Implementacion-de-los-mecanismos-de-transparencia-y-rendicion-de-cuentas-en-la-administracion-Publica-Federal--2002-2010

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I 
 
 
 
 
 
 
 
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES 
 
IMPLEMENTACIÓN DE LOS MECANISMOS DE 
TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL: 2002-2010 
 
TESIS 
 
QUE PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE LICIENCIADA EN CIENCIAS 
POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÙBLICA PRESENTA 
 
YANELLI CLAUDIA VÁZQUEZ SUASTEGUI 
 
ASESOR: MTRO. SALVADOR MORA 
 
 
MÉXICO, D. F., CIUDAD UNIVERSITARIA ENERO 2012 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
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respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
II 
 
DEDICATORIAS Y AGRADECIMIENTOS: 
Antes que nada, quiero agradecer a la vida por todo lo que me ha brindado, 
bueno y malo, sobre todo, por el coraje, la disciplina y el tiempo necesario para 
llegar a este momento y concluir un ciclo más en mi vida, y así disponerme a 
iniciar el próximo que me toca vivir. 
Dedico este esfuerzo al pilar más grande de mi existencia y a la cual amo 
mucho: mi familia. 
A mi padre Othon Vásquez, la persona que me enseñó a vivir con 
responsabilidad, honestidad, respeto y a ganar con esfuerzo lo que se anhela. 
A mi madre Elia Suastegui, mi amiga y cómplice de mis sueños, quien nunca 
ha dejado de esforzarse por darnos los mejor. A mis hermanos Raúl, Victor y 
Juan, que a pesar de nuestras distintas formas de ver la vida, nos une el 
cariño, los recuerdos y la vida que aún transitamos juntos. 
A mis amigos, los cuales no voy a nombrar porque no quiero omitir a alguien 
por descuido, pero ya saben quienes son, con los que he compartido alegrías y 
tristezas y que siempre me han contagiado de ánimo y buenas vibras. También 
quiero reconocer a las personas con las que he coindidido a lo largo de mi 
camino, porque estoy convencida que no importa si se quedan por una 
estación, por una razón o para toda la vida, todas llegan a nuestra vida para 
enseñarnos algo. 
Al Mtro. Salvador Mora, a quien le expreso mi gratitud inmensa por aceptar 
dirigir mi trabajo, por su tiempo, orientación, confianza y apoyo en todo 
momento. 
También quiero agradecer a los Profesores Juan Carlos León y Ramírez, 
Ricardo Navarro Reyna, Ruslan Posadas Velázquez y Armando Trujano 
González, porque sus observaciones mejoraron, sin duda, el fondo y forma de 
este trabajo. 
Finalmente, dedico este trabajo a la Universidad Nacional Autónoma de 
México, el lugar que no sólo me dejó enseñanzas académicas, sino grandes 
amigos y momentos increíbles que recordaré por siempre. 
III 
 
ÍNDICE 
INTRODUCCIÓN ............................................................................................... 1 
CAPÍTULO 1 
TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS: DISTINCIONES 
CONCEPTUALES EN UNA MISMA VÍA: UN ENFOQUE TEÓRICO. 
1.1 Concepción ideal del Estado transparente: los arcanos, el poder invisible y 
la opacidad ....................................................................................................... 12 
1.2 Distinciones conceptuales. ......................................................................... 15 
1.2.1 Derecho a la información, Derecho de la información, Derecho de 
acceso a la información y Derecho a la privacidad. ...................................... 15 
1.3 Transparencia, un repaso teórico-conceptual ............................................ 18 
1.4 Alcances y límites de la transparencia y rendición de cuentas en un régimen 
democrático ...................................................................................................... 22 
1.5 La transparencia y la rendición de cuentas en el contexto organizacional . 28 
1.6 Usos y abusos de la Ley de Acceso a la Información. ............................... 36 
1.7 Áreas estratégicas y reservadas ................................................................ 41 
1.7.1 Seguridad pública y seguridad nacional. .............................................. 43 
1.7.2 Procuración e impartición de justicia .................................................... 44 
1.7.3 Relaciones internacionales e internas .................................................. 46 
1.7.4 Regulación de la actividad gubernamental y la actividad económica ... 46 
1.8 Definiendo la rendición de cuentas ............................................................ 47 
1.9 Tipos de Accountability: horizontal y vertical .............................................. 50 
1.9.1 Accountability horizontal ...................................................................... 50 
1.9.2 Accountability vertical ........................................................................... 52 
1.9.3 Accountability vertical-social ................................................................ 53 
1.9.4 Mecanismos en la estructura institucional de la rendición de cuentas . 56 
CAPÍTULO 2 
EL DESARROLLO DE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE 
CUENTAS EN EL ESTADO MEXICANO. 
2.1 Antecedentes de la transparencia en México ............................................. 60 
2.2 Creación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública 
Gubernamental y su construcción institucional. ............................................... 62 
2.2.1 Sujetos obligados por la ley ................................................................. 67 
2.2.2 Procedimientos de acceso a la información pública gubernamental .... 68 
2.2.3 Restricciones al Derecho de Acceso a la Información ......................... 69 
IV 
 
2.3 Instituto Federal de Acceso a la Información y Datos Personales (IFAI) .... 70 
2.3.1 Integración de los Comisionados ......................................................... 74 
2.3.2 Retos y fortalezas del Instituto Federal de Acceso a la Información y 
Datos Personales (IFAI): Autonomía Constitucional ..................................... 76 
2.3.3 Recursos de revisión ............................................................................ 89 
2.3.4 Atribuciones del IFAI en materia de sanción: vistas a los Órganos 
Internos de Control y la Secretaría de la Función Pública ............................ 95 
2.4 Régimen de sanciones ............................................................................ 98 
2.4.1 Situación de los pliegos administrativos, sanciones económicas y 
multas administrativas ................................................................................. 100 
2.5 Alcances de la reforma al artículo 6º constitucional ................................. 107 
2.6 Mecanismos de rendición de cuentas en México ..................................... 111 
2.6.1 Mecanismo de control interno ............................................................ 112 
2.6.2 Mecanismo de control externo .......................................................... 119 
2.6.3 Contralorías sociales e instrumentos de participación ciudadana ...... 127 
CAPÍTULO 3 
PERSPECTIVAS Y RETOS EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y 
RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO. 
3.1 La reforma pendiente en materia de transparencia .................................. 131 
3.1.1 Situación de los archivos gubernamentales ....................................... 138 
3.1.2 Apertura de las reservas .................................................................... 143 
3.2 Desafíos en los mecanismos de rendición de cuentas ............................. 145 
3.2.1 Mecanismos de control interno.......................................................... 147 
3.2.2 Mecanismos de control externo ......................................................... 152 
3.4 Perspectivas en materia de sanciones ..................................................... 156 
3.3 La corrupción dentro del marco de la transparencia y la rendición de 
cuentas ........................................................................................................... 160 
3.4 La transparencia y la rendición de cuentas en otros espacios ................. 164 
3.4.1 El Poder Legislativo ........................................................................... 164 
3.4.2 El Poder Judicial ................................................................................ 168 
3.4.3 Ámbito estatal y municipal.................................................................. 171 
3.5 El papel del ciudadano en el Estado Social Democrático ........................ 172 
CONCLUSIONES. ......................................................................................... 177 
FUENTES DE INFORMACIÓN ...................................................................... 187 
ANEXO .......................................................................................................... 195 
 
1 
 
INTRODUCCIÓN. 
El tema de la transparencia debiera constituir, sin duda, el medio por el cual se 
asegura un mejor control democrático y una rendición de cuentas hacia la 
ciudadanía, pues plantea una nueva relación de los gobernantes con la 
sociedad, la asimetría de la información disminuye y crea un canal accesible 
por el cual se hace frente a los abusos e incentiva la participación activa, la 
vigilancia y el monitoreo ciudadano, una vez que se cuenta con información 
acerca del funcionamiento del gobierno. 
Por ello tomó importancia el diseño de normas claras y accesibles, instituciones 
y responsables que impulsaron la transparencia y la rendición de cuentas. De 
ahí la relevancia de revisar el esquema que se promueve en el Estado 
mexicano, vislumbrándolo como un proceso dinámico que enfrenta limitantes 
para desarrollar y consolidar una política de transparencia y rendición de 
cuentas que impacte en la administración pública. 
Otro de los aspectos relevantes por los que se inició este trabajo fue al ponerse 
en práctica el derecho de acceso a la información pública por los medios 
electrónicos establecidos, lo cual evidenció ciertas problemáticas, pues en 
ocasiones terminaba con falta de calidad en las respuestas, prórrogas, efectos 
ping-pong entre las áreas administrativas, lo que significo cierto desgaste al 
convertirse el ejercicio de un derecho en un proceso de regateo. 
En el caso particular de quien escribe estas líneas, el apoyo del Instituto 
Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (en adelante IFAI) 
fue muy importante, que en ejercicio de sus facultades reitero la entrega de 
información, la cual tuvo mucho retraso producto de un daño en los archivos 
electrónicos, posteriormente ocurrió un error involuntario al entregarla, ya que 
se hizo de manera incompleta y finalmente después de unos días, se 
proporcionó lo solicitado correctamente por correo electrónico y se exhortó al 
sujeto obligado por la ley a mejorar su situación. 
Así se iniciaron preguntas sobre estas problemáticas, que llevó a pensar en el 
papel que afrontaba el IFAI en la administración pública federal y las limitantes 
administrativas, jurídicas y organizacionales que existían al implementar la Ley 
2 
 
