Los-residuos-solidos-en-Mexico--propuesta-para-su-aprovechamiento

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTóNOMA 
DE MÉXICO 
FACULTAD DE CIENCIAS POLlTICAS y SOCIALES 
"Los residuos sólidos en México. Propuesto para su 
aprovechamiento. " 
T E S 1 S 
Que paro optar por el grado académico de: 
LICENCIADA E:N CIENCIA POLlTICA y 
ADMINISTRACION PUBLICA 
(Opción Administraci6n Público) 
Presento 
ARELI JAZMIN CASTILLO BÁEZ 
Asesor: 
Dr. Ramiro Carrillo Landeras 
Ciudad Universitario, México. Octubre, 2012. 
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UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
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mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Dios, mis padres y abuelos. 
A las familias Castillo Rojas y Baez Hernández. 
Gracias por ser mi apoyo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Agradecimientos 
Primero, debo agradecer a Dios por permitirme llegar a esta etapa de mi vida, sin 
él y sin mis padres la obtención de mi grado académico como licenciada no habría 
sido posible; ellos son los pilares que sustentan el trabajo de toda una vida 
dedicada al estudio. Padre y madre, gracias por la dedicación y esfuerzos que me 
entregaron para la realización de este ideal, nunca podré recompensar su inmenso 
amor. 
No olvido a mis abuelos y abuelas, que con sus consejos siempre motivaron en mí 
la culminación de mis estudios profesionales; agradezco a todos mis tíos y tías por 
el apoyo moral y económico que siempre tuvieron conmigo: ustedes son parte 
esencial en este logro. A mis hermanos y primos por sus palabras de aliento, y a 
los miembros de Super Junior, quienes siempre tuvieron una sonrisa para mí en 
tiempos de cansancio y estrés. 
Mi más profundo agradecimiento lo tiene la honrosa Universidad Nacional 
Autónoma de México, la cual es como una madre para mí; quien cuidó de mi 
desarrollo humano y profesional mediante sus extraordinarios académicos. A su 
vez, debo un sincero agradecimiento a un asombroso ser humano: mi excelente 
asesor de tesis, el Dr. Ramiro Carrillo Landeros; sin su dirección este trabajo no 
habría sido posible. 
Agradezco también a los miembros de mi jurado: Dra. Elena Jeannetti Dávila, Lic. 
Gabriel Valenzuela Mejía, Lic. Enrique Varas Gómez y Lic. Ricardo Navarro 
Reyna; por el tiempo y atenciones que dedicaron a mi persona y trabajo, gracias 
por sus certeras observaciones. 
 
 
 
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Índice. 
Introducción.1 
1. Marco teórico. 
1.1 Concepción de Estado. 9 
1.2 Concepción de gobierno. 12 
1.3 Concepción de administración pública. 15 
1.4 El Estado mexicano. 17 
1.5 El gobierno mexicano. 21 
1.6 La administración pública en México. 23 
1.6.1 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). 26 
1.7Residuos sólidos: clasificación y manejo. 28 
1.8 Los residuos sólidos en México. 30 
1.9 Legislación mexicana sobre medio ambiente y residuos sólidos. 33 
1.9.1 Ley General para la Prevención y Gestión Integral de 
 los Residuos (LGPGIR). 36 
 
2. Diagnóstico. 
2.1 Breve historia de los residuos. 39 
2.2 Cultura del consumismo. 42 
2.3 Falta de ética ambiental. 45 
2.4 Falta de cultura sobre los residuos. 48 
2.5 Intereses económicos y políticos. 50 
2.6 Valor comercial de los residuos. Economía subterránea. 55 
2.6.1 Pepenadores. 57 
2.7 Acciones concretas del gobierno federal. 61 
2.7.1Falta de compromiso de empresarios y comerciantes 
 hacia el cuidado del ambiente. 64 
2.7.2 Falta de acuerdo entre empresarios y gobierno para el reciclaje. 67 
2.8 Carencias de estados y municipios para el manejo de los residuos. 70 
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3. Pronóstico. 
3.1 Residuos en la calle. 74 
3.2 Tiraderos y rellenos sanitarios. 77 
3.3 Contaminación del medio ambiente. 80 
3.4 Proliferación de fauna nociva. 84 
3.5 Daños a la salud. 87 
3.6Residuos sin reusar o reciclar. 91 
3.7Lucha por el espacio territorial. 94 
3.8 Conflictos entre los órdenes de gobierno. 97 
3.9Aumento del comercio subterráneo de los residuos. 100 
3.10Matriz FODA. 102 
 
4. Propuesta. 
4.1 Educación ambiental. 104 
4.2 Valorización y separación de los residuos. 107 
4.3 Campañas, cursos y talleres para el reuso y reciclaje. 110 
4.4 Reuso y reciclaje en los hogares. 113 
4.5 Mejorar sistemas de manejo de residuos a nivel estatal y municipal. 116 
4.6 Aprovechamiento de materiales. 119 
4.7 Capacitación para el manejo y tratamiento de los residuos. 122 
4.8 Fuentes alternativas de energía. 124 
4.9 Creación de plantas de tratamiento y reciclaje.128 
4.10 Impulso de negocios que ocupen materiales reciclados. 131 
Conclusiones. 134 
Fuentes de consulta. 145 
 
