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A mis padres: 
Mis autores favoritos. 
Por el apoyo incondicional. El amor más grande conlleva los mayores 
riesgos y el regalo del corazón es la gratitud. 
 
 
 
 
 
 
A mis hermanos: 
Quienes son un ejemplo en muchos aspectos de mi vida profesional y 
personal. 
 
 
 
 
 
 
Al Licenciado Pedro Ruiz Barrera: 
Asesor del presente trabajo, quien con su apoyo y conocimientos colaboró a 
que pudiera cumplir una meta más. 
 
 
 
 
 
 
A mi colega el Licenciado Luis Enrique Salazar Reyes: 
Mi ejemplo de perseverancia. 
 
 
 
 
 
A Juan Carlos: 
Jamás dejas de creer que los sueños se hacen realidad. 
 
 
 
 
 
 
A las Licenciadas Martha Zárate Díaz, Marisol Morales Mancera y Thelma 
Pérez Bello: 
Por su tiempo y enseñanza en esta bonita disciplina social llamada Derecho. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
De todo corazón GRACIAS. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. 
 
 
 
 
 
 
A LA FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES 
CAMPUS ARAGON. 
 
 
 
 
 
 
AL HONORABLE JURADO. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ÍNDICE. 
 
 
pág. 
 
INTRODUCCIÓN…………………………...…………………………………....01 
 
 
 
 
CAPÍTULO 1 
EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. 
 
 
1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EL INSTITUTO MEXICANO EL 
SEGURO SOCIAL……………………………………………………………04 
 
1.1.2 MARCO NORMATIVO………………………………………………...09 
 
1.1.3 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS 
MEXICANOS……………………………………………………………...…..10 
 
1.1.4 LEY EL SEGURO SOCIAL DE 1943………..………………………11 
 
1.1.5 LEY DEL ASEGURO SOCIAL DE 1973……………………...……..12 
 
1.1.6 LEY DEL SEGURO SOCIAL DE 1997………………………………14 
 
1.1.7 RGLAMENTO INTERIOR DEL INSTITUTO MEXICANO DE 
SEGURO SOCIAL……………………………………………………………16 
 
1.2 ESTRUCTURA ORGÁNICA…………………………………………………19 
 
1.2.1 ASAMBLEA GENERAL……………………………………………….20 
 
1.2.2 CONSEJO TÉCNICO…………………………………………………22 
 
1.2.3 COMISIÓN DE VIGILANCIA………………………………………....23 
 
1.2.4 DIRECCIÓN GENERAL……………………………………………....24 
 
1.3 EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL COMO 
ORGANISMO FISCAL AUTÓNOMO………………………………….………..25 
 
1.3.1 FACULTADES DEL INSTITUTO…………………...………………..30 
 
 
 
 
CAPÍTULO 2 
EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. 
 
 
2.1 EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y 
ADMINISTRATIVA………………………………………………………………..32 
 
2.1.1 COMPETENCIA MATERIAL Y TERRITORIAL DE LAS 
SALAS……38 
 
2.2 TRAMITACIÓN………………………………………………………………..44 
 
2.2.1 DEMANDA……………………………………………………………...44 
 
2.2.2 CONTESTACIÓN A LA DEMANDA…………………………………46 
 
2.2.3 AMPLIACIÓN A LA DEMANDA………………………...……………47 
 
2.2.4 CONESTACIÓN A LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA…………47 
 
2.2.5 ALEGATOS………………………………………………………….....48 
 
2.2.6 SENTENCIA………………………………………………………..…..49 
 
2.3 INCIDENTES……………………………………………………………...…..51 
 
2.3.1 SUSPENSIÓN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE 
EJECUCIÓN…………………………………………………………………..55 
 
 
 
 
CAPITULO 3 
MULTAS IMPUESTAS POR INFRACCIONES AL ARTÍCULO 15, 
FRACCIÓN III DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL. 
 
 
3.1 LAS APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL………………………60 
 
3.1.1 PRINCIPIOS TRIBUTARIOS…………………………………………64 
 
3.1.2 PROPORCIONALIDAD……………….………………………………68 
 
3.1.3 EQUIDAD……………………………….………………………………70 
 
3.2 LAS CÉDULAS DE LIQUIDACIÓN POR CONCEPTO DE MULTA 
EMITIDAS POR EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL..…...73 
 
3.3 EL PROCEDIMEINTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN……………80 
 
3.3.1 NOTIFICACIÓN………………………………………………………..84 
 
3.3.2 REQUERIMIENTO DE PAGO Y EMBARGO……………………....87 
 
3.3.3 DEPOSITARÍA Y AMPLIACIÓN DE EMBARGO…………………..89 
 
3.3.4 EMBARGO DE LA NEGOCIACIÓN…………………………...…….90 
 
3.3.5 REMATE………………………………...……………………………...94 
 
 
 
CAPÍTULO 4 
MULTAS EXCESIVAS IMPUESTAS POR EL INSTITUTO MEXICANO DEL 
SEGURO SOCIAL POR INCUMPLIMIENTO A LAS OBLIGACIONES DE 
ENTERAR LAS CUOTAS OBRERO PATRONALES. SUS 
IMPLICACIONES 
TRIBUTARIAS……………………………...…………………………………...100 
 
 
PROPUESTA DE REFORMAR EL ARTÍCULO 304 DE LA LEY DEL 
SEGURO 
SOCIAL…………………………………...………………………………………117 
 
CONCLUSIONES………………………………………………………………..126 
 
FUENTES CONSULTADAS…………………...……………………………….132 
 
 
1 
 
INTRODUCCIÓN. 
 
 
 El Instituto Mexicano del Seguro Social, con el cúmulo de 
facultades legales que detenta en su actividad cotidiana, va abriendo un ángulo 
de 360 grados hasta completar un círculo que le convierte en un organismo 
fascinante desde el punto de vista jurídico. 
 
 Lo anterior se ve plasmado en el desarrollo del presente trabajo 
de investigación partiendo desde luego con el principio consagrado en nuestra 
Constitución Política, que establece en su artículo 31, fracción IV que es 
obligación de los mexicanos entre otras, el contribuir a los gastos públicos, así 
de la federación como de los Estados y Municipios o del Distrito Federal, lo que 
es indiscutible por tornarse en un sentido de responsabilidad y solidaridad con 
nuestra nación. 
 
 Lo que es cuestionable, es el alcance que nuestras autoridades 
fiscales se han planteado como insaciable, al recaudar por cualquier medio la 
mayor cantidad de recursos económicos. 
 
 El sistema fiscal vigente en el Estado mexicano conlleva una 
serie de disposiciones, leyes, normas jurídicas, misceláneas, decretos, 
jurisprudencias, que por sí mismas son un tanto complicadas por la terminología 
empleada dada la naturaleza del Derecho fiscal, por lo que resulta menos 
factible el entendimiento sustancial de su contenido y su fin, que es por 
supuesto la recaudación de los ingresos destinados al gasto público. 
 
 La realización de este trabajo de investigación pretende 
establecer la existencia de una clara desproporcionalidad e inequidad en cuanto 
el Instituto Mexicano del Seguro Social establece multas a los patrones por 
omisión de la obligación de enterar y pagar al Instituto las cuotas obrero 
2 
 
patronales que les corresponden, obligación a que se contrae el artículo 15, 
fracción III de la Ley del Seguro Social, pues resulta una carga excesiva el pago 
de las multas que se les determinan hoy en día. El objeto del presente trabajo 
no es abordar la figura de la seguridad social pues ello deriva en un mundo 
infinito de posibilidades, se delimita el tema al rubro de plantear como excesivo 
el monto del 40% de las multas que aplica el Instituto Mexicano del Seguro 
Social a los patrones que omiten determinar las cuotas obrero patronales 
correspondientes. 
 
 En aras de lograr lo anterior, se estudia el primer capítulo lo 
referente al Instituto Mexicano del Seguro Social, la institución de seguridad 
social más grande de América Latina, pilar fundamental del bienestar individual 
y colectivo de la sociedad mexicana; su historia, conformación, leyes que 
estuvieron vigentes, su función como organismo fiscal autónomo; alcances, 
naturaleza, atribuciones, facultades, obligaciones y/o derechos con los que 
cuenta este organismo que en el ámbito de su competencia le es permitido a 
dicha Institución. 
 
 El capítulo segundo está dirigido a observar la tramitación del 
juicio contencioso administrativo federalante el Tribunal Federal de Justicia 
Fiscal y Administrativa, desde el planteamiento de la demanda inicial hasta que 
es dictada sentencia por el Magistrado instructor, lo que nos lleva a abordar lo 
referente a dicho Tribunal, sus comienzos como Tribunal Fiscal de la 
Federación, las leyes que rigieron el procedimiento de lo contencioso, estos 
antecedentes, quizás meramente referentes históricos también llevan al lector a 
una clara explicación de lo que el litigante fiscal tiene en sus manos para 
contravenir las actuaciones de las autoridades fiscales, caso particular de las 
multas impuestas por el Instituto Mexicano del Seguro Social por 
incumplimiento a la obligación patronal de enterar las cuotas de sus 
trabajadores mes a mes. 
 