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental 
(en adelante LFTAIPG), entre ellas: la situación archivística y el manejo de las 
reservas. 
También, la sanción que conllevaban algunas conductas que ocultaban y 
negaban el acceso a cierta información disfrazadas, muchas veces, en actos 
desgastantes, inexistencia o negación de ésta y la entrega con mucha falta de 
calidad, las cuales habían generado conflictos posteriores entre los sujetos 
obligados por la ley y el órgano garante de acceso a la información, originando 
impugnaciones ante otras instancias, a pesar de que las resoluciones del 
Instituto son definitivas. Dejando la actuación del IFAI trabajar de manera 
independiente en el fortalecimiento del acceso a la información y la 
transparencia olvidando que es un tema inserto en todo el quehacer 
gubernamental en el que resulta muy atinada la coordinación y cooperación de 
todos los que lo conforman. 
Se vinculó, entonces, el papel que juega el IFAI dentro de la administración 
pública federal con sus fortalezas y debilidades que tiene su diseño 
institucional, pero también la serie de obligaciones y responsabilidades que se 
desprendían a su alrededor para, así, dar cabida a una estructura de 
transparencia que fortalezca la rendición de cuentas y se mejore la información, 
explicación y justificación que lleva a crear incentivos o una sanción 
correspondiente 
Por tanto, nos lleva a estudiar los mecanismos políticos y jurídicos al regular la 
actuación de las autoridades; de forma administrativa al vigilar y controlar las 
responsabilidades y los resultados; y socialmente al vincularlo con la 
ciudadanía. 
Consideré que la rendición de cuentas era muy pertinente ser estudiada, si ésta 
le daba una conexión lógica a el acceso a la información y la transparencia, no 
sólo agregándole un impacto positivo que mejore el desempeño en las 
organizaciones gubernamentales, sino también un ejercicio que le de sentido a 
la ley al hacerla valer universalmente. 
3 
 
De igual modo, resulta evidente que se necesitan incentivos y una visión clara 
que permita enfocarse a una mejor solución. Este trabajo al ir escudriñando los 
mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, vislumbra debilidades en 
las facultades de investigación y ejecución de las instancias que vigilan y rinden 
cuentas y crea evidencias sobre un pertinente reajuste en la regulación y el 
marco institucional, no por ello se deja de lado la importancia que tienen las 
condiciones económicas y sociales para que mucho de esto suceda. 
En materia de sanciones no sólo significa enfocarse a una tendencia punitiva 
que marque todos los procesos, sino que también tenga una dimensión 
positiva. El régimen de sanciones cuando se encuentra limitado y a medias, 
resulta ser percibido como una simulación que genera impunidad desde el 
inicio y con la desvinculación de los mecanismos, obviamente, producirá 
efectos negativos finales y una práctica dual entre favorecidos y no favorecidos, 
y posteriormente, lleva a una falta de legitimidad de las instituciones 
encargadas en detrimento de toda la administración pública. 
En el primer capítulo se hace referencia al elemento de la transparencia, ya 
que éste es uno de los pilares de la investigación, por tanto su revisión 
histórica, jurídica y conceptual es fundamental para transitar hacia la rendición 
de cuentas, además ésta implicó una nueva visión y un cambio en el ámbito 
político y administrativo. 
Es primordial mencionar en dónde se desarrolla en un primer momento la 
transparencia porque empieza a la vez a gestarse con la libertad de 
información, de expresión y de conciencia, elementos clave para ir forjando el 
ideal de transparencia en un derecho y una obligación. 
La importancia de la transparencia en el gobierno y la administración pública es 
que los permea para fomentar una nueva relación entre el Estado y la 
sociedad, así como dentro de las mismas organizaciones públicas donde surge 
como una obligación para éstas, pero al mismo tiempo les provee de un nuevo 
criterio para mejorar sus decisiones y una nueva dinámica en su actuar que las 
llevaría a desarrollar un modelo institucional que representaría un cambio 
dentro del quehacer gubernamental y la administración pública. 
4 
 
Asimismo, la transparencia es uno de los criterios clave para el fortalecimientode un sistema democrático y hay una relación sumamente estrecha entre ellos 
y de ahí la pertinencia de contar con un mecanismo de transparencia y acceso 
a la información, con el que algunos países democráticos cuentan. 
Acorde con lo anterior, se retoma la dicotomía que corresponde también a la 
concepción liberal, lo que caracteriza a lo público es precisamente la 
transparencia, lo público necesita y produce el derecho para los ciudadanos de 
conocer el quehacer gubernamental y una obligación de rendir cuentas a la 
autoridad, mientras que la esfera de lo privado regula el derecho a la privacidad 
y la intimidad, pero ambos espacios son inherentes a la condición humana. Una 
vez delimitadas la relación pública y privada, conceptualizada y reconocida 
como derecho, es de vital importancia reiterar estos conceptos y diferenciarlos 
para tener claro su contenido al estudiar el derecho a la información y la 
información pública, su acceso y la prerrogativa a la privacidad. 
Por último, se habla de los limites que encuentra la transparencia, los cuales le 
retiran un sentido absoluto, pues ésta es una barrera al entrar en contradicción 
con criterios claves en la acción pública y requieren de cierta reserva, como las 
áreas estratégicas de toda administración y el derecho a la privacidad. 
La rendición de cuentas, también es uno de los elementos constitutivos de la 
democracia, que supone contrapesos y controles y que siempre está vigilante 
sobre los sujetos obligados, quienes rinden cuentas y explican los hechos, así 
como responden sobre sus actos hacia el auditor último, que es el ciudadano. 
Implica dimensiones informativas, argumentativas y de responsabilidades 
pasadas y presentes, reforzada para poder aplicar incentivos y sanciones. 
La estructura de la rendición de cuentas para obedecer y hacer valer los 
derechos de los ciudadanos es estudiada de manera horizontal por medio de 
las “agencias de balance” y las “asignadas”; de forma vertical refiere al 
derecho de los ciudadanos de elegir a sus gobernantes mediante el voto, mas 
no siempre cuentan con la información correcta y completa para estar 
consientes de las decisiones que toman los funcionarios. 
5 
 
La rendición de cuentas social o societal son acciones llevadas a cabo por 
organizaciones o movimientos ciudadanos que refuerzan el trabajo de los 
mecanismos anteriores y que si bien no existe una obligatoriedad de las 
autoridades para incluir y tomar en cuenta su participación puede llevar a una 
presión o sanción moral que cuesta, a veces, la carrera política y el prestigio de 
grupos enteros. 
Los mecanismos que se encuentran insertos para aterrizar la rendición de 
cuentas en la práctica son instituciones, procedimientos y actores en los tres 
ámbitos de gobierno, entre ellos se encuentran los organismos autónomos, los 
cuales tienen una autonomía que les da un mayor marco de acción, pero a la 
vez se enfrentan a crear su propio reconocimiento y legitimidad con la 
ciudadanía. Dichos organismos requieren de un diseño, herramientas y 
prerrogativas necesarias para llevar a cabo su tarea y que diferirán 
dependiendo de elementos como la autonomía, capacidad y estructura 
mientras su desarrollo institucional se ligará con su mandato, legitimidad y 
proactividad. 
En el segundo capítulo se habla del desarrollo de estos marcos en el Estado 
mexicano, primero, se retoman los antecedentes que lo permearon, desde el 
tránsito de un gobierno unipartidista y autoritario a la alternancia como un paso 
a un régimen democrático, que permitió una mayor transparencia en los 
procesos político-administrativos desde la reforma de 1977 hasta los cambios 
que llegaron con la aprobación y vigencia en el año 2002 de la LFTAIPG. 
Además de la participación que tuvieron ciertos grupos de la sociedad civil que 
exigían un cambio para desarrollar y consolidar el acceso a la información y la 
transparencia. 
La experiencia mexicana de acceso a la información pública no puede 
entenderse sin retomar la creación de la LFTAIPG, principalmente lo referente 
al proceso de acceso a la información y las nuevas disposiciones que tendrían 
que cumplir los sujetos obligados por la ley dentro de las organizaciones 
gubernamentales, de igual modo, se abarca el ejercicio del derecho por medio 
del procedimiento de solicitudes de acceso a la información pública, en el cual 
es pertinente tener claras sus obligaciones de acuerdo con las disposiciones 
6 
 