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1 
 
Introducción. 
El aprovechamiento de los residuos sólidos, su tratamiento y disposición final es 
un tema de gran importancia para el Estado mexicano, su gobierno y 
administración pública, porque se inserta dentro de un contexto global donde la 
preocupación por la conservación del medio ambiente es tópico central en el 
actuar de los gobiernos como el de México. 
La visión del actual Gobierno Federal es amplia en cuanto al beneficio del 
aprovechamiento e industrialización de los residuos sólidos, como forma de 
incentivar cadenas productivas, generar empleos y contribuir a la sustentabilidad 
ambiental; sin embargo, sus resultados distan de lo que se esperaría en relación 
con lo implementado al respecto, situación que este trabajo pretende demostrar, a 
partir de la publicación y puesta en práctica del Programa Nacional para la 
Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2009-2012, para proponer vías de 
industrialización de los mismos con base en el conocimiento de las causas que 
impiden su implementación. 
El tratamiento y disposición final de los residuos sólidos, así como su 
aprovechamiento, es de gran interés para los estudiosos de la Ciencia Política y la 
Administración Pública; sobre todo porque se inserta en un contexto global donde 
la conservación del medio ambiente es un punto central del quehacer de los 
gobiernos. La sociedad demanda un ambiente adecuado para su desarrollo, 
crecimiento y convivencia; que no afecte su salud ni su patrimonio, pero quién 
debe responderle y dar cause a sus peticiones. 
El Estado como el ente que surge del pacto entre los individuos vela para que 
éstos vivan, crezcan y se desarrollen en un espacio adecuado. Pero necesita de 
medios para el cumplimiento de su deber, materializados en el gobierno y su 
administración pública, el primero, como el tomador de las decisiones y guía para 
las actividades a realizar en función de dichos objetivos, y la segunda, como 
instrumentadora de las acciones para el logro de los mismos, mediante políticas, 
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entendidas como las líneas de acción a las que debe darse cumplimiento para 
satisfacer las necesidades de la sociedad. 
La formulación, creación y puesta en práctica de las políticas es realizada por los 
politólogos como profesionales capacitados para generar programas exitosos en 
beneficio de la sociedad; derivados de estudios donde el conocimiento de la 
situación social, política, cultural y económica les dan su razón de ser. De acuerdo 
con el Artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 
(CPEUM), toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su 
desarrollo y bienestar. Garantizar lo anterior para el crecimiento, desarrollo y 
esparcimiento de la población, es una de las prioridades del gobierno el cual está 
obligado a servir para que la vida en sociedad sea de forma armónica, ya que de 
otro modo la estabilidad se pierde y se generan males sociales. 
Para la sociedad la administración pública es la más visible y a ella dirigen sus 
peticiones y quejas, por lo que, en respuesta a las mismas les da cause y las 
incluye en los motivos que incentivan su actuar a favor del bienestar social. Así 
para cuidar del medio ambiente es necesario prestar atención a lo que se realiza 
con los residuos de las actividades cotidianas de las personas: el comercio, la 
industria, el entretenimiento y el transporte, entre otras. Ya que estos sufren 
procesos químicos y biológicos que no deben descuidarse si se quiere conservar 
un ambiente sano. 
Los residuos sólidos son materiales que se convirtieron en desechos cuando ya no 
fueron útiles a las personas; sin embargo, esa visión es limitada ya que pueden 
ser reutilizados como cualquier objeto de uso cotidiano que se pueda imaginar; 
llantas de carro que pueden ser macetas o cinturones, partes de automóviles o 
aparatos electrónicos se convierten en muebles, entre otros, la variedad de cosas 
que se pueden obtener es grande. Un país sustentable ambientalmente y 
ecológico es la exigencia de la actualidad en vista de las consecuencias que 
acarrea la sobreexplotación de los recursos naturales y el cambio climático, con 
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base en esta idea, el aprovechamiento de los residuos sólidos es importante para 
reusar materiales y disminuir la contaminación del medio ambiente. 
Dejarles a las futuras generaciones un país en el que se viva en un medio 
ambiente adecuado, en el cual la salud y su patrimonio no se vean amenazados 
es una exigencia para el desarrollo de México; de no hacerse los futuros 
mexicanos habitarán un país en el que la basura ocupará el territorio donde ellos 
deberán vivir y las consecuencias de la contaminación afectarán significativamente 
su salud. Aprovechar las oportunidades que brinda la reutilización de los residuos 
sólidos es una necesidad, sobre todo si de éllos se pueden generar cadenas 
productivas y empleos. 
Formar ciudadanos conscientes de las consecuencias de la contaminación por 
residuos sólidos es apremiante, ya que por mayores que sean los esfuerzos a 
realizar o realizados, cuando la sociedad no tiene en mente por qué es importante 
su participación para la resolución de algún mal común entonces éstos serán en 
vano. La participación conjunta entre sociedad y gobierno es importante, puesto 
que la primera demanda acciones al segundo, y éste a su vez también demanda 
una participación activa de los habitantes del territorio que delimita al Estado. 
Basta señalar que los elementos del último son territorio, orden legal, población y 
gobierno. 
Actualmente la reutilización y el reciclaje de los residuos sólidos, aunado a su 
industrialización; es parte de los temas importantes que tratan los gobiernos de 
distintas naciones ya que se pueden obtener materiales para producir nuevos 
objetos. El aprovechamiento o no de estos incide de manera directa en la calidad 
del medio ambiente y en la de vida de la población, por lo que, su importancia irá 
en aumento toda vez que las consecuencias de su mal manejo se hagan cada vez 
más presentes. 
En México, la cantidad de residuos producidos a diario es exorbitante, pensar qué 
hacer con ellos más allá de sólo disponerlos en un lugar; se convertirá 
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necesariamente en un tema de suma importancia, aquí incide el aprovechamiento 
de los mismos, única vía para disminuir su cantidad e impacto al medio ambiente. 
Su futuro se convertirá en interés de toda la sociedad que verá cómo se afectan 
sus actividades cotidianas cuando los residuos son arrojados al ambiente sin 
alguna preocupación. 
Es conocido el deterioro del medio ambiente, cada vez se hace más presente por 
lo desastroso que es y los daños que provoca, por eso la preocupación por la 
conservación del hábitat natural, ante las agresiones por un inadecuado 
aprovechamiento y disposición final de los residuos. Cuando las políticas 
establecidas no contribuyen al bienestar de la sociedad, y la administración 
pública deja de cumplir su cometido, se necesita diagnosticar en qué se está 
fallando, cuáles son las causas,consecuencias, y posibles soluciones para 
remediar el desajuste. 
Tanto los tiraderos clandestinos como los rellenos sanitarios con una inadecuada 
capacidad para tratar los residuos sólidos, son de las causas más observadas en 
el país para la disposición final de los mismos, estos lugares al no cumplir con las 
exigencias técnicas generan consecuencias graves: la contaminación creciente 
que afecta la salud de los habitantes cercanos; la proliferación de fauna nociva 
como ratas, cucarachas, moscas, piojos, mosquitos, entre otros; afectan también 
el medio en el que se desarrollan las personas. Además del perjuicio a la salud 
existe el que se le ocasiona al suelo, agua y aire, que en muchos casos llega a ser 
irremediable. 
En México se producen más de cien mil toneladas diarias de residuos sólidos, por 
la gran cantidad de población y las actividades que se desarrollan en el país; 
muchos de éstos no son aprovechados en su reutilización, para la obtención de 
nuevos productos y energía. Para conocer la peligrosidad hacia el medio ambiente 
basta con observar el tipo de materiales que son desechados, por ejemplo, 
televisores, pilas, botellas, bolsas de plástico, latas, medicamentos caducos, la 
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mayoría de los cuales son altamente tóxicos;y muchas de las veces son tirados sin 
ninguna preocupación por lo que sucederá con ellos. 
Existe la pepena entendida como la actividad que realizan personas en la 
búsqueda de materiales que pueden ser vendidos a empresas con la capacidad 
de reciclarlos (plástico, papel, vidrio, cartón, entre otros) convirtiendo esta 
actividad en su fuente de ingresos a costa del deterioro de su salud; pues la 
mayoría de ellos viven cerca de los lugares donde se disponen los residuos. 
También aquellos que pueden ser reutilizados son separados desde su 
recolección, mediante un servicio que es prestado por particulares que los recogen 
separan y venden lo que puede ser usado, debido a la falta de camiones del 
servicio público que los recolecten o por acuerdos entre las autoridades y los 
camioneros; que ven en su comercialización una fuente grande de negocio. 
Otro hecho es que no existe una cultura de separación de los residuos en 
orgánicos e inorgánicos, que empiece desde los hogares y lugares donde son 
producidos, pero de manera especial en las fábricas e industrias; más que 
desechos se debe pensar que son materiales que pueden ser reutilizados para 
producir objetos de uso cotidiano; lo que lleva a considerar que tampoco existe 
una cultura del reciclaje en México. 
La falta de cultura cívica y respeto al ambiente, dan lugar a que las personas tiren 
basura en las calles, sin pensar qué sucederá con la misma generando una 
imagen desagradable que pone de manifiesto el descuido de la localidad que 
habitan, también está el caso en que el servicio de recolección de basura es 
prestado por el gobierno de manera insuficiente, por lo que, las personas 
abandonan la basura en lugares visibles como avenidas y camellones con la 
finalidad de que sea recogida debido al mal olor y la fauna nociva que genera. 
La violación al marco jurídico, ambiciones materiales, falta de cultura cívica y 
ecológica, obligan a la intervención del Estado, su gobierno y administración 
pública, la prueba está en que los residuos sólidos fueron objeto de legislación, 
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desde el año 2003 en que se promulgó la Ley General para la Prevención y 
Gestión Integral de los Residuos; sin embargo, su aplicación no muestra los 
resultados esperados pues al día de hoy losresiduos son tirados clandestinamente 
y en otros casossonobjeto de prácticas comerciales, pero lo preocupante es que 
tapa las alcantarillas y al drenaje que en época de lluvias crea grandes tapones 
que causan inundaciones cada vez más severas. 
Las consecuencias de no prestar atención al abandono de los residuos sólidos son 
varias, pero sobre todo, serían graves ya que de seguirse almacenando en sitios 
sin las condiciones adecuadas; el suelo, aire y agua se contaminarán más, de no 
comenzar a reutilizarlos se seguirán disponiendo en lugares que llegarán al punto 
en que su capacidad de almacenamiento será rebasada y tengan que buscarse 
nuevos terrenos para continuar con el almacenamiento que se confrontará con los 
lugares que están siendo habitados dando lugar a una disputa entre la disposición 
de los desechos o las viviendas, junto con la contaminación de mantos freáticos 
que enrarecerán la calidad del agua. 
Los gases producidospor los procesos químicos derivados del almacenamiento de 
residuos son de efecto invernadero; contribuyen al calentamiento del planeta, con 
esto aprovechar los residuos sólidos es una necesidad apremiante para el cuidado 
y protección del medio ambiente y garantizar que la vida de las generaciones 
venideras no se dé entre montones de basura; en México existen empresas 
privadas que reutilizan algunos materiales, pero su capacidad es pequeña 
comparada con las más de cien mil toneladas al día, que haciendo la equivalencia 
en kilos para dimensionar la gravedad de la situación hablamos de cien millones 
de kilos de residuos por día, que no se aprovechan en la generación de nuevos 
productos, lo cual contribuiría a la conservación del medio ambiente donde los 
seres humanos viven y conviven. 
México es un país en desarrollo donde las prioridades van en relación al 
crecimiento económico, dejando de lado la necesaria conservación del medio 
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ambiente para mantener los recursos naturales y que el desarrollo sea sustentable 
para no poner en riesgo el futuro del país; cosa que otros países visualizaron, por 
ejemplo, Japón, China, Brasil, Argentina; entre otros, donde los residuos sólidos 
son aprovechados en su reutilización y reciclaje. 
La presente investigación tiene como propósito demostrar las causas del mal 
manejo de los residuos sólidos de parte de la sociedad, gobierno, empresarios, 
industriales y comerciantes; así como las consecuencias que esto trae consigo; y 
las que se originarán de continuar desperdiciándolos. Su principal objetivo es 
demostrar la veracidad de las tres hipótesis establecidas sobre el 
aprovechamiento de los residuos, que permitirán establecer bases para futuros 
proyectos que involucren un manejo integral de éstos, las cuales son: 
1) La formulación e implementación de una política de industrialización de los 
residuos sólidos, mediante el establecimiento de plantas de reciclaje con la 
participación de los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) y la 
inversión privada, generará cadenas productivas, la creación de empleos, 
disminución de la contaminación, y una mejora del medio ambiente y de la calidad 
de vida. 
2) Implementar un programa integral que junto con el saneamiento ecológico, 
permita la reconstrucción del tejido social incorporando a los pepenadores y las 
personas que viven de la venta de los residuos sólidos y del negocio de la basura, 
a empleos en plantas de reciclaje, sistemas de recuperación y comercialización 
de residuos, propiciará su desarrollo social, económico y sanitario. 
3) Fomentar la práctica de separación de residuos en orgánicos e inorgánicos así 
como el aprovechamiento de los que pueden ser reutilizados, en escuelas y 
hogares; mediante talleres y pláticas de concientización de las consecuencias 
ambientales que ocasiona su inadecuado tratamiento, ayudará a disminuir la 
cantidad de éstos que son desechados. 
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Para la confirmación o negación de las hipótesis el presente escrito se encuentra 
estructurado con cuatro capítulos; el primero presenta el marco teórico para un 
profesional de la ciencia política y administración pública,empieza con el Estado, 
principal punto de partida y origen de la hermosa profesión del politólogo, llevando 
necesariamente a tratar sobre el gobierno y su administración;para ubicar la 
importancia que tiene el manejo de los residuos para el Estado mexicano. 
El segundo capítulo presenta el diagnóstico sobre el manejo inadecuado de los 
residuos, partiendo del contexto global económico que sumerge a la sociedad en 
una dinámica consumista escaza de conciencia ambiental y respeto a la 
naturaleza; lo que genera toneladas de materiales no aprovechados como es el 
caso de México, donde se aúnan factores sociales, culturales, demográficos, 
políticos y económicos que impiden el reuso y reciclaje de los residuos. 
El tercer capítulo abarca de forma profunda las consecuencias ambientales de la 
inconciencia de la sociedad sobre el manejo de los residuos,ademássus 
posibilidades de aprovechamiento para la generación de nuevos productos o 
partes de otros; ayudando a la disminución del impacto ambiental.Se hace 
especial énfasis en los desastres ecológicos y sociales que ocurrirán no de tomar 
acciones para su efectivo reciclaje o reuso. 
El cuarto y último capítulo contienela propuesta para el reciclaje y reuso de los 
residuos por los enormes beneficios que trae para el medio ambiente, la sociedad 
y la economía la creación de una industria del reciclaje a nivel nacional; siendo los 
gobiernos locales la base de ésta, a través del establecimiento de estaciones 
donde arriben los residuos para su separación por tipo de material, y posterior 
reciclaje en plantas que den empleos formales a las personas que por años han 
vivido de la recolección y venta de residuos. 
 
