencias que 
en el corto pueden significar para el desarrollo del país. Sin duda esta es la parte 
en la que se responde esa gran pregunta, si la CFE es una empresa de clase 
mundial cómo lo ha reiterado en los últimos años. 
 
Se concluye en el cuarto capítulo con algunas alternativas viables para la 
Comisión. Desde la apertura a la inversión privada dentro de ésta, la importancia 
de la participación del cliente y la flexibilidad organizacional, presupuestal y 
normativa, encaminadas a generar un nuevo modelo de administración de la 
empresa pública que le permita cumplir con sus funciones para dar solución a las 
demás sociales y asegurar en los próximos años parte de la independencia 
energética que el país requiere. 
 
Finalmente se termina con la reflexión de la investigación, exponiendo las 
perspectivas que se tienen en los próximos añosy de la importancia de consolidar 
la modernización de las entidades públicas. Se expresa la necesidad de apertura y 
cambio en las organizaciones públicas y de acciones necesarias que den 
resultados positivos que beneficien a la ciudadanía, considerando que las 
demandas son más complejas de acuerdos a las necesidades sociales. 
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 12 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1. CAPITULO I: 
Aproximaciones 
Conceptuales e Históricas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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 13 
1.1. Organización. 
 
El estudio de las organizaciones sin duda es de especial relevancia ya que “La 
teoría de las organizaciones indica que el individuo, en este caso el administrador 
público, actúa y se expresa de acuerdo con un contexto organizacional, en donde 
se enfrenta a decisiones que afectan la vida de seres humanos en un esquema en 
que se emplean recursos y actos públicos”1. Esto principalmente se observó en los 
Estados capitalistas en donde las burocracia fueron parte fundamental para 
concretar la manera en cómo se iba a manifestar el contacto con la ciudadanía y 
de qué manera se iban atender las demandas de los ciudadanos “dichas acciones 
tienen un fundamento en leyes reglamentos y tradiciones públicas”2. 
 
La naturaleza de las organizaciones ya sean públicas o privadas contemplan 
características distintas en esencia cada una se ocupa de una esfera de 
competencia que requiere de un tipo de organización o de comportamiento en 
función de lograr satisfacer las demandas de la ciudadanía ya que ambas llegan a 
un punto concurrente de acción. Ambas están reguladas por las leyes establecidas 
pero es a partir de estas en donde se encuentra un punto diferente y característico 
ya que las organizaciones públicas están ampliamente reguladas por las normas, 
su objetivo principal gira en torno a la ciudadanía, mientras que las organizaciones 
privadas están reguladas principalmente por las fuerzas del mercado y las 
ganancias son un fin. Uno de los principales expositores sobre el comportamiento 
y estructura de las organizaciones es Max Weber. 
 
El modelo administrativo y de organización que prevaleció, pero en algunos países 
se sigue aplicando, es el Weberiano, una burocracia ideal y que además cumpliría 
con el objetivo de satisfacer las necesidades de los ciudadanos, además de que 
no impediría las relaciones entre gobierno y ciudadanía, siendo la palanca para el 
desarrollo, y medio por el cual se podría comunicar la ciudadanía con el gobierno, 
 
1 Harmon Michael M. y Richard T. Mayer, “Teoría de la organización para la Administración Pública”, Estudio 
introductorio de Jorge Tamayo Castroparedes, 1999, p. 10. 
2 Ibídem 
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 14 
y viceversa gobierno y ciudadanía. “Para Weber las agencias públicas o empresas 
privadas modernas con carácter burocrático operan dentro de un área 
jurisdiccional definida, en las que se reflejan tareas oficiales que llevan a cabo los 
agentes de las organizaciones y que están limitadas por reglas, autoridades 
coercitivas y de individuos que cumplan con normas y aptitudes generales para 
que lleven a cabo”3. 
 
En sus escritos se encuentran plasmadas las ideas de que “la burocratización 
significa, principalmente, prevalencia creciente en todos los sistemas 
administrativos, tanto dentro como fuera del sector público, de un tipo racional de 
organización: el burocrático” 4 . En donde la burocracia es un modelo de 
organización más racional y que permite cumplir de mejor manera con el objetivo 
del gobierno y de cumplir las demandas expresadas por la ciudadanía. Además de 
que el funcionamiento de esta organización será eficiente y con un alcance 
efectivo de acuerdo ha lo que él entendió como forma ideal de organización. 
 
La burocracia a diferencia de otras organizaciones se caracteriza por un alto grado 
de especialización, una estructura jerarquizada generalmente vista de arriba hacia 
abajo, personal capacitado y con conocimientos muy detallados, además de que 
esta organización no busca el beneficio económico, a nivel de la administración 
pública, ni un beneficio personal del burócrata. Se pueden identificar los elementos 
clásicos de su modelo burocrático idóneo a partir de los ejes de autoridad legal y 
racional “sus elementos principales incluyen, jerarquía de autoridad, organización 
ceñida a reglas, esferas de competencia definidas para los empleados del 
gobierno, actos administrativos registrados por escrito y separación entre el 
personal administrativo y la propiedad de los medios de producción”5. 
 
Ahora bien los estudios realizados por Taylor sugieren una forma distinta de 
entender no solo a la organización sino también a los procesos que se consideran 
 
3 Ibídem 
4 Mouzelis P. Nicos, “Organización y Burocracia”, p.40 
5 Harmon Michael M. y Richard T. Mayer, Op. Cit., p. 18. 
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 15 
fundamentales el desempeño adecuado de los trabajadores, “para Taylor, la 
racionalización del trabajo operativo debería estar acompañada por una estructura 
general de la empresa que hiciese coherente la aplicación de sus principios”6. 
Ahora bien “La teoría neoclásica, considera a la organización como un conjunto 
decisorio y que se ve limitado por propósitos de la misma. En ella se pueden 
observar distintas posturas que juzgan a la toma de decisiones como el principal 
factor explicativo en la comprensión del comportamiento organizacional. Para ello 
se toman en cuenta todas las actividades que rodean a la decisión, los medios 
apropiados para alcanzar el fin u objetivo, los papeles organizacionales y la 
eficiencia”7. 
 
“Pueden verse así diferentes posturas, como la weberiana, en la que se destaca la 
eficiencia de los aspectos racionales de las modernas organizaciones, la de 
Taylor, en donde se da un paso más al subrayar el papel necesario del 
conocimiento objetivo en la definición de los medios para alcanzar metas 
organizacionales, y la de Barnard, en donde se combinan ambos enfoques 
utilizando el potencial de la organización moderna como una fuerza moral dirigida 
a propósitos sociales, permiten determinar o delinear los parámetros de los 
procesos organizacionales de la época”8. 
 