que establecen cambios dentro de las instancias gubernamentales en cuanto a 
sus recursos humanos, materiales y financieros, así como las reservas de 
información para dar un cumplimiento a lo establecido en la Ley. 
La construcción institucional junto con La ley, crea el IFAI como órgano garante 
del acceso a la información y transparencia, a pesar de no ser un ente 
constitucionalmente autónomo, tiene mucha relevancia, pues ejerce actividades 
reguladoras ante los sujetos obligados por la ley en representación de la 
ciudadanía y marca los lineamientos por los cuales se ejercerán los 
mecanismos que aseguren el acceso. 
El papel de este Instituto requiere de fortalezas que le permitan consolidar el 
sistema institucional y mejorar su desempeño, pero también que lo asegure y 
lo blinde de vicisitudes políticas en el tiempo, por ello se retoma las ventajas y 
desventajas de la autonomía constitucional al no ser un diseño fácil, porque 
quizá cree conflictos con los otros organismos autónomos y los Poderes 
estatales, en especial, con el Poder Judicial, que sería juez y parte al dirimir 
una impugnación. 
Esto conlleva a pensar sobre la revisión de las resoluciones del IFAI 
convirtiéndose en un organismo autónomo como lo hace el Tribunal Electoral 
del Poder Judicial de la Federación (TRIFE), en torno al tema electoral. 
Además los organismos autónomos persisten sin una base firme en nuestra 
regulación y entre los que difieren sus reglas con respecto al tema de 
autonomía 
Posteriormente, se habla de las facultades en materia de sanciones que posee 
dicho Instituto para dar solamente “vistas” a la Secretaría de la Función Pública 
(en adelante SFP) y sus Órganos Internos de Control (en adelante OIC), lo que 
ha llevado a una serie de conflictos entre el IFAI, las dependencias y entidades 
y otras instancias por no acatar las resoluciones. Además se añade cierta 
resistencia de algunos sujetos obligados por la ley o falta de una situación clara 
en la gestión archivística y el manejo de las reservas, lo cual se ha evidenciado 
con el aumento de los recursos de revisión por parte de los solicitantes, por 
7 
 
tanto se justifica adentrarse y apreciar ciertas debilidades en las instancias de 
vigilancia y sanción tanto en su marco regulatorio como institucional. 
El artículo 6 constitucional es un logro importante de reconocimiento al derecho 
de acceso a la información que será garantizado por el Estado y que fortalece 
los derechos fundamentales, pero robustece aún más la transparencia y la 
propia democracia que, sin duda, aún hay desafíos pendientes por la 
disparidad que prevalece en los estados y municipios en esta materia y donde 
no fue suficiente reformar las reglas porque quedó pendiente fortalecer a quien 
las hace valer junto con la adecuación de recursos y el ajuste de capacidades. 
Se continúa con los mecanismos de rendición de cuentas que tienen una 
conexión ineludible con el tema de la transparencia, primero en el control 
interno donde nuevamente se estudia a la SFP, pero ahora junto a la 
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (en adelante SHCP) por ser las 
dependencias encargadas del control y evaluación en la administración pública 
federal, en las cuales hay desajustes y no sólo por el diseño que enfrenta un 
conflicto de intereses entre la SFP y sus OIC, sino por la multifuncionalidad de 
tareas que tienen, que si bien van ligadas, superan capacidades y tiempo para 
enfocarseen algo en concreto, principalmente, en el tema del desempeño. 
Dentro del control externo, su principal foco se encuentra en la Auditoría 
Superior de la Federación (en adelante ASF), el órgano técnico de fiscalización 
de la cámara de diputados, la cual enfrenta un contexto muy parecido al IFAI, 
no sólo en su falta de autonomía que le proporcione dar mejores resultados y 
desempeñar mejor su tarea de fiscalización sin intromisiones, sino también en 
el tema de las sanciones y la falta de acompañamiento en los procesos de 
investigación y fincamiento de sanciones por parte de la SFP y sus OIC. 
Igualmente enfrenta debilidades en el desempeño por la falta de recursos, 
tiempo y sobrecarga de información. 
Finalmente se cierra este capítulo con el marco de la contraloría social, ésta 
última como el espacio donde se reúnen la ciudadanía y las instancias 
gubernamentales, y en la cual la sociedad vigila y monitorea los actos de 
gobierno, pero en los casos donde ésta participa no se tiene la obligatoriedad 
8 
 
de hacer caso a las recomendaciones o quejas que pudieran dar a conocer los 
participantes, sin embargo, la apertura que ha tenido no ha generado 
ciudadanos más activos, pero no demerita la obligación del gobierno de rendirle 
cuentas. 
En el tercer capítulo se habla sobre los retos y perspectivas en materia de 
transparencia y rendición de cuentas. Se hace énfasis en la importancia que 
tienen las reformas que se encuentra pendientes en el Congreso, ya que le 
provee de herramientas importantes al IFAI, pues éstas flexibilizan los 
requisitos de acceso a la información y disminuyen sobremanera las 
restricciones al derecho como: la generación del documento cuando ésta sea 
una obligación del sujeto obligado por la ley; el acceso a los fideicomisos 
públicos (en este caso sólo frente al fideicomitente) y de las operaciones 
bancarias o fiscales que involucren recursos públicos, además se agrega la 
definición de Datos Sensibles que fortalecen su protección, sin embargo, 
dichas reformas se han mantenido en el congelador, principalmente por ciertos 
artículos que hacen referencia al tema de las reservas, la sustanciación de los 
recursos de revisión y las resoluciones definitivas del Instituto. 
Además se recalca el tema de la situación de los archivos gubernamentales, ya 
que muchas veces el procedimiento no sólo es producto de una resistencia, 
sino de un falto manejo en la gestión y preservación de archivos, que tampoco 
cuenta con el capital humano capacitado, tomando en cuenta que el formato 
electrónico le aportó más complejidad, lo que sí es de mencionarse es la 
aprobación reciente de una regulación al respecto. 
Dentro de los retos de los mecanismos de rendición de cuentas se habla de la 
conveniencia de un reajuste institucional y regulatorio en el control interno, ya 
que ha opacado en cierta manera los avances realizados, que no se minimizan, 
por causa de una multiplicidad de funciones que tiene la SFP y sus OIC y el 
conflicto de intereses con la otra dependencia encargada del control y 
evaluación. 
Así, se afecta el régimen de sanciones para que tanto el IFAI como la ASF 
dependan de que la SFP y sus OIC le den seguimiento y un debido 
9 
 
acompañamiento a sus recomendaciones y promociones y su trabajo no quede 
en buenas intenciones al llegar a la instancia sancionadora. A la vez, la 
sospecha incesante de ser juez y parte acompaña a la SFP (en materia 
administrativa), a la Procuraduría General de la República (en adelante PGR) y 
sus Ministerios Públicos (en materia penal), pues resulta una parte 
imprescindible el control interno y el lazo de dependencia que ejercen, pero 
cuando las instituciones que no tienen credibilidad practican un poder con 
simulación al aplicar la sanción, difícilmente promueven la transparencia y la 
rendición de cuentas. 
En cuanto al tema de la corrupción, ésta es una problemática endémica 
practicada no sólo por los gobernantes, sino por los ciudadanos y requiere 
atención, puesto que es la misma SFP la encargada de combatir la corrupción, 
cuya instancia tiene una dificultad de enfoque debido a diversas actividades y, 
quizá, la corrupción se combata centralizándola e individualizándola, además 
aristas como el conflicto de interés y la protección y estímulos a informantes 
internos no han sido abordadas y resultan ser un incentivo que emprenda 
ciertos lados endebles de la corrupción, ya que son considerados como 
aislados, por ello se retoman las iniciativas presentadas por el Ejecutivo para 
combatirla. 
Dentro del control externo, la ASF como órgano técnico de fiscalización del 
Poder Legislativo, enfrenta retos muy parecidos al IFAI en cuanto a su 
autonomía, lo que sí es perentorio, es el dotarle de mayores recursos a la 
Auditoría, ya que su universo a fiscalizar es mayor que la SFP, así como la 
eliminación de limitantes en la promoción de auditorías de desempeño y 
fortalecer el carácter preventivo con ajustes en tiempos y entregas que eviten 
no sobrecargar la información para que pueda ser incluida en su totalidad. 
Se plantea la conveniencia de fusionar la ASF y la SFP para centralizarlas en 
una sola entidad que evalúe, fiscalice y combata la corrupción, sin embargo, 
ello llevaría a perder su enfoque de fiscalización, en particular, porque la 
Auditoría sigue en proceso de consolidación y con reformas pendientes. 
10 
 