 
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Capítulo 1. Marco teórico. 
1.1 Concepción de Estado. 
Desde el principio de los tiempos tanto sus ancestros como el homo sapiens de 
ningún modo actuaban como individuos, vivían en pequeñas comunidades; pues 
no podían vivir aislados, porque uno solo no puede satisfacer sus necesidades, de 
alimento,vestido, calzado, vivienda, por lo que cada individuo se especializó en 
una actividad para compartir sus productos con los demás de forma recíproca, tal 
como dice Platón en La República. Con la evolución hacia el hombre actual, y el 
desarrollo de la razón y el pensamiento lógico, la necesidad de buscar una forma 
de organización que abarcará todos los aspectos de la vida de los hombres se 
volvió esencial. 
Aristóteles, filósofo griego que vivió entre el 384 a. C. – 322 a. C. se refirió al 
Estado como ciudad y dijo “Toda Ciudad se ofrece a nuestros ojos como una 
comunidad; y toda comunidad se constituye a su vez en vista de algún bien (ya 
que todos hacen cuanto hacen en vista de lo que estiman ser un bien). Si pues 
todas las comunidades humanas apuntan a algún bien, es manifiesto que al bien 
mayor entre todos habrá de estar enderezada la comunidad suprema entre todas 
yque comprende a todas las demás; ahora bien, ésta es la comunidad política a la 
que llamamos ciudad…”1 
Años después Marco Tulio Cicerón, cónsul romano quien vivió entre el 106 a. C. - 
43 a. C consideró al Estado como la República y manifestó “Pues bien, 
unaRepública es propiedad del pueblo; pero un pueblo no es cualquier conjunto de 
hombres de cualquier modo agrupado, sino un conjunto numeroso de hombres 
asociados en virtud de la aceptación de un mismo derecho y de una comunidad de 
intereses…”2Los hombres agrupados en comunidades, o un pueblo, tienen 
intereses en común, y deciden conformarse en una ciudad o república para vivir 
 
1 Aristóteles, Política, México, D.F., Universidad Nacional Autónoma de México, 2000. p. 1 
2 Cicerón, Marco Tulio, La República, México, D.F., Gernika, 1993. p. 30 
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bajo los mismos derechos y obligaciones, ya que la comunidad política de la 
ciudad tiende al bien de todos sus miembros. 
La protección de la propiedad del individuo hace que deje de vivir en el estado de 
naturaleza, cuando los hombres vivían en total libertad sin estar subordinados a 
ningún jefe; en cuanto la propiedad comenzó a generar desigualdad entre lo que 
poseía un hombre y otro; y para que no le fueran quitadas sus posesiones 
decidieron formar una sociedad civil; esto forma parte del pensamiento de John 
Locke pensador inglés que vivió de 1632 a 1704. “La esencia del pacto que hacen 
entre sí todos los miembros con el fin de formar una sociedad política es un 
acuerdo de transferir los poderes que cada uno tenía en el estado de naturaleza a 
manos de la comunidad”.3 
Posteriormente durante el periodo de la ilustración en el siglo XVIII un suizo de 
nombre Jean-Jacques Rousseau el cual vivió de 1712 a 1778 desarrolló su 
concepción de Estadosobre la base de que los hombres no pueden superar por si 
solos los obstáculos de la vida, así que necesitan asociarse mediante la creación 
de un contrato social que los proteja. 
“Ahora bien, como los hombres no pueden engendrar nuevas fuerzas, sino 
solamente unir y dirigir las que existen, no tienen otro medio de conservarse que 
formar por agregación una suma de fuerzas que pueda superar cualquier 
resistencia, ponerlas en juego por un solo móvil, yhacerlas actuar 
concertadamente. […]Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja 
con toda la fuerza común, la persona y los bienes de cada asociado, y por la cual 
cada uno, uniéndose a todos, obedezca tan sóloa sí mismo, y quede tan libre 
como antes. Tal es el problema fundamental al cual el contrato social da 
solución.”4 La asociación libre y voluntaria de los hombres para conformar un ente 
 
