Gobierno-planificacion-y-evaluacion-de-la-poltica-de-desarrollo-social-del-municipio-de-Oaxaca-de-Juarez-2005-2010

Vista previa del material en texto

1 
 
 
 
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA 
DE MÉXICO 
 
 FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES 
 
 
GOBIERNO, PLANIFICACIÓN Y EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA 
DE DESARROLLO SOCIAL DEL MUNICIPIO DE OAXACA DE 
JUÁREZ 2005-2010. 
 
 
T E S I S 
 QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
 LICENCIADO EN CIENCIA POLÍTICA Y 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPECIALIDAD EN 
CIENCIA POLÍTICA 
 
 P R E S E N T A : 
 JESUS EDUARDO FRANCO VILLANUEVA 
 
 
 DIRECTOR DE TESIS: 
DR. CARLOS HERNÁNDEZ ALCÁNTARA 
MÉXICO, DISTRITO FEDERAL 2015 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
Restricciones de uso 
 
DERECHOS RESERVADOS © 
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL 
 
Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal 
del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). 
El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea 
objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para 
fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo 
mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
2 
 
 
Introducción 
Página 
6 
1.- Las premisas teóricas de 
la planificación y el desarrollo social 
14 
1.1 La planificación en el siglo XX. 14 
1.1.1 La planificación tradicional. 17 
1.1.2 La planificación situacional. 18 
1.2 La planificación como proceso de 
gobierno. 
20 
1.3 La planificación condición de 
desarrollo social. 
24 
1.3.1 Relación planificación-desarrollo 
social. 
25 
1.4 El desarrollo como elección social. 28 
1.4.1 Amartya Sen y la teoría de la 
elección social. 
34 
 
2.- Marco jurídico e institucional para el 
análisis del desarrollo social del 
municipio de Oaxaca de Juárez 2005-
2010. 
 
44 
2.1 El municipio de Oaxaca de Juárez 
en el contexto nacional y estatal. 
45 
3 
 
2.2 Marco jurídico. 52 
2.2.1 Ley General de Desarrollo Social 55 
2.2.2 Constitución Política del Estado 
Libre y Soberano de Oaxaca. 
56 
2.2.3 Ley de Desarrollo Social del 
Estado de Oaxaca. 
56 
2.2.4 Ley de Planeación del Estado de 
Oaxaca. 
58 
2.2.4.1 Plan Estatal de Desarrollo 
Sustentable 2005-2010. 
62 
 
2.2.4.2 Planes Municipales de 
Desarrollo. 
64 
2.2.4.2.1 Oaxaca de Juárez 2005-2007. 65 
2.2.4.2.2 Oaxaca de Juárez 2008-2010. 67 
2.2.5 Ley de Desarrollo Urbano. 70 
2.2.6 Ley Municipal para el Estado de 
Oaxaca. 
71 
2.2.7 Ordenanzas de la municipalidad 
de Oaxaca de Juárez. 
73 
2.3 Marco institucional. 74 
2.3.1 Consejo Nacional de Evaluación 
de la Política de Desarrollo Social. 
74 
2.3.2 Comité Estatal de Planeación 76 
4 
 
para el Desarrollo del Estado de 
Oaxaca. 
2.3.3 Comisiones municipales 79 
 
3.- Análisis de las características 
sociodemográficas del municipio de 
Oaxaca de Juárez. 
 
83 
3.1 Características generales. 83 
3.1.1 Territorio. 83 
3.1.2 Población y vivienda. 86 
3.1.2.1 Marginación y pobreza. 89 
3.2 Salud. 90 
3.3 Educación. 92 
3.3.1 Cultura y deporte. 98 
3.4 Actividades económicas. 100 
3.5 Indicadores del Programa de 
Naciones Unidas para el Desarrollo -
PNUD-. 
100 
 
4.- Evaluación de los Resultados de los 
Programas de la Política de Desarrollo 
Social en el municipio de Oaxaca de 
Juárez, 2005-2010. 
 
104 
5 
 
4.1 Resultados de programas sociales 
del gobierno federal. 
106 
4.2 Resultados de programas sociales 
del estado de Oaxaca. 
112 
4.3 Resultados de programas sociales 
del municipio de Oaxaca de Juárez. 
120 
4.4 Evaluación del Programa de 
Naciones Unidas para el Desarrollo. 
126 
4.5 Evaluación del Consejo Nacional de 
Evaluación de la Política de Desarrollo 
Social. 
 
135 
Conclusiones 141 
 
Fuentes consultadas 
 
149 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
Introducción 
En la literatura actual de las ciencias sociales se evidencia, la importancia que 
tiene el nexo de la gestión gubernamental -encargada del proceso de planificar y 
dirigir la operación de la planificación- con el desarrollo social; es decir, la relación 
entre la implementación de acciones de gobierno orientadas al mejoramiento de 
las condiciones de vida de toda la población en diferentes ámbitos. 
Es importante destacar que el enfoque social y territorial de la planificación, 
constituye un mecanismo de gobierno imprescindible en la atención de la 
acelerada desigualdad social, alentada por el modelo económico excluyente de la 
globalización, en el sistema de ciudades que conforman el México de hoy. 
Así, la planificación -estratégica- ligada al proceso de mejora de los diversos 
indicadores permiten expresar la calidad de vida de las personas -tanto en general 
y con mayor énfasis en aquellas consideradas como marginadas- concibe a los 
resultados finales como una cifra que de manera contundente permite la 
evaluación de las acciones gubernamentales. 
 
Por otra parte, en materia de desarrollo social, Thais Maingon afirma que el 
análisis y discusión de éste como un principio de gobierno, se centra “en la 
definición de políticas transitorias (…) y sus objetivos son los de aminorar o de 
regular los embates de las políticas económicas”1. 
 
 
1 Maingon, Thais, “Política social en Venezuela: 1999-2003”, Cuadernos del Centro de Estudios del 
desarrollo, número 55, Caracas, UCV/CENDES, enero-abril, 2004, p. 49. 
7 
 
Con base en lo anterior, todo programa o acción de gobierno para poder generar 
resultados que satisfagan sus objetivos y metas, debe acompañarse de un 
proceso de planificación que permita valorar entre los juicios de razón y aquellos 
derivados del prejuicio; es decir, optar por factores reales que hagan viable 
cualquier acción gubernamental. 
 
Este argumento se refuerza si consideramos que en México durante los últimos 
años, se mejoró la cobertura de los servicios básicos -educación, electrificación, 
pavimentación, ampliación de viviendas con piso firme, entre otros, en diversos 
puntos de la geografía nacional- en un contexto marcado paradójicamente por la 
disminución de los ingresos económicos del grueso de la población mexicana. 
 
Por otra parte desde la actual perspectiva de análisis del desarrollo humano con 
base en las capacidades de cada individuo, podemos identificar los componentes 
que participan en este proceso y plantean primeramente, el respeto y 
reivindicación de las características sociales, culturales e históricas así como 
aquellas que hacen énfasis en la organización social como requisito para la toma 
de decisiones políticas. 
Así, la importancia de estas acciones de gobierno en distintos ámbitos nacionales, 
locales y municipales en la solución de las carencias sociales que han sido por 
diversas razones, marginados de los beneficios del sistema económico vigente. 
 
En este sentido, la presente investigación de tesis tiene como objetivo primordial 
explicar las condiciones de vida de los habitantes del municipio de Oaxaca de 
8 
 
Juárez a través de la acción política concertada de la planificación gubernamental 
de los tres órdenes de gobierno en materia de desarrollo social. 
Lo anterior se justifica con base en las siguientes observaciones: 
 De acuerdo a Yehezkel Dror, el ejercicio de planificar en el gobierno, 
simplifica la generación de acuerdos que cuando son trasladados a la 
práctica, se convierten en condiciones benéficas a la gente2. 
 Por lo que López-Calva y Soloaga argumentan en investigaciones pasadas, 
América Latina está sumergida en un contexto donde la variable constante 
es la desigualdad de la distribución de los bienes y servicios públicos 
generando un desequilibrioque merma la calidad de vida de sus 
habitantes3. 
 En la práctica, las instituciones comisionadas para medir los niveles de 
bienestar de la población tanto en el país como a nivel internacional, basan 
su metodología en los criterios definidos por especialistas -economistas, 
politólogos, filósofos principalmente- quienes han llegado al acuerdo que la 
medición de la calidad de vida debe orientarse a calificar la satisfacción de 
los individuos para que repercuta en una simpatía hacia la participación de 
la vida política, institucional y social4. 
 
 
2 Dror, Yehezkel, Enfrentando el futuro, México, Fondo de Cultura Económica, 1990, p. 42. 
3 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre desarrollo humano para 
América Latina y el Caribe 2010. Actuar sobre el futuro: romper la transmisión intergeneracional de 
la desigualdad, Costa Rica, Editorama, 2010, p. 6. 
4 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; Informe sobre Desarrollo Humano 2010. 
Edición del Vigésimo Aniversario. La verdadera riqueza de las naciones: Caminos al desarrollo 
humano, México, Mundi- Prensa, 2010. p. VI. 
9 
 
Del punto anterior, se desprende que el actual modelo de Desarrollo Humano, 
materializado en el Índice de Desarrollo Humano, trata de estudiar el impacto en la 
vida diaria de cada persona del uso de factores ambientales, aumento de la 
pobreza, privaciones individuales como consecuencia de una creciente 
desigualdad en todas las sociedades del mundo5, la inseguridad, entre otros 
criterios, que repercuten en el ejercicio de las libertades básicas de cada persona 
y por ende, del aprovechamiento de sus capacidades en beneficio de la sociedad 
en la que vive6. 
 