Si comparamos los distintos enfoques sobre las organizaciones, su naturaleza 
tanto en la esfera de lo público y de lo privado, podemos encontrar distintas 
explicaciones sobre su funcionamiento y composición desde Weber, Herbert 
Simon, Taylor, Appleby y Elton Mayo, corrientes distintas que entendieron el 
funcionamiento de la organización poniendo énfasis en distintos puntos, cómo el 
personal y su relación con la organización, la reglas y control en la organización y 
finalmente en la estructura y la racionalización, solo por mencionar algunas, que 
dieron pauta para entender a la organización como un todo ya sea en el gobierno 
o en la empresa. 
 
6 Ibídem p. 18. 
7 Harmon Michael, y Richard T. Mayer, Op. Cit., p.24. 
8 Ibídem, p. 24. 
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 16 
 
Algunos otros autores como “Appleby pensaba que los funcionarios públicos 
eficientes, además de poseer cualidades de astucia política y profesionalismo, 
también deberían guiarse por un compromiso claro con los valoresdemocráticos y 
un sentido muy amplio del interés público”9. Configuraciones que debían de existir 
dentro de las organizaciones públicas para un adecuado funcionamiento de las 
estructuras y así cumplir con las demandas de los ciudadanos. 
 
1.2. El Gobierno y su organización. 
 
Distinguir entre Estado y Gobierno es importante para entender el concepto de 
cada uno, la palabra gobierno “proviene de una raíz griega que se refiere al arte 
del timonel. El mismo concepto básico se refleja en el doble significado de la 
palabra moderna governor, es decir, una persona encargada del control 
administrativo de una unidad política…” 10 , es el principal órgano de la 
administración estatal, dividido en diferentes facultades ejecutivas, legislativas y 
judiciales, cada una tiene un conjunto organizacional, funciones y acciones 
legalmente establecidas, a través de la forma en que se elige el gobierno a partir 
del consenso al que se llegó por voluntad de la sociedad. 
 
Aristóteles identificó diferentes formas de gobierno denomino como positivas 
siendo la monarquía, la aristocracia y la timocracia, cada una con su antítesis 
planteadas en el modelo aristotélico y que son “de la monarquía, tiranía; de la 
aristocracia a la oligarquía; de la república, la democracia”11. Cada una con un fin 
y naturaleza distinta, ya que para él tanto gobierno y constitución son idénticos. 
En este primer momento el poder de dictar leyes, ejecutar el poder y juzgar se 
concentraban en un solo individuo. 
 
 
9 Harmon Michael M. y Richard T. Mayer, Op. Cit., p. 25. 
10 Deutsch W., Karl, Los Nervios del Gobierno: Modelos de Comunicación y Control Políticos, p. 204. 
11 ARISTOTELES, La política, tr. Patricio de Azcarate, p. 40. 
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 17 
Montesquieu en su obra El espiritu de las Leyes mencionó: “Hay esta diferencia 
entre la naturaleza del gobierno y su principio: que su naturaleza es lo que le hace 
ser y su principio lo que le hace obrar. La primera es su estructura particular; el 
segundo las paciones humanas que lo mueve”12. Siendo esta parte fundamental 
para entender la necesidad de la division de los poderes, para así cumplir con los 
principios básicos con los que el gobierno se establece. 
 
Por eso propuso en su visión respecto a la division de poderes: “Cuando el poder 
legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo, 
no hay libertad; falta la confianza, por que puede tenerse que el monarca o el 
senado hagan leyes tiránicas y los ejecuten ellos mismos tiránicamente. No hay 
libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del 
poder ejecutivo….Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma 
corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres 
poderes: el de dictar leyes, el de ejecutrar las relaciones públicas y el de juzgar los 
delitos o los pleitos entre los particulares”13. Un gobierno debe contar con equilibrio 
de poderes con la finalidad de garantizar un funcionamiento que armonice las 
diversas acciones del gobierno para así lograr cumplir con las tareas 
encomendada por los ciudadanos. 
 
Entendió al gobierno como el “conjunto de las personas que ejercen el poder 
político, o sea que determinan la orientación política de una cierta sociedad. Es 
necesario añadir; sin embargo, que el poder del gobierno, estando ordinariamente 
institucionalizado, sobre todo en la sociedad moderna, está asociado normalmente 
a la noción de Estado.” 14 , algunos autores como Carrillo Landeros define al 
gobierno como “la parte organizada del Estado se le identifica como gobierno, y si 
al primero corresponde ejercer el monopilio legitimo de la dominación, ésta 
siempre se manifiesta en forma de gobierno, el cual requiere necesariamente de 
dominio para poder manifestar su accion a través de la gestion de órganos que 
 
12 Monstesquieu. Del Espíritu de las Leyes, México, Editorial Porrúa, 1977, p. 66. 
13 Ibidem p. 277. 
14 Bobbio, Norberto, Matteucci Nicola, Pasquino Gianfranco. Diccionario de Política. México, Siglo XXI 
Editores, S.A. de C.V. 1998. Tomo I. p. 710. 
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 18 
ejercen la direccion y el control de los asutos político-administrativos que 
corresponden al Estado”15. 
 
Sin Estado no hay gobierno simple y sencillamente, desde la existencia del Estado 
el gobierno está presente y la forma en que se expresa puede ser diversa, desde 
la antigüedad el gobierno estaba presente y su actuar cambió desde entonces, las 
formas en que se organiza y ejerce el poder del Estado han ido cambiando apartir 
de las ideas que a lo largo de la historia modificarón tanto su estructura como la 
forma de integrar a los individuos dentro de su organización. 
 
1.3. La Administración Pública. 
 
El significado la Administración Pública se define: “administración viene del latín 
administratione que significa acción de administrar. Y el termino administar está 
compuesto por ad y ministrate que significan conjuntamente servir, llevando 
implícito en su sentido que es una actividad coorporativa que tiene el proposito de 
servir”16. Tambien puede ser definida como “una ciencia social compuesta de 
principios, técnicas y prácticas y cuya aplicación a conjuntos humanos permite 
establecer sistemas racionales de esfuerzo cooperativo, a través de los cuales se 
pueden alcanzar propositos comunes que individualmente no es factible lograr”17. 
Dando herramientas a las organizaciones para cumplir con los propositos 
comunes cumpliendo con sus objetivos y mertas. 
 