3 
 
 El tercer capítulo será objeto de estudio una de las clasificaciones 
de las contribuciones que enumera nuestro Código tributario como lo son las 
aportaciones de seguridad social ya que, con base a estas determinan los 
créditos fiscales a cargo del contribuyente y que plantean las cédulas de 
liquidación emitidas por el Instituto Mexicano del Seguro Social por concepto de 
multa, las que en mi experiencia como litigante en esta área del Derecho me ha 
llevado a impugnar por su falta de fundamentación y motivación tachándolas de 
ilegales sin embargo, existen principios tributarios que debe seguir toda 
contribución y dos de estos principios sencillamente no se cumplen como lo son 
el de proporcionalidad y el de equidad, asimismo se hace referencia al 
Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE), la forma coactiva que tiene a 
su alcance la autoridad fiscal para cobrar su adeudo; desde su notificación, 
requerimiento de pago, embargo de bienes y ampliación del mismo, embargo 
de la negociación, depositaría, hasta el remate como forma de pago de un 
crédito fiscal, todo ello en aras de colocar al lector, jurista o no, en un plano que 
le permita conocer el trabajo fiscalizador del Instituto. 
 
 Todo lo anterior, conceptualizado bajo un marco tanto histórico y 
normativo, desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley 
del Seguro Social, Código Fiscal de la Federación, reglamentos y otras 
disposiciones complementan la opinión de tratadistas en la materia. 
 
 De lo abordado en los capítulos antecedentes, podrá valorarse si 
es factible la disminución del porcentaje de éstas multas, de ello tratará el 
cuarto y último capítulo de esta investigación que, bajo los razonamientos 
vertidos se llegará a una conclusión válida respecto de la hipótesis planteada en 
el sentido de aplicar un porcentaje menor al cuarenta por ciento de las multas 
impuestas por el Instituto Mexicano del Seguro Social a los patrones por 
incumplimiento de enterar las cuotas obrero patronales a su cargo, lo que 
implicaría reformar al artículo 304 de la Ley del Seguro Social. 
 
4 
 
CAPÍTULO 1 
EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. 
 
 
 
1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL INSTITUTO MEXICANO DEL 
SEGURO SOCIAL. 
 
 
 La seguridad social se manifiesta en la esfera social a partir de la 
década de los 40’s con el empleo de una terminología a esta materia, los 
acontecimientos bélicos y políticos y la idea de la protección social vienen a 
plasmar las bases de las instituciones de protección social. En México, el 
Derecho de la Seguridad Social está plasmado en la Constitución Política en su 
artículo 123 que establece entre otras medidas, responsabilidades de los 
patrones en accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como 
también la obligación de observar los preceptos legales sobre higiene y 
seguridad. 
 
El 19 de enero de 1943 nace el Instituto Mexicano del Seguro 
Social, pero el Derecho respectivo preveía su puesta en marcha a partir del 1o 
de enero de 1944, con una composición tripartita para su gobierno, integrado de 
manera igualitaria, por representantes de los trabajadores, de los patrones y del 
Gobierno Federal, siendo Miguel Ángel Huerta y Víctor Manuel Zertuche dos de 
sus principales fundadores y el 6 de abril de 1943 se funda el Sindicato 
Nacional de Trabajadores del Seguro Social (SNTSS). 
 
Los Directores Generales de este Instituto desde su creación son: 
 
 Vicente Santos Guajardo (1943-1944); 
 Ignacio García Téllez (1994-1946); 
5 
 
 Antonio Díaz Lombardo (1946-1952); 
 Antonio Ortiz Mena (1952-1958); 
 Benito Coquet Lagunes (1958-1964); 
 Sealtiel Alatriste Abrego (1964-1966); 
 Ignacio Morones Prieto (1966-1970); 
 Carlos Gálvez Betancourt (1970-1975); 
 Jesús Reyes Heroles (1975-1976); 
 Arsenio Farell Cubillas (1976-1982); 
 Ricardo García Sainz (1982-1991); 
 Emilio Gamboa Patrón (1991-1993); 
 Genaro Borrego Estrada (1993-2000); 
 Mario Luis Fuentes Alcalá (2000); 
 Santiago Levy Algazi (2000-2005); 
 Fernando Flores y Pérez (2005-2006); 
 Juan Francisco Molinar Horcasitas (2006-2009); 
 Daniel Karam Toumeh (2009-a la fecha). 
 
En sus inicios, hubo resistencia de ciertas organizaciones que se 
creían afectadas en sus intereses y la explicación que se dio y que convenció, 
pues los obreros estaban renuentes a aceptar el Reglamento del Seguro Social, 
fue que su contrato colectivo no daba prestaciones a sus familiares, sus 
esposas no tenían protección de obstetricia, sus hijos no estaban protegidos 
con pensiones, ni con medicinas; y como su contrato colectivo no establecía 
esos beneficios, aprobaron el Seguro Social, extendiéndose a partir de 1949 los 
beneficios a sus familiares. 
 
En 1950 se inaugura su edificio central y demás oficinas generales 
se ponen en construcción. Una de la obras de mayor trascendencia para el 
IMSS fue la construcción, en 1952, del primer centro hospitalario, conocido 
como “La Raza”. 
6 
 
Se trata de una institución gubernamental, autónoma y tripartita 
(Gobierno Federal, Patrones y Trabajadores), dedicada a brindar servicios de 
salud y seguridad social a la población que cuente con afiliación al instituto, 
como lo es el mismo asegurado o derechohabiente y sus beneficiarios, se 
considera la institución de América Latina más grande en materia de seguridad 
social. 
 
La Ley de la materia señala que la seguridad social tiene como finalidades: 
 
 La asistencia médica. 
 La protección de los medios de subsistencia. 
 Los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo. 
 El otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento 
de los requisitos legales, será garantizada por el Estado. 
 
A efecto de cumplir con tal propósito, el Seguro Social comprende 
dos tipos de regímenes; el obligatorio y el voluntario, el primero de ellos es 
aquel que se financía con contribuciones provenientes de los patrones, el 
Estado y los propios trabajadores; cuenta con cinco tipos de seguro: 
enfermedades y maternidad, riesgos de trabajo, invalidez y vida, retiro, cesantía 
en edad avanzada y vejez, guarderías y prestaciones sociales; siendo sujetos 
de aseguramiento de dicho régimen los trabajadores, los miembros de 
sociedades cooperativas de producción y las personas que determine el 
Ejecutivo Federal mediante el decreto respectivo. 
 
De forma voluntaria y mediante convenio con el Instituto, podrán 
ser sujetos de aseguramiento en este régimen, los trabajadores en industrias 
familiares y los independientes como profesionales, pequeños comerciantes, 
artesanos y demás trabajadores no asalariados, los trabajadores domésticos, 
los ejidatarios, comuneros y colonos y pequeños propietarios; asimismo, los 
patrones (personas físicas) con trabajadores asegurados a su servicio y los 
7 
 
trabajadores al servicio de las administraciones públicas de la Federación, 
entidades federativas y municipios que estén excluidos o no comprendidos en 
otras leyes o decretos como sujetos de seguridad social. 
 
No hay que olvidarque el régimen obligatorio para los 
trabajadores forzosamente les descuenta por ley las cuentas respectivas. No es 
un servicio gratuito, por lo cual se piensa que si se paga, lo menos que se 
espera es tener un servicio al nivel de un cliente que acude a solicitarlo. 
 
El sistema del seguro social puede caracterizarse de la siguiente 
manera: 
 
a) Se trata de un servicio público nacional tarifado. Lo que se traduce en 
un esquema que contempla recaudar en toda la República mexicana las 
contribuciones en esta materia, es decir, las denominadas aportaciones de 
seguridad social, tomando en cuenta al salario como factor del pago; 
 
b) Participación tripartita. Es la responsabilidad compartida tanto de los 
patrones como generadores de riesgos, el Estado y los propios trabajadores de 
hacer las aportaciones que permitan crear los instrumentos de servicios y 
económicos adecuados a la atención de esos riesgos que tiene su origen en la 
prestación de los servicios, eso también se refleja en su composición 
estructural, pues la administración y control del instituto se realiza a través de 
estos tres factores; 
 
c) Su servicio es extensivo no solo al trabajador como sujeto de la 
relación de trabajo sino a sus beneficiarios; 
 
d) Cobertura de riesgos específicos y que enumera el Título segundo de 
la Ley del Seguro Social y que son los riesgos de trabajo, enfermedades y 
8 
 
maternidad, invalidez y vida, retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, así 
como servicio de guarderías y prestaciones sociales; 
 
e) Se trata de un organismo fiscal autónomo, se basa en la 
obligatoriedad de sus disposiciones, apoyada en procedimientos coactivos con 
el objeto de recaudar las aportaciones de seguridad social; 
 
f) Instrumento de prevención y asistencia, tareas que antes se 
encontraban diversificadas el realizarse por otras unidades análogas. 
 
La creación del IMSS trajo consigo más escepticismo que confianza, ya 
que una de las características que lo consolidarían es ser un servicio nacional, 
que funcionaria en toda la República mexicana, pero esto no se logra sino 
décadas después conforme se lo fue permitiendo su limitada economía tal como 
lo refiere el investigador José Luis Trueba Lara: 
 
“…el futuro del Instituto estaba en riesgo: si continuaban las 
subrogaciones no habría ninguna posibilidad de cumplir los compromisos 
adquiridos con los trabajadores jubilados o a punto de jubilarse. A mediados de 
1945, el IMSS suspendió la subrogación y emprendió nuevas acciones: se 
crearon los puestos de fábrica que fracasaron a los pocos meses y, a finales del 
Avilacamachismo, se inició la construcción de las primeras clínicas. La 
seguridad social obedeció entonces a una nueva lógica. El Instituto se 
transformó en una empresa que vendía servicios médicos y asistenciales a los 
trabajadores, a los patrones y al gobierno. Por su parte, los seguros de 
invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte comenzaron a 
administrarse por medio de un sistema de reparto que, por lo menos en 
apariencia, garantizaban la viabilidad del proyecto. A partir de esta 
transformación, el IMSS comenzó a crecer casi exponencialmente…”1 
                                                            
1 RUIZ MORENO, Ángel Guillermo. Nuevo Derecho de la Seguridad Social, ed. Porrúa, México, 
2006, pág. 101 
9 
 
1.1.2 MARCO NORMATIVO. 
 
Es a partir de la Constitución Política mexicana de 1917 en la 
fracción XXIX del artículo 123, cuando se voltea a ver a la seguridad social y se 
plasma la necesidad de establecer un sistema de seguros sociales. 
 