Para tal propósito, las variables que maneja el Índice de Desarrollo Humano del 
Programa de Naciones para el Desarrollo que al contemplar los subíndices de 
ingresos económicos, de acceso a servicios de educación y salud, refleja la 
incidencia de las acciones que realizan en conjunto, los diferentes gobiernos 
nacionales y sub-nacionales en la generación de condiciones de estabilidad y 
mejoramiento de las condiciones de vida de las personas pero con especial 
énfasis, en aquellas que se encuentran en sectores marginados y/o vulnerables. 
 
Para dar cuenta de las acciones y sobre todo de los beneficiarios, se revisaron las 
diferentes bases de datos de las diversas instancias oficiales como el Consejo 
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social -Coneval- y del Instituto 
Nacional de Estadística, Geografía e Informática -Inegi-, con ello se retoman los 
 
5 Ídem. 
6 Ídem. 
10 
 
avances reportados por éstas a través de los informes del gobierno federal, estatal 
y municipal. 
 
Aunado a lo anterior, se consultaron las variadas fuentes de información que son 
proporcionadas por organismos internacionales como el PNUD y la Comisión 
Económica para América Latina y el Caribe -CEPAL-. 
 
Con lo mencionado, se verificaron las acciones sociales reportadas por las 
instancias gubernamentales para contrastar los avances y estancamientos de la 
planificación estratégica y constatar la hipótesis original que plantea la mejora de 
los indicadores de desarrollo social para el municipio de Oaxaca de Juárez, es 
producto de la política social y la acción coordinada de los tres niveles de gobierno 
en la aplicación estratégica de los bienes y servicios públicos, los cuales se 
basaron en los fundamentos políticos de la planificación del desarrollo social en el 
período 2004-2010. 
 
La estructura del presente trabajo está conformada de la siguiente manera: 
En el primer capítulo se describen brevemente las características y corrientes 
teóricas de la planificación gubernamental a fin de describir la premisa del enfoque 
de la planificación como una condición del desarrollo social y su relación con la 
adopción de decisiones políticas del gobierno. 
 
En el segundo capítulo se hace una descripción sucinta sobre las leyes e 
instituciones involucradas en la planificación y el desarrollo social del municipio de 
11 
 
Oaxaca de Juárez. La finalidad de este apartado es bosquejar el perfil jurídico e 
institucional que regula al proceso de planificación y desarrollo social que a su vez, 
incide en la atención de los problemas sociales tanto a nivel nacional, estatal y 
municipal. 
 
En el tercer capítulo se hace referencia a las características generales del 
municipio de Oaxaca de Juárez tales como el territorio, la población y los 
problemas de vivienda, pobreza y marginación. Por igual los niveles de 
alfabetismo y los grados de educación que tienen los habitantes del municipio, así 
como las actividades vinculadas cultura local. Estos factores a enunciar, son 
importantes ya que integran el marco de referencia donde se aplicaron los 
diversos programas de desarrollo social que los tres niveles de gobierno llevaron a 
cabo durante el período 2005-2010 en beneficio de los pobladores de la capital 
oaxaqueña. 
 
En el cuarto capítulo se muestran los resultados obtenidos de las principales 
acciones llevadas a cabo en Oaxaca de Juárez, las cuales fueron enmarcadas en 
los diversos planteamientos gubernamentales en sus tres órdenes, pero con 
especial atención en los niveles estatal y municipal con base en los resultados 
obtenidos en la fase de evaluación de los diferentes programas locales y estatales 
2005-2010 realizada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de 
Desarrollo Social. Al igual, de la recolección de la información obtenida en los seis 
Informes de Gobierno estatales, cuyos programas sociales que más destacaron 
por su atención e impacto en el municipio de Oaxaca de Juárez fueron el de Piso 
12 
 
Firme y Unidades Móviles para el Desarrollo, aunque cabe mencionar que dicho 
municipio por su condición de capital del estado, concentró a excepción del 
concerniente al programa de Módulos de Maquinaria, buena parte de la inversión 
de los recursos de la política CON UNIDAD. 
 
Asimismo, se presentan las conclusiones elaboradas a partir del análisis de los 
datos recabados durante el proceso de investigación al igual que por los procesos 
observados en el transcurso de la búsqueda de información y los procesos 
político-administrativos ejecutados para mejorar el desarrollo social en el municipio 
de Oaxaca de Juárez. 
 
Con lo anterior, se permitirá conocer las contribuciones de la planeación del 
desarrollo social en la Ciudad de Oaxaca ya que se identifica la relación entre las 
políticas y estrategias de planificación federal, estatal y municipal y a su vez, las 
acciones sociales locales encaminadas a aumentar las condiciones de vida de las 
y los oaxaqueños. 
 
Bajo esta lógica, se pretende que el estudio y análisis del desarrollo social, 
permitan reflexionar en dos vertientes: 
 La mejoría de las condiciones de vida de la sociedad y, 
 La formación de una idea de democracia participativa que al reconocer los 
beneficios de la asociatividad de las personas, se crea la noción de aquello 
que en términos sociales se denomina vivir en sociedad. 
 
13 
 
Finalmente, en el apartado de las conclusiones del presente estudio, se dará 
cuenta de cómo la asignación centralizada de los recursos públicos, que requirió 
de la planeación territorial estratégica para la distribución de dichos recursos con 
criterios de política social, y de no de política económica como regularmente se 
asignaban anteriormente al 2005, por parte del Gobierno Federal. 
Finalmente la tesis constituye una aportación que explica cómo se construye la 
organización social en un contexto urbano, donde confluyen el desarrollo 
económico y social, a partir de las redes y mecanismos de la política. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14 
 
1. Las premisas teóricas de la planificacióny el desarrollo social. 
En el análisis de la importancia de la relación existente entre el gobierno, 
planificación y evaluación de la política de desarrollo social, es pertinente 
enmarcar de manera conceptual los temas de planificación y desarrollo social. Así 
el fin de este primer apartado, se desprende de las siguientes preguntas: 
 ¿Fue la planificación gubernamental el mecanismo que benefició el 
desarrollo social del municipio de Oaxaca de Juárez? 
 ¿Cómo incidió la planificación gubernamental en dichos indicadores? 
Para responder este planteamiento, es importante definir la noción de planificación 
como el proceso de cálculo de los medios institucionales enfocados a la solución 
de una problemática específica. 
 
1.1 La planificación en el siglo XX. 
De acuerdo a Yehezkel Dror, la planeación o planificación7 es un tema relevante 
en la Ciencia Política debido a que involucra a las diferentes tendencias y cursos 
de acción política -policy- que a su vez, envuelven una serie de decisiones 
orientadas a la consecución de objetivos por medios útiles; es decir, una manera 
de actuar en el presente con los recursos tanto institucionales como humanos 
disponibles para lograr mejores condiciones de vida individuales que redunden en 
una mayor integración de la sociedad. 
 
 
7 A pesar de ser indistinto el uso entre planeación y planificación, con fin de hacer una lectura más 
ágil y con ello evitar confusiones al lector, se ha decidido emplear únicamente el término 
planificación. 
15 
 
Por su parte el desarrollo social entendido para términos de este trabajo como la 
mejora de vida de los habitantes de toda sociedad, es un deber del Estado y su 
ejecución esboza por una parte, la sistematización y aplicación de recursos 
públicos de manera racional para atender tanto a los grupos marginados de la 
sociedad como aquellos que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad 
social por razones variadas. Con base en lo anterior, el presente planteamiento 
teórico se da en torno a la discusión, análisis y perspectivas tanto de las diversas 
formas de concebir la planificación -en las instancias gubernamentales 
involucradas en el desarrollo social-, como del desarrollo social mismo. 
 
Por ende, la discusión respecto a la planificación, será bajo la condición de reparto 
y uso racional de los recursos para la maximización en el logro de objetivos 
sociales, mientras que el de desarrollo social, bajo la teoría de la elección social 
cuyo máximo representante es el economista hindú Amartya Sen quien con sus 
aportes definió un nuevo paradigma en el análisis, combate y medición de los 
programas de enfocados en luchar contra la pobreza y marginación -además de 
impulsar el desarrollo humano por parte de organismos internacionales (como el 
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Banco Mundial, etc.), regionales 
y nacionales (CEPAL y Consejo Nacional de Evaluación de la Política de 
Desarrollo Social respectivamente)-. 
 
Tomando en cuenta que la planificación conlleva “la preparación de un conjunto de 
decisiones respecto a la actividad en el futuro, basándose en la investigación, 
16 
 
reflexión y pensamiento sistemático”8, es decir, la elaboración de un diagnóstico 
sobre una problemática específica para generar con los insumos presentes, la 
resolución de la misma, trasladado este supuesto al campo de lo político-social9, la 
planificación se enfoca a un área geográfica, social o económica determinada10. 
 
Bajo esta premisa, las ciencias sociales influenciadas con las premisas de la 
ciencia de la administración tanto pública como privada durante el siglo pasado, 
desarrollaron teorías que resaltan a la planificación como elemental central de la 
acción del Estado11. 
 
De este modo y siguiendo a Luis Lira del Instituto Latinoamericano y del Caribe de 
Planificación Económica y Social (ILPES), estas construcciones teóricas quedaron 
enmarcadas por el contexto propio de la época, donde el Estado gozó en un 
primer plano, de legitimidad para intervenir y proteger los mercados nacionales -
Estado centralista- y posteriormente, se revistió de las características contrarias a 
éste -Estado neo-liberal-. 
 