Siendo un mecanismo sistematizado que está orientado a cumplir con metas y 
fines, determinadas a partir de la dinámica que el hombre lleva, es decir las 
necesidades y problemáticas que se presentan, los medios para cumplir con los 
objetivos a partir de la participacion de los involucrados y de los procedimientos 
con lo que se cuenta. Esta definición explica la determinación de objetivos, metas, 
organización y planeación de politicas encamidas a logar satisfacción de las 
 
15 Carrillo Landeros, Ramiro. Metodología y Administración. Limusa. México 1982. p. 112. 
16 Jiménez Castro, Wilburg, Introducción al Estudio de la Teoría Administrativa. Fondo de Cultura Económica, 
México, 2ª edición, p. 23. 
17 Ibídem. P.23. 
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 19 
necesidades de los ciudadanos, clientes o usuarios y de la forma en que las 
organziaciones se establecen. Partiendo de la idea general de administración los 
principios generales se subdividen en dos: el público y el privado lo cual determina 
la acción y naturaleza de las empresas y el gobierno. 
 
La administración es la suma de esfuerzos encaminados a logar la convivencia 
armónica de los hombres dentro de un espacio determinado, donde la colectividad 
es necesaria para vivir en conjunto, estos esfuerzos son conducidos a traves de 
ella, ya que el trabajo individual no satisfece las necesidades de los hombres, por 
eso es necesario de instituciones que guíen y ejerzan los recursos para evitar 
discordias y violencia entre los individuos, es así como “la administración se 
vuelve cooperativa en su sentido más amplio”18 siendo el medio por el cual las 
organizaciones humanas tienen la capacidad para satisfacer sus necesidades. 
 
La universalidad de la administración permite utilizar sus principios en cualquier 
ámbito, ésta puede ser utilizada por las diferentes disciplinas como el derecho,la 
psicología, la economía, o la sociología ya que cada una de las disciplinas 
mencionadas en conjunto permiten obtener enfoques diversos para entender más 
el comportamiento del ser humano y su forma de organizarse y distribuir sus 
recursos. En el caso partícular de la administración pública se obtiene una visión 
más amplia sobre los problemas que se presentan en la sociedad y permite darles 
soluciones generales o particulares para resolver sus demandas. 
 
“La administración pública y la privada son ramas especializadas de la misma 
ciencia administrativa y, por tanto, sus principios teóricos tiene bases cientificas 
comunes, puesto que ambas partes son de un todo” 19 , las técnicas y 
procedimiento se pueden aplicar en ambos, lo único en lo que difieren es en la 
naturaleza, objetivos y metas con la que nacen las instituciones y las empresas. 
En la administración privada los objetivos y metas están orientadas a buscar la 
rentabilidad de la empresa, la toma de decisiones es efectuada ya sea por el jefe 
 
18 Ibídem p. 26, 
19 Ibídem. p. 32. 
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 20 
de la compañía o el consejo de administración en función de los acuerdos 
logrados, además de que el personal es menor en el sector privado que en el 
público. 
 
Definida “la administración pública consiste en todas las operaciones que tienen 
por objeto la realización o la observancia forzosa de la política del Estado”, 
particularmente en los ámbitos jurídico, económico, político y social que abarcan, 
“Un sistema de administración pública es el compuesto de todas las leyes, 
reglamentos, prácticas, relaciones, códigos y costumbres que prevalecen en un 
momento y una jurisdicción para la realización o ejecución de la política del 
Estado”20. 
 
La administración pública tiene una dinámica diferente a la privada. La primera 
diferencia es buscar el bienestar de la poblacion, siendo éste uno de sus fines, las 
istituciones públicas tienen una organización diferente regidas por leyes y normas 
que conducen su actuar, además de tener personal más amplio que una empresa, 
en la toma de decisiones se involucran diferentes grupos que tienen intereses 
distintos y se toman en consideración estos factores, además los recursos se 
obtienen a partir de diferentes mecanismos. En sí los principios y prácticas se 
aplican por igual. 
 
1.4. Origen y evolución de la Empresa Pública. 
 
EL origen de la Empresa Pública se justifica por la injerencia del Estado en la 
economía, aunque algunos autores señalan la existencia de actividad empresarial 
por parte del Estado durante los siglos XVIII y XIX principalmente en la forma en 
que se grabaron algunos artículos como el tabaco, las mercancías y algunas 
industrias que estaban en manos de los reyes. Paulatinamente este proceso 
cambio a principios del siglo XX debido a varios factores como la primera guerra 
mundial, la revolución rusa, la crisis de 1929 y la segunda guerra mundial fueron 
 
20 White D., Leünard, “Introducción al estudio de la Administración Pública”, México, p. 27. 
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 21 
sucesos que dieron paso a un cambio en la forma de entender al Estado en la 
ejecución de sus funciones a través del gobierno y sus organizaciones. 
 
Se puede definir y entender el origen de la empresa pública como “un agente 
económico más que participa en la competencia y el mercado, es decir una nueva 
y más amplia función”21 , respondió también a la evolución del Estado, a los 
procesos coyunturales de cada nación en particular y a las visiones que se dieron 
en torno a las organizaciones públicas y privadas respondiendo a un crecimiento 
de naturaleza mixta de la economía. Como lo describen algunos autores como 
Gaetano Stamatti que menciono: 
 
“los objetivos que en cada momento han inspirado las decisiones que han 
alimentado el proceso-manifiesto de un siglo a esta parte- de acentuación 
progresiva del intervencionismo público en las actividades económicas, 
son múltiples y frecuentemente en contraste entre sí. Sin embargo, entre 
las grandes líneas de dicho procesos se puede individualizar un hilo 
conductor; los principales componentes del fenómeno han sido, directa o 
indirectamente, por un lado, la presión ejercitada por un diverso reparto de 
la renta, por los movimientos surgidos de la revolución industrial, y por otro 
lado la decadencia de los mecanismos espontáneos de reequilibrio de la 
economía capitalista”22. 
 
Algunas instituciones como la OCDE definió: “Las empresas públicas son aquellas 
que, como las comerciales, producen bienes y servicios con objeto de venderlos a 
un precio que debe cubrir aproximadamente su costo, pero que son propiedad del 
Estado o colocados bajo su control”23. Entendido como propiedad pública o de 
utilidad pública las actividades que estas empresas realicen en el ámbito 
económico y social con el fin de beneficiar y satisfacer las demandas sociales y 
promover el desarrollo del país, considerando que las justificaciones para la 
 
21 Ayala Espino, José, Limites del Estado, Limites del Mercado, p. 95. 
22Cfr “La empresa Pública en el marco de la acción económica”, trad. Luis de Angulo Rodríguez en la 
Empresa Püblica, t. I, Zaragoza, Publicaciones del Real Colegio de España en Bolonia, 1970. P. 43. 
23 Vid “Les Enterprises Publiques dans la CEE, CEEP”, Paris, Dunod, 1967, p.12. 
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 22 
función pública empresarial tienen un entramado ideológico basado en el enfoque 
Keynesiano de la producción de bienes y servicios. 
 