El manifiesto político de 1909 plantea la necesidad de expedir 
leyes que velaran sobre los riesgos de trabajo y responsabilidad de las 
empresas en los mismos, antecedente de este decreto es la Ley de Accidentes 
de Trabajo del 9 de noviembre de 1906, promulgada por el General Bernardo 
Reyes, Gobernador del Estado de Nuevo León, en donde se consagra la 
responsabilidad patronal en los accidentes con asistencia médica y 
farmacéutica y gastos de inhumación, así como pensiones temporales para 
incapacitados o sus beneficiarios . 
 
El 17 de septiembre de 1913 se presenta el primer proyecto de 
Ley de Trabajo, en donde se incluye un capítulo del seguro social. 
 
Todo lo anterior se plasmó en la llamada Constitución Social 
promulgada el 5 de febrero de 1917 en la Ciudad de Querétaro por el Jefe del 
Ejército Constitucionalista Venustiano Carranza. El texto original de la fracción 
XXIX del artículo 123 establecía lo siguiente: “Se considera de utilidad social el 
establecimiento de cajas de seguros populares, de invalidez, de vida, de 
cesación involuntaria de trabajo, de accidentes y de otros fines análogos, por lo 
cual, tanto el Gobierno Federal como el de cada Estado, deberán fomentar la 
organización de instituciones de esta índole para infundir e inculcar la previsión 
popular”. 
 
Esto significa un principio de tener seguridad social para los 
mexicanos, no es sino después de doce años de la redacción de la Carta 
Magna que se empieza a vislumbrar un régimen en este sentido con la reforma 
10 
 
al referido precepto constitucional realizada en el año 1929, así como con la 
promulgación de la Ley Federal del Trabajo el 18 de agosto de 1931. 
 
1.1.3 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. 
 
Es fundamental si queremos dirigirnos a la fuente del derecho 
social, referirnos a los artículos 3o, 27 y 123 de la Constitución General de la 
República, comenzando por el derecho a la educación laica y gratuita, a un 
derecho reivindicador de los campesinos y, del derecho laboral que cambió las 
relaciones capital y trabajo pues en este último rubro si comprendemos el 
estado de las cosas a principios del siglo XX, comprenderemos que motivó la 
explosión social proveniente de las paupérrimas condiciones que padecían 
obreros y campesinos del país. 
 
Con tal fundamento constitucional comenzaron a crearse cajas de 
ahorro, cajas populares y afines con el propósito de difundir la previsión popular 
que en principio creó situaciones incongruentes, como es el caso de la 
promulgación de parte de varios Congresos locales de sus respectivas Leyes 
del Trabajo que se ocupaban de los riesgos profesionales pero desde una 
perspectiva estrictamente laboral y no desde el ámbito de la seguridad social. 
 
Lo anterior concluiría con la reforma al citado artículo 123, 
realizada en el año de 1929, en donde ya se considera de utilidad pública la 
expedición de una Ley del Seguro Social, dicho precepto actualmente dispone: 
 
Artículo 123 Constitucional, fracción XXIX.- “Es de utilidad pública 
la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de 
vida, de cesación involuntaria de trabajo, de enfermedades y accidentes, de 
servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar 
de los trabajadores, campesinos, no asalariados y sectores sociales y sus 
familiares”. 
11 
 
 
1.1.4 LEY DEL SEGURO SOCIAL DE 1943. 
 
La primera Ley del Seguro Social fue promulgada el 31 de 
diciembre de 1942 para entrar en vigor en toda la república en 1943 y aunque 
en la exposición de motivos se establece que el objeto primordial es la 
protección del trabajador, con posterioridad se reconoce la necesidad de 
hacerla extensiva a los demás sectores e individuos de toda la sociedad. 
 
Se establece un régimen de seguro obligatorio, reconociendo en 
ello que el seguro social es el instrumento básico de la seguridad social 
(aunque no el único) a cargo de entidades públicas ya federales, ya locales y de 
organismos descentralizados. 
 
En cuanto a su naturaleza, como organismo descentralizado con 
personalidad jurídica, se encuentra sometido a normas y procedimientos de 
derecho civil y mercantil para los actos jurídicos en que intervenga, así como a 
disposiciones de derecho del trabajo por las relacionesjurídicas que forme con 
su personal. 
 
Esta primera Ley tiene su antecedente inmediato en el proyecto 
presentado por el entonces Presidente de la República General Álvaro Obregón 
el 9 de diciembre de 1921, proyecto que jamás se aprobó, aunque ya se 
concebía un fondo de reserva que se invirtiera en instituciones de crédito a 
favor de la clase obrera y de compañías constructoras de vivienda. 
 
En 1928, la entonces Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo 
forma una comisión encargada de preparar un capítulo se seguros sociales que 
formaría parte de la Ley Federal de Trabajo que también estaba comenzando a 
tomar forma. Bajo este proyecto se plantea por vez primera un sistema de 
contribución tripartita y con la reforma a la fracción XXIX del artículo 123 
12 
 
constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de septiembre 
de 1929 se dan las bases para formular la Ley del Seguro Social, enfocándose 
al establecimiento de un régimen nacional de seguros sociales públicos y 
obligatorios. 
 
Esta ley enfrentó diversas situaciones sociopolíticas y económicas 
adversas de la época como la crisis resentida en los Estados Unidos de 
Norteamérica, la recuperación del país de la guerra de revolución, reformas, 
rebeliones, derrocamientos, proyectos de Ley y anteproyectos, como lo fue la 
expropiación petrolera, inconformidades de sectores empresariales, 
desconfianza de los obreros, etc. 
 
No es sino hasta el 10 de diciembre de 1942, que el entonces 
Presidente de la República, Manuel Ávila Camacho, comisiona a Ignacio García 
Téllez para un nuevo Proyecto de Ley (Proyecto García Téllez) y envía al 
Congreso la iniciativa de Ley del Seguro Social y es aprobada para ser 
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 1943. 
 
1.1.5 LEY DEL SEGURO SOCIAL DE 1973. 
 
Esta nueva Ley surge con el objeto de que el régimen del seguro 
social expandiera su economía, adaptarlo a la nueva realidad social y 
exigencias del país. Por comisión nombrada por el entonces Presidente de la 
República Luis Echeverría Álvarez, se desarrolla un proyecto de Ley que 
discutido por el Congreso de la Unión es aprobado y entra en vigor el 1o de abril 
de 1973. 
 
Dicho ordenamiento crea el seguro de guarderías, seguro que en 
la actualidad se encuentra subrogado, lo que viene a extender sus beneficios a 
otras personas, también se establece el régimen voluntario y las prestaciones 
sociales, que aunque se otorgaban de manera discrecional, constituyen un 
13 
 
avance destacado pues contaba ya el Seguro Social con tres sistemas que 
integraban su funcionamiento y que consiste en el de salud, pensiones y 
prestaciones sociales (guarderías y vivienda popular). 
 
Gustavo García Guerrero2 establece las siguientes características 
del Seguro Social respecto de la Ley de 1973: 
 
a) Se trata de un organismo público descentralizado por servicio, con 
personalidad jurídica y patrimonios propios; 
 
b) Instrumento básico de la seguridad Social; 
 
c) Organismo Fiscal Autónomo; 
 
d) Entidad sui generis como persona moral, sujeto de derecho privado y como 
autoridad; 
 
e) Organismo con facultades legislativas y de juzgador desde el punto de vista 
material. 
 
Esta Ley sufrió múltiples reformas a través de sus 24 años de 
vida, sobre todo bajo el mando del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-
1994) como lo fueron el incremento paulatino de las cuotas obrero patronales, 
esto con el objeto de elevar las pensiones un 10%; o la creación del Sistema de 
Ahorro para el Retiro (SAR) que se vería capitalizado con la Ley para la 
Coordinación de los Sistemas de Ahorro para el Retiro en vigor desde el año 
1994. 
 
                                                            
2 HORI ROBAINA, Guillermo. Breves notas de la Seguridad Social, ed. Porrúa, México, 2001, 
pág. 79 
14 
 
De conformidad con los artículos 287 y 288 de la Ley del Seguro 
Social (135 de la Ley de 1943 y 167 y 168 de la ley de 1973), actúa como 
autoridad fiscal para determinar los créditos y las bases para su liquidación y 
fijarla en cantidad liquida, su percepción y cobro. 
 
Este ordenamiento jurídico incorporaría el régimen voluntario. 
 
 
1.1.6 LEY DEL SEGURO SOCIAL DE 1997. 
 
Por Decreto del Congreso de la Unión publicado en el Diario 
Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, se expide la nueva Ley del 
Seguro Social, pero entraría en vigor hasta el 1o de julio de 1997 debido a que 
no estaban dadas las condiciones del nuevo sistema pensionario. 
 
Entre las innovaciones de este ordenamiento jurídico está la 
creación de las cuentas individuales para el retiro de los trabajadores. Su 
manejo se encomienda a las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores). 
 