En consecuencia, la planificación durante el siglo XX se caracterizó 
principalmente, por ser sustantiva y procedimental. Así, la primera -subject matter-, 
se refiere al “fenómeno al que se aplica el proceso de planificación”12, en tanto la 
segunda -process-oriented matter-, a analizar “donde el interés se centra en los 
 
8 Dror, Yehezkel, op. cit., p. 39. 
9 Lira, Luis, “Revalorización de la planificación del desarrollo”, Serie gestión pública, número 59, 
Santiago de Chile, CEPAL/ILPES, 2006, p. 15. 
10 Ídem. 
11 Ibídem, p. 16. 
12 Ídem. 
17 
 
procesos, métodos, etapas, técnicas y cursos de acción utilizados, 
independientemente del ámbito, territorio, fenómeno, problema o cuerpo de 
conocimientos al que aplica la planificación”13. 
 
De acuerdo con Lira, estas visiones forjaron las escuelas de planificación 
tradicional y situacional14. 
 
1.1.1 La planificación tradicional. 
Esta escuela se caracterizó principalmente por “la aplicación de conocimientos al 
proceso de toma de decisiones; una metodología para formalizar la intervención 
pública con el fin de asegurar coherencia, eficacia y eficiencia de las medidas que 
pretenden corregir el curso de los eventos de no mediar tal intervención”15. 
 
De ahí la pertinente distinción que se marcó entre el sujeto de la planificación y el 
objeto de la intervención, ello como la influencia del positivismo que declaraba que 
todo aquello que se podía medir, existía y por tanto el sujeto encargado de la 
planificación, debía construir su propio objeto de estudio. 
 
Los elementos de análisis más importantes son: 
1) La formulación de un plan y 
 2) La ejecución de dicho plan. 
 
13 Ídem. 
14 Esto no significa que no se hubiesen desarrollado más escuelas de estudio sobre la 
planificación, sin embargo para este trabajo, éstas son las más importantes por ser la base de 
discusión de transición los modelos de planificación en América Latina y más específicamente en 
México. 
15 Lira, Luis, op. cit., p. 17. 
18 
 
No obstante la crítica principal a esta escuela es la señalada por Carlos Matus, 
investigador del ILPES, quien afirma que este enfoque es muy normativo y 
restringido más a los actores gubernamentales, también su diseño está más 
centrado que en la ejecución del plan16. 
 
1.1.2 La planificación situacional. 
Esta escuela, es una reformulación de la versión tradicional de la planificación y se 
caracteriza por los siguientes postulados: 
1) Sujeto dentro del objeto de estudio; 
2) Explicación situacional; 
3) Sistema que sigue y crea leyes; 
4) Cálculo en situaciones de conflicto; 
5) Incertidumbre; 
6) Problemas cuasi-estructurados y, 
7) Final abierto. 
 
Contrario a la posición anterior, el primer punto sitúa al sujeto dentro del mismo 
objeto de la planificación, motivándolo a explicar desde una perspectiva donde él 
mismo como planificador, depende de una posición social; es decir, como un 
agente que crea y sigue leyes de orden jurídico, social, etc., -postulados 2 y 3-. 
 
16 Esto nos puede recordar que una de las propuestas de campaña del ex mandatario mexicano 
José López Portillo, era el diseño de un plan que ayudaría a mitigar la crisis que se atravesaba, sin 
embargo dicho plan no vio luz debido al boom petrolero de la década, mismo que generaría la gran 
crisis y fin del modelo del Estado de Bienestar en el país. 
19 
 
Esta posición, creación y mantenimiento de leyes y roles sociales, repercutirán en 
la ampliación de la visión de la instancia planificadoraal momento de calcular 
riesgos de variada índole, asumiendo una postura plural para dar soluciones -
postulado 4)-. 
 
Este contexto, empero, debido a que no plantea una sola vía o posibilidad de 
crear, proyectar y tratar el plan, redunda en la generación de incertidumbre. 
 
Los postulados 6) y 7), al estar relacionados, hacen referencia a que la 
multiplicidad de visión que tiene el sujeto dentro de su objeto a planear es tal, que 
no hay un problema nodal a ser tratado, lo que favorece que el plan toque más de 
un punto del objeto como referencia para el cambio futuro. En el cuadro 1, se 
esquematiza la diferencia entre ambas escuelas de la planificación y su relación 
con el gobierno. 
 
Cuadro 1. El triángulo de gobierno en la planificación tradicional y en la planificación estratégica 
situacional. 
 
PLANIFICACIÓN TRADICIONAL 
 PROYECTO DE GOBIERNO 
Cálculo técnico y determinístico 
CAPACIDAD DE GOBIERNO 
Capacidad de control y 
predicción 
GOBERNABILIDAD 
Todo es controlable o predecible 
20 
 
 
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA SITUACIONAL 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: Lira, Luis, “Revalorización de la planificación del desarrollo”, Serie gestión pública, número 
59, Santiago de Chile, CEPAL/ILPES, 2006, p. 24. 
 
Finalmente, de acuerdo a Faludi17, este cambio de modelo en la planificación, de 
un paradigma normativista a uno situacional, marca la transición del énfasis en la 
racionalidad en la acción, al proceso comunicacional -sin descuidar la 
racionalidad- en la que se involucra a los actores para conseguir los objetivos18. 
 
1.2 La planificación como proceso de gobierno. 
Como ya se ha mencionado, la planificación es una actividad que al entrar en la 
esfera del Estado, adquiere los principios de aprovechamiento racional y 
optimización de los recursos -públicos/institucionales-, dando lugar a mayor 
cantidad de demandas19. 
 
 
17 Faludi, Andreas, “Planning Theory”, Pergamon Press, New York, Oxford University Press, 1973, 
p.10. 
18 Lira, Luis, op. cit., p. 28. 
19 Beltrán y Puga, Tatiana Elena; De la Torre Yarza, José Miguel, El predominio de las presiones 
políticas sobre un ensayo de la racionalidad en las decisiones gubernamentales, México, Instituto 
Nacional de Administración Pública, 1980, p. 53. 
PROYECTO DE GOBIERNO 
Apuesta política 
GOBERNABILIDAD 
Control parcial 
Baja capacidad de predicción 
CAPACIDAD DE GOBIERNO 
Capacidad estratégica y tecno-política 
21 
 
Así, conforme crece y evoluciona toda sociedad, cambian las necesidades -
demandas- y con ello, es un deber la re-conceptualización de la planificación con 
base en definiciones y métodos que fundados en el conocimiento científico, 
permitan establecer la disponibilidad de los recursos públicos existentes y, a 
través de éstos, saber si se han resuelto satisfactoriamente, las demandas 
planteadas originalmente. 
 
De esta manera, la planificación realizada por las instituciones gubernamentales 
implica de acuerdo al politólogo Yehezkel Dror, pensar en dos vertientes: 
1) Como proceso y, 
2) Como marco -de planificación -20. 
 
La primera, involucra al planificador en la etapa dinámica de la planificación21, o 
sea en la selección o atención de una problemática definida, mientras la segunda 
lo hace en la etapa estática donde Dror ubica análogamente, las dimensiones de 
la planificación. En esta investigación la planificación como proceso, es el punto de 
partida para el análisis. 
 
Aclarado ello, Dror asevera que: 
“Al ser la planificación un proceso, es indispensable la existencia de una 
institución donde se lleve a cabo el proceso, la existencia de personas que 
 
20 Dror, Yehezkel, op. cit., p. 36. 
21 Lo que equivaldría de acuerdo a Matus, a explicar el arreglo situacional del sujeto. 
22 
 
se encarguen del proceso de planificación y la determinación de tiempo y 
medios para el proceso planificación”22. 
 
Este proceso requiere para ser exitoso, de atender de manera especial, a las 
fases previa y posterior a la planificación -preplanificación y posplanificación 
respectivamente- sin separarlas, puesto que en todo momento van de la mano23. 
 
De esta manera, la fase de pre-planificación, encaminada más al actuar de la 
sociedad y su gestión frente a las instituciones24, debe partir de la consideración 
que al ser la etapa más importante, debe mostrar el uso de la razón y 
sistematización de recursos tanto humanos como financieros, políticos e 
institucionales25. Por consiguiente, es fácil prever que si el cálculo en la 
preplanificación es erróneo, las fases siguientes presentarán deficiencias tanto en 
su concepción como en su ejecución. 
 
A la par de requerirse un diagnóstico teórico oportuno, es necesario esbozar la 
selección de conceptos o categorías adecuados que faciliten encontrar en la vida 
diaria, los conflictos o causas y consecuencias de los mismos que van en 
detrimento de la sociedad. 
 
 
22 Ibídem, p. 40. 
23 Ibídem, p. 48. 
24 O al revés, es decir, que la planificación provenga de instancias institucionales o políticas hacia 
la sociedad o sectores específicos de la misma. 
25 Lo que Dror menciona como “la planeación de la planeación”. 
23 
 
Ya en el período de planificación, radica fehacientemente la puesta en práctica de 
la teoría. 
 
Finalmente en la parte posterior a la planificación o replanificación26, se da una 
reafirmación de los procesos anteriores, ajustando aquello que vaya surgiendo en 
cualquiera de las anteriores fases. En el cuadro 2, se anotan los microprocesos 
que integran a su vez, a cada uno de los procesos planificadores. 
 