De igual forma existen distintas formas de empresas públicas en diferentes partes 
del mundo principalmente en Europa, ya que a diferencia de América Latina en 
donde la participación del gobierno en las empresas privadas era en su totalidad 
mayoritaria y la dinámica de la economía era centralizada, en los países europeos 
la dinámica fue la de empresa mixta participando en las empresas privadas con un 
porcentaje significativo, aunque no en todas fue así ya que fue mínimo el 
porcentaje aportado. Casos particulares de empresas con configuración mixta 
fueron en países como Gran Bretaña con la British Petroleum, en Alemania con 
Volkswagen y en Francia los Ferrocarriles Franceses. 
 
Siendo las empresas antes mencionadas las más importantes en esos países y en 
áreas estratégicas que se consideraron para el desarrollo, aunque hubo diversas 
empresas que fueron mixtas en esencia con amplia participación y otras donde no 
transfirieron grandes cantidades de recursos y se consideró a la empresa mixta 
como “una institución en la encrucijada de los intereses público y privado”24 . 
Ligado con la economía mixta europea, claro está que en países como el nuestro 
la actividad empresarial y económica denominada mixta se entendió de distinta 
manera lo que llevó a entender los procesos privatizadores de manera muy 
distinta. 
 
En México el origen de la actividad empresarial por parte de gobierno se dio a 
partir del espíritu de la Constitución de 1917 en ella se plasmaron los lineamientos 
de ámbito de competencia del Estado sobre la economía y la regulación en la vida 
social. El gobierno mexicano puso en marcha diversos programas para hacer 
viable el desarrollo del país, múltiples instituciones de crédito se crearon con el fin 
de impulsar los diversos sectores de la producción. Su evolución histórica en el 
caso mexicano encuentra diversas justificaciones coyunturales, a lo largodel siglo 
 
24 Citado en Lloyd D. Musolf: “American MIxed Enterprise and Government Responsability, XXIV, The Western 
Political Quarterly, Diciembre 1971, p. 789 (Instituto of Government Affairs, University of California, Davis). 
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 23 
XX, y su crecimiento en algún momento dejó de ser planeado y estratégico ya que 
no se ajustó a las necesidades de cada situación. 
 
De igual manera el proceso normativo para definir a la empresa pública en México 
se llevó a cabo en diversas etapas que permitieron dar sentido a el actuar de las 
empresas agrupándolas en diferentes sectores como Empresas de Participación 
Estatal Mayoritaria, y Minoritaria, Fideicomisos, y Organismos Descentralizados, 
cada una con características distintas y que hoy en día desaparecieron para dar 
pie a un proceso nuevo de entender a la empresa pública. Motivando las 
discusiones durante mucho tiempo sobre como denominarles a estas entidades ya 
que: 
 
“Largamente se ha discutido y especulado sobre el nombre o 
denominación del conjunto de organismos del sector público que, 
genéricamente y convencionalmente, llamamos empresas públicas, sector 
paraestatal, administración descentralizada. Conceptos inexactos y sólo 
cómodos para referirnos a organismos de naturaleza extremadamente 
diversa y que han pasado al patrimonio estatal a través de las formas más 
variadas, creación expropiación, compra, confiscación, nacionalización. 
Variada también es su forma de organización y su estructura legal”25. 
 
Sin duda un paso fundamental fue la creación de la Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal en donde se agrupó de manera más definida a las 
dependencias y entidades lo que permitió tener a un sector denominado central y 
paraestatal, en este último en donde se agruparon a los organismos 
descentralizados, fideicomisos y las empresas de participación mayoritaria, 
especificando a qué se refiere cada una, como se organizan, cuáles son sus 
funciones y atribuciones así como la conducción de cada una de ellas en sus 
ámbitos correspondientes. Posiblemente dentro de esta concepción de 
paraestatilidad existan muchas contradicciones así como el término organismo 
 
25 Campuzano Paniagua Gabriel, compilador, “Empresas publicas”, UNAM, 1990, p. 234. 
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 24 
descentralizado pero eso será objeto de desarrollo más adelante conforme a llegar 
al caso correspondiente de este tema. 
 
1.5. La privatización en el mundo y el proceso privatización de la 
Empresa Pública. 
 
“Las corrientes neoliberales que acompañan a la globalización aplicadas al sector 
público son las del New Public Managment o Nueva Administración Pública y la 
escuela del Public Choice. Ambas aplican el enfoque de mercado para la reforma 
administrativa y la modernización del sector público, lo que está relacionado con la 
reinvención o rediseño de las organizaciones públicas en función de las 
necesidades del mercado y de visualizar al ciudadano como cliente y a la 
administración pública cumpliendo objetivos de costo-beneficio”26. 
 
De lo anterior deriva un proceso de enajenación, venta o desincorporación del 
sector público empresarial, se buscó mejorar el funcionamiento del gobierno a 
través de organizaciones más sólidas y capaces de ejercer con eficiencia y 
eficacia los recursos públicos con el fin de garantizar bienes y servicios en los que 
la intervención del gobierno seguiría siendo estratégica perfilándose de esta 
manera una doble función “la tarea del gobierno será la de promover los valores 
de la competencia, la eficiencia y la productividad (la cultura del mercado), pero 
como catalizador y facilitador de los procesos mercantiles”27 y la de orientar sus 
esfuerzos a sectores que eran vitales para su funcionamiento. 
 
Los procesos globalizadores en diferentes partes del mundo se dieron en tiempo y 
espacio muy distintos, podemos identificar un primer punto de partida para 
entender este repliegue Estatal de fomento y pasar posteriormente a un Estado 
promotor del sector privado, sin duda es durante el gobierno de la ex primer 
ministro Margaret Thatcher gobierno que se caracterizó por aplicar una política de 
 
26 Hernández Oliva Rocío Citlalli, Globalización y Privatización: El sector Público en México, 1982-1999, 2001, 
p. 97. 
27 Ibídem. 
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 25 
privatización de diversos sectores en donde el gobierno participaba de manera 
muy activa, justificado este programa por las ideas neoliberales que en ese 
momento surgieron como una alternativa para aminorar algunas cargas del 
gobierno. 
 
De las políticas implementadas durante el thatcherismo en Gran Bretaña el otro 
espacio en donde encontraron eco los postulados neoliberales fue durante el 
gobierno de Ronald Reagan, en los Estados Unidos, de igual forma la visión de 
Reagan respecto a la intervención del gobierno en sectores de índole privada 
motivaron los diferentes ajustes que se aplicaron en su administración con 
diferentes objetivos principalmente para reducir el déficit fiscal heredado de la 
anterior administración. Aunque las administraciones estatales y locales de igual 
forma se preocuparon por mejorar la administración y funcionamiento de sus 
organizaciones siguieron los principios neoliberales. 
 