3 Locke, John, Two Treatises of Government. En A. Goldwin, Robert, John Locke.Strauss, Leo 
(compilador),Historia de la filosofía política, México, Fondo de Cultura Económica, 1993. p. 471 
4 Rousseau, Jean Jacques,El contrato social, México, D.F., EDITORIAL OCÉANO DE MÉXICO, 
S.A. DE C.V, 1999, p. 41-42 
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superior mediante la suma de sus fuerzas y libertades, con la finalidad de que los 
proteja y garantice su bienestar, es esencial para entender qué es el Estado. 
Este ente superior organiza a la sociedad y ejerce sobre todos su dominación 
mediante leyes y un gobierno, que vea el cumplimiento de las obligaciones y 
derechos de sus miembros. Para Georg Jellinek, jurista alemán que vivió de 1851 
a 1911; el Estado surge de la voluntad de los hombres para unirse, así es una 
formación social a la que se agrega el derecho, haciéndose también una 
institución jurídica. 
“La doctrina del Estado de Jellinek afirma que el derecho, encausado por una 
voluntad para favorecer constantemente los intereses que está llamado a amparar 
y auxiliar, da al Estado, su fin y la razón de su existencia: favorecer los intereses 
solidarios, individuales, nacionales y humanos en la dirección de una evolución 
progresiva y común”.5Otro aporte de su teoría son los elementos del Estado: el 
territorio como elemento material que lo limita en lo físico, la población como 
elemento sustancial para su ser, y el gobierno como elemento formal. 
Estudiar al Estado es una constante desde tiempos muy antiguos debido a la 
necesidad de buscar explicaciones acerca de la vida en sociedad, existen gran 
cantidad de estudios y teorías, algunas similaresotras muy diferentes, lo que no 
cabe duda es que él es la organización política suprema de los individuos; que 
facilita la vida en conjunto con los demás, y mediante el gobierno y la 
administración pública se manifiesta para ejecutar las acciones que tiendan hacia 
su conservación. 
 
1.2 Concepción de gobierno. 
 
5Dalla Vía, Alberto Ricardo, Jellinek, Georg. Consideraciones sobre la Teoría general del Estado, 
Revista Cuestiones Constitucionales, [Fecha de consulta: 23 septiembre 2011] disponible en: 
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/cont/14/rb/rb16.htm#N* 
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En los tiempos antiguos también se trataba la cuestión del gobierno, Aristóteles 
consideró que el supremo poder de la sociedad es el gobierno, por lo que, puede 
encontrarse en las manos de muchos, de uno o de pocos. “…De las formas de 
gobierno unipersonales solemos llamar monarquía o realeza a la que tiene en mira 
el bien público; y al gobierno de más de uno, pero pocos, aristocracia […]. 
Cuando, en cambio, es la multitud la que gobierna en vista del interés público, 
llámase este régimen con el nombre común a todos los gobiernos 
constitucionales, es decir república o gobierno constitucional.”6Las desviaciones 
de las formas de gobierno son: para la monarquía, la tiranía; de la timocracia, la 
democracia; y para la aristocracia, la oligarquía. 
Para Locke, los individuos pasan del estado de naturaleza a una sociedad civil 
fundada en el consentimiento de los mismos con el fin de ser gobernados bajo una 
misma ley; es necesario crear al gobierno que se establece con el poder legislativo 
y el poder ejecutivo, la sociedad civil y el gobierno no pueden separarse, cada uno 
precisa del otro. Así, la ley fundamental para la sociedad es el poder legislativo; 
cuando éste obra en manos de la mayoría el gobierno es una timocracia, cuando 
está en manos de unos pocos es una oligarquía, y, cuando se encuentra en poder 
de un solo hombre es una monarquía. Ninguna forma de gobierno se puede 
establecer sin el consentimiento de la mayoría de los miembros de la sociedad. 
Cuando no existía el gobierno la comunidad ejercía el poder supremo, pero una 
vez que lo crea éste conserva el poder en manosdel legislativo, donde el mismo 
pueblo lo puso; así ambos conservan la supremacía pero no al mismo tiempo. 
Mientras exista un gobierno, el poder legislativo es en la práctica el poder 
supremo, sin embargo, el poder de la sociedad se mantiene. 
El pensador francés Charles Secondat, Barón de Montesquieu quien vivió de 1689 
a 1755; estableció tipos de gobierno, dijo: “Hay tres especies de gobiernos: el 
Republicano, el Monárquico y el Despótico. […] Supongamos tres definiciones, 
 
6Op.cit.,Aristóteles, pp. 78-79 
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mejor dicho, tres hechos: uno, que el gobierno republicano es aquel en que el 
pueblo, o una parte del pueblo, tiene el poder soberano; otro, que el gobierno 
monárquico es aquel en que uno solo gobierna, pero con sujeción a leyes fijas y 
preestablecidas; y por último, que en el gobierno despótico, el poder también está 
en uno solo, pero sin ley ni regla, pues gobierna el soberano según su voluntad y 
sus caprichos.”7 
Hay una diferencia entre la naturaleza del gobierno y su principio: “…que su 
naturaleza es lo que le hace ser y su principio lo que le hace obrar.”8 En una 
democracia el pueblo delega la autoridad para que el gobierno haga lo que los 
individuos no pueden hacer; así que éste deja la legislación en manos de un 
consejo o senado conformado por magistrados, al cual le tendrá confianza si es 
elegido por él mismo, las leyes serán obra del pueblo.Así, la democracia tiene 
como principio a la virtud, todos deben participar en la elaboración de las leyes y 
en elegir a sus gobernantes, la ventaja de ésta es que garantiza a los gobernados 
la libertad y seguridad bajo la ley. 
Montesquieu habló de una república aristocrática, en la cual sólo una parte del 
pueblo es el soberano, se basa en la desigualdad económica y política entre los 
nobles y el pueblo; cuanto más grande es la cantidad de los nobles y menor el 
conjunto de individuos que carecen de derechos; ésta es más fácil de gobernar. 
No es tan común que los nobles identifiquen sus intereses con el interés del 
pueblo. La república que tiene como ámbito un espacio pequeño, plantea 
problemas como el de la seguridad, que se resuelve en la confederación de 
diversas repúblicas. Mientras tanto, en la monarquía sólo gobierna una persona 
con base en leyes fijas y establecidas, haciendo necesario que haya poderes entre 
el monarca y la sociedad. 
 
7 Montesquieu, Charles Secondat, Del espíritu de las leyes, México, D. F., Editorial Porrúa S. A., 
1982, p. 8 
8Ibíd., p. 15 
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A su vez, estableció la división de poderes: “En cada Estado hay tres clases de 
poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas relativas al derecho 
de gentes, y el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil.En 
virtud del primero, el príncipe o jefe del Estado hace leyes transitorias o definitivas, 
o deroga las existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y recibe 
embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por el 
tercero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares. Se llama a 
este último poder judicial, y al otro poder ejecutivo del Estado.”9 
La división de poderes se establece a favor de que el poder político no se 
conserve en manos de una sola persona, sino que se reparta en diferentes 
personas que tengan a su vez diferentes funciones; así el poder ejecutivo se 
encarga de asuntos de los que no puede encargarse el poder legislativo, y ambos 
no pueden resolver asuntos que corresponden al poder judicial. Si alguno de estos 
poderes se unieran o depositaran en una sola persona, sería un vicio porque 
tendría todo el poder para hacer lo que desea sin nadie que pueda pararlo. 
El gobierno puede ser de diferentes formas, pero siempre será el medio por el cual 
el Estado se manifiesta a la sociedad, porque hace valer los derechos y 
obligaciones de los gobernados y está sujeto a la voluntad de los mismos. A su 
vez éste cuenta con otros medios para ejercer las leyes que norman la forma de 
vida en sociedad. También es el guía y director de las decisiones que se toman 
para conservar al Estado, por lo cual, no debe viciarse ni dejar de lado el principio 
que lo hace obrar. 
Trabajar a favor de la sociedad es el principal motivo de la existencia y 
conservación del gobierno, como dijo el norteamericano y entonces presidente 
Abraham Lincoln durante el discurso que dio en Gettysburg, Pensilvania, el 19 de 
noviembre de 1863, con motivo de la apertura de un cementerio en honor a los 
fallecidos a causa de la guerra de secesión; el gobierno es del pueblo, por el 
 