Cuadro 2. Los procesos de planificación. 
Procesos de la planificación 
Preplanificación Planificación Posplanificación 
Despertar de la conciencia de 
la necesidad de ejercer acción. 
Traducción de las finalidades 
de la planificación a metas de 
planificación y la 
determinación de una escala 
de prioridades. 
Afirmación del plan. 
Despertar de la conciencia de 
la necesidad de una 
planificación. 
Recolección de conocimiento 
relevante. 
Ejecución del plan. 
Determinación primaria de la 
finalidad de la planificación. 
Formulación de alternativas de 
acción. 
Análisis de los resultados de la 
ejecución. 
 
Fijar el cuerpo planificador. Evaluación de las ventajas y 
desventajas de las diferentes 
alternativas e identificación de 
la opción óptima. 
 
Asignación de recursos para la 
planificación. 
Nuevo análisis de la opción a 
la luz de la investigación y 
reflexión. 
 
Señalamiento de las 
actividades de la planificación. 
Traducción de la opción 
óptima en un sistema de 
decisiones de acción en el 
futuro en la forma de PLAN. 
 
Fuente: Dror, Yehezkel, Enfrentando el futuro, México, Fondo de Cultura Económica, 1990, pp. 49-
57. 
 
Asimismo una condición inapelable de la planificación -institucional y 
gubernamental- es favorecimiento de la evaluación a través de la rendición de 
cuentas tanto hacia dentro como fuera de la misma institución; es decir tanto hacia 
 
26 Dror, Yehezkel, op. cit., p. 57. 
24 
 
la sociedad como a los diferentes niveles o áreas que componen la institución 
involucrada en la planificación. 
 
Esto reconoce la adecuación de la planificación en los puntos donde después de 
hacer la revisión -proceso planificación- se encuentren flaquezas que puedan 
poner en debilidad el trabajo de investigación, y que más adelante, además 
repercuta de forma negativa en la sociedad, lo cual traería graves discrepancias 
entre el quehacer gubernamental y su impacto y aceptación en la sociedad. 
 
Como menciona Dror: 
“La planificación es un proceso continuo que requiere de constante 
reexamen de direcciones, tendencias y cursos de acción política(…) así la 
planificación no es un fin sino un medio, un medio para la mejor utilización 
de lo que tenemos (…) para el enriquecimiento de la vida humana”27. 
 
1.3 La planificación como condición de desarrollo social. 
Como se ha revisado, la planificación hasta este momento se ha descrito como un 
proceso meramente administrativo y de competencia estatal, asimismo su 
pertinencia en el estudio del quehacer institucional, es vital ya que permite 
plantear cuáles son y dónde se encuentran las deficiencias del mismo. 
 
 
27 Ibídem, p. 38. 
25 
 
Por otra parte, el desarrollo social como la promoción del bienestar de las 
personas de la mano con la dinámica de desarrollo económico28, es 
paralelamente, otro campo de atención exclusiva del Estado mexicano29. 
 
Por consiguiente y siguiendo a Luis Sánchez Agesta, surge una relación y 
condicionamiento mutuo; para incentivar la mejoría de la población o sociedad, 
debe generarse una relación institucional entre las partes especializada en 
planificación y la otra en la promoción del bienestar social30. 
 
1.3.1 Relación planificación-desarrollo social. 
De acuerdo con Luis Sánchez Agesta, todas las sociedades han tenido que 
plantearse una serie de procedimientos que ayuden a resolver en mayor o menor 
medida, la falta de oportunidades y satisfacción de las necesidades básicas de sus 
habitantes31. 
 
Si bien es el grado de subjetividad respecto al concepto de necesidad -personal- 
alto, éste de no ser especificado o atendido por parte de las autoridades que 
representan al Estado, se corre el riesgo de caer en una situación donde la 
insatisfacción de los habitantes, sea vista como un riesgo para el conjunto 
 
28 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública; Desarrollo Humano, [en línea], México, 
Dirección URL: www.diputados.gob.mx/cesop/ [consulta: 12 de mayo de 2014]. 
29 Artículos 12-17 de la Ley General de Desarrollo Social. 
30 Sánchez Agesta, Luis, Planificación y desarrollo social, España, Universidad de Madrid, 1976, p. 
812. 
31 Sánchez Agesta, Luis, op. cit., p. 819. 
26 
 
compuesto por el sistema político y económico, ya que los hechos sociales 
condicionan a éstos últimos32. 
 
En este sentido, una vez definido lo que es una necesidad personal33, se facilita 
pensar en las condiciones mínimas que comparten las personas para salir 
adelante34 y con este ejercicio, es como inicia el proceso de planificación por parte 
de un gobierno. 
 
Con lo escrito en líneas atrás y recuperando los lineamientos de la planificación 
como una condición de desarrollo social, es importante anotar que ésta última 
entendida como un proceso, en nuestro país presenta dos perspectivas a analizar: 
1) Teóricamente el modelo de planificación actual paralelo al modelo actual de 
desarrollo en México, permite la flexibilidad y adaptabilidad de los criterios 
de la planificación de la política de desarrollo social. 
2) En la práctica, se ha demostrado que el modelo de planificación es 
centralizada, imposibilitando en consecuencia, una mejora del bienestar en 
los sectores sociales más marginados. 
 
 
32 Ibídem, p. 828. 
33 Las necesidades personales en conjunto, definen los parámetros o pisos mínimos que toda 
persona en toda sociedad, debe tener cubiertas para la obtención de una mejor calidad de vida o 
bienestar. Éstas contemplan de manera general: la subsistencia física, seguridad en las relaciones 
humanas y oportunidades para el desarrollo personal. 
34 Ibídem, p. 820. 
27 
 
Ello debido a que el cuerpo planificador35 de la política de desarrollo social ha 
demostrado su ineficacia para señalar las causas de los fenómenos de la pobreza 
y la desigualdad social, generando planes que han caído en la promoción de un 
asistencialismo y no de un combate a dichos factores que no han permitido la 
expansión del bienestar en la población mexicana. 
 
Por lo anterior en nuestro país existe la paradoja siguiente: 
Si bien el Estado es el único responsable de la planificación del desarrollo social 
en la práctica, teóricamente debido a las condiciones y fundamentos actuales del 
modelo económico en México la planifica desde la perspectiva tradicional. 
 
Esta contradicción, resulta del no reconocimiento a la participación de instancias 
ciudadanas, políticas o empresariales que ayuden, desde su propia lógica y 
contexto, a aportar más elementos que faciliten la tarea del Estado respecto a 
garantizar condiciones de vida digna a su población. 
 
Como apunta Luis Sánchez Agesta, la planificación del desarrollo en toda 
sociedad y tiempo, es el punto medular que permitirá prever de manera 
simultánea, la aceleración del cambio económico y la evolución social36. 
 
 
 
35 El cuerpo planificador para Dror, juega un papel de gran importancia en la construcción de los 
planes, ya que sus características socioeconómicas o capital en los términos de análisis de 
Bourdieu, permitirán la disposición de conocimientos, valores y recursos para elaborar o no planes 
apegados al contexto político, institucional y social. 
36 Sánchez Agesta, Luis, op. cit., p. 827. 
28 
 
1.4 El desarrollo como elección social. 
El fenómeno del desarrollo fue estudiado en un inicio por la ciencia económica, por 
ende se entendía que éste era determinantemente un objeto de estudio 
económico. 
 
Así el desarrollo como la idea de un progreso37, fue entendido simplemente como 
un factor numérico que se reflejaba en el crecimiento de variables como el 
Producto Nacional Bruto o el Producto Interno Bruto38, donde la pobreza sería 
compensada por la implementación de estrategias -programas- sociales. 
 
En este caso el paso de las ciencias sociales quedaría bajo la perspectiva de 
observar los marcos jurídicos e institucionales que coadyuvarían en la superación 
de la pobreza de los sectores más vulnerables. 
 
Esta visión predominó sobretodo en la década de los años 60, cuya coyuntura 
estuvo enmarcada por un crecimiento tanto en la población como en factores 
económicos39. Sin embargo, al final de esa década y comienzo de la siguiente, se 
pudo constatar la gran inequidad en la distribución de los recursos, asentando la 
polarización social tanto en países “desarrollados” como en “vías de desarrollo”. 
 
 
37 Cabe mencionar que esta perspectiva del progreso, queda situada en el avance del paradigma 
de Estado capitalista, que a pesar de que éste poseía las características de un Estado de 
Bienestar, los factores de producción quedaban en manos del mercado por lo que los desajustes -
desigualdades- serían arreglados con la implementación de programas sociales. 
38 Valverde Viesca, Karla; Salas Porras, Alejandra; Élites y desarrollo, México, UNAM, 2009, p. 27. 
39 González, Mario, Una gráfica de la teoría del desarrollo [en línea], La Habana, Dirección URL: 
http://www.eumed.net/libros-gratis/2006a/mga-des/, [consulta: 22 de febrero de 2014]. 
29 
 
A pesar de que en el año de 1962, el Consejo Económico y Social de las Naciones 
Unidas de la ONU había llamado a la integración de los aspectos económicos y 
sociales del desarrollo, no fue sino casi tres décadas más tarde, que partiendo de 
la discusión teórica presentada por Amartya Sen sobre el desarrollo humano con 
base en la teoría de la elección social, se obtiene una visión más amplia o integral 
sobre el combate y medición de la pobreza -y la calidad de vida-40. 
 