Se crea el Seguro para la Familia, que permite a los trabajadores 
no asalariados, disfrutar junto con su familia, de la atención medica integral del 
Instituto. Contempla al trabajador viudo o divorciado que tenga la custodia de 
sus hijos y no puede prestarles la atención durante su jornada de trabajo. 
 
La nueva Ley extiende el régimen obligatorio a los jornaleros 
agrícolas y posibilita así la creación de guarderías para los hijos de las madres 
trabajadoras del campo, extendiéndose la seguridad social al medio rural. 
 
Los resultados de las reformas se pueden agrupar en lo relativo a 
la gestión del Instituto y los referidos a las pensiones. 
 
15 
 
Sobre el primer apartado, se destaca los siguientes puntos: 
 
 Perfeccionó la autonomía fiscal del Instituto. 
 Dotaron al Instituto de mayores facultades presupuestarias. 
 Fortalecieron la transparencia y la rendición de cuentas. 
 Modernizan la gestión del Consejo Técnico. 
 Modernización tecnológica del Instituto. 
 Crearon un fondo para el cumplimiento de las Organizaciones Laborales 
a favor de los trabajadores del Instituto. 
 Un nuevo régimen de reservas para el Instituto en su carácter de entidad 
administradora de seguros. 
 Un nuevo régimen de servicios personales. 
 Generación de beneficios para trabajadores y empresas. 
 
En cuanto a las reformas relativas a las pensiones, con lo 
legislado, 1.2 millones de pensionados reciben incrementos a sus pensiones, 
particularmente aquellos con menores percepciones. Ahora, ningún pensionado 
por vejez tiene una pensión inferior a un salario mínimo; además, las viudas con 
pensiones de hasta 1.5 salarios mínimos reciben un incremento del 11 por 
ciento; igualmente, todos los jubilados de 60 años o más por cesantía y vejez 
obtienen un incremento del 10 por ciento. Las reformas anexan todas las 
pensiones del Índice Nacional de Precios al Consumidor, garantizando su poder 
de compra y protegen así, no solo a los pensionados actuales sino también a 
los trabajadores actuales, que serán los jubilados de mañana. 
 
Otros avances significativos en esta nueva Ley son, el 
señalamiento de quienes son los sujetos obligados al pago de cuotas y los 
responsables solidarios que contemplan los artículos 26 del Código Fiscal de la 
Federación con la fracción X del artículo 5A de la Ley del Seguro Social, 
situación que se había omitido hasta esta nueva Ley, se contempla la 
supletoriedad de la Ley de la materia en el siguiente orden: Ley Federal del 
16 
 
Trabajo, el Código Fiscal de la Federación, o las del Derecho Común en tanto 
no contravengan la naturaleza del régimen de seguridad Social. Las empresas 
con más de trescientos trabajadores están obligadas a dictaminarse por 
contador público autorizado, la información dada al IMSS, es ahora 
relativamente confidencial pues, previo convenio, puede ser compartida por los 
sectores públicos, privados o sociales. 
 
Otro cambio significó reducir el factor de prima por riesgos de 
trabajo hasta llegar al 2.3 en el año de 2004 pero aumenta la prima al 0.005% y 
se crea un nuevo seguro en el régimen voluntario, el de vida. 
 
Tambiénse reformó en lo relativo a la obligación de dictaminar las 
cuotas, las que se enterarían de manera mensual a un en el caso de no realizar 
el pago, reglas expresas en las notificaciones de los créditos y que conceptos 
abarcan los mismos, el recurso de inconformidad regulado por el artículo 294 de 
a Ley del Seguro Social es ahora optativo para quien se le determina un crédito 
fiscal por concepto de cuotas antes de acudir al juicio contencioso 
administrativo federal. 
 
 
1.1.7 REGLAMENTO INTERIOR DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO 
SOCIAL. 
 
Este cuerpo normativo desconcentra los servicios y reordena su 
estructura social regional y delegacional debido a la necesidad por parte del 
Instituto de desconcentrar sus funciones con el objeto de hacer más eficaz su 
servicio para con sus derechohabientes como la mejor distribución de los 
medicamentos, por ello debió crear órganos regionales que terminarían con el 
centralismo imperante. A decir de Luis Moreno3, el criterio que se siguió para 
                                                            
3 RUIZ MORENO, Ángel Guillermo, op. cit. Pág. 346. 
17 
 
ubicar la sede de cada una de las siete regiones fue el de ubicarlas en donde ya 
se encontraba operando los llamados centros médicos nacionales del IMSS. 
 
Las reformas y adiciones incorporadas a la Ley del Seguro Social 
realizadas en el mes de diciembre de 1994, le dieron cabida a esta estructura 
orgánica del Instituto, al crearse los Consejos Consultivos Regionales como las 
respectivas Direcciones Regionales, que no son otra cosa que órganos 
jerárquicos de mando entre el Consejo Técnico y la Dirección General del 
Instituto, en una zona geográfica determinada del país donde ejercen 
jurisdicción con natural autoridad lineal sobre las delegaciones. 
 
Con la ley de 1997 se toman otras medidas para organizar al 
Instituto y a principios del año 2002 el Consejo Técnico decide reducir el 
número de Direcciones Generales, por lo que tan solo se crean cuatro de ellas 
tan y como se muestra en el siguiente cuadro y son las que subsisten hasta la 
actualidad. 
 
 
DIRECCIÓN REGIONAL SEDE DELEGACIONES QUE 
LA INTEGRAN 
Zona norte Monterrey, Nuevo León. Nuevo León, Durango, 
Coahuila, Chihuahua, 
Tamaulipas, San Luis 
Potosí, Zacatecas y 
Aguascalientes. 
Zona centro México, D:F: Distrito Federal, Estado 
de México, Querétaro, 
Morelos y Guerrero 
Zona sur Puebla, Puebla. Oaxaca, Puebla, 
Veracruz, Tabasco, 
Tlaxcala, Hidalgo, 
18 
 
Chiapas, Campeche, 
Quintana Roo y Yucatán 
Zona occidente Guadalajara, Jalisco. Colima, Guanajuato, 
Jalisco, Michoacán, 
Nayarit, Baja California, 
Baja California Sur, 
Sinaloa y Sonora 
 
 
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de septiembre 
de 2006, el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, señala 
de manera específica, las facultades que pueden ejercer los funcionarios del 
Instituto, así como el ámbito territorial en el cual pueden ejercer dichas 
facultades. 
 
En términos del artículo 264, fracciones IV y VII de la Ley del 
Seguro Social (preceptos que se citan al inicio del dicho Reglamento), y en 
acatamiento a lo dispuesto por los artículos 16 constitucionales y 38 fracción IV 
del Código Fiscal de la Federación; se fundamenta dicho Reglamento. 
 
Artículo 264.- El Consejo Técnico tendrá las atribuciones 
siguientes: 
 
(…) 
 
IV. Aprobar la estructura orgánica básica del Instituto, a efecto de 
proponerla al Ejecutivo Federal para su consideración en el reglamento interior 
del mismo, que al efecto emita, así como la estructura ocupacional 
correspondiente y sus modificaciones, los niveles salariales, las prestaciones y 
los estímulos de desempeño de los trabajadores de confianza a que se refiere 
el artículo 256 de esta Ley, los que se determinarán conforme a los tabuladores 
19 
 
que al afecto expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin perjuicio 
de los derechos de los trabajadores de base, conforme a un sistema de 
valuación de puestos; 
 
(…) 
 
VII. Autorizar la celebración de convenios relativos al pago de 
cuotas, pudiendo delegar esta facultad, a las unidades administrativas que 
señale el reglamento interior, así como emitir las disposiciones de carácter 
general sobre revisión de cuotas para los seguros que expresamente establece 
esta Ley y las correspondientes a la prestación indirecta de servicios; 
 
1.2 ESTRUCTURA ORGÁNICA. 
 
De la lectura a la Ley del Seguro Social advertimos quienes son 
los órganos superiores del Instituto Mexicano del Seguro Social, así como las 
facultades y atribuciones que gozan cada uno de ellos, esto a partir del numeral 
257 y subsecuentes sin embargo, como se desprende de la lectura de los 
artículos 251, fracción VII, 251-A, 264, fracción IV, 268, fracción VIII, 268-A y 
291 del Decreto por el que se reforma la Ley del Seguro Social a partir del 21 
de diciembre de 2001, se delega la conformación de su estructura interna a un 
Reglamento Interior expedido por el Ejecutivo Federal cumpliendo con lo 
dispuesto por la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal. 
 
Tal y como nos refiere el título cuarto, en el artículo 257 y demás 
relativos de la Ley del Seguro Social, el Instituto cuenta con una estructura 
orgánica que cumple con los cometidos que se le encomienda enumerando a 
sus órganos superiores como lo son la Asamblea General, el Consejo Técnico, 
la Comisión de Vigilancia y la Dirección General quienes están a cargo de su 
desarrollo institucional. 
 
20 
 
De manera muy general se plasman a continuación, algunas ideas 
que sobre estos órganos contiene la Ley del Seguro Social, cada uno de ellos 
con funciones y atribuciones bien delimitadas. 
 
 
1.2.1 ASAMBLEA GENERAL. 
 
 
Constituye la máxima autoridad del Instituto, se trata de un órgano 
de representación social y gubernamental, integrada de manera tripartita por 30 
miembros que duran 6 años en su cargo pudiendo ser reelectos, de los cuales 
10 son designados por el Ejecutivo Federal, diez por representantes de las 
organizaciones patronales y diez más por las organizaciones nacionales de los 
trabajadores. Dicha designación se rige por lo dispuesto por el Reglamento de 
la Asamblea General del Instituto Mexicano del Seguro Social que norma 
también la integración, atribuciones, periodicidad, sesiones, convocatorias a las 
mismas, quórum, deliberaciones, votaciones y acuerdos. 
 