También se habla sobre la posibilidad de “dotarles los dientes” tanto al IFAI 
como la ASF, pero se corre el riesgo de que también pierdan su enfoque y que 
además los convertiría en órganos jurisdiccionales, que ya están establecidos 
en instituciones como la PGR y los Ministerios Públicos, aunque éstos también 
enfrentan muchas sospechas en su desempeño. De esta manera, se plantea la 
posibilidad de que el encargado del tema de las sanciones sea el Tribunal 
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (en adelante TFJFA), que si bien 
también depende del Ejecutivo está más enfocado al régimen de sanciones. 
Se abre el estudio a otros espacios como el Poder Legislativo y Judicial, al ser 
éstos parte también de todo un diseño y marco institucional y ser 
indirectamente sujetos obligados por la ley. Dentro del Poder Legislativo su 
marco legal que establece sus obligaciones y responsabilidades se cumple en 
sentido estricto. Sin embargo, al adentrarse en la manera en como constituyen 
sus mecanismos propios e internos como organización, en forma individual 
(legisladores) y colectiva (organizaciones parlamentarias), se observa la 
reserva de apuntar a una verdadera política de transparencia y rendición de 
cuentas, ya que las decisiones internas como los criterios de elección de 
comités, el presupuesto y las sanciones son informales, así como el 
procedimiento para acceder a la información. 
Mientras el Poder Judicial tiene mecanismos más aptos para seguir 
consolidándose, no por esto no enfrenta retos como la falta de rubros por incluir 
dentro de sus informes de actividades para que se ajusten a las necesidades 
de la ciudadanía, y de igual modo, el tema de la autonomía de los jueces para 
interpretar y dar sus fallos produce una suspicacia cuando éstos producen 
daños y lleva a enfrentar un equilibrio delicado sobre la determinación de 
responsabilidades y la interferencia del Poder Legislativo para enjuiciar 
políticamente. 
Para concluir, se señala el papel del último auditor dentro del esquema de 
representatividad: el ciudadano. La democracia no asegura una ciudadanía 
activa y participativa ni tampoco que las condiciones económicas y sociales no 
sean una línea intermedia y delicada que limite las capacidades de las que uno 
11 
 
está dotado y se sufra de presiones al ejercer la autonomía, pero sí brinda la 
posibilidad de no necesitar intermediarios, 
Se reconoce y destaca la necesidad de que se abran espacios de participación 
más incluyentes en nuestro país,aunque existen ciertos mecanismos 
incipientes, éstos dependen de la existencia de grupos interesados y que la 
autoridad quiera incluir y tomar en cuenta su cooperación, de ahí la importancia 
de una focalización, pues si sumamos la falta de información por parte de la 
ciudadanía con la dificultad y complejidad de prácticas, esto va en detrimento 
del ejercicio de sus derechos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
12 
 
CAPÍTULO 1 
TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS: DISTINCIONES 
CONCEPTUALES EN UNA MISMA VÍA: UN ENFOQUE TEÓRICO. 
 
1.1 Concepción ideal del Estado transparente: los arcanos, el poder 
invisible y la opacidad 
Con el surgimiento del Estado aparecieron los “arcana imperi”, los cuales 
fueron las verdades, los conocimientos, informaciones y evaluaciones, 
argumentos exclusivos de los hombres de poder. 
Desde tiempos de Aristóteles, se llamó “sophismata” a este tipo de información 
exclusiva que tenían los gobernantes, pero fue Tácito, quien nombró a esta 
información “arcana imperi”. Arcana (proveniente de una raíz idoeuropea: arek) 
significa secreto, algo que se retiene o se guarda. Arcana imperi no se refiere 
sólo a secretos de Estado o del imperio, sino a verdades que poseen un 
sentido casi sagrado, ritual, es decir, a misterios insondables de la política. La 
posesión o el acceso a los arcana imperi inviste de poder a los sujetos.1 
La doctrina de la Razón de Estado “afirma que la seguridad del Estado es una 
exigencia de tal importancia que para garantizarla, los regidores de los Estados 
se ven constreñidos a violar las normas jurídicas, morales, políticas y 
económicas que consideraban a su vez imperativas cuando tales exigencias no 
están en peligro”, es decir, que la negación es una protección y prevención a la 
vez “su objetivo es doble: conservar el Estado en cuanto tal y conservar la 
forma de gobierno existente”.2 
Lo arcano es lo secreto, reservado a unos cuantos, lo misterioso, oculto y muy 
difícil de conocer, lo que se oculta a la luz pública sin ser privativo de los 
regímenes autoritarios. Sin importar que tan democrático sea un régimen, 
siempre existirá un margen de discrecionalidad y secrecía necesarios para 
poder actuar en aras de su seguridad y subsistencia.3 
Con el surgimiento del Estado moderno, el cual es constituido por un aparato 
administrativo prestador de servicios públicos y detentador del monopolio 
 
1 Jesús Zepeda Rodríguez, Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política, México, IFAI, Cuadernos de 
Transparencia no. 4, 2007, p.15. 
2 Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, México, FCE, 1989, 2007, p.104. 
3Marcos Francisco Alpuche Hernández, La transparencia mexicana a inicios del siglo XXI: fundamentos, construcción y 
perspectivas, Tesis de maestría en Gobierno y Asuntos Públicos UNAM-FCPyS, México, 2006, p. 43. 
13 
 
legítimo del Estado, éste se desvincula del ámbito religioso y surge como un 
ente autónomo, con una razón propia, que se denomina razón de Estado, con 
fines propios, pero razonados, sin compromisos morales o sociales y que 
también desdibuja el ámbito de lo público y lo privado. 
La concepción del Estado Liberal se fue gestando con una serie de 
revoluciones como la inglesa en el siglo XVII hasta la francesa en 1789, al 
hablar del Estado Liberal de los siglos XVIII y XIX no se está hablando aún de 
un Estado Democrático, pues todavía carece de poner un límite a las libertades 
fundamentales y legítimas de los individuos, por tanto la función del Estado 
pasaría a garantizar que estas libertades se ejerzan sin presión alguna y que 
no se dañe a terceros por el actuar de esos derechos. 
Es el liberalismo, la ideología que establece el principio de que no deben existir 
verdades que sólo correspondan al Estado y mucho menos secretos que deban 
ser ocultados a los ciudadanos, y por tanto, no existen ciertos privilegios, es 
decir, sujetos que conozcan y manejen la información pública, referido a los 
arcana imperi. 
Es entonces cuando empieza a verse un empuje hacia la transparencia en los 
gobiernos y proclamar su lucha a favor de la publicitación, pero también dentro 
de éstos existe cierta opacidad y restricción de la información, referida a la 
seguridad nacional frente a enemigos externos y también a la seguridad 
interna, específicamente, a los poderes económicos como el sistema bancario 
y financiero, ya que la protección de los elementos privados e íntimos 
configuran la parte de la identidad individual en el ámbito exclusivo de la 
propiedad. 
El poder invisible toma también una vía bidireccional, pues se activa 
paralelamente al ya constituido, y a veces es legitimado por el gobierno, por lo 
cual surge el fenómeno del espionaje y más adelante los aparatos de 
inteligencia del Estado que se hacen compatibles con el Estado de Derecho, 
variando de una nación a otra, a lo que Bobbio denomina criptogobierno4. 
 
4 Para Norberto Bobbio, el criptogobierno son “los poderes políticos fácticos de los aparatos de inteligencia y 
contraespionaje inclinados a alejarse de todo control legal y visibilidad pública” en Norberto Bobbio, op. cit., p.111. 
14 
 
La opacidad es entendida como una degeneración de los arcanos al desvirtuar 
sus fundamentos originales para dificultar el acceso a la información y a la 
misma transparencia y rendición de cuentas, lo que lleva a resguardar secretos 
pactados y protecciones especiales de los poderes políticos y económicos con 
los llamados secretos bancarios, fiscales y financieros, sin que haya sido 
planteada una apertura parcial. 
Para Bentham, la opacidad era vista como una especie de miopía que operaba 
en contra de los propios intereses a largo plazo, pues complicaba más el 
ejercicio del poder público que fungiría como el proceso por el cual se percibiría 
la imagen de los gobernantes como de consenso y de superioridad sobre los 
gobernados, sin embargo, la transparencia, al contrario, permitiría observar la 
pluralidad y el disenso de opiniones que es positiva e inherente de la política 
democrática, lo cual nos da un parteaguas para los debates democráticos 
actuales, en donde queda claro que la transparencia es un debate presente 
desde tiempos anteriores.5 
El principio de la publicidad6 se encuentra dentro del ámbito de lo público con 
una connotación de visible, evidente y que tiene un fuerte peso en las ciudades 
democráticas que le dan relevancia a las exigencias de la información en una 
sociedad moderna. 
Para Kant, el concepto de la publicidad es retomado desde el punto de vista de 
la justicia: 
 Es el criterio de justicia de las normas que pretendemos aplicar o 
imponer, y nos explica que la manera de saber si las normas, decisiones 
o intenciones políticas son justas o injustas, es sacándolas del secreto y 
poniéndolas a las vista de la opinión pública. Sólo discutiendo 
abiertamente acerca de la naturaleza de estas acciones políticas, sólo 
dando razones frente a un público capaz de evaluar, dudar, discutir, 
 
5 José Antonio Aguilar Rivera, Transparencia y democracia: claves para un concierto, México, IFAI, Cuadernos de 
Transparencia no. 10, 2007, p. 16. 
6 Se retomara a la publicidad como publicitación como un término que demuestra visibilidad, fácil acceso y control 
sobre quien detenta el poder, que a la vez es socializado en nuevos espacios brindados por la globalización y las 
tecnologías de la información que trajeron grandes ventajas y un acceso mayor con un reajuste inacabado de la 
dimensión pública y privada, pero a la vez posibilita controles, delitos y en algunos casos infringir los mismos derechos 
fundamentales en Juan Carlos León y Ramírez, La construcción de espacios públicos en la democracia,México, IEEM-
UAEM, 2004, 288 p.15 
 
criticar y proponer, es que se construye un argumento público y se 
prueba la validez de lo propuesto.7 
Esto implica no sólo a los funcionarios que conforman el gobierno, sino a los 
que se encuentran dentro de la esfera pública como los actores que forman 
parte de la opinión pública, porque son asuntos públicos que conciernen a 
todos. 
1.2 Distinciones conceptuales 
1.2.1 Derecho a la información, Derecho de la información, Derecho de 
acceso a la información y Derecho a la privacidad 
Se conjugan ciertos términos que engloban a la transparencia y que pareciera 
que tienen el mismo significado, pero no es así, entre ellos encontramos: 
acceso a la información pública, derecho a la información, derecho de la 
información y transparencia. Por ello resulta relevante hacer una distinción. 
De acuerdo con Ernesto Villanueva, el derecho de la información es una rama 
del Derecho Público que tiene por objeto de estudio al derecho a la 
información. En estricto sentido jurídico: 
El derecho a la información lato sensu puede definirse como el conjunto 
de normas jurídicas que regulan las relaciones entre el Estado, los 
medios y la sociedad. Y en stricto sensu, cuando se requiere referir a la 
prerrogativa de la persona para examinar datos, registros y todo tipo de 
informaciones en poder de las entidades públicas y empresas privadas 
que ejercen gasto público, cumplen funciones de autoridad o están 
previstas por las disposiciones legales como sujetos obligados por 
razones de interés público, con las excepciones taxativas que 
establezca la ley en una sociedad democrática. 8 
 
El derecho de acceso a la información pública se encuentra inserto dentro del 
derecho a la información, siendo este último más amplio como se mencionó 
anteriormente, el acceso se reglamenta por las normas jurídicas que ayudan a 
tener un mejor control sobre los registros y datos públicos que se hallan en 
posesión de los Órganos del Estado. 
 