Bajo esta perspectiva se vuelve una necesidad revisar el papel de las 
instituciones41, arreglos sociales, conductas y normas42. 
 
Así, esta nueva visión sobre el estudio del desarrollo, ahora planteada por el 
binomio economía-política, además de poner en lamesa de análisis las 
interacciones entre los viejos y nuevos actores, procedimientos, racionalidad, 
costos de transacción y fines, complementa la teoría de la elección social para el 
desarrollo -humano- más allá de la visión utilitarista y economicista: propone al 
mismo ser humano como el eje de estudio para el desarrollo social. 
 
Con este paradigma, el concepto de Desarrollo Humano seniano, implica la 
libertad para que junto con la posibilidad real (definida por la estructuras sociales y 
 
40 Reyes Morel, Agustín, El enfoque de las capacidades, la agencia cognitiva y los recursos 
morales, Universidad de la República, Colombia, 2008, p. 3. 
41 Valverde Viesca, Karla, Estado y desarrollo: una aproximación al análisis de las instituciones y el 
cambio institucional en México, México, presentada en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales 
para obtención del grado de Maestra en Ciencia Política, México, UNAM, 2003, p. 11. 
42 En este tenor, Amartya Sen ha remarcado que no es posible analizar y desde luego, comprender 
a los individuos como separados de los contextos institucionales donde se mueven y actúan. 
30 
 
políticas) y las capacidades y habilitaciones individuales pueda salir de la pobreza 
y decidir la manera de hacer su vida propia. 
 
Bajo este planteamiento, la metodología empleada para medir la pobreza dejaría 
el uso exclusivo de agregados económicos para ponderar otros factores que 
impactan en el modo y la calidad de vida diaria de las personas43. 
 
La medición de las consecuencias que conlleva la pobreza, se encargaría 
asimismo, de velar el actuar de cada gobierno nacional para que sus acciones se 
encaminaran no solamente en aumentar o reducir el ingreso de sus habitantes, 
sino al tiempo propio, de producir y proporcionar más bienes y servicios a su 
población. Es decir, la nueva metodología para calcular la tasa de pobreza, se 
encamina a comparar en un solo dígito, qué y por qué produce que en un 
determinado lugar la gente viva mejor o peor que otros. 
 
De acuerdo con Julio Boltvinik, el medir la pobreza relacionado con la tarea estatal 
de la planificación, permite saber si se cumple con los objetivos o no que fueron 
delineados por algún ejercicio previo de gobierno -planificación-44. 
 
Es necesario recalcar que los patrones que midieron la pobreza -y en cierto modo 
la calidad de vida en los países- durante gran parte del siglo XX tanto en México y 
 
43 Cejudo Córdoba, Rafael, Capacidades y libertad. Una aproximación a la teoría de Amartya Sen, 
A Revista Internacional de Sociología (RIS), Universidad de Córdoba, número 47, España, mayo-
agosto, 2007, p. 11. 
44 Boltvinik, Julio, Opciones metodológicas para medir la pobreza en México, p. 869. 
31 
 
en el mundo -aun en los grandes países desarrollados-, estuvieron relegados al 
modelo económico -basado en fomento a la industria y conocido como sustitución 
de importaciones-, que portó consigo un fuerte sesgo urbano, es decir, delineó 
aspectos del crecimiento basados en la mejora de vida de las personas en las 
principales ciudades del país y del mundo45. 
 
No obstante, cuando se cambia el modelo económico imperante y se dejan en 
evidencia problemas sociales como la desigualdad y el aumento de personas cuya 
calidad de vida no cumplía con lo reconocido por diferentes convenciones 
internacionales -y en el caso de México por su Constitución-, se comienza a 
desarrollar tanto en la academia e instituciones mayor interés por estudiar las 
condiciones de vida de las personas catalogadas como pobres46. 
 
 
45 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública; La medición de la pobreza en México, Centro 
de Estudios Sociales y de Opinión Pública, México, 2004, p. 1. 
46 Entre los primeros estudios dirigidos por algún organismo oficial en México, destacan el realizado 
por la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Marginadas sobre 
Necesidades Esenciales en México (1980-82) y se caracterizó por presentar una propuesta 
metodológica basada en la idea de sobrevivencia y una vida digna en la que las personas pueden 
participar plenamente en su sociedad. Entre sus principales problemas estuvo que presentaba la 
marginación y la pobreza como sinónimos, impidiendo conocer el número de pobreza reales, 
además de basarse en el número de necesidades básicas insatisfechas. 
Años más tarde (1993), el estudio del Inegi-CEPAL, se basó en las líneas de pobreza 
unidimensionales a partir de una canasta básica, presentando el número de personas en pobreza 
alimentaria y no en general. 
Por su parte, Santiago Levy y Evelyne Rodríguez, en el texto Sin herencia de Pobreza. El 
programa PROGRESA-OPORTUNIDADES de México, aportan que los instrumentos utilizados 
durante los años noventa para cuantificar las condiciones de vida y de pobreza, fueron la 
Encuesta de Características Socioeconómicas de Hogares (Encaseh) la cual se enfocaba en toda 
la población de las zonas rurales y en las zonas urbanas -en las colonias-, la Encuesta de 
Características Socioeconómicas Urbana (Encasurb). 
32 
 
Derivado de lo anterior, el tema de medición de la pobreza y calidad de vida -de 
manera indirecta-, planteó la creación de diversos métodos47, los cuales de 
acuerdo a Flores Alonso, se pueden agrupar en tres perspectivas48: 
a) Interpretación o enfoque indirecto o de subsistencia. El tema distributivo era el 
centro de estudio y consideraba que la falta de ingresos como causa indirecta de 
la pobreza49. De esta perspectiva de estudio, se deriva el método de la línea de 
pobreza -también conocido como líneas monetarias-50. 
b) Interpretación enfoque directo o de necesidades básicas. De dicha línea de 
investigación, destaca que la pobreza era analizada por medio de sus 
manifestaciones, es decir por las características que identificaban a cualquier 
pobre por medio de sus relaciones sociales, políticas, entre otras. Con esto, se 
trataba de detectar si satisfacían las necesidades básicas de las personas51. De 
este enfoque, se deriva el método de las necesidades básicas insatisfechas52. 
c) En enfoque de capacidades53. Explica desde una visión más integral o 
estructurada la pobreza, además que retomando los argumentos de economistas 
que a su vez, se basaban en los argumentos propuestos por Amartya Sen, junta 
las perspectivas de la libertad y el desarrollo económico54. El aporte más 
importante y que funcionó más tarde como el antecedente para la justificación de 
la creación del Índice de Desarrollo Humano, sería la definición e intento para 
cuantificar la categoría de “capacidades”. Dicha categoría incluyó aspectos 
cualitativos al estancarse “en el mero disfrute de bienes y servicios sino en la 
realización de las funciones que dichos bienes y servicios hacen posible que una 
persona adquiera las capacidades para enfrentarse a la competencia de los 
mercados de trabajo y a los avatares de la vida cotidiana”55. 
 
 
47 Ibídem, p. 2. 
48 Ídem. 
49 Ídem. 
50 Ibídem, p. 7. 
51 Ibídem, p. 3. 
52 Ídem. 
53 Las capacidades -básicas-, de acuerdo a Flores Alonso, eran las funciones básicas que todo 
individuo debe contar para participar en las actividades sociales. 
54 Ibídem, p. 3. 
55 Ídem. 
33 
 
Durante las décadas de los años setenta y ochenta, la planeación de la política 
social se generó con base en un diagnóstico que incluyó los primeros enfoques56, 
mientras que la posición de análisis empleada cambió al comenzar la década de 
los noventa, cuando se utilizó en los estudios, la perspectiva de capacidades57. 
 
Para muestra baste decir que el Programa de Educación, Salud y Alimentación, 
(Progresa) que años adelante sería convertido en el Programa de Desarrollo 
Oportunidades, incorporan los tres enfoques58.A pesar de lo anterior, de manera interna, México carecía de alguna instancia 
encargada de medir la pobreza y las condiciones de vida de las y los mexicanos 
con algún método oficial59; sería hasta el año 2001 cuando comienzan a 
delinearse los preparativos que dieron origen a lo que ahora conocemos como el 
Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social60. 
 
 
 
 
56 Ibídem, p. 4. 
57 Es a partir de 1990 que el PNUD comienza a presentar los primeros informes sobre la medición 
del Índice de Desarrollo Humano. 
58 Ibídem. p. 5. 
59 Cada dependencia del gobierno federal, tenía instrumentos propios para medir la pobreza, por 
ejemplo, la Ley de Coordinación Fiscal, medía la pobreza por lo que llamaba masa carencial; 
Progresa a través de selección de hogares con base en ciertos indicadores; Liconsa y Fidelist en 
aquellos hogares cuyo ingreso mensual fuera menor a tres salarios mínimos. 
60 Boltvinik, Julio, Op. cit., p.870. 
34 
 
1.4.1 Amartya Sen y la teoría de la elección social. 
La teoría de la elección social plantea el estudio de “la toma de decisiones 
colectivas a partir de las preferencias de los individuos que conforman una 
sociedad”61. Es importante remarcar la relevancia que adquiere el ciudadano en el 
proceso de la toma de decisiones colectivas, al aportar alternativas de solución de 
un problema. 
 
De ahí tenemos que: 
“Las decisiones colectivas, entonces, se tomarán a partir de la relación 
binaria social que se ha obtenido al agregar las preferencias individuales”62. 
 