Dicho reglamento fue publicado en el Diario Oficial de la 
Federación el 10 de julio de 1974 al igual que el “ Decreto que establece las 
bases para la designación de los miembros de las Asambleas Generales del 
Instituto Mexicano del Seguro Social”, que dispone que los miembros del sector 
obrero serán siete por parte de la Confederación de Trabajadores de México 
(CTM), dos por lo que respecta a la Confederación Revolucionaria de Obreros y 
Campesinos (CROC) y uno más por parte de la Confederación Revolucionaria 
de obreros de México. 
 
En cuanto hace al sector patronal, la Confederación de Cámaras 
Industriales (CONCAMIN) designa seis miembros, en tanto que la 
Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio (CONCANACO), designa 
cuatro miembros más. 
21 
 
 
La designación hecha por el Ejecutivo Federal la realiza como 
mejor le parece conforme a calidad, ética y trayectoria de éstos. 
 
El cargo de miembro de la Asamblea es honorario y sus sesiones 
son presididas por el Director General, aunque éste no forme parte de dicha 
Asamblea. 
 
Debe reunirse ordinariamente una o dos veces al año, y de 
manera extraordinaria cuantas veces sea necesario. Entre sus facultades 
expresas (artículo 261 LSS) están discutir, aprobar o modificar anualmente el 
estado de ingresos y gastos; el balance contable; el programa de actividades y 
presupuesto para el año siguiente, conocerá del informe de la Comisión de 
Vigilancia; de los informes financierosy actuariales, el informe de actividades 
presentados por el Director General, así como resolver sobre el sentido que 
deben guardar las resoluciones del Consejo Técnico cuando el Director General 
ejerza la facultad de veto de la cual goza. 
 
La Asamblea General tiene la obligación de revisar anualmente la 
suficiencia de los recursos para los seguros tanto del régimen obligatorio como 
del voluntario. 
 
Dentro de sus facultades están discutir anualmente, para su 
aprobación o modificación, en su caso, el estado de ingresos y gastos, el 
balance contable, el informe financiero y actuarial, el informe de actividades 
presentado por el Director General, el programa de actividades y el presupuesto 
de ingresos y egresos para el año siguiente, el informe de la Comisión de 
Vigilancia, así como la suficiencia de los recursos aportados para los seguros 
tanto del régimen voluntario como obligatorio y adicionales. 
 
 
22 
 
1.2.2 CONSEJO TÉCNICO. 
 
Este órgano tripartito no solo sigue en jerarquía a la Asamblea 
General sino que es el más importante en la operación cotidiana. 
 
La reforma del 21 de diciembre de 2001 al artículo 263 de la Ley 
Seguro Social fue consolidar su función operativa al ejercer tres funciones 
vitales como lo es el ser el órgano de gobierno, ser el representante legal y el 
administrador del IMSS, por lo que es el órgano superior que adquiere mayor 
responsabilidad. 
 
El capítulo tercero del mismo título cuarto de la referida Ley regula 
al Consejo Técnico como el órgano de gobierno, representante legal y el 
administrador del Instituto y el que estará integrado hasta por doce miembros 
(propietarios y los respectivos suplentes), correspondiendo designar cuatro de 
ellos a los representantes patronales en la Asamblea General, cuatro a los 
representantes de los trabajadores y cuatro a los representantes del Estado 
rubro en donde se incluyen desde el 21 de diciembre de 2001 al Secretario de 
Hacienda y Crédito Público, el Secretario de Salud, el Secretario del Trabajo y 
Previsión Social y el Director General del propio IMSS, el Ejecutivo Federal 
cuando lo estime conveniente, podrá disminuir a la mitad la representación 
estatal. 
 
Los consejeros así electos durarán en su cargo seis años, 
pudiendo ser reelectos. 
 
Los consejeros representantes patronales y de los trabajadores, 
recibirán los emolumentos y prestaciones que al efecto determinen los 
consejeros representantes del Estado a propuesta del Director General, sin que 
ello les otorgue el carácter de trabajadores, asegurados, derechohabientes del 
Instituto ni algún otro derecho adicional. 
23 
 
 
Sus integrantes, así como la Comisión de Vigilancia, y cualquier 
órgano de carácter tripartito ya integrado o que se integre en el futuro en el 
Instituto no pueden promover o participar directa o indirectamente a título 
personal, en la atención de solicitudes, planteamientos o recursos que patrones 
o derechohabientes plateen ante el Instituto. 
 
Las facultades de este órgano las encontramos en el artículo 264 
de la Ley del Seguro Social el que refiere, y el Reglamento de la Asamblea 
General del IMSS regula de manera general en sus artículos 22 a 24 la 
integración del Consejo Técnico. 
 
1.2.3 COMISIÓN DE VIGILANCIA. 
 
Este órgano está compuesto hasta por 6 miembros designados 
por medio de la Asamblea General, quien propondrá dos de ellos por cada 
sector con sus respectivos suplentes, durando en su cargo 6 años con opción a 
reelección, aunque la designación puede recaer en personas que no formen 
partes de dichos sectores. Necesariamente uno de los miembros 
representantes del Estado debe estar adscrito a la Secretaria de la Función 
Pública. 
 
La designación puede ser revocada por así pedirlo los miembros 
del sector que representen o bien por causa justificada, sobre ello resolverá la 
Asamblea General. 
 
El artículo 266 nos refiere las facultades que le son 
encomendadas a este órgano entre otras, el supervisar las inversiones 
institucionales de las reservas para los diversos ramos de los seguros que 
maneja el Instituto, así como auditar los balances y dictaminar los estados 
financieros. 
24 
 
 
Si bien es un órgano de mera vigilancia, resulta básica su 
actuación pues todo sistema debe contar con un órgano de control que 
supervise sus labores, “algo incluso que la más elemental lógica impone y que 
la transparencia institucional exige”4. 
 
1.2.4 DIRECCIÓN GENERAL. 
 
Es el órgano de gobierno interno unipersonal de más alta jerarquía 
en la Institución. Dicho nombramiento recae por disposición del artículo 267 de 
la Ley del Seguro Social en una persona mexicana por nacimiento en pleno 
goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos. 
 
La designación del Director General la realiza el Ejecutivo Federal, 
hecho que no significa subordinación a él, ya que quien en realidad gobierna 
son sus órganos superiores, ello obedece a que siendo el IMSS un Organismo 
Publico Descentralizado, debe seguir las directrices políticas de la 
administración centralizada y paraestatal. 
 
Este órgano superior de gobierno si bien no es el de mayor 
autoridad respecto de los tres restantes, es quien lleva el peso político de la 
institución dada la enorme influencia que en todas las órdenes y en cualquier 
nivel ejerce como funcionario público. 
 
El Director General lleva el peso y el manejo político de la 
institución por lo que es la cabeza pública y visible de dicho ente público y se 
auxilia en el cumplimiento de sus funciones por servidores públicos de mando, 
personal de base y de confianza que establezca el Reglamento Interior el IMSS 
que, a propuesta del Consejo Técnico, deberá expedir el Ejecutivo Federal. 
                                                            
4 RUIZ MORENO Ángel Guillermo, op.cit. pág. 337. 
25 
 
 
Sus funciones están establecidas en el artículo 268 de la Ley de la 
materia. 
 
1.3 EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL COMO ORGANISMO 
FISCAL AUTÓNOMO. 
 
Podemos abordar al IMSS desde diversos puntos de vista, uno de 
ellos que reviste particular importancia es el ser un organismo fiscal autónomo, 
lo que a grandes rasgos determina que sea el mismo quien se haga cargo de 
recaudar las aportaciones de seguridad social, lo que a su vez le da el imperio 
de autoridad fiscal para el efecto del pago liso y llano o emplear un 
procedimiento económico coactivo para el caso de que no se realice de manera 
oportuna. 
 
El Instituto Mexicano del Seguro Social se transforma a partir del 
21 de diciembre de 2001 en un organismo fiscal autónomo con el objeto de 
enfrentar la evasión fiscal, ejerciendo sus atribuciones como ente fiscal de 
manera autónoma técnica y de gestión. Identificadas las cuotas obrero 
patronales y los capitales constitutivos como las salidas más usuales de los 
empleadores. 
 
Hoy en día el IMSS ya no requiere de la intervención de la 
Secretaría de Hacienda y Crédito Público para cobrar las cuotas, capitales 
constitutivos, sus consecuencias legales inherentes y gastos realizados por el 
IMSS, por inscripciones improcedentes e incluso los que tengan derecho a 
exigir de las personas no derechohabientes como gastos médicos 
proporcionados indebidamente. 
 
Para lograr lo anterior ahora la ley incluye multas por el impago de 
créditos por el importe del 40% al 100% del concepto omitido, situación diversa 
26 
 
en la Ley de 1973 que establecía del 70% al 80% y que como hemos observado 
en el apartado 1.2 del presente capítulo la situación imperante de la sociedad 
mexicana llevó a disminuir dicho porcentaje. En la práctica el titular de la 
subdelegación correspondiente del Instituto Mexicano del Seguro Social 
siempre imponen la multa mínima (del 40%). 
 