9Ibíd., p. 104 
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pueblo y para el pueblo; frase célebre que se ha mantenido a través de los años 
debido a su justa razón. 
1.3 Concepción de administración pública. 
Uno de los medios que tiene el Estado para manifestarse con sus gobernados es 
la Administración Pública, encargada de llevar a cabo las acciones que tienen el 
objetivo de lograr el bienestarsocial. Ésta al igual que el gobierno y el Estado ha 
sido estudiada desde hace mucho tiempo con el objeto de comprenderla y 
mejorarla; este trabajo retoma primeramente al teórico francésCharles-Jean 
BaptisteBonnin quien vivió de 1772 a 1846. 
Para Bonnin “…la administración pública es una potencia que arregla, corrige y 
mejora cuanto existe y da una dirección más conveniente a los seres organizados 
y a las cosas. Como ciencia, tiene su doctrina propia, determinada por la 
naturaleza de los objetos que abraza, como establecimiento social tiene sus 
elementos legislativos, derivados de la naturaleza de las cosas que arregla. 
Instituida para velar en los pueblos sobre las personas y bienes en sus relaciones 
públicas y hacerlos concurrir a la común utilidad…”10 
Un autor mexicano que habló sobre la administración pública es Luis de la Rosa 
Oteiza, quien vivió de 1805 a 1856, dijo: “…no pudiendo existir una sociedad 
política sin una regular administración, todo lo que es relativo a ella debe tener un 
grande interés para todas las clases del Estado, sean cuales fueran las 
instituciones políticas, y aun cuando no haya en el país más institución que un 
poder absoluto, ni otras leyes que la voluntad del hombre que ejerza el poder.”11 
 
10Bonnin, Charles Jean Baptiste, Principios de la administración, [Traducc. D.J.M. Saavedra], en 
Revista de Administración Pública conmemorativa del 25 aniversario del INAP, 1980, p. 93 
11 Rosa Oteiza De La, Luis, Sobre la administración pública de México y medios de mejorarla, 
Revista de Administración Pública. México. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. [Fecha 
de consulta: 23 de septiembre de 2011] Disponible en 
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/50/pr/pr7.pdf p.112 
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16 
 
Para él “…la administración pública tiene por objeto satisfacer las necesidades 
más imperiosas y exigentes de toda sociedad: la seguridad personal y las 
propiedades, el decoro y el honor de las familias; la salubridad y la higiene pública, 
la abundancia de recursos necesarios para la subsistencia, la moralidad y las 
buenas costumbres; la instrucción pública; el socorro de las miserias y 
calamidades a que están sujetas las clases más menesterosas de la sociedad; y si 
es posible, el goce de todos los beneficios, de todas las comodidades y ventajas 
que proporciona al hombre la civilización”.12Según el autor, la ciencia de la 
administración necesita abarcar diversos conocimientos sobre los recursos y 
necesidades de cada nación: clima, población, recursos naturales, orografía, 
hidrografía, usos y costumbres y grado de civilización alcanzado; consideró que 
ésta evolucionó con el tiempo y se volvió una ciencia precisa. 
Woodrow Wilson fue Presidente de los Estados Unidos de Norteamérica, vivió de 
1856 a 1924, partió de que el objeto de estudio de la administración es descubrir 
lo que el gobierno puede realizar de forma adecuada y exitosa; y cómo es que 
puede lograrlo con eficiencia y eficacia; da una definición muy concreta “…La 
administración es la parte más obvia del gobierno; es este mismo en acción; es 
elaspecto más visible del gobierno, el ejecutivo, el operativo; y es, por supuesto, 
tan antigua como él mismo”.13 
Su definición es aceptada ya que el Estado es un ente imperceptible para el 
pueblo, éste debe buscar la forma de manifestarse y sólo la encuentra en el 
gobierno y la administración pública, el primero como el que establece las normas 
y principios que regirán la vida en sociedad, y la última como la que habrá de 
ejecutar las acciones tendentes a cumplir los fines del Estado. 
La administración es una ciencia porque “El objeto de estudio administrativo es 
recatar los métodos ejecutivos de la confusión y el costo del experimento empírico 
 
12Ibídem, pp.115-116 
13 Wilson, Woodrow,El estudio de la administración, [Traducc. Francisco Sampere], en Revista de 
Administración Pública conmemorativa del 25 aniversario del INAP, 1980, p. 276 
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y ponerlos sobre cimientos profundamente enclavados en principios estables”.14 
La ciencia de la administración debe procurar enderezar los caminos del gobierno, 
para hacer menos informales sus asuntos, para reforzar su organización y deberes 
con esmero. 
Si el Estado y el gobierno son por naturaleza públicos, porque se derivan del 
consentimiento del pueblo en ceder parte de su libertad y ser gobernados por 
leyes de común acuerdo para garantizar su seguridady bienestar; la consecuencia 
directa es que la administración sea de naturaleza pública, porque mediante ella 
se da cumplimiento a la satisfacción de las necesidades de la sociedad, y no 
busca el lucro en la realización de sus actividades.Un conjunto de instituciones 
creadas con diferentes fines para administrar asuntos de diverso interés, son las 
que apoyan el desarrollo y funcionamiento de la administración pública, cada una 
con sus propios reglamentos y atribuciones que las facultan para obrar. 
1.4 El Estado mexicano. 
La conformación del Estado mexicano se construyó a través de los años, su 
historia es muy larga,comenzó desde las culturas del México antiguo hasta la 
consumación de la revolución. Miles de años antes de Cristo en el territorio 
mexicano se desarrollaron grandes civilizaciones y culturas, como la maya, 
olmeca, zapoteca, mixteca, teotihuacana, tolteca y mexica; todas gozaron de su 
propia lengua, gobierno, religión, tradiciones y costumbres, sin embargo, no todas 
pudieron conservarse y desaparecieron o sirvieron de base para el surgimiento y 
la transformación de otras organizaciones sociales. 
Hubo una que logró mantenerse, crecer e imponer su imperio sobre otras 
civilizaciones pequeñas, ésta fue la mexica-azteca que se asentó sobre el lago de 
Texcoco y sus alrededores; su poder fue grande logró que pequeños pueblos le 
rindieran tributo, pese a esto, las envidias y su exposición a una cultura por 
 
14Ibídem, p. 285 
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completo desconocida, lograrían que el imperio cayera conquistado por la corona 
españolaen 1521 y desde ahí dejaría de serlo para convertirse en el territorio de la 
Nueva España, ellos con el correr del tiempo trajeron consigo esclavos negros y la 
mescolanza de razas fue inevitable; por lo que el mestizaje cultural fue amplio, los 
españoles peninsulares eran los nacidos en España, y los criollos los nacidos en 
la Nueva España, los primeros eran los únicos en el gobierno. 
Las clases dominantes durante la colonia eran los peninsulares, comerciantes, 
mineros, el ejército, y la iglesia; que extraían las riquezas del territorio e impedían 
que los criollos estuvieran en el gobierno, los cuales sentían que ese derecho era 
reservado para ellos por haber nacido en la Nueva España; así algunos 
organizaron reuniones donde trataban formas para independizarse de España, en 
1810 fue descubierta la conspiración de Querétaro que obligó a que el 15 de 
septiembre Miguel Hidalgo convocara al pueblo a rebelarse. Las masas de 
campesinos, obreros, indígenas y criollos se unieron al movimiento. Hidalgo y 
Allende fueron los primeros líderes del movimiento independentista. 
José María Morelos y Pavón continuó el movimiento a la muerte de los primeros 
líderes, lo llevó a su punto más alto, el 22 de octubre de 1814 en Apatzingán logró 
la primera constitución de la nación mexicana;sin embargo, cayó preso ymurió; 
Vicente Guerrero fue el último líder pero tuvo que unirse a Iturbide para firmar el 
Plan de Iguala que consumó la independencia. Con elrechazo de los Tratados de 
Córdoba, Iturbide se proclamó emperador, pero se opusieron los insurgentes y 
abdicó, en 1824 se formó el Acta Constitutiva de la Federación. 
“Aunque la consumación de la independencia despertó un gran optimismo […] el 
nuevo Estado se estrenaba sobre bases endebles. Se había desvertebrado la 
economía y la pérdida de la mitad de la fuerza de trabajo en la lucha afectaba 
todas sus ramas. […] la bancarrota era total. Por otra parte, la rebaja de impuestos 
y la desorganización de los cobros impidieron obtener los recursos que requería el 
funcionamiento del Estado, […] De esa manera el problema hacendario iba a serel 
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escollo contra el cual se estrellarían todos los gobiernos: monarquista, 
republicano, federalista y centralista, y aun la dictadura.”15 
Durante 60 años desde 1824 hasta 1884, cuando Porfirio Díaz pudo gobernar sin 
preocuparse por algún golpe militar, la situación de México fue inestable, se 
transitó del centralismo al federalismo, los presidentes cambiaban debido a los 
pronunciamientos militares ya que cada uno tenía una visión diferente de lo que la 
nación mexicana debía ser; los límites del territorio se asentaron después de la 
independencia de Texas y la firma del tratado Guadalupe Hidalgo en 1848; entre 
1858 y 1861 se vivió la guerra de reforma para definir si el Estado sería 
conservador o liberal, ganó la última representada por Benito Juárez;sin embargo, 
el imperio se estableció en México bajo Maximiliano de Habsburgo y los 
conservadores, no duró mucho porque los liberales lucharon contra la intervención 
francesa y en 1867 vencieron. 
Juárez y los liberales establecieron las bases del Estado mexicano, gobernaron 
bajo el amparo de la constitución de 1857, que estableció el federalismo, la 
democracia, suprimía los tribunales especiales, desamortizaba los bienes del 
clero, establecía las garantías individuales, la libertad de enseñanza, de trabajo y 
de cultos. Estando Miguel Lerdo en la presidencia, Porfirio Díaz se puso en su 
contra y por la fuerza hizo huir a aquél del país, éste asumió provisionalmente la 
presidencia en 1877, de 1880 a 1884 fue presidente Manuel González y Díaz 
volvió a ser presidente de 1884 para no dejar de serlo hasta 1911. 
En los 30 años de gobierno de Díaz, el progreso económico de la nación se 
aceleró, México tuvo reconocimiento internacional y el nacionalismo aumentó, 
pero esto no llegó a toda la población, los pequeños empresarios, campesinos, y 
obreros no vieron su progreso; así en 1910 Francisco I. Madero convocó a 
rebelarse en contra del gobierno y dio inicio la revolución mexicana, que contó con 
 