Estos dos han sido los casos más significativos que nos permiten entender el 
viraje en el actuar del gobierno en la vida económica pasando de un Estado 
interventor a un Estado de libre mercado, aunque el proceso se aplicó en diversas 
partes del mundo, por ejemplo en Chile, Australia y Nueva Zelanda por mencionar 
los más significativos, en los diferentes casos la Empresa Pública sin duda se 
transformó, aunque en algunos fue un cambio radical desde funciones hasta 
objetivos, adquiriendo una nueva en su naturaleza. 
 
Es preciso puntualizar que el proceso globalizador sobre el cambio en la forma de 
gestionar a las empresas públicas se dio en visiones y posturas distintas aunque 
la línea de apertura y repliegue del gobierno en esferas de competencia del sector 
privado fue aplicado gradualmente dando paso a la competencia entre las 
Empresas Públicas y Privadas en la producción de bienes y servicios, ya sea por 
empresas transnacionales o del propio país, esto claro ocasionó en su momento 
que las Empresas Públicas estuvieran imposibilitadas de competir frente a el 
sector público. 
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 26 
 
Aunque la empresa pública en Estados Unidos representó, en la década de los 70, 
a nivel federal una parte mínima dentro de la estructura formal de la organización 
de la administración pública, a nivel estatal la importancia de las empresas 
públicas representa parte sustantiva de los ingresos y de la organización de estos 
gobiernos locales. Siendo más mesurado el trabajado de restructuración de las 
entidades públicas proveedoras de bienes y servicios, ya que la competencia entre 
el sector público y privado se empezó a dar en algunas áreas que solo eran 
exclusivas del gobierno. 
 
Casos particulares pero con similitudes son los casos de América Latina y en 
Europa del Este ya que la intervención estatal y la creación de empresas no fueron 
tan distintos. “Si sondeamos por debajo de los rótulos, podemos observar que el 
Estado fue difícil como organización tanto en Europa delEste como en América 
latina, que la relación entre el Estado y las empresas públicas en Europa del Este 
no fue cualitativamente diferente de la relación entre el Estado y las grandes 
empresas públicas y privadas de América latina, y que las diferencias en cuanto a 
la regulación estatal, de los precios y la distribución de recursos solo fueron de 
grado”.28 
 
Finalmente se puede entender que “la liberalización del comercio, las medidas 
antimonopólicas y la eliminación de subsidios a la industria y los precios, 
inevitablemente causa desempleo temporario de capital y trabajo. Privatización 
implica reorganización: otra cosa transición. Por otra parte, las reformas de 
mercado suelen emprenderse cuando todavía persisten los efectos del shock 
original (Brada y King, 1992) y algunos mercados importantes siguen 
convulsionados” 29 . Si bien se consideró la privatización como un elemento 
negativo para generar bienestar siendo un sistema globalizador resultó poco 
después una de las herramientas en constante reformularon durante los años de 
su aplicación que permitió generar esquemas funcionales para las instituciones. 
 
28 Przeworski, Adam, “Democracia Sustentable”, Traducción de Sebastián Mazzuca, 1998, p. 103. 
29 Ídem p. 104. 
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 27 
 
Como parte de lo que se ha denominado gerencia pública, muchas de las 
propuestas de reconfiguración del gobierno se encaminaron a partir de los 
postulados teóricos que sustentan la reforma gerencialista, que son el generar la 
dinámica de transformación y de consolidación de las capacidades del gobierno 
para afrontar las demandas de los ciudadanos enfocado a obtener resultados y de 
medir los impactos reales de las decisiones gubernamentales. Los principales 
países que han sido sujetos a estudios como referencia para entender los 
procesos privatizadores de la época son Gran Bretaña, Australia y Nueva Zelanda. 
 
1.5.1. Gran Bretaña. 
 
“El Reino Unido, igual que varios países miembros de la OCDE, vio afectados sus 
indicadores macroeconómicos desde principios de la década de los setenta, con 
una caída del crecimiento del PIB y de la inversión y un crecimiento de la inflación 
y de la tasa de desempleo” (OCDE, 1998)30. Esto debido al estancamiento de la 
economía, que diversos países estaban empezando a mostrar, los recursos para 
promover los diversos proyectos gubernamentales empezaron a ser más limitados 
y seguir fomentando el crecimiento económico cada vez fue más complicado. 
 
Uno de los factores que algunos autores consideran que generó el estancamiento 
fue que después de la segunda guerra mundial el gasto público se incremento, 
principalmente en los países europeos, y la manera en que se ejecutó durante 
este periodo ya que “la programación de los recursos se basaba en un año y la 
planeación se enfocaba en proveer recursos, con un pobre enfoque en las 
consecuencias económicas”. Es decir no existía una claridad en enfocar los 
recursos a sectores clave del desarrollo si no se hacia en función de satisfacer la 
demanda de bienes y servicios que paulatinamente podían ser ofrecidos por el 
 
30 David Arellano Gault, et al., Nueva gerencia pública en acción: procesos de modernización presupuestal. 
Un análisis inicial en términos organizativos (Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y México), Publicado en 
la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 17 (Jun. 2000). Caracas, p. 6. 
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 28 
sector privado pero al igual que en diversas naciones la intervención estatal 
comenzó a ser centralizada. 
 
Como se mencionó anteriormente el mandato de M. Tacher inicio con el proceso 
privatizador de diversas empresas públicas y se reorientó la estrategia para 
mantenerse dentro de los sectores estratégicos en algunos casos conservo más 
del 50 porciento de las acciones y en otros abandonó por completo su 
participación privatizando la empresa a partir de los diversos mecanismos que 
tenía el gobierno para realizar tal proceso. Las dos principales iniciativas para 
reformar poco a poco la administración pública fueron la “Iniciativa de la 
Administración Financiera, en 1982 (Financial Management Initiative, FMI), y el 
mejoramiento de la Administración del Gobierno: Los Siguientes Pasos (Improving 
Management in Government: The Next Steps), en 1988”31. En cada una de las 
reformas se plasmaron las necesidades más urgentes para llevar a cabo la 
modernización de la administración, se establecieron metas y objetivos 
presupuestales, de igual manera se establecieron mecanismos de evaluación que 
les permitieran corregir los posibles errores durante la ejecución de algún 
programa y finalmente se establecieron mecanismos de rendición de cuentas que 
permitieran transparentar el ejerció de los recursos. 
 