Aunque este carácter de organismo fiscal lo ha tenido desde 
legislaciones anteriores, se contemplaba de manera diferente, pues en la ley de 
1943,las obligaciones de pago a favor del Instituto tenían carácter de 
ejecutivos, lo que acarreaba el gran inconveniente de tener que acudir a los 
tribunales del foro común para exigir en caso del impago el entero de las cuotas 
por parte de los sujetos obligados con la respectiva tardanza en la recuperación 
del adeudo. Ruiz Moreno nos explica que esta situación cambio por decreto 
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de noviembre de 1944, 
emitido por el entonces presidente de la República General Manuel Ávila 
Camacho por el que se reformaba el artículo 135 de la Ley del Seguro Social 
para otorgarle el carácter fiscal a las cuotas y con ello se le da el carácter de 
organismo fiscal autónomo al Instituto y donde se les otorgaba facultades y 
atribuciones para determinar, fijar en cantidad líquida, cobrar y percibir los 
créditos agotándose el procedimiento económico coactivo respectivo por parte 
de las extintas Oficinas Federales de Hacienda para el cobros del Seguro 
Social.5 
 
Por lo anterior queda legitimado el IMSS como autoridad fiscal 
capaz de disponer de la fuerza legal en la esfera tributaria observando por 
supuesto por la Constitución de la República y cada uno de los requisitos 
formales y materiales de todo acto jurídico de naturaleza fiscal-administrativa. 
 
                                                            
5 Ibidem, pág. 257 
27 
 
El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española6, nos 
refiere las siguientes acepciones de la palabra organismo. 
 
“Conjunto de leyes, usos y costumbres por los que se rigen un cuerpo por 
institución social”. 
 
“Conjunto de oficinas dependencias o empleos que forman un cuerpo o 
institución”. 
 
De la exposición de motivos de la original Ley del Seguro Social 
se puede advertir rasgos trascendentes del Instituto tal y como se advierte de la 
siguiente trascripción: 
 
“A efecto de manejar este Seguro Social se crea especialmente una Institución 
que establecerá un régimen eficaz de protección obrera, sin fines de lucro que 
suministrara las prestaciones en metálico, en servicios y en especie, en los 
momentos de mayor angustia de los trabajadores, sin costos adicionales ni 
trámites engorrosos a las victimas… Debe destacarse también que con la 
protección impartida del Seguro Social entraña una función de interés público, 
no puede encomendarse a empresa privadas sino que el Estado tiene el deber 
de intervenir, en su establecimiento y desarrollo, por quien sufre, en última 
instancia los riesgos de la pérdida de la capacidad de trabajo de los obreros es 
la colectividad entera, que con motivos de esos acontecimientos ve 
trastornadas sus actividades y amplificados muchos de sus problemas… de 
conformidad con el criterio sustentado por los tratadistas del Derecho 
Administrativo, servicio público en toda actividad, cuyo cumplimiento debe ser 
regulado, asegurado y controlado por los gobernantes por ser indispensable 
para la realización y desenvolvimiento de la independencia sociales, y por que 
                                                            
6 http://buscon.rae.es/drael/SrvltConsulta. 3 de marzo de 2010 
28 
 
además es de tal naturaleza que no puede ser completamente eficaz sino 
mediante la intervención del Estado…”7 
 
Respecto del término FISCAL, Rafael de Pina8, nos ilustra que es 
lo relativo al Fisco, entendido este ultimo como el tesoro público del erario, 
Hacienda Pública, Patrimonio del Estado constituido por sus bienes propios y 
por sus rentas provenientes de sus diversos ingresos. 
 
Resulta interesante la siguiente tesis jurisprudencial: 
 
“APORTACIONES AL INFONAVIT, LOS ARTÍCULOS 4O Y 10 DEL 
REGLAMENTO INTERIOR DEL INSTITUTO EN MATERIA DE FACULTADES 
COMO ORGANISMO FISCAL AUTONOMO, QUE PREVEN LA CREACION 
DEL GERENTE DE FISCALIZACION COMO ORGANO ENCARGADO DE 
DETERMINARLAS Y REQUERIR SU PAGO, NO VIOLAN EL ARTÍCULO 89 
FRACCION I, DE LA CONSTITUCION FEDERAL. De la lectura del artículo 23 
de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los trabajadores 
se advierte que el legislador faculto de manera expresa al Ejecutivo Federal 
para que mediante el reglamento respectivo precisará cual sería el personal, 
que además de restablecido en forma concreta en la ley, se encuentra facultado 
para ejercer las atribuciones que como organismo fiscal autónomo tienen el 
instituto pues al respecto establece que”… Las facultades que correspondan al 
instituto en su carácter de organismo fiscal autónomo… se ejercerá por el 
director general, el subdirector general jurídico y de fiscalización, los delegados 
regionales y el demás personal que expresamente se indique en el reglamente 
interior del Instituto de Fondo Nacional de la Vivienda para los trabajadores, en 
materia de facultades como organismo fiscal autónomo. ….”. En tal virtud, al 
establecer los artículos 4o y 10 del reglamento interior del mencionado instituto, 
                                                            
7 Exposición de motivos del Decreto que contiene la original Ley del Seguro Social. Congreso de 
la Unión, 31 de diciembre de 1942. 
8 DE PINA VARA, Rafael, Diccionario de Derecho, ed. Porrúa, México, 2001 pág. 292. 
29 
 
que el gerente de Fiscalización es uno de los órganos encargados de ejercer 
las facultades previstas en el artículo 3o. De ese ordenamiento legal, entre las 
que se encuentran la de determinar el importe de aportaciones omitidas y 
requerir su pago, lo que hace el presidente de la República es prever a la 
exacta observancia de la norma, completando lo previsto en el artículo 23 del la 
ley del instituto, el cual faculta al Ejecutivo para tales efectos. Así, al encontrar 
los artículos 4o y 10 del citado reglamento interior su justificación y medida en el 
artículo 123 de la Ley de la materia, estos no infringen el principio de 
subordinación jerárquica que todo reglamento deber tener con respecto a la ley, 
lo que permite concluir que dichos numerales no contravienen la facultad 
reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal. 
 
DECIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA 
DEL PRIMER CIRCUITO. 
Amparo directo 571/2001. Electrotécnica, S.A de C.V. 14 de diciembre de 2001. 
Unanimidad de votos. Ponente: Luz Cueto Martínez. Secretario: José Antonio 
García Ochoa. 
 
Por autonomía nos refiere Rafael de Pina que es “la potestad que, 
dentro del Estado, puede gozar las entidades políticas que lo integran, dentro 
de una determinada esfera territorial, y que les permite –cuando la tienen– la 
gestión de sus intereses locales por medio de organizaciones propias formadas 
libremente por los ciudadanos”.9 
 
De este modo queda claro que viene a darle esta atribución, a 
facultarlo para recaudar las contribuciones de seguridad social es lo que se 
denomina competencia tributaria que se le concede al IMSS para este ejercicio. 
 
                                                            
9 Ibidem, pág. 116 
30 
 
Rigoberto Reyes Altamirano nos refiere: “….Aplicado a la materia 
fiscal, sería la obligación otorgada en ley o en una disposición de carácter 
general, una autoridad tributaria, con una determinada denominación o nombre 
(COMPETENCIA POR NOMBRE) para que realice una actuación o emita un 
acto o resolución en materia fiscal (competencia por materia) en un territorio 
determinado (competencia por territorio)”10. 
 
Luego entonces, el IMSS es poseedor de capacidad tributaria, lo 
anterior ejemplificamos cuando el Instituto, sujeto activo en la relación tributaria 
determina las obligaciones fiscales a cargo de los sujetos obligados, recauda el 
tributo, cobra los créditos fiscales a su favor ayudando para ello de las 
Delegaciones, Subdelegaciones y/o Jefes de las Oficinas para Cobros 
Correspondientes. 
 
 
1.3.1 FACULTADES DEL INSTITUTO. 
 
 Estos entes jurídicos, en su función de autoridadfiscal autónoma 
resuelven sin necesidad de acudir a otra instancia sobre el entero de las 
aportaciones de seguridad social, determinar si acaeció el “hecho generador” 
como la existencia del vínculo laboral necesario para consecuentemente 
generar la obligación de pago de la aportación respectiva. 
 
Establecido ya, que el Instituto Mexicano del Seguro Social con 
competencia tributaria, es necesario que cuente también con la capacidad de 
llevar a cabo funciones, entre otras, las plasmadas en el artículo 251 de la Ley 
del Seguro Social, que son las siguientes: 
 
a) Revisar y comprobar el cumplimiento oportuno de las obligaciones legales; 
                                                            
10 REYES ALTAMIRANO, Rigoberto. Diccionario de Términos Fiscales, ed. Tax Editores Unidos, 
S.A. DE S.V., Argentina, 1988, págs. 172 y 173. 
31 
 
 
b) Establecer la existencia del hecho generador de la obligación tributaria; 
 
c) Determinar el sujeto obligado a pago del crédito fiscal; 
 
d) Precisar las bases para la liquidación del crédito fiscal y en su caso fijarlo en 
cantidad líquida; 
 
e) Cobrar y percibir el crédito fiscal; 
 
f) Ordenar el inicio del procedimiento administrativo de ejecución en contra del 
sujeto obligado, para el cobro de los créditos no pagados. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
32 
 
CAPÍTULO 2. 
EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. 
 
 
2.1 EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. 
 
Este Tribunal Federal, ahora de justicia fiscal y administrativa, fue 
el primero que funcionó en México como un Tribunal de lo Contencioso 
Administrativo y de anulación. 
 
Los constituyentes de 1824 tomaron como base para la 
Constitución Mexicana las ideas de la Constitución de Cádiz (1812) la cual, aún 
y cuando no desarrolla íntegramente el Contencioso Administrativo, si lo 
apunta. 
 