15 Zoraida Vázquez, Josefina, Los primeros tropiezos. En Cosío Villegas, Daniel (Coord.), Historia 
General de México, México, D. F., El Colegio de México, 2000, p. 551 
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facciones que buscaban diferentes intereses, entre ellos Francisco Villa y Emiliano 
Zapata. Al término de la lucha armada, se promulgó la constitución política de 
1917 por el presidente Venustiano Carranza, quien fue asesinado y la presidencia 
fue tomada por Álvaro Obregón, quien corrió con la misma suerte. 
Plutarco Elías Calles fue presidente de 1924 a 1928; sin embargo, ejerció su 
dominio político durante el llamado Maximato a través de las presidencias de sus 
elegidos; también logró la institucionalización del poder mediante el Partido 
Nacional Revolucionario (PNR), en 1934 Lázaro Cárdenas siendo presidente 
rompió relaciones con ély aceleró el proceso revolucionario; repartió tierra a los 
campesinos, apoyó el movimiento obrero y expropió el petróleo. En 1938 cambió 
al PNR por Partido de la Revolución Mexicana (PRM); con su estancia en el poder, 
se consolidó el Estado y el gobierno mexicanos. De 1940 en adelante no hubo 
fuerza política que se opusiera al partido dominante, la estructura que Cárdenas 
dio al sistema político se mantuvo igual, excepto por el cambio que Ávila Camacho 
realizó al PRM convirtiéndolo en el Partido de la Revolución Institucional (PRI). 
La más grande herencia del movimiento revolucionario fue la Constitución Política 
de 1917, que tuvo su origen en la de 1857; es el escrito que plasmó la 
organización del Estado se vale de normas para regir el actuar de la sociedad, el 
gobierno y la administración pública; a su vez otorgó derechos y obligaciones para 
los ciudadanos, su fin es conservar el orden y la armonía del Estado, por esto 
también se la denomina Carta Magna; ella es el fundamento de las leyes y cada 
habitante debe obedecer las normas constitucionales para no contravenirla. La 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) es el documento 
y norma suprema del Estado mexicano, establece los principios sobre los cuales 
se desarrollarán las actividades de la nación. 
1.5 El gobierno mexicano. 
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos configura la 
organización del gobierno en México, y la explica comenzando con el artículo 39 
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constitucional, dice que “La soberanía nacional reside esencial y originariamente 
en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio 
de este. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o 
modificar la forma de su gobierno.”16El ejercicio de la soberanía la tienen los 
mexicanos, puesto que cada uno delegó su voluntad para conformar un gobierno 
a su favor;así cualquier poder público deriva del consentimiento del pueblo, que 
tiene el derecho de cambiarlo de no cumplirse con ello. 
El artículo 40 expresa “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una 
República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y 
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una 
federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”17 La forma 
de gobierno elegida por los constituyentes de 1857 fue la república representativa 
y democrática, donde el pueblo eligiera a sus gobernantes para ser representados 
por ellos en las decisiones del gobierno. Es federal porque los pobladores de los 
territorios que se erigieron como Estados a lo largo del siglo XIX aceptaron formar 
una federación para la protección de sus gobernados; manteniéndose soberanos 
sólo en su organización al interior de los mismos. 
En el artículo 41 se establece “El pueblo ejerce su soberanía por medio de los 
Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los 
Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos 
respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las 
particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las 
estipulaciones del Pacto Federal…”18Los Poderes de la Unión derivan del 
consentimiento del pueblo en ser gobernado, por lo que, son públicos ya que se 
instituyen para servirle, así ejerce su soberanía. Éstos se ejercen para la 
Federación y dentro de los Estados. 
 
16 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, D.F., Secretaría de 
Gobernación, 2009, p. 71 
17Ibídem. 
18Ibídem. 
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22 
 
La federación se integra por “Artículo 43. Las partes integrantes de la Federación 
son los Estadosde Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, 
Campeche, Coahuila de Zaragoza, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, 
Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, 
Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, 
Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el Distrito 
Federal.”19Al paso de los años varios territorios se constituyeron en Estados hasta 
quedar como actualmente conocemos 31 y un Distrito Federal; todos aceptaron 
unirse al pacto federal y constituyen los Estados Unidos Mexicanos. 
El artículo 49 establece la división de poderes dice “El Supremo Poder de la 
Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No 
podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, 
ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades 
extraordinarias al Ejecutivo de la Unión…”Los poderes de la Federación son tres 
siguiendo la estructura que propuso Montesquieu, en México el poder legislativo 
se encarga de la formulación de las leyes, el ejecutivo de la ejecución de las 
mismas y el judicial de juzgar su correcta o incorrecta aplicación. 
El artículo 115 refiere lo siguiente “Los Estados adoptarán, para su régimen 
interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como 
base de su división territorial y de su organización política y administrativa el 
Municipio libre […] I. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de 
elección popular directa […] La competencia que esta Constitución otorga al 
gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no 
habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado…”20 
El municipio es la célula básica del gobierno pues es el más cercano a la 
sociedad, por lo que, la constitución lo instituyó como un orden de gobierno 
 
19Ibíd. p. 82 
20Ibíd. p. 165 
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dotándolo de facultades, al igual que a los otros dos órdenes que son: el federal y 
el estatal. Únicamente el gobierno federal y estatal pueden darse su propia 
legislacióna través del poder legislativo, el gobierno municipal se supedita a 
lalegislación estatal y ambos sólo pueden obrar bajo lo que norma la Constitución 
Política. 
1.6 La administración pública en México. 
Al triunfo de Venustiano Carranza, se promulgó la Constitución de 1917, en 
relación con la administración “Decía el precepto constitucional en su origen, que 
para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federación, habrá 
un número de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que 
distribuirá los negocios que han de estar a cargo de cada secretario.”21 
Derivada de la Constitución de 1917, “Fue en la primera Ley de Secretarías de 
Estado promulgada el 25 de diciembre de 1917, donde se precisó la organización 
de la administración pública federal, muy lejos de la conceptualización actual que 
la ha dividido en centralizada y paraestatal. Siete secretarías compusieron 
entonces dicha administración: la de Gobernación; la de Relaciones Exteriores; la 
de Hacienda y Crédito Público; la de Guerra y Marina; la de Agricultura y Fomento; 
la de Comunicaciones y Obras Públicas y la de Industria, Comercio y Trabajo.”22 
La actual organización del aparato administrativo gubernamental se encuentra en 
el artículo 90 constitucional que dice: “La Administración Pública Federal será 
centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, 
que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán 
a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de 
las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su 
 