7 Jesús Zepeda, op. cit., p.39. 
8 Ernesto Villanueva, “Aproximaciones conceptuales a la idea de transparencia” en Mauricio Merino (Coordinador), 
Transparencia: libros, autores e ideas, México, IFAI, 2005, p 61. 
16 
 
La dimensión pública y privada en un Estado Liberal Democrático es inherente 
a la naturaleza humana que se desenvuelve en sociedad con el fin último de 
sobrevivencia, ambas se complementan dependiendo de donde se insertan, ya 
sea en nuestra individualidad para instituirnos en lo público o en lo colectivo y 
éste último a la vez reserva nuestra privacidad. 
Lo privado vino a significar lo que Constant llama “la libertad de los modernos” 
referida a las decisiones privadas de nuestra individualidad; el ámbito donde 
imperan los deseos y preferencias de los individuos y es condición para que se 
ejerzan las libertades individuales, “una esfera personal reconocida”,9 pero que 
difiere de acuerdo con el contexto cultural y social. Este ámbito es cambiante y 
no totalmente definitivo porque dicho espacio va desdibujándose junto con el 
auge de la tecnología y las formas de organización de una sociedad que 
experimentan nuevos sentidos de libertad. 
Sin embargo, el punto principal del ámbito de lo privado es la protección de la 
dignidad humana y lo que concierne a cada persona en cuanto a una serie de 
libertades inherentes a ella, protegidas por una serie de derechos. La dificultad 
se presenta al definir el límite preciso de esta dimensión y dónde la autoridad 
toma paso para intervenir públicamente, se considera que es así cuando es de 
interés público, donde afecte y/o dañe a otros y se arriesguen daños colectivos; 
así como cuando se contribuya a crear bienes públicos. 
Aunque con el desarrollo de la tecnología, ciertos escándalos no develan ese 
interés público porque el manto de la privacidad pasó a desvanecerse en 
algunos casos, y el derecho a la información asentó sus terrenos ampliamente. 
Dentro del ámbito de lo privado se encuentra la propiedad y la actividad 
económica, donde surge una dicotomía, pues es una actividad dentro de la 
dimensión privada, pero es un asunto que implica a todos, puesto que el 
Estado impone las regulaciones para su protección. 
Lo íntimo forma parte de lo privado, pero es algo más propio, más secreto, 
llevado a los pensamientos, lo reprimido, quizá lo que no solemos expresar, 
 
9 Amartya Sen cit. pos. Ernesto Garzón Valdés, Lo íntimo, lo privado y lo público, México, IFAI, Cuadernos de 
Transparencia no. 5, 2007, p. 17. 
 
17 
 
como se dice “el último reducto de la personalidad”, no hay terceros ni daño a 
nadie, aunque carezca dentro de la normatividad una definición precisa, la 
intimidad está presente y es protegida. 
“Lo público es la suma de opiniones de las voluntades individuales, se 
caracteriza porque hay un acceso a los comportamientos y decisiones de los 
individuos que conforman esa sociedad. Más aún: cuando estas personas 
desempeñan un cargo dotado de autoridad político-jurídica”.10 
Es decir, que el ámbito de lo público es el campo de acción de la sociedad civil, 
donde los individuos y los grupos privados con intereses públicos ocupan estos 
espacios abiertos y participan en el debate, la crítica y también en la 
administración de los asuntos que les conciernen. Los derechos se ejercen con 
libertad, pero también hay normas, instituciones y sanciones. 
La dimensión pública y privada se va reduciendo, de modo que lleva a tener un 
mayor control de su ejercicio dentro del poder público, porque en este ámbito 
se entra a una serie de reglas que conforman nuestro sistema jurídico, social y 
político en el que estamos inmersos y es cuando el equilibrio se vuelve 
delicado una vez que estas reglas limitan la libertad, y la protección a la libertad 
restringe las reglas haciendo más complejo el obedecerlas y hacerlas valer. 
Aunque también, es importante recalcar que cierta opacidad es necesaria para 
cada uno de nosotros, ya que hay campos que se consideran en cualquier 
momento privados y es entendible que habrá decisiones que los políticos y 
funcionarios deban tomar a puertas cerradas. “Sí lo íntimo está caracterizado 
por su total opacidad, en lo privado impera una transparencia relativa y en lo 
público se caracteriza la transparencia”.11 
 
 
 
 
 
 
 
10 Ibíd., p. 17. 
11 Ibíd., p. 18. 
18 
 
1.3 Transparencia, un repaso teórico-conceptual 
El concepto de transparencia, se dice, fue un elemento importante para el 
proceso de globalización y de la necesidad económica de los mercados por 
tener información fidedigna y fehaciente sobre éstos, conocer su 
funcionamiento junto con las regulaciones de cada país y de ahí que por ello, 
uno de los grandes impulsores de la transparencia hayan sido los organismos 
internacionales. 
De acuerdo con Federico Reyes Heroles, con la fundación de Transparency 
international en el año 1993 por Peter Elgen, la palabra transparencia se 
incorporó de manera decidida al léxico de los asuntos públicos.12 
La transparencia a nivel internacional tiene huellas en el gobierno de Reino 
Unido ligado al término Public Accountability, en donde los principios que 
destacan son el libre acceso a la información y el escrutinio público del poder 
para “la sociabilización del Estado” en que se encuentra inmersa la 
administración pública británica. 
También la transparencia dentro del siglo XX es aplicada dentro de la 
administración pública rusa en el conjunto de reformas hechas en Rusia 
conocida como la Perestroika, que trató de combatir diversos actos de 
corrupción y descrédito y dentro de la cual un término ruso llamado Glasnost es 
asumido como “transparencia en la información y libertad de expresión”, este 
proceso comenzaría de arriba hacia abajo, es decir, empezaría por las 
autoridadesy transformaría al aparato burocrático de manera paulatina, por 
tanto beneficiaría a la sociedad, el gobierno y la economía por la apertura en 
los asuntos públicos, pues vincularía de manera más efectiva a dichos 
sectores. 
Transparencia es una palabra con diversos significados y se encuentra de 
manera multidisciplinaria en la literatura; sin embargo, en todos ellos su 
carácter es de transparente, visible, que se puede ver a través de ello. Dentro 
del ámbito de lo público deja ver el actuar público dentro de las instituciones. Y 
es por tanto conveniente aclarar que no es lo mismo que rendición de cuentas, 
 
12 Ibíd., p. 17. 
19 
 
si bien es cierto que la transparencia es una condición necesaria, no es 
suficiente para llegar a ella, la transparencia permite que la información sea 
colocada en la “vitrina pública”, a que haya discusión abierta y se combata la 
opacidad, es decir, se le da un uso a la información; la rendición de cuentas 
implica la justificación de las decisiones a la sociedad, crea consecuencias que 
lleva a recompensar o castigar los actos ineficientes y deshonestos. 
Aplicada a las instituciones gubernamentales: “significa que las razones de 
toda decisión gubernamental y administrativa, así como los costos y recursos 
comprometidos en la aplicación de esa decisión son accesibles, claros y se 
comunican al público en general”.13 
La transparencia como herramienta administrativa es estratégica para el 
ejercicio del gobierno, ya que no sólo responde a las demandas de acceso a la 
información por parte de la sociedad, sino que además le facilita la oportunidad 
de desempeñar un papel más activo tanto en la toma de decisiones como en la 
vigilancia de los actos de autoridad y la supervisión del buen uso de los 
recursos públicos. La asunción de las labores de vigilancia por parte de la 
sociedad ayuda a desregular procesos y disminuir costos de vigilancia de las 
organizaciones públicas.14 
La transparencia va más allá que el simple hecho de entregar la información 
que solicitan los ciudadanos, porque detrás de ello, se encuentra una 
organización que no va a modificar su rutina de un momento a otro. 
Por tanto, deja de limitarse a la cuestión de abrir los documentos oficiales 
producto de la gestión pública y se convierte en un valor dentro de la 
organización que genera una serie de acciones que convierten a la información 
producida en un recurso estratégico para llegar a los fines propuestos. Ello 
implica que las condiciones mínimas que debieran tomarse en cuenta al hablar 
de una política de transparencia no sólo son la existencia y cumplimiento de las 
reglas formales que fundamentan su actuar, sino también la serie de 
procedimientos y valores que conforman una política. Así, se asumen 
responsabilidades, es verificable y se puede dar a conocer públicamente, en la 
 