La Constitución de 1824 adoptó un Consejo de Gobierno que 
equivalía al Consejo de Estado de Francia. Este Consejo de Gobierno gozaba 
de ciertas facultades de consulta y dictamen en ciertos negocios de la 
administración pública, pero carecía de facultades jurisdiccionales que tenía el 
modelo original. 
 
Las Bases Constitucionales del 23 de octubre de 1835, en su 
artículo 13, preveían la expedición de una Ley para organizar un Tribunal de 
Revisión de Cuentas. Una de las siete Leyes Constitucionales de 1836 incluyó 
los Tribunales de Hacienda como órganos del Poder Judicial de la República. 
En el artículo primero de la Ley Quinta reaparecen los Juzgados de Hacienda 
con competencia específica y limitada. 
 
Las Bases Orgánicas, expedidas en el año de 1843, conservaron 
dentro del poder Judicial a los Juzgados de Hacienda creados por las Siete 
Leyes Constitucionales, para conocer el Contencioso Tributario. 
33 
 
 
El Acta Constitutiva de Reforma de 1847 restablece el Sistema 
Federal y la Constitución de 1812, constituyendo los Tribunales del Poder 
Judicial Federal que conocerían de lo contencioso tributario federal dentro de 
los mismos términos de la Constitución de 1824. 
 
No fue sino hasta 1853 cuando Antonio López de Santa Anna 
expidió las Bases para la Administración de la República que, hasta la 
Promulgación de la Constitución, vuelven a ser el fundamento sobre el cual se 
sustento el primer contencioso administrativo que registra la historia del 
Derecho Mexicano. 
 
El 25 de mayo de 1853 se expidieron las Leyes para el arreglo de 
lo Contencioso Administrativo y su Reglamento creado por Don Teodosio 
Lares11. En este ordenamiento se crea, dentro del Consejo del Estado, una 
sección de lo Contencioso Administrativo y separa claramente a la autoridad 
administrativa de la judicial, estableciendo expresamente que “no corresponde a 
la autoridad judicial el conocimiento de las cuestiones administrativas”12. 
 
Las cuestiones administrativas, establecidas en el artículo 2 de la 
Ley de Lares para el Arreglo Contencioso Administrativo, eran referentes a: 
 
 Obras públicas; 
 Ajustes públicos y contratos administrativos; 
 Rentas nacionales; 
 Actos administrativos en las materias de policía, agricultura, comercio e 
industria, que tengan por objeto el interés general de la sociedad; 
                                                            
11 BRISEÑO SIERRA Humberto, Derecho Procesal Fiscal, ed. Cárdenas, México, 1975, pp. 217-
218. 
12 Ley de Lares, artículo 1º, citado por Briseño Sierra. 
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 Inteligencia, explicación y aplicación de los actos administrativos; 
 Ejecución y cumplimiento. 
 
 
El Reglamento Lares establecía cuatro recursos: el de apelación 
contra errores in judicando (en el juzgamiento); el de aclaración, para subsanar 
las incongruencias, contradicciones o ambigüedades en las sentencias 
definitivas: el de nulidad, cuando se hace valer un error en el procedimiento; y el 
de revisión, cuando se tratara de un procedimiento seguido en rebeldía. 
 
Al triunfar la revolución de Ayutla se expidió el estatuto provisional 
de la República Mexicana, se reconoció la Ley de Juárez el 23 de noviembre de 
1855, en la que se suprimen los tribunales y los jueces de Hacienda, y la 
competencia que estos tenían a los jueces ordinarios. 
 
En 1864, bajo el imperio de Maximiliano se creó un Congreso de 
Estado con atribuciones para formar el Tribunal de lo Contencioso 
Administrativo, y el 1 de noviembre del siguiente año se expidió la Ley de lo 
Contencioso Administrativo y se prohíbe al Poder Judicial ocuparse de dicha 
materia. 
 
En la Constitución de 1917 perduró el pensamiento de la 
Constitución de 1857 y se afirmaba que aceptar tribunales de lo contencioso 
administrativo era violar el artículo 13 de esta última y se dio competencia a los 
jueces de primera instancia para resolver las controversias surgidas por motivo 
de la aplicación de las leyes federales sobre la legalidad de los actos y 
procedimientos administrativos. 
 
No obstante el juicio de oposición ante los tribunales federales, los 
recursos administrativos ante la Secretaría de Hacienda y el juicio de amparo 
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existente en esa época, no existía un sistema definido que constituyera un 
medio de defensa adecuado en contra de resoluciones administrativas. 
 
El Presidente de la República, general Lázaro Cárdenas decreta el 
27 de agosto de 1936 la Ley de Justicia Fiscal y se arriba a la conclusión de 
crear el Tribunal Fiscal de la Federación, lo que significó que en materia 
tributaria se abandona por inconveniente, una mera posibilidad de intervención 
de la autoridad Judicial. 
 
Cabe mencionar que tuvo que modificarse el artículo 104 
constitucional en el sentido de crear tribunales administrativos dotados de plena 
autonomía para dictar sus fallos como lo disponía el artículo 1o de la Ley de 
Justicia Fiscal. 
 
El Tribunal Fiscal de la Federación inicia sus funciones el 1o de 
enero de 1937, compuesto por 15 magistrados, funcionando en pleno y en cinco 
salas de tres magistrados cada una, de las cuales uno era el Presidente. 
 
La Ley de Justicia Fiscal quedó abrogada por el Código Fiscal de 
La Federación del 30 de diciembre de 1938, que entró en vigor el 1 de enero de 
1939 pero el tribunal continuó funcionando con la misma estructura y en el título 
cuarto del Código Fiscal de la Federación contuvo las disposiciones relativas a 
la fase contenciosa. 
 
En 1947 se modificó la estructura del tribunal estipulando el 
artículo 147 una composición de 21 magistrados y que funcionaría en pleno y 
siete Salas de tres magistrados cada una de ellas. El magistrado designado 
como Presidente, lo seis además, de la sala de que formara parte. 
 
Este nuevo Código Fiscal que entró en vigor el 1 de abril de 1976, 
deja fuera las disposiciones relativas a la integración del Tribunal Fiscal de la 
36 
 
Federación para ser reglamentadas en la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la 
Federaciónque entró en vigor en la misma fecha que el citado Código. Para el 
año de 1978 se modifica nuevamente la estructura del Tribunal para quedar 
conformado por 10 salas Regionales Foráneas aunque seis de ellas empezaron 
a funcionar el 1 de enero de 1979 y hasta el 16 de abril de 1982 iniciaron 
actividades las cuatro restantes. 
 
Este nuevo Código pretendió dotar de plena jurisdicción al 
Tribunal para dejar de ser simple anulación. 
 
Publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 1 de diciembre 
de 2005 y entrando en vigor el 1 de enero de 2006, la Ley Federal de 
Procedimiento Contencioso Administrativo viene a regular lo que anteriormente 
estipulaba el título VI del Código Fiscal de la Federación denominado “del 
procedimiento contencioso administrativo, y los artículos 197 al 263 del 
ordenamiento citado, por lo que las leyes que remitan a esos artículos se 
entenderán referidas a los correspondientes de esta ley. 
 
Partiendo de que el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa es 
un Tribunal Administrativo Federal autónomo, enmarcado dentro del Poder 
Ejecutivo Federal y con facultades eminentemente jurisdiccionales. Podemos 
enfocarlo desde dos ópticas; desde el punto de vista formal es un órgano de 
justicia administrativa y, en lo material, realiza funciones jurisdiccionales para la 
resolución de los conflictos contenciosos administrativos13. Conflictos que se 
sucinta entre la administración pública federal y los gobernados con el objeto de 
nulificar un acto definitivo, resoluciones expresadas o fictas emanadas de la 
autoridad administrativa o fiscal. 
 
                                                            
13 RUIZ MORENO Ángel Guillermo, op. cit. pág. 828. 
37 
 
Dentro de los asuntos que conoce el Tribunal están los juicios que 
se promueven en contra de las resoluciones definitivas dictadas por organismos 
fiscales autónomos, como por ejemplo, el Instituto Mexicano del Seguro Social, 
que determina la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad liquida o 
se dan las bases para su liquidación, es decir, que le compete resolver sobre la 
validez o nulidad de los actos de índole fiscal emanados por dicho Instituto. 
 
La justicia administrativa es una función del Estado de Derecho 
que tiene por objeto mantener el principio de legalidad de los actos emanados 
de la administración pública, a efecto de corregir la actuación irregular de las 
autoridades por ocasionar agravio al particular (administrado), protegiendo sus 
derechos subjetivos y la juricidad del acto. 
 
Resulta ser un juicio seguido no en contra de los particulares sino 
contra el propio poder o en su caso, los entes que lo conforman como el caso 
del Instituto Mexicano del Seguro Social, este procedimiento lo tramita y 
resuelve el Tribunal Fiscal Federal a partir del 1 de enero de 2001 y que rige el 
juicio ante éste, por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso 
Administrativo, procedimiento que como hemos apuntado anteriormente lo 
encontrábamos consagrado en el título sexto del Código Fiscal de La 
Federación. 
 
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 se septiembre 
de 2007, la Ley Orgánica del Tribunal Federal Fiscal y Administrativa entra en 
vigor el 7 de diciembre del mismo año. 
 
El Procedimiento Contencioso Administrativo Federal en contra del 
Instituto Mexicano del Seguro Social se plantea bajo las siguientes hipótesis: 
 
38 
 
a) En contra de las resoluciones definitivas emitidas por los Consejos 
Consultivos Delegacionales al resolver un recurso de inconformidad, en cuyo 
evento se solicitará la nulidad del aludido fallo administrativo. 
 
b) En contra de la emisión y cobro de créditos fiscales derivados de cuotas 
obrero patronales, resoluciones o acuerdos que tengan dicho carácter (294 y 
295 LSS); 
 
c) En contra de las resoluciones emanadas de las titulares o jefes de las 
oficinas para cobros o las unidades administrativas encargadas del 
procedimiento de ejecución. 
 