21Barajas Montes de Oca, Santiago, Artículo 90, en Constitución política de los Estados Unidos 
Mexicanos Comentada, México, D.F., Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1994, [Fecha 
de consulta: 14 de octubre de 2011], disponible en 
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1808/92.pdf p. 405 
22Ibíd. p. 406 
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24 
 
operación.Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales 
y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarias de Estado.”23 
Cuando terminó la lucha revolucionaria el Estado mexicano necesitó una 
organización administrativa que se encargara de los asuntos importantes para 
gobernar, así la primera estructura de la administración pública federal se plasmó 
en la Constitución de 1917, contó con 7 secretarías de Estado para atender los 
asuntos administrativos, posteriormente el escrito constitucional fue cambiando 
con el paso de los años debidoa la necesidad de administrar asuntos de diferente 
tipo pero de manera particular. 
Existen tres órdenes de gobierno en México, también en la administración pública, 
el federal, estatal y municipal. En el orden estatal; como la Constitución es la 
norma suprema y base sobre la cual se construyen las leyes que norman la vida 
en sociedad, las que se dan a sí mismos los estados en ejercicio de su soberanía 
no pueden contravenirla, así la Constitución Política de cada entidad federativa 
establece las bases para la organización de su administración pública y formula la 
ley que la reglamenta y norma. 
Un ejemplo de lo anterior es el caso del Estado de México que en el artículo 77 de 
la Constitución estatal establece: “Son facultades y obligaciones del Gobernador 
del Estado:[…] XXVIII. Conducir y administrar los ramos de la administración 
pública del gobierno del Estado, dictando y poniendo en ejecución las políticas 
correspondientes mediante las acciones públicas y los procedimientos necesarios 
para este fin…”24 el gobernador como representante del poder ejecutivo tiene a su 
cargo la administración, por lo que, debe ejecutar las leyes o políticas con tal fin. 
“Artículo 78.-Para el despacho de los asuntos que la presente Constitución 
leencomienda, el Ejecutivo contará con las dependencias y los organismos 
 
23Op.Cit., Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pp. 125-126 
24Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, Estado de México, Gobierno del 
Estado de México, [Fecha de consulta: 14 de octubre de 2011], disponible en 
http://www.edomex.gob.mx/legistelfon/doc/pdf/ley/vig/leyvig001.pdf p. 35 
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25 
 
auxiliares quelas disposiciones legales establezcan.”25 La disposición legal a la 
que se refiere este artículo es la Ley Orgánica de la Administración Pública del 
Estado de México, la cual establecelos principios que rigen a la actividad 
administrativa del Estado. 
“Artículo 1.- La presente Ley tiene por objeto regular la organización y 
funcionamiento de la administración pública central y paraestatal del Estado. 
Artículo 2.- El ejercicio del Poder Ejecutivo corresponde al Gobernador del Estado, 
quien tendrá las atribuciones, funciones y obligaciones que le señalen: la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del 
Estado de México, la presente Ley y las demás disposiciones jurídicas relativas 
vigentes en el Estado. El Sector paraestatal, se regirá por la presente Ley y demás 
disposiciones que le resulten aplicables.”26En estos artículos de la Ley Orgánica 
de la de la AdministraciónPública del Estado de México se resume su 
organización y funcionamiento en el plano centralizado y paraestatal. 
Para el caso del municipio, el ayuntamientoes quien emite la normatividad para la 
administración pública de ese orden, “Artículo 123.-Los ayuntamientos, en el 
ámbito de su competencia, desempeñaránfacultades normativas, para el régimen 
de gobierno y administración del Municipio, asícomo funciones de inspección, 
concernientes al cumplimiento de las disposiciones deobservancia general 
aplicables.”27 Cada municipio cuenta con sus propias normas para ejercer las 
actividades administrativas necesarias para gobernar. 
Ya que la forma de gobierno en los Estados Unidos Mexicanos es una federación, 
por ello existen 33 leyes orgánicas de la administración pública, una para cada 
 
25Ibíd. p. 36 
26 Ley Orgánica de la de la Administración Pública del Estado de México, Estado de México, 
Gobierno del Estado de México, [Fecha de consulta: 14 de octubre de 2011], disponible 
enhttp://www.edomex.gob.mx/legistelfon/doc/pdf/ley/vig/leyvig017.pdf p. 4 
27Op.Cit., Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, p. 44 
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entidad federativa, y 2, 440 Bandos Municipales uno para cada municipio; todos 
con el fin de organizar la administración pública. 
1.6.1 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). 
Después de la promulgación en 1917 de la Ley de Secretarías de Estado, “…han 
sido promulgadas varias más con modificaciones tanto en su denominación como 
en el contenido de sus atribuciones: a) la Ley de Secretarías de Estado, 
Departamentos Administrativos y demás dependencias del Poder Ejecutivo federal 
de 22 de marzo de 1934; b) la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 
1939, que sufrió importantes reformas en los años de 1940 y 1943; c) la Ley de 
Secretarías y Departamentos de Estado de 1946 que empezó a regir el 1º de 
enero de 1947, y d) la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 1958, 
que a su vez tuvo reformas en los años de 1964 y 1970 al iniciarse los periodos de 
gobierno de los licenciados Gustavo Díaz Ordaz y Luis Echeverría…”28 
La actual ley denominada Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de 
fecha 29 de diciembre de 1976 y 21 de abril de 1981, se estableció durante el 
periodo presidencial del licenciado José López Portillo. Ésta ha pasado por 
continuas modificaciones, la más actual en su artículo 1º habla de su 
conformación para el orden federal dice: “La presente Ley establece las bases de 
organización de la Administración PúblicaFederal, centralizada y paraestatal.La 
Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamentos 
Administrativos y laConsejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la 
Administración Pública Centralizada.Los organismos descentralizados, las 
empresas de participación estatal, las instituciones nacionalesde crédito, las 
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de 
 
28Op.Cit.,Barajas Montes de Oca, Santiago, p. 406 
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seguros yde fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública 
paraestatal.”29 
Con lo anterior se observa que los organismos que componen la administración 
pública federal son variados, con diferente alcance y diferentes funciones, 
establecidos para administrar un asunto en particular velando porque la rectoría 
del gobierno exista en el aspecto político, económico, social y cultural. El amplio 
abanico de cobertura de la administración públicafederal se nota en que su 
estructura cuenta con 18 Secretarías de Estado, cada una administra un asunto en 
particular y la LOAPF les otorgalas atribuciones necesarias para cumplir con los 
objetivos para los cuales fueron creadas. 
La cobertura de temas es amplia pues abarcan desde la forma de gobierno, la 
migración, el registro civil y de población, la situación económica nacional, las 
finanzas del gobierno, el derecho al trabajo y la relación entre trabajadores y 
patrones, la seguridad social, la salud, la educación, la seguridad nacional y 
pública, el desarrollo humano, las comunicaciones y transportes, las fuentes de 
energía, y el cuidado del medio ambiente entre otros. 
No hay tema o asunto concerniente a la prestación de bienes y servicios públicos 
que no sea abarcado por la LOAPF dentro de las funciones de alguna de las 
Secretarías, por lo que, la administración pública mexicana cubre los aspectos 
políticos, económicos y sociales, de acuerdo con las demandas y necesidades de 
la población. 
1.7 Residuos sólidos: clasificación y manejo. 
“Se entiende por residuo sólido cualquier material desechado que pueda o no 
tener utilidad alguna. El término residuo no corresponde con la acepción de la 
 
29Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, México, D.F., Cámara de Diputados del H. 
Congreso de la Unión, [Fecha de consulta: 14 de octubre de 2011], disponible en 
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/153.pdf pp. 1-2 
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palabra desecho, pues ésta trae implícita la no utilidad de la materia…”30 , así, 
desechos, son los materiales que no pueden reusarse o reciclarse, mientras que, 
los residuos pueden ser sujetos a transformaciones que los conviertan en nuevos 
productos útiles.Según la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los 
Residuos (LGPGIR), se entiende por residuo al “Material o producto cuyo 
propietario o poseedor desecha y que se encuentra en estado sólido o semisólido, 
o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser 
susceptible de ser valorizado o requiere sujetarse a tratamiento o disposición 
final…”31 
“Los orígenes de los residuos sólidos en una comunidad están, en general 
relacionados con el uso del suelo y su localización. Aunque pueden desarrollarse 
un número variable de clasificaciones sobre los orígenes, podemos diferenciarlos 
en 1) doméstico, 2) comercial, 3) institucional, 4) construcción y demolición, 5) 
servicios municipales, 6) zonas de planta de tratamiento, 7) industrial y 8) 
agrícola.”32 
Varios son los tipos de residuos, y en general, se encuentran diversas 
clasificaciones, en detalle, éstos son producidos por restos de comida de hogares, 
restaurantes y comercios; papelería generada por la actividad de oficinas, 
empresas, negocios, escuelas, entre otros; también están los residuos peligrosos 
de la industria química, metalúrgica, petrolera; los de la construcción, demolición, y 
plantas de tratamiento. A su vez, existen los residuos de hospitales que necesitan 
de mucho cuidado, al igual que las excretas de hombres y animales, los 
generados en cárceles. Como se sabe toda actividad genera un residuo. 
 