Kenneth J. Arrow, quien fue pionero de esta teoría, introduce en su análisis las 
categorías (véase cuadro 3) que a su opinión la agregación social debe verificar63. 
Cuadro 3. Categorías y funciones de la agregación social. 
Categoría Función 
Función de bienestar social Equipara las preferencias sociales e 
individuales: 
“si las preferencias individuales son preórdenes 
totales, entonces la preferencia social debería 
ser también un preorden social”. 
Dominio universal “Cualquier preferencia social es legítima”. 
Principio de Pareto 
 
 
 
Capacidad para seleccionar colectivamente: 
“Si hay unanimidad en considerar una 
alternativa mejor que otra, entonces la 
preferencia social debería colocar a la 
alternativa mejor por delante de la peor”. 
Independencia de alternativas irrelevantes 
 
“La ordenación social entre dos alternativas 
sólo depende de las ordenaciones individuales 
de las dos formas y no de la forma en que éstas 
 
61 Massó, Jordi, “La teoría de la elección social: métodos de votación no manipulables”, Barcelona, 
Universitat Autónoma de Valencia/Departamento de Economía e Historia Económica y CODE, 
Universitat Autónoma de Valencia, 1996, p. 1. 
62 Ibídem, p. 2. 
63 Ídem. 
35 
 
ordenan a otras” 
Fuente: Massó, Jordi, “La teoría de la elección social: métodos de votación no manipulables”, 
Barcelona, Universitat Autónoma de Valencia/Departamento de Economía e Historia Económica y 
CODE, Universitat Autónoma de Valencia, 1996, p. 2. 
 
Sin embargo, estas categorías muestran su limitante, debido a la composición 
plural de las sociedades actuales, los criterios de conformación y selección de 
temas o asuntos generales traerán consigo un “desorden” decisorio que sólo se 
podrá arreglar con una orden dictada desde “arriba”, es decir de tipo dictatorial -
teorema de la imposibilidad- que haga valer su fuerza y visión hacia adelante - 
planificación normativa-. 
 
Con estos precedentes y proveniente de una crítica a los regímenes de bienestar 
implantados en los países emergentes como el caso de México y toda América 
latina64, Amartya Sen agrega a la teoría de la elección social, el enfoque de 
derecho humano que había manejado previamente en la economía de la 
pobreza65. 
 
Este nuevo vínculo teórico -cuya característica es poner en el centro de la 
discusión sobre el desarrollo a la persona- expuesto por Amartya Sen, sugiere que 
para lograr el desarrollo de sus habitantes, el Estado debe ser democrático porque 
al permitir el debate público -sobre cuestiones como lo que es bueno/malo, lo que 
debe o no elegirse, entre otros aspectos- brinda los espacios de discusión y por 
 
64 Esta crítica realizada por Sen, ponía de manifiesto dos situaciones: 
a) las grandes carencias que tenían los Estado-nación de la zona para otorgar a sus 
conciudadanos las condiciones de bienestar necesarias y, 
b) las prácticas autoritarias del Estado en perjuicio de los habitantes. 
65 Reyes Morel, Agustín, El enfoque de las capacidades, la agencia cognitiva y los recursos 
morales, Universidad de la República, Colombia, 2008, p. 3. 
36 
 
tanto, de decisión colectiva que condicionan el modo y calidad de vida de la 
sociedad que encabeza. 
 
Así, éste para hacer real la garantía de la agregación social, debe en primer 
término, procurar la libertad de decisión individual -garantizada por un piso mínimo 
de oportunidades y capacidades garantizadas por el Estado- que por ende, se 
verá reflejada en la calidad de las decisiones sociales. 
 
Cuadro 4. Características e implicaciones del Índice de Desarrollo Humano. 
 
Fuente: Cejudo Córdoba, Rafael, Capacidades y libertad. Una aproximación a la teoría de Amartya 
Sen, A Revista Internacional de Sociología (RIS), Universidad de Córdoba, número 47, España, 
mayo-agosto, 2007. 
 
Bajo esta crítica hacia la función y desempeño de los Estados nacionales, Sen 
plantea las bases de un nuevo modelo de desarrollo que traslada la preocupación 
al análisis tanto del contexto social como de la persona para cuantificar el 
desarrollo humano. 
Sectores más vulnerados Oportunidades 
para elegir
Cosas hechas por el 
sujeto y el uso que 
les da
con requiere
definidas como definidas como
Evita clientelismos 
políticos
Estado -democrático-
dadas por
Capacidades Funcionamientos
 que incentive
genera para definir aumentan 
Rendición de cuentas Debate público Libertad individual
fortalece define papel mejora
Instituciones Estado Mercado
marcan
cumplen con
DemocraciaInterés de los seres humanos
Modo y calidad de 
vida
favorece 
Índice de 
Desarrollo 
Humano
37 
 
En resultado, se plantea como eje del nuevo paradigma del desarrollo, a las 
capacidades con las que cuenta la persona para alcanzar la libertad, ya que ésta 
es la única manera en la que se garantiza la plena realización de las personas, 
dejando atrás las visiones numéricas y quizá estáticas -economicistas- del 
crecimiento económico. 
 
De manera análoga a la óptica de la elección social, el desarrollo social recupera 
al conjunto Estado-Economía; es decir, el papel desarrollado por el Estado como 
el principal agente productor de leyes, estabilidad e integración de la sociedad, 
paralelamente a la capacidad de mejorar las condiciones económicas -a través de 
la generación y distribución de la riqueza. 
 
Como consecuencia, este análisis del desarrollo social entiende que en el estudio 
sobre la calidad, participan las actividades políticas e institucionales, ya que éstas 
al esbozar una moral e ideal sobre lo bueno y lo malo, permite la génesis de 
valores y aspiraciones colectivas que a su vez, marcan el cambio en las 
condiciones de vida que favorecen a la larga -planificación situacional- la 
formación tanto de cohesión social como capital social. 
 
En este contexto, el desarrollo de cada persona 
“tiene que ver, más bien, con las cosas que las personas pueden realmente hacer 
o ser (los llamados funcionamientos), y así con las capacidades de que disponen, 
entendidas como las oportunidades para elegir y llevar una u otra clase de vida. 
38 
 
Es éste el sentido en que una sociedad desarrollada es una sociedad más libre, y 
en el que el desarrollo es el camino hacia una libertad mayor”66. 
Aunado a lo que comentaKarla Valverde67, hay una nueva posición y necesidad 
de revalorar y definir al tiempo propio, las funciones y obligaciones del Estado para 
hacer eficiente el trabajo gubernamental, favoreciendo en primer lugar, la libertad y 
posteriormente la garantía de vida digna. 
 
En este orden de ideas, el estudio del desarrollo humano, deja ver cómo el 
proceso de creación de patrones conductuales, jurídicos, sociales, económicos en 
las instituciones -institucionalización- de lado al desarrollo social, se ha 
relacionado y reinterpretado desde el paradigma establecido por instancias 
gubernamentales internacionales por Sen quien conjunta elementos económicos, 
políticos -instituciones- y sociales. 
 
En consecuencia, con esta propuesta sobre el desarrollo social, surge el 
denominado Índice de Desarrollo Humano -IDH- que toma como premisa principal 
que para el desarrollo de cualquier persona en cualquier contexto social, la libertad 
real -o positiva- de ser y hacer se verá influenciada por la capacidad de ésta para 
elegir la clase de vida que juzgaría valiosa68. 
 
 
66 Ibídem, p. 10. 
67 Valverde Viesca, Karla, Estado y desarrollo…, op. cit., p. 16. 
68 Cejudo Córdoba, Rafael, Op. cit., pp. 17-18. 
39 
 
Para calcular lo anterior, el IDH se basa en la información obtenida a partir de 
estadísticas desagregadas que reflejan la calidad de vida con base en cuestiones 
como la esperanza de vida al nacer, el producto nacional bruto per cápita y los 
niveles de analfabetismo y escolarización69. 
 
En este tenor, nuestro país en los años 2005 al 2010, muestra un nivel de 
desarrollo humano alto -0.82-, que si bien lo coloca dentro de los países con 
calidad de vida media en el mundo, no toma en cuenta los altos niveles de 
desigualdad, por ello no es de asombrarse que en nuestro territorio se amalgamen 
y convivan municipios o delegaciones con estándares de vida semejantes a países 
más desarrollados que el nuestro con otros cuya calidad de vida es de los más 
inferiores en el mundo70. 
 
Otro factor importante a mencionar, es que los muestrarios de pobreza y 
marginación social más altos en México, contrario a lo que se puede pensar, se 
dan en las zonas urbanas71, poniendo en grave duda: 
a) La fortaleza del Estado que ayude a cumplir con sus obligaciones a los 
habitantes; 
b) La calidad de las instituciones para resolver los problemas que se van creando 
conforme al avance de la vida pública o social y, 
 
69 Ídem. 
70 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe anual sobre desarrollo social en 
México, México, 2011, p. 9. 
71 Cordera, Rolando, et al., Pobreza, desigualdad y exclusión social en la ciudad del siglo XXI, 
México, Siglo XXI, 2008, p. 34. 
40 
 
c) La falta de vinculación entre las esferas de la vida económica, política y social, 
deslegitimando a la larga, a las instituciones establecidas y peor aún, generando 
bajos niveles de estabilidad, bajo crecimiento y por ende, de desarrollo social del 
país, lo que contribuye a la formación y engrandecimiento del círculo vicioso que 
se creía superado hasta hace pocos año: el de a peores niveles de vida, menores 
son los niveles de institucionalización. 
 