La relación entre las instituciones centrales y las empresas públicas fue 
rediseñada ajustándola a la descentralización modificando el papel de algunos 
ministerios como el de Finanzas y las diversas oficinas, aunque se inicio un 
proceso privatizador de diversos sectores, el gobierno de Thatcher consideró 
pertinente conformar empresas de participación mixta en sectores estratégicos 
como petróleo, electricidad y navegación considerando que la administración de 
éstos debería de ser por el ministerio correspondiente al sector en el que se 
participaba. 
 
 
31 Ibídem p. 6 
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 29 
Sin duda durante el Gobierno de Thatcher es un referente sobre las diversas 
modificaciones a las que se sujetó la administración pública durante la década de 
los años 70s, siguiendo esta misma línea pero con características particulares son 
Australia y Nueva Zelanda, países que durante la ultima parte del siglo XX 
aplicaron programas para mejorar la administración pública en sus países aunque 
los procesos de privatización fueron distintos y ajustados a las necesidades de 
esas naciones, por lo que se menciona ha continuación el caso particular de cada 
uno. 
 
1.5.2. Australia. 
 
Australia enfrentó grandes problemas económicos durante los primeros años de la 
década de los 70s principalmente por los efectos que a nivel global estaban 
mostrando diversos países por lo cual los diversos indicadores como el PIB 
empezaron a mostrar ritmo diferente, lo que llevó a replantear la administración del 
sector público, se establecieron diversas comisiones para realizar un diagnóstico 
sobre la situación económica y administrativa del país finalmente “en 1976 se 
formó la Comisión Real sobre la Administración Gubernamental en Australia, que 
estableció en el Informe Coombs la necesidad de readaptar el sector público para 
poder ofrecer eficiente y eficazmente los servicios”32. 
 
Se establecieron diversos mecanismos para lograr ese objetivo, como la 
aplicación de reducciones en el presupuesto y la aplicación de programas para 
mejorar la gestión financiera y administrativa, se inició un proceso de 
descentralización de la administración pública para lograr mejorar el actuar de las 
instituciones, principalmente las empresas públicas, con el fin de lograr espacios 
entre las distintas dependencias y lograr equilibrios con el sector central. Se 
enfocó principalmente a la implementación del programa “Financial Management 
Improvement Programme (FMIP) o Programa de Mejora de la Gestión 
 
32 Ibídem, p. 8 
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 30 
Financiara”33. Buscando lograr con este programa consolidar la aplicación del 
presupuesto de manera eficiente y eficaz, así como la flexibilidad jurídica para que 
las entidades públicas lograran cumplir con sus fines. 
 
Los programas implementados en Australia se enfocaron principalmente en dos 
ejes el financiero y normativo, posteriormente se buscó diversificar los programas 
y fortalecerlos con enfoques de participación ciudadana y rendición de cuentas 
para fortalecer la confianza institucional. Sin duda en Australia el proceso 
privatizador de las empresas públicas fue gradual y menos agresivo ya que se 
establecieron prioridades en función de establecer primero bien las reglas 
operativas y funcionales de cada institución con la finalidad de obtener un mejor 
diagnóstico sobre la situación organizacional del gobierno. 
 
Se puede concluir que en Australia el cambio fue más enfocado a mejorar el 
presupuesto, si bien hubo transferencia de empresas públicas al sector privado en 
su mayoría se adoptó un sistema mixto de participación en los sectores 
estratégicos, los esfuerzos por mejorar la ejecución del presupuesto y la 
flexibilidad del mismo en las instituciones públicas estuvo en función de la 
demanda ciudadana, siendo complementada esta reforma con diversas 
modificaciones a la leyes correspondientes para dar legalidad y certidumbre a las 
dependencias de como deberían de ejercer su presupuesto. 
 
1.5.3. Nueva Zelanda. 
 
Antes de las reformas administrativas Nueva Zelanda gozaba de un sistema de 
gobierno de economía mixta, este país al igual que otros como México, sufrió de 
problemas financieros durante la década de los 80s, su economía se caracterizaba 
por el control del sector estatal muy centralizado, con una economía regulada y 
subsidiada protegiendo de esta manera el mercado interno y fortaleciendo a los 
empresarios nacionales ya que no existía competencia. Pero la economía se 
 
33 Ibídem p. 8. 
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 31 
estancó y se recurrió a los postulados neoliberales para hacer frente a los 
problemas financieros que aquejaban al país. 
 
“Las Reformas fueron introducidas en tres fases. En la primera, el gobierno 
reexamina el papel del Estado en la Economía a través de la demarcación de los 
respectivos papeles del sector público y privado, y el mercado como guía para la 
economía, en lugar del modelo de Estado interventor. La segunda fase de la 
reforma incluye el establecimiento de departamentos del servicio público en 
empresas autónomas propiedad del Estado, regidas por la State-Owned 
Enterprises Act. La fase tres la cual se centro las reformas en el núcleo del sector 
público, se inicio en dos partes: la introducción de la State Sector Act, en 1988, y 
la Public Finance Act, de 1989”34. 
 
Los cambios a la ley dieron un nuevo orden de actuación de la empresa pública en 
éste país, se trató de incentivar un proceso acelerado de modernización 
administrativa a partir de modelos gerenciales que permitieran dar mayor 
responsabilidad a los funcionarios públicos, reorientar los esfuerzos a tener 
organizaciones abiertas a cambios que permitieran enfrentar los retos sociales a 
los que se enfrentarían las instituciones y reducir los gastos a partir de economizar 
en algunos insumos. Las empresas públicas neozelandesas se ajustaron a éste 
cambio experimentado una reconfiguración en su organización, así cómo la 
orientación para cumplir las demandas ciudadanas bajo una concepción de 
empresa privada. 
 
Estos cambios quedaron plasmados con la promulgación de la “Ley de Empresas 
de Propiedad Estatal de 1986 (State-Owned Enterprises Act, SOE) estableció un 
número de organizaciones como empresas autónomas propiedad del Estado y 
cuya operación fuera rentable”35. Con esta ley se buscó establecer mecanismos 
para que los ministros y los administradores de las empresas públicas tuvieran 
una identificación clara de sus funciones y del papel que desempeñaban para 
 
34 Ibídem, p. 4. 
35 Ibidem p. 4 
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 32 
lograr los resultados esperados. Se adoptaron de igual manera medidas 
financieras para mejorar el presupuesto en su composición y ejecución para 
complementar las diferentes reformas que se venían realizando se paso de una 
centralización de funciones a una descentralización en todos los niveles del 
gobierno. 
 