30 Jiménez Cisneros, Blanca E., La contaminación ambiental en México: causas, efectos y 
tecnología apropiada, México, Editorial Limusa S.A de C.V., 2001, p. 453 
31Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. México, D.F., [Fecha de 
consulta: 14 de octubre de 2011] disponible en 
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/263.pdf 
32 Colomer Mendoza, Francisco José y Gallardo Izquierdo, Antonio, Tratamiento y gestión de 
residuos sólidos, México, Editorial Limusa S.A. de C.V. y Editorial Universidad Politécnica de 
Valencia, 2010, p. 90 
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29 
 
De acuerdo con la ley mencionada anteriormente, los residuos se clasifican de la 
siguiente forma: 
 Residuos Sólidos Urbanos: Son generados en las casas habitación, 
resultan de la eliminación de los materiales que utilizan en las actividades 
domésticas, de los productos que consumen y de sus envases, embalajes o 
empaques; y los que provienen de cualquier otra actividad dentro de 
establecimientos o en la vía pública que genere residuos con características 
domiciliarias, además los resultantes de la limpieza de las vías y lugares 
públicos. 
 Residuos Peligrosos: Poseen alguna de las características de corrosividad, 
reactividad, explosividad, toxicidad, inflamabilidad, o que contengan 
agentes infecciosos que les confieran peligrosidad, también los envases, 
recipientes, embalajes y suelos que hayan sido contaminados cuando se 
transfieran a otro sitio. 
 Residuos de Manejo Especial: Generados en los procesos productivos, no 
reúnen las características para ser considerados como peligrosos o como 
residuos sólidos urbanos, o son producidos por grandes generadores de 
residuos sólidos urbanos. 
 Residuos Incompatibles: Los que al entrar en contacto o al ser mezclados 
con agua u otros materiales o residuos, reaccionan produciendo calor, 
presión, fuego, partículas, gases o vapores dañinos. 
Según Francisco José Colomer Mendoza y Antonio Gallardo Izquierdo, autores del 
libro: Tratamiento y gestión de residuos sólidos; el manejo de los residuos consiste 
en etapas, las cuales son: 
 Generación: Consiste en la producción de residuos en los hogares, 
negocios, empresas, hospitales, comercios, industria, y demás. 
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30 
 
 Prerrecogida: Es la pre recolección de los residuos en el lugar donde se 
originaron, separándolos y almacenándolos hasta el momento en que son 
recolectados por algún servicio. 
 Recogida: Cuando los residuos son recogidos por los encargados de algún 
servicio públicoo privado, para llevarlos hasta donde serán dispuestos. 
 Transporte: Actividad con la que los residuos son llevados hasta las 
estaciones de transferencia, para ser depositados en los camiones 
contenedores que los llevarán hasta el sitio donde serán tratados. 
 Tratamiento: Consiste en separar, procesar y transformar los residuos en 
instalaciones adecuadas para llevarlo a cabo. Durante el procesado y 
separaciónse escogen los residuos separándolos por tipo, componentes y 
volumen, así se obtienen materiales para venderse en el mercado y otros 
para ser llevados a los sitios de disposición final. La transformación se usa 
para reducir volumen, peso, y para obtener productos o energía. 
 Evacuación: En esta última etapa, se lleva a los residuos que fueron 
rechazados en las plantas de tratamiento al sitio donde serán depositados. 
1.8 Los residuos sólidos en México. 
La preocupación por la conservación del medio ambiente se da a nivel mundial, 
ante las constantes muestras de las consecuencias del descuido del lugar donde 
se habita, los gobiernos de distintos países se suman a la búsqueda por asegurar 
un ambiente adecuado para las futuras generaciones; sus esfuerzos se resumen 
en la celebración de acuerdos y la firma de convenios, su principal medio es la 
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada 
en 1992. 
México es uno de los países que más participa en temas medioambientales, ha 
firmado más de 500 acuerdos ambientales multilaterales, pero no todos se 
tradujeron en acciones que den cumplimiento a lo firmado. “…Los convenios en 
los que México ha realizado acciones concretas en atención a los compromisos 
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31 
 
asumidos en materia de residuos son: el Convenio de Basilea sobre el control de 
los Movimientos Transfronterizos de Residuos Peligrosos, el Convenio sobre 
Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona 
Fronteriza (1998), Frontera XXI, Frontera 2012, y la Cooperación Técnica 
Binacional con los gobiernos de Japón y Alemania.”33 
Otros convenios que firmó México en materia ambiental son los siguientes: 
Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes; Convenio de 
Rótterdam, Protocolo de Kyoto, Acuerdo de Cooperación Ambiental de América 
del Norte; Conferencia de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Agenda 21); 
Cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible, Declaración del Milenio. 
Todos tienen el propósito de disminuir los efectos adversos sobre el medio 
ambiente y la salud del hombre, por causa de las actividades económicas e 
industriales. 
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) cuenta con un eje referido al medio 
ambiente, el PND 2007-2012 en su Eje 4. Sustentabilidad ambiental, Subeje 4.7 
Residuos sólidos y peligrosos; establece objetivos y estrategias para el manejo de 
los mismos, viendo por la conservación del ambiente y la disminución de la 
contaminación que perjudica la salud de la población. Así, un tema tan importante 
como la sustentabilidad ambiental es parte de la planeación que el gobierno 
mexicano hace para el desarrollo del país, e incluye a los residuos sólidos ya que 
el mal manejo de éstos perjudica de diferentes formas a la sociedad. 
Para ejercer las acciones y cumplir con los objetivos que se establecen en el PND, 
se dota de facultades a una Secretaría de Estado que debe dar cumplimiento a lo 
dispuesto en el mismo y a la legislación vigente sobre la materia. La encargada de 
los temas medioambientales es la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos 
Naturales (SEMARNAT), a la cual la Ley Orgánica de la Administración Pública 
 
33 Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2009-2012. México, 
D.F., SEMARNAT, 2008 [Fecha de consulta: 28 de octubre de 2011] disponible en 
http://www.semarnat.gob.mx/programas/Documents/PNPGIR.pdf 
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32 
 
Federal faculta para realizar sus funciones en su artículo 32 Bis; es la encargada 
de normar sobre todo lo referente al cuidado y protección del medio ambiente, 
entre sus funciones se encuentra, velar por las zonas naturales protegidas, el 
aprovechamiento de los recursos naturales, y el impacto ambiental.También se 
encarga de imponer las sanciones derivadas de las leyes que regulan la acción 
sobre el medio ambiente. 
La secretaría, por obvias razones, también norma acerca de los residuos sólidos, 
en la fracción IV del artículo 32 Bis de la LOAPF se fundamenta su actuar: 
“Establecer, con la participación que corresponda a otras dependencias y a las 
autoridades estatales y municipales, normas oficiales mexicanas sobre la 
preservación y restauración de la calidad del medio ambiente; sobre los 
ecosistemas naturales; sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos 
naturales y de la flora y fauna silvestre, terrestre y acuática; sobre descargas de 
aguas residuales, y en materia minera; y sobre materiales peligrosos y residuos 
sólidos y peligrosos…”34 
Se observa que existe un interés desde el gobierno y la administración pública 
mexicanos hacia las consecuencias del inadecuado manejo de los residuos 
sólidos, derivado de la preocupación de otras naciones sobre los mismos, de los 
acuerdos firmados, y de la situación mexicana respecto a ellos. La SEMARNAT 
figura como la máxima autoridadcompetente para normar el manejo de los