Con base en lo anterior, este trabajo recupera la noción y características de 
edición del Índice de Desarrollo Humano, facilitando el análisis o el proceso de 
cambio social -desarrollo- junto con la planificación, ha contribuido a un mejor 
estado de la población en el municipio capital del estado de Oaxaca. 
 
De este modo, la planificación es un tema relevante debido al involucramiento de 
tendencias y cursos de acción política -policy- las cuales envuelven decisiones 
que pretenden actuar en el presente con los recursos disponibles para elaborar o 
materializar cualquier planteamiento. 
 
Durante gran parte del siglo pasado, gracias al papel desempeñado por los 
diferentes Estados nacionales que concentraron tareas de regir y promover la 
urbanización, industrialización, entre otros, la planificación fue principalmente 
sustantiva y procedimental al igual que tradicional y en los últimos años, 
situacional. 
 
41 
 
Aunque éstas se resolvieron en ámbitos específicos de la planificación como lo 
son los procesos, métodos, etapas, objetivos, etc., comparten, con excepción de la 
visión de la planificación situacional72, la característica de analizar a este 
fenómeno como resultado de las actividades de las diferentes instituciones que a 
su vez, derivan de los lineamientos jurídicos. 
 
En este caso de estudio, el objetivo de la planificación es que de la mano con los 
lineamientos de la política de desarrollo social, se impacte a través de acciones o 
programas de gobierno -en sus diferentes niveles- en mejores condiciones de vida 
individuales73. 
 
Por otro lado, el desarrollo social como una asignatura con la que cualquier Estado 
debe cumplir, ello a beneficio de la sociedad en general en cualquier espacio 
geográfico y de tiempo por lo que las diferentes acciones a impulsar que 
conduzcan al cumplimiento del mismo, requiere de la sistematización, 
organización y aplicación de los recursos públicos, que de manera racional 
coadyuvarán en la atención tanto de grupos marginados como de aquellos que se 
encuentran en condiciones de vulnerabilidad social por razones variadas. 
 
Para entender el modelo de desarrollo social que se estudia por igual en este 
trabajo, es importante mencionar la “teoría de la elección social” la cual estudia la 
 
72 Ello porque plantea una nueva relación entre las instituciones, normas jurídicas, leyes y prácticas 
sociales, pero sobre todo, aquella dada entre el Estado y el individuo. 
73 En este punto es muy importante señalar el nexo que existe entre democracia-planificación-
desarrollo social que se reduce a lo que alguna vez declaró el mismo Sen retomando “sin 
democracia, no se puede planear bien”. 
42 
 
incidencia de las preferencias individuales en las decisiones colectivas o sociales. 
Más importante aún, esta teoría si bien tiene preponderantemente planteamientos 
económicos74, al final del día su análisis en la Ciencia Política, refuerza la premisa 
de que la libertad de cada persona, es la base de toda preferencia y circunstancia 
de vida, lo cual incide en los lazos que se tejen en su sociedad y por ende, en sus 
niveles de desarrollo. 
 
Así, toda persona vivirá mejor -o tendrá acceso a mayor desarrollo social y 
humano-, mientras más capacidades desarrolle. Es decir, el concepto de 
desarrollo social propuesto por Amartya Sen, implica la libertad de decir, aunado a 
la posibilidad real (definida por las estructuras sociales y políticas) y la capacidad 
individual y habilidad para decidir esa vida; en pocas palabras, será capaz de 
decidir el cómo y el por qué sobre sus acciones en su vida con base en un 
contexto socio-político. 
 
Por lo anterior y para fines de este trabajo, el desarrollo social se entenderá como 
“la generación de mejores condiciones de vida tanto en términos cualitativos como 
cuantitativos de las personas que habitan en un espacio geográfico y temporal 
determinado, que bajo la rectoría del Estado a través de los diferentes órdenes de 
gobierno, permita el ejercicio de los principios de libertad individual, justicia 
distributiva e integración y participación social”. 
 
 
74 Los principales representantes de esta teoría como Kenneth J. Arrow y Amartya Sen, son de 
formación económica y filosófica. 
43 
 
De esta manera, se trata de impulsar el capital social a través del ejercicio de los 
derechos, obligaciones y capacidades individuales para generar a lo largo del 
tiempo, una sociedad con mayores niveles de bienestar.44 
 
2.- Marco jurídico e institucional para el análisis del desarrollo social del municipio 
de Oaxaca de Juárez 2005-2010. 
En este capítulo se describirán las leyes e instituciones involucradas en la 
planificación y el desarrollo social del municipio de Oaxaca de Juárez. 
 
El municipio de Oaxaca de Juárez, además de ser la capital política y económica 
del estado homónimo, forma parte de la zona metropolitana más grande del 
estado. Dicho municipio se caracteriza entre otras cosas, por concentrar a gran 
parte de las actividades económicas del estado, gracias a una intensa actividad 
turística derivada de su patrimonio cultural, histórico y arquitectónico. 
 
Sin embargo, esta dinámica económica no ha podido combatir problemas sociales 
ancestrales (contexto que no dista mucha de lo que acontece en el panorama 
estatal y nacional), como son la desigualdad y la pobreza cuyo reflejo más 
dramático, se puede observar en las comunidades más remotas al interior del 
municipio y su periferia urbana. 
 
En concordancia con lo anterior, de acuerdo al Banco Interamericano de 
Desarrollo, la desigualdad y la pobreza junto con la falta de procesos democráticos 
y el fortalecimiento de ciudadanía, caracterizan el escenario social en América 
Latina75. 
 
 
75 Banco Interamericano de Desarrollo, “La gerencia social”, Serie de Documentos de Trabajo I-60, 
Washington, Instituto Interamericano de Desarrollo, 2006, p. 2. 
45 
 
Por ende, es menester revisar la conformación de los diferentes lineamientos 
jurídicos e institucionales -es decir, aquellos que dan lógica a los procesos dentro 
de las instituciones- en los tres niveles de gobierno, ya que de esta manera se 
podrán delinear e ir reajustando las diferentes fases y objetivos o fines que 
suponen, disparan las transformaciones sociales76. 
 
2.1 Breve contexto del municipio de Oaxaca de Juárez. 
Ubicado en la región de Valles Centrales, el municipio de Oaxaca de Juárez 
alberga dentro de su territorio a la ciudad homónima que a su vez, es la capital 
política, cultural y económica del estado de Oaxaca, que junto a su zona 
metropolitana conformada por 20 municipios77 representa la conglomeración 
urbana más grande de dicho estado78. 
 
 
 
 
 
 
 
76 Ibídem, p. 3. 
77 Una Zona Metropolitana se caracteriza por los siguientes factores: a) tener un municipio central 
que es la sede principal de las actividades económicas de la zona y b) municipios exteriores que 
geográficamente son contiguos al municipio central y por ende, tienen una integración 
socioeconómica muy fuerte con el municipio central. De acuerdo al Instituto Nacional de Geografía 
Estadística e Informática la Zona Metropolitana de Oaxaca se conforma por: Oaxaca de Juárez 
(municipio central), San Agustín de las Juntas, San Agustín Yatareni, San Andrés Huayápam, San 
Antonio de la Cal, San Bartolo Coyotepec, San Jacinto Amilpas, Ánimas Trujano, San Lorenzo 
Cacaotepec, San Pablo Etla, San Sebastián Tutla, Santa Cruz Amilpas, Santa Cruz Xoxocotlán, 
Santa Lucía del Camino, Santa María Atzompa, Santa María Coyotepec, Santa María del Tule, 
Santo Domingo Tomaltepec, Tlalixtac de Cabrera y Villa de Zaachila. 
78 De acuerdo al Inegi, con una población de 593, 658 habitantes la ZMCO alberga al 15.61% de la 
población estatal, mientras la Zona Metropolitana de Santo Domingo Tehuantepec al 4.24% con 
161,337 habitantes. 
46 
 
Mapa 1. Zona Metropolitana de la Ciudad de Oaxaca de Juárez. 
 
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Delimitación de las zonas 
metropolitanas de México 2005, México, Sedesol/Conapo/Inegi, 2007, p. 113. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
47 
 
Mapa 2. Municipio de Oaxaca de Juárez. 
 
Fuente: Sistema de Información Básica Municipal del Estado de Oaxaca, Ficha General Oaxaca de 
Juárez (067), Oaxaca, Centro de Información Estadística y Documental para el Desarrollo, 2014. 
 
Conformado por diferentes perfiles políticos y socioeconómicos79, el municipio de 
Oaxaca, es un crisol étnico y cultural que ha prevalecido al paso del tiempo, 
debido principalmente al fenómeno de la migración sobre todo del interior del 
 
79 De acuerdo a los Planes Estatales de Desarrollo 2011-2016, la mayoría de los municipios de la 
región de Valles Centrales, tienen perfiles marcados en actividades primarias; mientras Oaxaca de 
Juárez y las municipalidades más cercanas poseen un perfil netamente urbano. En el perfil político 
más de la mitad de los 121 municipios de la región se rigen por sistema de usos y costumbres a 
excepción de los más cercanos a la capital oaxaqueña que se rigen por el sistema de partidos 
políticos. 
48 
 
estado -en especial zonas marginadas e indígenas80- y de diversas partes del país 
y del mundo81 en las últimas décadas del siglo pasado. 
 
Así Oaxaca de Juárez se caracteriza por los contrastes en las formas de vida y 
organización, propios de una sociedad cosmopolita que análogamente alberga a 
diversos grupos indígenas que pelean por mostrar y conservar su identidad así 
como a diferentes segmentos sociales que gozan de buenos niveles de vida y que 
han emprendido un proceso de desarrollo y/o modernización en zonas muy 
específicas del municipio. 
 