Al igual que los anteriores casos los cambios fueron impulsados por la corriente de 
gerencia pública, llevada a la práctica, de diferente manera en cada país con una 
orientación distinta de acuerdo a la situación en la que se encontraban pero con 
un punto concurrente, el de mejor el funcionamiento del gobierno, a partir de 
diversas formas de llevar a la práctica el sentido empresarial al gobierno. Aunque 
no se mencionó el caso de los Estados Unidos los cambios en la administración 
pública y los procesos de privatización se dieron más a nivel estatal y local, siendo 
poca la participación del gobierno federal en la economía con empresas públicas, 
y los grandes cambios administrativos se dieron a nivel local. 
 
El caso de los países anlgosajones es un referente de lo que se puede rescatar de 
diversas reformas a la administración y de los programas de privatización, 
recordando que su implementación dependió de las necesidades y visiones de 
cada país, encontrando puntos concurrentes en las reformas realizadas, es claro 
que cada uno empezó por un camino distinto, desde mejorar el presupuesto hasta 
la descentralización o viceversa descentralización y presupuesto añadiendo 
medidas de transparencia y rendición de cuentas que poco a poco se fueron 
consolidando para tener finalmente una estrategia a seguir. 
 
 
 
 
 
 
 
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 33 
1.6. La Empresa pública frente a la privada: ¿Existe diferencia? 
 
“La evidencia anecdótica parece decir que la gestión empresarial y la gubernativa 
difieren sustancialmente pero en las empresas privadas, la autoridad política está 
a la orden del día. Al reflexionar sobre los negocios en el gobierno, Donald 
Rumsfeld observa: Cuando me levanto en la mañana como empresario, pienso 
mucho más en el gobierno que en la competencia, por que el gobierno está 
igualmente involucrado”36. Aunque las empresas públicas y privadas tiene fines 
distintos ambas participan en un ámbito concurrente que es el mercado y como tal 
el comportamiento de ambas se produce casi similarmente lo que las hace 
diferente son los intereses, fines y capacidad financiera. 
 
Bajo la lógica de los intereses se encuentra una característica fundamental que es 
muy marcada por algunos investigadores que es la ganancia que obtienen por la 
venta de un bien o servicio, y en el caso de las empresas públicas esto no sucede 
ya que velan por el interés público de los ciudadanos otorgando bienes o servicios 
a un menor costo. Si bien ambas se manejan bajo la lógica del mercado los fines 
son distintos ya que las entidades públicas cubren las distorsiones que en el 
mercado existen siendo esta la justificación más común en la literatura. 
 
Pero que pasa cuando se encuentran puntos concurrentes que permiten entender 
a las organizaciones públicas y privadas de la misma forma, por ejemplo el 
personal, los procesos de venta de un bien o un servicio, posiblemente en la 
ejecución de los recursos incluso en las estructuras organizacionales, hay 
similitudes quenos ayudan a entender el proceso de cambio en las 
organizaciones y que solo están inmersas en la lógica de los ambiente en los que 
se encuentran. Lo público y privado en las empresas públicas en cuanto a 
organización y gestión hoy en día están empezando a ser similares debido a que 
existen cambios significativos para mejorar a las entidades gubernamentales. 
 
 
36 Bozeman, Barry, “Todas las Organizaciones son públicas: Tendiendo un puente entre las teorías 
corporativas privadas y públicas”, Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 40. 
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 34 
Posiblemente esa línea divisoria empieza a cambiar, si bien durante el siglo XX 
fue muy marcada esa distinción, al paso de los años principalmente a finales de 
los años 80s hicieron replantear la forma de manejar a las empresas públicas ya 
que “la experiencia política reciente ha demostrado que los arreglos institucionales 
para el suministro de bienes y servicios no son fijos, y que casi cualquier función 
es susceptible, al menos potencialmente, de privatización” (Bozeman, 1998; 42). 
Es por eso que hoy en día se acepta que las empresas públicas pueden obtener 
más recursos que tengan un impacto en lo social de mejor manera ya que se hace 
uso de los recursos de manera racional, eficiente y eficaz. 
 
Saber si existe diferencia entre la empresa pública y privada es difícil ya que esta 
última esta teniendo una mayor participación en el ámbito social a partir de 
diversos programas que se establecen complementarios a la zona en donde están 
realizando sus inversiones. Y las empresas públicas aunque por lógica tienen este 
sector como prioritario al ser guardianes del interese público se están quedando 
limitadas debido a que en muchos países, como México, existe renuncia a mejorar 
el desempeño de la empresa para obtener recursos adicionales que se reorienten 
no solo a subsidiar un servicio sino a impulsar programas que tengan un mayor 
impacto en la población. 
 
Sin duda existen diversas corrientes que dan perspectivas diferentes sobre las 
organizaciones públicas y privadas, este trabajo se orienta en buscar los puntos 
concurrentes entre las empresas públicas y privadas en especial sobre los 
conceptos que explican la ganancia, la rentabilidad, subsidios y el comportamiento 
del personal dentro de los dos sectores, que al final hacen similares a ambas en 
cuanto a los mismos conceptos y postulados para justificar la existencia de una y 
otra organización. 
 
 
 
 
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1.7. La Administración Pública Mexicana. 
 
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece la 
división de poderes, en el “Artículo 49: El Supremo Poder de la Federación se 
divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos 
o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el 
Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo 
de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo 
lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades 
extraordinarias para legislar”37. 
 
En el artículo 50 se establece que “El poder legislativo de los Estados Unidos 
Mexicanos se deposita en un Congreso general, que se dividirá en dos Cámaras, 
una de diputados y otra de senadores”38. En el artículo 80 se menciona: “Se 
deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, 
que se denominará "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”39. Finalmente 
en el artículo 94 constitucional se hace referencia al Poder Judicial el cual “Se 
deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de 
Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito 
y en Juzgados de Distrito”40. 
 
1.7.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
 
Es el marco jurídico que norma a todos los mexicanos, en este documento se 
establece el proyecto nacional, queda establecida la idea de federación, la forma 
de gobierno, la división de poderes, el Estado de derecho y las garantías sociales 
que tienen los ciudadanos. El documento está divido en dos secciones, la primera 
es la parte orgánica y la segunda es la parte dogmática. En la primera parte se 
establecen los órganos con lo que cuenta el Estado, su ámbito de competencia, 
 
37 Jiménez Castro, Wilburg, Introducción al Estudio de la Teoría Administrativa. Fondo de Cultura Económica, México, p. 23. 
38 Ibídem. P.23. 
39 Ídem p. 26. 
40 Ídem. p. 32. 
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las facultades y procedimientos del Congreso de la Unión, y también sobre las 
responsabilidades de los servidores públicos. 
 