13 Marcos Francisco Alpuche, op. cit., p. 16. 
14 Rodolfo Vergara, La Transparencia como problema, México, IFAI, Cuadernos de Transparencia no. 5, 2007, p. 39. 
20 
 
transparencia hay claridad en las normas, y por tanto, disminuye la 
incertidumbre en los ciudadanos. 
La transparencia en la información debe contener condiciones mínimas y 
atributos que van más allá de la simple entrega de los documentos y los datos 
existentes como: 
 Fácil accesibilidad: da oportunidad de acceder a la información por 
medios sencillos y de manera rápida. 
 De calidad: entendida como clara, oportuna y veraz. 
 Comprensiva: que abarque lo referente a los puntos claves y sea de fácil 
entendimiento. 
 Congruente y confiable: es decir, que la información sea comprobable y 
veraz, incluso en comparación con otra información que se relacione. 
 Relevante: referida a la información que no resulte superflua o fuera de 
contexto15. 
Como menciona Jonathan Fox, hay una diferenciación que se hace entre la 
transparencia “opaca” y “clara” como las dos caras de la transparencia oficial. 
Definiendo la primera como: 
 Las formas de difusión de información oficial que no revelan como se 
desempeñan las instituciones en la práctica, ya sea en términos de cómo 
se toman decisiones o de cuales son los resultados de sus acciones. El 
término de transparencia “opaca” también se refiere a la información que 
sólo se divulga nominalmente, o la que se divulga pero no resulta 
confiable” incluso cuando a manera de discurso político las fuerzas que 
se oponen a esta tienden a ocultarla y a expresarse de una forma 
indirecta y con ello se creen medidas que den una aparente impresión 
de que existe y esta presente como política de ese gobierno.16 
Mientras que la transparencia “clara”, en cambio, se refiere tanto a programas 
que dan a conocer información confiable y accesible sobre el desempeño 
institucional, precisando las responsabilidades de sus funcionarios, 
particularmente en lo relativo a la toma de decisiones, como el destino real de 
los recursos. “Echa luz sobre el comportamiento institucional de tal modo que 
permite que los actores interesados (funcionarios, tomadores de decisiones, 
 
15 Helena Hofbauer; Juan Antonio Cepeda, “Transparencia y rendición de cuentas” en Mauricio Merino. op. cit., p.38. 
16 Jonathan Fox, “Transparencia y Rendición de cuentas” en John M. Ackerman (Coordinador), Más allá del acceso a 
la información: transparencia, rendición de cuentas y Estado de Derecho, México, Ed. Siglo XXI, 2008, p. 191. 
21 
 
beneficiarios) puedan divisar estrategias de cambio constructivo para la 
institución”. 17 
Así, el objetivo de la transparencia hace visible el proceso gubernamental, por 
tanto resulta indispensable cuantificarla y cualificarla para los ciudadanos y las 
mismas instancias gubernamentales, por eso se plantea como una política 
pública que impacte en la gestión y que transforme la demanda de información 
para asegurar las condiciones mínimas y atributos arriba mencionadas y su uso 
genere resultados que contribuyan a concretar acciones y una mayor 
comprensión de las mismas políticas públicas en sus procesos, donde la tarea 
de los ciudadanos activos como de autoridades comprometidas y responsables 
es de vital relevancia. 
La transparencia como política pública tiene un propósito en el cual se definió 
una problemática, se incorporó a la agenda, se rige bajo una norma que 
impacta en una organización y en programas específicos, se implementó y 
junto con la participación ciudadana se encamina hacia su institucionalización 
que facilita una rendición de cuentas más plena cuyo esquema requiere 
también de la importancia de la conexión y comprensión del conjunto de 
mecanismos organizados y conectados en todas sus dimensiones aunado a las 
herramientas necesarias. 
Como política pública, Mauricio Merino expone 4 parámetros mínimos para el 
desarrollo de una política enfocada a la transparencia, las cuales son: 
1. Publicidad: la exigencia de documentar y hacer pública la información 
sobre la forma en que la organización toma la decisión (criterios, actores 
y mecanismos de evaluación). 
2. Inclusión: la importancia de incorporar e informar a los actores que 
deben intervenir en la toma de decisiones (ampliar las posibilidades de 
participación). 
3. Verificabilidad: capacidad de documentar y constatar, de manera 
indubitable, que las decisiones y los procesos se llevaron a cabo en la 
 
17 Ibíd., p. 192. 
22 
 
práctica del mismo modo en que estaban especificados o definidos por 
las normas o los procedimientos explícitos aplicables (tomando en 
cuenta que las políticas siguen un proceso que se reinventa y se 
aprende en la puesta en práctica, pero que permite un mínimo general 
aplicable). 
4. Responsabilidad: la definición de relacionesy funciones, como la 
precisión y documentación de las decisiones que han de estar a cargo 
de cada uno de los actores que intervienen en la implementación de los 
acuerdos (normas y procedimientos administrativos)18. 
1.4 Alcances y límites de la transparencia y rendición de cuentas en un 
régimen democrático 
Como menciona Cabrero, en cuanto a las organizaciones mexicanas y su 
funcionamiento, para entender los procesos particulares de las organizaciones 
públicas en México y América Latina habría que considerar: primero, la 
importancia de los procesos de segmentación social y formas de dominación 
que caracteriza a los países latinoamericanos arraigados en un pasado 
colonial; segundo, la trascendencia de las redes de relaciones informales entre 
los miembros de la organización y tercero, la importancia de las redes de poder 
e intraorganizacionales que son procesos que afectan radicalmente las formas 
de ejecución de la administración.19 
Queda claro que las organizaciones latinoamericanas tienen dinámicas entre 
“tradición y modernidad, entre lo local y la apertura”, que las distinguen de otras 
en países occidentales y que las hacen ser poseedoras de una gran 
complejidad. 
 Como sucede en México y en muchos lugares de América Latina: 
 La burocracia gubernamental, y en general la arena gubernamental, 
tiene un doble papel de amplia importancia política: ser el espacio real de 
la lucha por el poder, la arena política pues, y por otro lado constituirse 
como el espacio objetivo de representación social. Debido a la debilidad 
 
18 Mauricio Merino, “La Transparencia como política pública” en John M. Ackerman, op. cit., pp. 257-261. 
19 David Arellan; Enrique Cabrero cit. pos. Gloria Guadarrama Sánchez, “Gerencia Pública y política social en 
Latinoamerica” en Economía, sociedad y territorio, núm. 13, vol. IV, México, enero- junio, 2003. p.153. 
23 
 
de los mecanismos propios de las democracias en un contexto de baja 
participación política, la arena gubernamental constituyó por muchos 
años el espacio real por donde pasaban las decisiones fundamentales 
de un régimen. La carencia de mecanismos de pesos y contrapesos 
efectivos, ha implicado la formación de burocracias poderosas, algunas 
veces sólidas y compactas, pero débilmente vigiladas y diferenciadas de 
la actividad política.20 
Asimismo se hace énfasis en las relaciones clientelares que prevalecieron por 
muchos años que no permitieron la existencia de otro sistema alterno o que 
trabajara a la par, ya que el que estaba establecido se basaba en prebendas 
que estabilizaban el aparato burocrático; para los que pertenecían a sindicatos 
la vía eran los partidos políticos, los mismos sindicatos o el Poder Ejecutivo o 
bien para medios más altos como los superiores la vía eran las camarillas o 
protecciones por medio de redes informales que llegaron a consolidare en 
cuerpos profesionales de funcionarios informales. 
Con ello un Poder Legislativo y Judicial débil frente al régimen que se activaba 
tardíamente, aun contando con mecanismos de supervisión y vigilancia, pues 
se movían de acuerdo con las reglas políticas. 
Con este sistema establecido, la administración pública no funcionaba con los 
fundamentos instituidos ni de forma metódica, por tanto no englobaba los 
problemas similares de otras administraciones, sino otros muy distintos que a 
la vez enmarcan la diferencia con regímenes administrativos vigilados, 
transparentes, con marcos normativos más eficaces y sólidos y que rinden 
cuentas, además de tener un sistema profesional de carrera institucionalizado 
y un ambiente donde existe la posibilidad de un consenso entre todos los 
actores al plantearse reformas. 
Al hablar de las “capturas” que se dan en aparatos administrativos y políticos, 
es preciso mencionar que se trata no de cualquier captura, sino de una manera 
institucionalizada en esta red arriba mencionada que cumplen con una lealtad 
como parte de sus tareas e incluso antes que la misma ciudadanía. No se trata 
de esa burocracia de la cual la Nueva Gestión Pública (en adelante NGP) 
 
20 David Arellano, “Nueva Gerencia Pública, ¿Dónde esta lo nuevo?. Bases para el debate de la Reforma 
administrativa” en David Arellano, Más allá de la Reinvención, op. cit. p. 38. 
 