Por otra parte, junto a la pluralidad social, el amplio patrimonio cultural ha 
generado que la economía local esté dedicada a la prestación de servicios 
turísticos (sector terciario), no obstante hay ciertas localidades del municipio que 
en muy pequeña medida se dedican a la agricultura y ganadería de subsistencia. 
 
De esta manera, Alfonso Iracheta argumenta que esta disparidad social y 
económica -que se ve marcada por una alta desigualdad y pobreza- análogamente 
a la incapacidad de crear políticas sociales de largo plazo82, han originado 
 
80 Principalmente de las regiones de la Mixteca, Sierra Norte y Sierra Sur. Dirección General de 
Población de Oaxaca, La Situación Actual de la Migración Oaxaqueña, Gobierno del Estado de 
Oaxaca, 2010, pp. 14-15. 
81 A nivel nacional, los migrantes proceden de los estados de México, Distrito Federal, Veracruz, 
Puebla y Chiapas. Dirección General de Población de Oaxaca, Saldo Neto Migratorio Interestatal, 
Gobierno del Estado de Oaxaca, 2010, p. 21. 
82 Iracheta, Alfonso, Evaluación del Fondo Metropolitano 2006-2009, México, Secretaría de 
Hacienda y Crédito Público-Banco Interamericano de Desarrollo-El Colegio Mexiquense, 2010, p. 
142. 
49 
 
desafíos políticos y sociales que han marcado no sólo la vida de la metrópoli sino 
del estado mismo83. 
 
Sumado a esto, la falta de oportunidades -principalmente laborales- locales que 
permitan aprovechar el “bono demográfico” ha generado que los sectores jóvenes 
y profesionistas migren a otras ciudades de la República mexicana o al extranjero 
para forjarse mejores condiciones de vida84. 
 
Por otra parte y bajo un contexto de inobservancia de las leyes así como la 
carencia de una normatividad precisa en lo concerniente al desarrollo urbano no 
sólo en el municipio en cuestión, sino en toda la zona metropolitana, ha favorecido 
que muchos de los nuevos asentamientos humanos sean caracterizados como de 
alto riesgo -riesgo severo- y sin condiciones adecuadas que faciliten la 
introducción de servicios85. 
 
Aun así, en el territorio municipal se pueden encontrar espacios dedicados a la 
promoción de la naturaleza y con ello, crear conciencia sobre el “desarrollo 
 
83 Una muestra de ello, fue el conflicto del año 2006 donde las organizaciones magisterial y 
populares adheridas a la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca cuestionaron al sistema 
político local debido a su ineficacia para poder solucionarlos problemas sociales más arraigados 
en la población oaxaqueña. 
84 Los otros retos a los que se enfrenta la ZMCO en términos demográficos, es el rápido 
envejecimiento de su población y el aumento de migrantes agrícolas que ejercen gran presión en la 
colonización de tierras de tipo comunal o ejidal, trayendo consigo graves consecuencias entre las 
autoridades municipales que al verse rebasadas propician actos de corrupción, permitiendo el 
establecimiento de nuevas asentamientos -irregulares- que carecen de los servicios básicos así 
como de apoyos necesarios que los incluya al grueso de la sociedad oaxaqueña. 
85 Iracheta, Alfonso, op. cit., p.143. 
50 
 
sustentable” que manifiesta la preocupación a nuevas fechas por el rescate y 
conservación del medio ambiente por parte de la sociedad civil. 
 
Otro punto a destacar, es que éste junto con los municipios exteriores que 
conforman la Zona Metropolitana de la Ciudad de Oaxaca, se encuentran algunos 
cuya importancia es debida a los altos niveles de vida del que gozan sus 
habitantes86. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
86 Entre éstos destacan Santa María el Tule, San Sebastián Tutla, Santa Cruz Amilpas, San Pablo 
Etla. 
51 
 
Cuadro 5. Municipios con mayor Índice de Desarrollo Humano del estado de Oaxaca. 
 
Fuente: Elaboración propia con información del Sistema Nacional de Información Municipal del 
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, 2010. 
 
Como se puede apreciar en la el cuadro 5, dentro de los 10 primeros lugares del 
conteo estatal del Índice Desarrollo Humano como medidor del desarrollo social, 
están ubicados varios de los municipios de la ZMCO -exceptos los municipios de 
El Espinal y Salina Cruz localizados ambos en la región del Istmo de 
Tehuantepec-, además de que uno de éstos se ubica entre los primeros a nivel 
nacional -San Sebastián Tutla-. 
 
52 
 
Llama la atención que la mitad de los municipios citados son catalogados como 
urbanos87, cuatro semirurales y uno solamente rural. De esta manera si los 
municipios citados de la ZMCO tienen altos indicadores de vida gracias se debe a 
un reciente poblamiento, quizá en consecuencia a su cercanía geográfica con la 
ciudad capital y a los bajos costos de las tierras de tipo ejidal y/o comunal dejaron 
de ser utilizadas por diversos motivos y además, frente a la presión producida por 
los movimientos migratorios tanto de entrada como salida a diversas partes del 
país y del mundo, han sido vendidas. Otra posible explicación a los niveles de vida 
locales, es la facilidad para obtener bienes y servicios en la ciudad central -
Oaxaca de Juárez-. 
 
2.2 Marco jurídico. 
Para fines de este trabajo, se remarcará la concepción jurídica tanto de la 
planificación como de la elaboración y práctica de la política de desarrollo social. 
 
De esta manera y partiendo del marco jurídico a nivel nacional, se observa que en 
el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se 
establece una relación entre la planificación y el desarrollo social al expresar al: 
 
“Estado la rectoría del rector del desarrollo nacional (…) que mediante el 
fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del 
 
87 De acuerdo al Inegi, los municipios urbanos son aquellos que tienen una población mayor a los 
15 mil habitantes; los municipios semiurbanos aquellos cuya población. 
53 
 
ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los 
individuos, (…)”. 
 
De estos apartados es importante resaltar que la noción de la planificación 
imperante en nuestra constitución, advierte que es el Estado la figura central en la 
redistribución de la riqueza entre sus habitantes, esto se convierte en un medio 
para dotar de los servicios y bienes básicos mínimos que desembocan en un 
individuo con libertad suficiente para la toma de decisiones. 
 
Además, estas decisiones reflejarán a nivel social, sus preferencias y alienaciones 
lo cual impactará en las decisiones colectivas88 y por ende, las determinaciones 
individuales y sociales para alcanzar mejores condiciones de vida. 
 
Por su parte, el artículo 26 constitucional declara: 
“El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo 
nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad 
al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, 
social y cultural de la nación”. 
 
 
88 Conforme a la teoría de la elección social, este punto es la génesis y fin del entramado 
institucional en cualquier sociedad; así mientras la libertad sea garantizada para el individuo, éste 
tenderá a tener más y mejores oportunidades a elegir en su beneficio personal, lo cual sumado en 
el mismo planteamiento de los demás sujetos sociales, redundarán en la mejor opción existente. 
54 
 
Esta noción suscribe la participación de todos los sectores que componen la 
sociedad al definir los lineamientos que darán cuerpo al desarrollo nacional en sus 
diferentes vertientes. 
 
No obstante, la única figura autorizada y/o encargada de promover la planificación 
en sus diferentes vertientes -que se conjuntan en un Plan Nacional de Desarrollo- 
es el representante del poder Ejecutivo. 
 
Por su parte la Ley de Planeación establece a la planificación como un “medio 
para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo 
integral y sustentable del país”89; la finalidad que persigue dicha ley, es la 
optimización -mejor utilización de recursos públicos que logren mayores beneficios 
a la población- de recursos. 
 
Sin embargo, esta condición puede dejar en debilidad a la célula del federalismo, 
es decir al municipio ya que sólo le deja entre otras, la facultad de “formular, 
aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal”90 y 
“participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán 
estar en concordancia con los planes generales de la materia”91. 
 
 
 
 
89 Artículo 2 de la Ley de Planeación. 
90 Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
91 Ídem. 
55 
 
2.2.1 Ley General de Desarrollo Social. 
La Ley General de Desarrollo Social, trata de garantizar a todo mexicano, sus 
derechos sociales a través del señalamiento por una parte, de las obligaciones del 
Gobierno y sus instituciones y por otra parte, las competencias entre los diferentes 
niveles de gobierno en materia de desarrollo social92. 
 
Análogamente, dicha Ley determina la competencia de los gobiernos municipales, 
estatales y federal en materia de desarrollo social93, igualmente su puesta en 
práctica busca “propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos 
sociales, individuales o colectivos; promover un desarrollo económico con sentido 
social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su 
distribución; fortalecer el desarrollo regional equilibrado”94. 
 
Cabe mencionar que esta Ley, especifica que los derechos del desarrollo social 
son la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio 
ambiente sano, el trabajo y la seguridad social así como la no discriminación95, por 
lo cual como el eje rector de este trabajo, en el artículo 13 se establece que “En la 
planeación del desarrollo incluirá los programas municipales; planes y programas 
estatales (…)”96. 
 
 
 
92 Artículo 1 de la Ley General de Desarrollo Social. 
93 Ídem. 
94 Ibídem, artículo 11. 
95 Ibídem, artículo 6. 
96 Ibídem, artículo 13. 
56 
 
2.2.2 Constitución