El juicio de nulidad por actos del Instituto Mexicano del Seguro 
Social se caracteriza por ser un procedimiento de estricto derecho, es decir, que 
no hay suplencia en las deficiencias de la queja por lo que la inobservancia de 
los requisitos exigidos por la ley puede acarrear el desechamiento de la 
demanda por improcedente, tenerla por no presentada o por no ofrecidas las 
pruebas rendidas por las partes, es un juicio de litis abierta pues podrán 
aducirse argumentos que no han sido planteados al interponer el recurso 
administrativo de inconformidad . 
 
La parte actora lo será el patrón o sujeto obligado que considere 
afectado su derecho, la parte demandada en un acto que impone una multa por 
omisión de enterar las cuotas obrero patronales lo es el Titular de la 
Subdelegación correspondiente adscrito a la Delegación de la entidad 
federativa que lo emite. 
 
2.1.1 COMPETENCIA MATERIAL Y TERRITORIAL DE LAS SALAS. 
 
Al respecto cabe señalar lo que dispone el artículo 2 de la Ley 
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, así como los artículos 14 
39 
 
y 15 de la Ley Orgánica Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que 
a la letra establecen: 
 
“ARTÍCULO 2.- El juicio contencioso administrativo federal, 
procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley 
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 
 
Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos, 
Decretos y Acuerdos de carácter general, diversos a los Reglamentos, cuando 
sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer 
acto de aplicación. 
 
Las autoridades de la Administración Pública Federal, tendrán 
acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular 
cuando estime que es contraria a la a ley”. 
 
“ARTÍCULO 14.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y 
Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las 
resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a 
continuación: 
 
l. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales 
autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije 
en cantidad liquida o se den las bases para su liquidación; 
 
ll. Las que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por el Código 
Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya 
devolución proceda de inconformidad con las leyes fiscales; 
 
lll. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas 
federales; 
40 
 
 
lV. Las que causen un agravio en atería fiscal distinto al que se refieren las 
fracciones anteriores; 
 
V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales 
que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejercito, de la Fuerza 
Área y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo 
a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que 
establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las 
leyes que otorgan dichas prestaciones. 
 
Cuando para fundar su demanda el interesado afirme que le corresponde un 
mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad 
respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la 
resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue 
reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el 
caso; o cuando versen sobre cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o 
tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Federal de Justicia 
Fiscal y Administrativa solo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la 
cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a 
las bases para su depuración; 
 
Vl Las que se dicten en materia de pensionesciviles, sea con cargo al erario 
federal o al Instituto de seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del 
Estado; 
Vll. Las que se dicten en materia administrativa sobre interpretación y 
cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y 
servicios celebrados por las dependencias y entidades de las Administración 
Pública Federal; 
 
41 
 
Vlll. Las que nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al 
reclamante y las que impongan la obligación de resarcir los daños y perjuicios 
pagados con motivo de la reclamación, en los términos de la Ley Federal de 
Responsabilidad Patrimonial del Estado o de las leyes administrativas federales 
que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado; 
 
lX. Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito 
Federal, los Estados o los Municipios, así como de sus entidades paraestatales; 
 
X. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de 
Comercio Exterior; 
 
Xl. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un 
procedimiento administrativo, a una instancia o resuelva un expediente, en los 
términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 
 
Xll. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones 
que se indican en las demás fracciones de este artículo; 
 
Xlll. Las que se funden en un tratado o acuerdo internacional para evitar la 
doble tributación o en materia comercial, suscrito por México, o cuando el 
demandante haga valer como concepto de impugnación que no se haya 
aplicado en su favor alguno de los referidos tratados o acuerdos; 
 
XlV. Las que configuren por negativa ficta en las materias señaladas en este 
artículo, por el transcurso del plazo que señale el Código Fiscal de la 
Federación, la Ley Federal del Procedimiento Administrativo o las disposiciones 
aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que 
nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución 
positiva ficta, cuando esta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas 
materias. 
42 
 
 
No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en 
los que se pudiere afectar en derecho de un tercero, reconocido en un registro o 
anotación ante autoridad administrativa, y; 
 
XV. Las señaladas en las demás leyes como competencia del Tribunal. 
 
Para los efectos del primer párrafo de este artículo. Las resoluciones se 
consideran definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la 
interposición de este sea optativa. 
 
El Tribunal conocerá, además de los juicios que se promuevan contra los actos 
administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los 
reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los 
controvierta con motivo de su primer acto de aplicación. 
 
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios 
que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones 
administrativas favorables a un particular siempre que dichas resoluciones sean 
de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su 
competencia”. 
 
“ARTÍCULO 15. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y 
Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las 
resoluciones administrativas a los servidores públicos en términos de la Ley 
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, así 
como contra las que decidan los recursos administrativos previstos en dicho 
ordenamiento”. 
 
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para dirimir las 
controversias que se suscitan entre administrados y la administración pública 
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federal, cuenta con 21 Salas Regionales que abarcan todas las entidades 
federativas tal y como se muestra a continuación en la siguiente tabla: 
 
NOMBRE DE LA SALA REGIONAL CON JURISDICCIÓN EN… 
Caribe Quintana Roo 
Noroeste l Baja California 
Noroeste ll Sonora 
Noroeste lll Baja California Sur y Sinaloa 
Norte centro l Chihuahua 
Norte centro ll Coahuila y Durango 
Noroeste Nuevo León y los municipios de 
Laredo, Guerrero, Mier, Miguel 
Alemán, Ciudad Camargo, Díaz Ordaz 
y Reynosa del estado de Tamaulipas 
Occidente Colima, Jalisco y Nayarit 
Centro l Aguascalientes y Zacatecas 
Centro ll Querétaro y San Luis Potosí 
Centro lll Guanajuato 
Hidalgo México Hidalgo y Estado de México 
Oriente Puebla y Tlaxcala 
Golfo Veracruz 
Pacífico Guerrero 
Sureste Oaxaca 
Peninsular Campeche y Yucatán 
Metropolitana Distrito Federal y Morelos 
Golfo Norte Tamaulipas, con excepción de los 
municipios de Laredo, Guerrero, Mier 
Miguel Alemán, Cd. Camargo, Díaz 
Ordaz y Reynosa del propio Estado 
Chiapas Tabasco Chiapas y Tabasco 
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Pacífico Centro Michoacán 
 
 
2.2 TRAMITACIÓN. 
 
Si el contribuyente considera que se le transgreden sus derechos 
por la emisión de un acto que el Instituto le determina, se ve en la necesidad de 
impugnar ese acto, impugnación que puede realizarse mediante el recurso 
respectivo, ya sea el recurso de revocación si el acto de autoridad deriva del 
Proceso Administrativo de Ejecución; o bien a través del recurso de 
inconformidad si se trata de cualquier otro acto, como es el caso de la 
determinación de una multa por omisión de enterar las cuotas obrero 
patronales, interponiéndolo ante la misma autoridad emisora. Una opción más 
al alcance del contribuyente es impugnar dicha resolución a través del Juicio 
Contencioso Administrativo Federal ante el Tribunal de Justicia Fiscal y 
Administrativa, procedimiento del que daremos cuenta a continuación. 
Pues bien , toca en turno abordar la manera en que se tramita 
dicho juicio de nulidad para ello, nos remitimos a la Ley Federal de 
Procedimiento Contencioso Administrativo, cuerpo normativo encargado de 
regular en lo relativo y la en que se adelante consideraremos para tolas las 
referencias de los artículos. 
 
2.2.3 DEMANDA. 
 
La impugnación ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y 
Administrativa de una Multa emitida por el Instituto Mexicano del Seguro Social 
se debe hacer dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a partir de 
que surta efectos la notificación de dicha cédula, hay que aclarar que una 
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notificación surte efectos al día siguiente, por lo tanto la demanda de nulidad 
podrá presentarse a partir del segundo día de realizada la notificación. 
Dicha demanda, formalmente debe cumplir con ciertos requisitos, 
elementos que se enumeran en los artículos 14 y 15 de la Ley Federal de 
Procedimiento Contencioso Administrativo, la falta de ellos puede ocasionar el 
requerimiento por parte del magistrado instructor o inclusive su desechamiento, 
de lo contrario, es decir, si cumple con todos y cada uno de los requisitos 
exigidos por la Ley, se emitirá un acuerdo por parte de la Sala que esté 
conociendo del asunto en el que se reconoce la personalidad del representante 
legal, los autorizados para oír y recibir notificaciones, se señala al acto 
impugnado, la autoridad a quien demanda y admitiendo a trámite la demanda si 
ésta no fuera omisa en ninguno de los requisitos señalados por el citado artículo 
14 y se corre traslado a la autoridad demandada como contraparte en el juicio 
para que conteste la demanda instaurada en su contra en igual término, es 
decir, cuarenta y cinco días a partir de que surte efectos la notificación del 
acuerdo en mención. 
Cabe señalar que el juicio de nulidad procede también en contra 
de negativas fictas o silencio administrativo, obligando de esta manera a que se 
resuelva el fondo de la petición planteada. 
Por disposición expresa del artículo 5o de la Ley Federal de 
Procedimiento Contencioso Administrativo, la autoridad emisora del acto 
impugnado será representada por el Titular