24 
 
aborda y estudia como ágil y diestra que es capaz de imponer su agenda 
previo consenso con los demás Poderes, es más bien esta cadena compuesta 
de agentes y principales, con agendas de diferentes niveles, concernientes a 
intereses y grupos políticos de muy distinta índole. 
En países como México, estos principios van acompañados de una serie de 
objetivos de mayor alcance: 
 En otras palabras, ninguna reforma administrativa que se conciba a sí 
misma como una transformación exclusivamente técnica basada en 
palabras como "calidad", "innovación", "cliente", "evalúación por 
resultados" tendrá posibilidades de éxito en el corto plazo en 
"hábitats" administrativos altamente clientelares (al ser un mecanismo de 
representación social como hemos referido anteriormente), poco 
responsables (al ser la vigilancia tanto del Congreso como dentro del 
Ejecutivo poco integradas y capaces), basados en la lealtad pero poco 
profesionales (al ser el servicio civil inexistente o débil), acostumbrados 
a la opacidad informativa y la sobrenormativización (como mecanismos 
de diluir responsabilidades, tomando decisiones de manera autoritaria y 
poco dado a la negociación y la cooperación).21 
En nuestro país es mucho más pertinente mencionar no sólo una reforma 
administrativa, sino el tomar en cuenta la transformación de los marcos políticos y 
los juegos institucionales, donde se involucren los actores y dejen atrás sus 
compromisos de lealtad. Pero también implica un reto el acercarse a la 
problemática específica y valerse de las herramientas que verdaderamente se 
adecuen a las necesidades que nuestro aparato administrativo requiere para su 
transformación. 
La transparencia y el acceso a la información son componentes fundamentales 
de la gobernabilidad democrática moderna por cuatro grandes razones: 
a) Son un medio para garantizar el pleno ejercicio de los derechos civiles y 
políticos de los ciudadanos; 
b) Son condiciones que contribuyen a promover un mercado más justo; 
c) Son una herramienta que permite prevenir actos de corrupción y abusos 
de autoridad y; 
 
21 Juan Pablo Guerrero Amparán cit. pos. Ibíd., p.42. 
25 
 
d) Son un componente fundamental del sistema de rendición de cuentas en 
un entorno de pluralidad democrática.22 
Queda claro que permiten que la asimetría de la información entre la sociedad 
y el gobierno se difumine porque no sólo se ejerce el derecho de libre opinión, 
sino se cuenta con cimientos para opinar y tomar decisiones, así muchas 
organizaciones y medios de comunicación tendrán solidas bases para hacerlo y 
podrán participar en el proceso de construcción de políticas públicas, no por 
ello se desliga la importancia de las condiciones mínimas económicas y 
sociales que inciden en la capacidad para ejercer la autonomía como personas 
legales. 
Asimismo, funciona como un freno para los actos de corrupción, puesto que 
hay publicitación de los actos y decisiones que se toman en la gestión pública y 
los funcionarios tienen más incentivos para no cometer esos actos. 
 La transparencia responde a un perfil de sociedad en la cual la 
existencia de los ciudadanos es una realidad tangible, no quimera. 
Denota el avance de condiciones de vida que apuntan a una postura 
activa de los ciudadanos en los asuntos públicos, con objeto no sólo de 
analizar y discutir al derrotero, sino de intervenir en los procesos que se 
generan con la gestión institucional, de igual modo, latransparencia es 
propia de las sociedades abiertas y liberales que reclaman ante el poder, 
el derecho que tienen para conocerlo, monitorearlo y evaluarlo, a fin de 
que no se convierta en un mal necesario.23 
El mundo de la democracia tiene dos nuevos componentes que poco a poco se 
han fijado en la agenda pública de los países: la transparencia y la rendición 
de cuentas, éstas son las novedades que acompañan a las democracias y son 
elementos innegables que la caracterizan; una democracia ya no justifica la 
razón de Estado como un accionar del poder, por tanto está en contra de 
decisiones de corte autoritario. Pues como menciona Bobbio “no hay 
definición de democracia que pueda excluir de sus connotados la visibilidad o 
 
22 Mauricio Dussauge; Alicia Hernández Mata; Benjamín Hill, “Transparencia y Acceso a la Información: ideas, casos 
internacionales y experiencias mexicanas” en Gobierno Corporativo en México, México, INFONAVIT, 2009, p. 3. 
23 Ricardo Uvalle Berrones, “Gobernabilidad, transparencia y reconstrucción del Estado” en Revista Mexicana de 
Ciencias Políticas y Sociales, Núm. 203, Vol. L, Universidad Nacional Autónoma de México, mayo-agosto, 2008, p.6. 
26 
 
transparencia del poder”24 como pleno derecho que corresponde a los 
ciudadanos para conocer y evaluar el desempeño de sus gobernantes. 
Para saber qué relación existe con la transparencia, y tomando en cuenta la 
diversidad de elementos que le son atribuidos a la democracia, se retoma a 
Robert Dahl cuando establece que “no hay ningún régimen, de dimensión 
considerable, totalmente democratizado, prefiero llamarlos poliarquías a los 
sistemas actuales más próximos al ideal democrático".25. 
El autor proporciona una serie de elementos que constituyen esta poliarquía e 
incluye unos puntos referidos a la transparencia: en su sexto punto menciona la 
"existencia de diversidad de fuentes de información" y en su octavo punto 
"instituciones que garanticen que la política de gobierno dependa de los votos y 
demás formas de expresar las preferencias, el gobierno democrático se 
caracteriza fundamentalmente por su continua aptitud para responder a las 
preferencias de sus ciudadanos, sin establecer diferencias políticas entre 
ellos”26. 
De igual manera, establece que en un sistema democrático se satisfacen 
ciertos criterios que permitirían hablar de este régimen en plenitud, entre los 
que se encuentran: la participación efectiva con oportunidades iguales y 
efectivas para dar a conocer sus puntos de vista en los asuntos a tratar; la 
igualdad de voto como una oportunidad igual y efectiva en la que los votos 
cuentan como iguales; la comprensión ilustrada, es decir, la oportunidad igual 
y efectiva para instruirse sobre las políticas alternativas relevantes y sus 
consecuencias; el control de la agenda que debe ser un proceso abierto al 
cambio en el cual se tiene la oportunidad de decidir sobre asuntos a incorporar 
a ésta y por último, la inclusión de adultos como ejercedores de sus derechos 
de manera plena, que están mencionados dentro de los puntos anteriores. 
Los usos que conlleva la democracia son: la evaluación de los gobernantes y 
conocer su desempeño mediante la libertad no sólo de prensa y de expresión 
que se consideraba anteriormente, sino que se conjunta con el acceso a la 
información. Una vez que se otorga este tipo de libertades, la difusión que 
 
24 Norberto Bobbio, op. cit., p.9. 
25 Jose Antonio Rivera, op. cit., p. 23. 
26 Ibídem. 
27 
 
existe por los medios de comunicación permite que la ciudadanía conozca, pero 
también discierna y opine sin ninguna presión o influencia y evalúe al gobierno. 
La rendición de cuentas permite que actos y conductos dejen de atentar contra el 
interés público, puesto que va más allá de dejar a la luz pública los documentos 
y pasa a la justificación de las decisiones con verdaderos mecanismos que 
garantizan su cumplimiento. 
Otro elemento que propicia la transparencia en la democracia es el control del 
poder público, ya que actúa como el sistema de pesos y contrapesos, y a través 
de la vigilancia y la fiscalización ayuda a mantener ese control en los actos y 
decisiones. 
Propicia un fortalecimiento de la autoridad política, no sólo lo hace legitimándolo 
sino lo robustece frente a la sociedad y ello aumenta la probabilidad de que 
tenga su respaldo y se cumplan las demandas de ésta por la coordinación que 
da la relación entre los ciudadanos, los funcionarios y políticos, también conlleva 
que la transparencia favorezca que la sociedad se mantenga constantemente 
informada sobre los asuntos públicos que le conciernen. 
Finalmente, dichos elementos, hacen que exista la detección y corrección de 
errores al estar en una constante revisión, pero también permite que la 
transparencia prevé de alguna manera que se caiga en errores por no haber 
tomado en cuenta la identificación de éstos, obviamente, no es una forma de 
evitarlos totalmente. 
Además la transparencia funciona en este sistema como un indicador de 
legalidad, pues le marca lo que se ha salido de lo permitido por la normatividad, 
es decir, distingue lo lícito y lo ilícito, ya que el Estado Democrático de Derecho 
le aporta a la transparencia la estructura de un marco jurídico que le proporciona 
condiciones generales para su pleno funcionamiento, y a la vez, le comparte su 
propia legitimidad para dotarle un sentido más legal y legítimo. 
 