En la parte dogmática se establecen los derechos o garantías individuales que 
“constituyen el espacio sociopolítico de las personas físicas en términos 
individuales como en relación con los demás miembros de la comunidad, también 
se les denomina garantías individuales…41, la protección a la propiedad, de las 
tierras y aguas pertenecientes a la nación también son incluidas en la constitución, 
así como el dominio de los recursos naturales situado en el territorio nacional; 
…”el establecimiento y protección de los derechos individuales de los 
trabajadores, las garantías tutelares del trabajo de las mujeres, el derecho a la 
sindicalización y a la huelga, y el mantenimiento y equilibrio entre los factores del 
capital y el trabajo…”42. 
 
Sin duda como algunos autores denominan a la Constitución Política, es la carta 
magna que norma en lo general a todos los habitantes que residen en país, es la 
que da sentido y forma al sistema político dotando de facultades, funciones a los 
poderes de la Unión. Aquí se establece el proyecto nacional que rige a la nación y 
el cual se tiene que cumplir con los diferentes mecanismos establecidos, 
cumpliendo con las leyes para lograr el bien común de la sociedad. Se establecen 
las líneas de acción por las que se debe de guiar el gobierno para el cabal 
cumplimiento de los postulados constitucionales. 
 
Los principales artículos que se consideran fundamentales para el estudio de la 
empresa pública son el 25,26, 27 y 28 Constitucionales, señalando cada uno de 
los puntos más relevantes de cada uno: 
 
 Artículo 25. “Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para 
garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía 
 
41 Pichardo Pagaza, Ignacio, Introducción a la Administración Pública de México, Tomo I. Instituto Nacional de 
Administración Pública, 1989, p. 18. 
42 ibídem. 18. 
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de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del 
crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso 
y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los 
individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta 
Constitución”. 
 
Sin duda éste artículo es uno de los ejes rectores en el cual se basaron cada una 
de las acciones del gobierno en materia económica, la modernización e 
industrialización del país se puedo consolidar en base a la aplicación de la rectoría 
sobre los recursos naturales y su explotación. Los derechos de los individuos 
fueron garantizados con lacreación de diversas instituciones encargadas de 
proteger a todo ciudadano de la república. 
 
 Artículo 26. “El Estado organizará un sistema de planeación democrática 
del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y 
equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la 
democratización política, social y cultural de la Nación. Los fines del 
proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los 
objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la 
participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y 
demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de 
desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán 
obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal”. 
 
Con la consolidación del plan sexenal la aplicación planeada y ordenada de la 
economía fue posible, posterior a la crisis de1982 las modificaciones que sufrió 
este artículo revoluciono totalmente la planeación de la economía y de los 
programas a ejecutar por el gobierno federal, estatal y municipal, ya que se 
consideraban factores estratégicos para la formulación de programas y proyectos 
que consolidaran el desarrollo y crecimiento del país. 
 
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 Artículo 27. “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de 
los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, 
la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los 
particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo 
podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La 
nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada 
las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en 
beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales 
susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa 
de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo 
equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la 
población rural y urbana”. 
 
Éste artículo es uno de los principales ejes en los que se basó el desarrollo del 
país ya que la exclusividad del Estado sobre los recursos naturales permitió la 
creación de Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad dos 
entidades que en la actualidad son importantes para el desarrollo de la nación, y 
que sin duda permitió durante gran parte del siglo XX impulsar el crecimiento 
económico. Hoy en día algunas modificaciones a este artículo permiten que 
actividades que eran exclusivas para el Estado puedan ser generadas 
parcialmente por el sector privado y que sin parte del proceso de modernización 
del presente siglo. 
 
 Artículo 28. “En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los 
monopolios, la (las, sic DOF 03-02-1983) prácticas monopólicas, los 
estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que 
fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de 
protección a la industria. No constituirán monopolios las funciones que el 
Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: 
correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; 
petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía 
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 39 
nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes 
que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los 
ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los 
términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas 
su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar 
concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las 
respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia”. 
 
En los últimos años se ha buscado regular las prácticas monopólicas en el país, 
anteriormente la competitividad entre las empresas nacionales y extranjeras tenía 
una dinámica a la actual ya que no se tenía una economía tan abierta cómo la 
actual, con las modificaciones constitucionales y las instituciones creadas para la 
regulación y vigilancia antimonopólica se muestra claramente las diversas etapas 
por las que el país ha ido atravesando. 
 
1.7.2. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 
 
En el sexenio de José López Portillo se emitió la Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal para organizar y mejorar el funcionamiento de las 
dependencias y entidades, con la finalidad de establecer y delimitar las 
atribuciones para el buen funcionamiento y despacho de los negocios 
administrativos. Con esta ley se logró consolidar un marco que permite mejorar el 
desempeño de las instituciones públicas. Estableciendo los ámbitos de 
competencia de cada una de las Secretarías y entidades de la Administración 
Pública Federal y la sectorización de las actividades por Secretarías. 
 
En el artículo primero de esta ley “Se establecen las bases de organización de la 
Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal. La Presidencia de la 
Republica, Las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la 
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública 
Centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participación 
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 40 
estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares 
nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los 
fideicomisos, componen la administración paraestatal”43. 
 
En su artículo segundo la ley menciona que “En el ejercicio de sus atribuciones y 
para el despacho de los negocios del orden administrativos encomendados al 
poder ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la 
Administración Centralizada. 
 
I. Secretarías de Estado. 
II. Departamentos administrativos, y 
III. Consejería Jurídica”44. 
 
Y en su artículo tercero “El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los 
términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes 
entidades de la administración pública paraestatal: 
 
I. Organismo descentralizados; 
II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, 
organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales 
de seguros y fianzas, y 
III. Fideicomisos”45. 
 
Algunos autores especialistas en el derecho administrativo establecen un 
problema con el uso de los términos paraestatal y descentralizado, ya que el 
término paraestatal hace referencia a algo paralelo al Estado complementario a las 
funciones del gobierno, y el término descentralización hace referencia a la 
autonomía de gestión de las entidades públicas sin definir en la ley el significado 
de empresa dentro de éste término, aunque considera a las Empresas de 
 
43 Ley orgánica de la administración pública federal, pág. 1. 
44 Ibídem. p. 1. 
45 Ibídem. p. 3. 
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 41 
participación estatal mayoritario y minoritario dejando a la deriva el termino 
descentralizado. 
 
1.7.3. La rectoría económica del Estado. 
 
“La modificación constitucional eleva a rango de decisión política fundamental el 
principió de la rectoría económica del Estado para lograr el desarrollo nacional 
garantizando