 
28 
 
1.5 La transparencia y la rendición de cuentas en el contexto 
organizacional 
Debido a la crisis del Estado de Bienestar, se desplazó su un rol central y 
sobrevino una crisis de legitimidad en un contexto de heterogeneidad en la 
sociedad con demandas y necesidades distintas. 
La NGP recrea esta mezcla innovadora de ideas a la luz del cambio en el 
espacio social y tecnológico, el que los cuerpos burocráticos weberianos no 
enfrentaron debido a las restricciones de su espacio, la NGP enfrenta 
problemas gubernamentales contemporáneos acompañados de cambios socio-
tecnológicos y de gobernanza que enfrenta el siglo XXI.27 
Trata de dar una respuesta de acercamiento de los gobiernos con la sociedad y 
el otorgamiento de mayor autonomía, pero aún con la idea de tener un control 
sobre las organizaciones, idea emanada de los aparatos burocráticos 
weberianos, y también fue influida por la intervención de organismos 
internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial 
(BM) y la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), 
que fijaron ciertos criterios sobre la administración del Estado y estrategias 
para el manejo de la gestión pública, los cuales incluían la reducción de la 
regulación al evidenciar la corrupción existente; así como la falta de 
transparencia y mecanismos efectivos de rendición de cuentas. 
La NGP engloba una serie de conceptos, teorías y herramientas provenientes 
de un grupo teórico que se desprende de la teoría de la organización28, la 
sociología y el movimiento gerencial, éste último vino a dar salida práctica a las 
corrientes económicas con la idea de que las instituciones generales que hacen 
a las empresas privadas eficientes podrían ser replicadas en el sector público 
 
27Edgar Ramírez; Jesús Ramírez, “Génesis y desarrollo del concepto la Nueva Gestión Pública. Bases 
organizacionales para el replanteamiento de la acción administrativa y su impacto en la Reforma de Gobierno” en David 
Arellano Gault, Más allá de la Reinvención del Gobierno. Fundamentos de la Nueva Gestión Pública y Presupuestos por 
resultados en América Latina, México, CIDE- Miguel Ángel Porrúa, Serie Conocer para Decidir, 2004, p. 136. 
28 Se tomaron en cuenta las corrientes principales en la evolución de la administraciónpública (la concepción clásica de 
la corriente ortodoxa, heterodoxa, neoclásicos, políticas públicas, Nueva Administración Pública, Gestión Pública y la 
Nueva Gestión Pública), para mayor detalle de ellas por corriente, autores representativos, locus, focus y sus 
problemas críticos en ibíd., pp. 99-152. 
29 
 
con alternativas como la estructura organizacional, prácticas directivas, 
sistemas de representación y modelos de personalidad.29 
Por otro lado, abarca la mezcla de una variedad de fuentes de la economía, 
principalmente 4 corrientes son ligadas a la NGP: El modelo de competencia 
perfecta de la economía neoclásica y el Estado mínimo; las fallas del mercado: 
fallas de competencia, bienes públicos, externalidades e información 
asimétrica; la Escuela de la Elección Pública (EP) y el Nuevo Institucionalismo 
Económico (NE)30. 
Uno de los rasgos significativos de la NGP es la incorporación y una clara 
preocupación por la calidad y la eficacia de los servicios públicos, pone el 
acento en cambios de modos más flexibles, con nuevas dimensionales 
organizacionales y técnicas, así como nuevas relaciones sociales. Los 
individuos son estrategas y utilizan sus márgenes de acción y libertad para 
maximizar su trabajo; interactúan con las reglas y hacen alianzas. 
El estudio del entorno es la aportación más importante, se proponen diversos 
análisis para éste: el interno (sistema institucional y sectorial), el inmediato 
(sistema político), el regional o nacional y el internacional. Se debe reconocer 
también la gran influencia que ejerce la política y los juegos de poder en la 
toma de decisiones gubernamentales y la influencia de diferentes actores en el 
desenvolvimiento cotidiano de las organizaciones públicas gubernamentales 
formales e informales para hacer indispensable el reconocimiento de ciertas 
estrategias de acción: negociación y conciliación.31 
La transparencia no es una condición natural que se encuentre dentro de 
ninguna organización, éstas no nacen transparentes. Dentro del esquema de la 
implementación, son los ejecutores los encargados de desplegarla en la 
sociedad por medio de las organizaciones burocráticas, en las cuales pueden 
surgir resistencias internas: 
 
29 ibíd. p.125. 
30 Para una mayor exposición de dichas fuentes en Antonio Haro, et. al., “Las fuentes económicas de la Nueva Gestión 
Pública. Sobre los aportes de la economía para el estudio del funcionamiento de las burocracias públicas” en David 
Arellano, Más allá de la Reinvención, ibíd., pp.49-97. 
31 Edgar Ramírez; Jesús Ramírez, ibíd., p. 136. 
30 
 
 Se suma como una tarea adicional que implica trámites administrativos 
extraordinarios y reduce la agilidad de una organización; representa un 
nuevo costo en recursos humanos y materiales que podrían ser 
utilizados en función de las prioridades de la dependencia, y la 
preocupación constante por documentar y justificar las decisiones puede 
parecer demasiado engorroso a los funcionarios siempre sometidos a 
problemas apremiantes”.32 
Es decir, que para mantener en funcionamiento el procedimiento mediante el 
cual se realizan solicitudes para obtener información implica un costo que 
podría usarse en las actividades sustantivas de la institución, sin embargo, la 
transparencia ayuda en cierta medida a que las organizaciones no pierdan sus 
verdaderos objetivos y metas institucionales, pues al transparentar su quehacer 
a la ciudadanía tienen mayor posibilidad de mejorar su dinámica propia y su 
aprendizaje que no provendrían de otras fuentes, y a la vez, les permite tomar 
mejores decisiones, todo esto no es de manera inmediata ni automática. Para 
que exista una sociedad abierta y democrática es necesario acceder a la 
información, de igual modo, es indispensable comprender el impacto 
organizacional, el cual puede ser amplio y no siempre positivo. 
La transparencia produce consecuencias organizacionales importantes: 
Disminuye las asimetrías de información y, por tanto, permite una mejor 
supervisión interna de políticos y funcionarios. De esta manera previene 
actos de corrupción. Permite una mejor evaluación interna del 
desempeño de diversas dependencias públicas en los distintos niveles 
de gobierno. Finalmente, facilita los flujos de información entre 
organizaciones gubernamentales, que reduce los costos de cooperación, 
ayuda a erradicar el uso de la información como arma política y es 
condición necesaria (aunque no suficiente) para superar los problemas 
de coordinación intergubernamental. 33 
La transparencia dentro de la teoría de las organizaciones tiene dos posiciones: 
la primera, llamada institucionalista o comportamental, que plantea que la 
transparencia es una adición genérica al buen desempeño de las 
organizaciones, las que importan la cultura de la transparencia, la inducen en 
sus procesos y en sus relaciones reducen la incertidumbre y se vinculan con el 
exterior de una manera más clara, aduce que la transparencia como valor 
 
32 Rodolfo Vergara, op. cit., p.6. 
33 Rodolfo Vergara, op. cit., p.39. 
31 
 
organizacional reduce la brecha entre valores formales, los expresados y los 
prácticos.34 
Igualmente establece que dicha organización se compromete a dar a conocer 
información existente acerca de las decisiones tomadas sobre los asuntos 
públicos, y ello permite que sus objetivos y metas no se desvirtúen en costos 
personales e incremente la eficacia, aunque esto no significa que sea de 
manera fácil e inmediata e implica costos y riesgos inherentes en su inserción. 
Además al involucrar a la sociedad ayudan a realizar el monitoreo que 
desregula los procesos y disminuye los costos de vigilancia dentro de las 
organizaciones y en su misma coordinación. 
La segunda posición plantea que dentro de la organización existe una tensión 
sistémica entre escrutinio, control y confianza, es decir, dentro de éstas existen 
interacciones de los individuos y éstos se relacionan a través de normas, 
procedimientos y reglas; pero también lo hacen por afinidades, odios y amores 
o de características de la personalidad y esta tensión, mencionada 
anteriormente, se encuentra en cómo se construye el orden organizacional y 
se genera un complejo equilibrio entre lo que es control y supervisión; y por 
otro lado se generan las condiciones de confianza en las relaciones entre los 
individuos. 
Todo ello implica la inserción de un “compañero sistémico”35 al que conocemos 
como discrecionalidad, pero no la que sugiere opacidad total, sino la que es de 
suma importancia en las organizaciones para su misma sobrevivencia y orden. 
Ese espacio donde cierta autonomía y flexibilidad de los integrantes de la 
organización es un factor de buen desempeño. Toda relación humana y 
organizacional tiene elementos sustantivos de opacidad. 
Entonces la transparencia está relacionada, desde el ángulo de las 
organizaciones, con dos palabras, control y confianza, es decir, que cuenta con 
la autonomía en la toma de decisiones e implica también cierto riesgo, 
entendido como esta discrecionalidad antes descrita. 
 
34 David Arellano, “La Transparencia desde la Teoría de las Organizaciones” en Mauricio Merino, op. cit., p.52 y ss. 
35 David Arellano, “La Transparencia desde la Teoría de las Organizaciones” en Mauricio Merino, op. cit., p. 53. 
32 
 
De acuerdo con lo anterior, la transparencia no es un fin en sí mismo, pero es 
un medio que se construye dentro de las organizaciones, porque es ahí donde 
se implementa la política de la transparencia y exige cambios mayores de 
cómo se aborda la gestión pública, pero también implica muchas dificultades, 
aunque responde a fin de cuentas a las características propias de los 
gobiernos. 
Las grandes preocupaciones se presentan