Participaciones-municipales-en-ingresos-federales-no-pagadas-a-los-municipios-del-estado-de-Nayarit-en-el-periodo-1980-2007

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE 
MÉXICO 
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES 
ARAGÓN 
“PARTICIPACIONES MUNICIPALES 
EN INGRESOS FEDERALES NO 
PAGADAS A LOS MUNICIPIOS DEL 
ESTADO DE NAYARIT 
EN EL PERIODO 1980-2007” 
T E S I S 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE 
LICENCIADA EN ECONOMÍA 
 
 
P R E S E N T A 
NOEMÍ MARLEN GARCÍA CARRILLO 
 
 
ASESOR 
DR. LÉNINE ROJAS 
 
OCTUBRE 2009 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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AGRADECIMIENTOS 
 
A mis padres 
 
Porque sin escatimar esfuerzo alguno 
Han sacrificado gran parte de su vida 
Para formarme y porque nunca podré pagar 
Todos sus desvelos, su infinito amor y su inigualable comprensión. 
 
 
A mi hermana Belem 
 
Por estar siempre conmigo 
Compañera de sonrisas y alegrías, 
¡Y qué decir de los dolores de cabeza! 
 
 
A mi hermano Emmanuel y mi cuñada Nelly 
 
Por enseñarme otra forma de percibir la vida 
Y llenar de alegrías a mi familia con las sonrisas 
Y travesuras de mis dos pequeños. 
 
 
A mi Profesor, Camarada Lénine, 
Porque gracias a su apoyo y consejo 
He llegado a realizar una de mis metas 
lo cual agradezco y al hacerlo prometo seguir siempre adelante, 
con admiración y respeto. 
 
 
A las personas que contribuyeron para la elaboración de esta tesis, al Dip. Salvador Ruiz, y la Dip. 
Sonia Nohelia Ibarra. A quien considero mis profesores y colegas Alfredo Bravo y Román Moreno. 
 
A mis compañero, amigos y colegas de generación Luis Ángel, Ricardo, Cancio, Berenice, Jatziri, 
Jazmín, Gilmar, Veronica, Armando, Ana y Emma, por su compañía durante nuestra formación 
como Economistas y universitarios. 
 
 
 
A todos los caídos, a los detenidos, a los que resisten en pie 
A todos mis hermanos que nunca han callado, 
que no se han dejado vencer 
Los que han sido humillados, 
a los que han golpeado las fuerzas de seguridad 
los que siempre han sabido 
que hay gato encerrado en este sistema global. 
(Vándalo, SKA-P) 
 
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Í N D I C E 
 
INTRODUCCIÓN 
Capítulo I. 
La Planificación y las Participaciones Municipales 
1.  La Federación                     13 
1.1 La Planificación en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.   13 
1.2 Ley de Planeación.                   14 
1.3 Plan Nacional de Desarrollo (PND)               16 
1.4 Programa Nacional de Financiamiento para el Desarrollo.         21 
2. Estados y Municipios                   23 
2.1 La Planificación en la Constitución del Estado de Nayarit.        23 
2.2 Programa Estatal de Desarrollo               25 
2.3 Programas Municipales                 27 
 
Capítulo II: 
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal 
1. Hacia la Coordinación Fiscal                31 
1.1  Constitución de 1917                31 
1.2  Convenciones Fiscales                32 
A)  Primera Convención Nacional Fiscal          32 
B)  Segunda Convención Nacional Fiscal          36 
C)  Tercera Convención Nacional Fiscal          39 
D)  Primera Convención Nacional Hacendaria        43 
 
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2. Leyes de Coordinación Fiscal                46 
2.1 Modificaciones Constitucionales, 1942 y 1948          46 
2.2  Primer intento en 1953                49 
2.3 Ley de Coordinación Fiscal de 1978              52 
2.3.1 Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal    55 
2.3.2 Anexos al Convenio de Adhesión            57 
2.3.3 Convenio de Colaboración Administrativa y sus anexos       60 
2.3.4 Modificación del Artículo 115 Constitucional          62 
2.3.5 Fondos del Sistema de Participaciones           67 
a)  Fondo General de Participaciones (FGP)         68 
b)  Fondo de Fomento Municipal (FFM)          69 
c)  Fondo Financiero Complementario (FFC)        69 
d)  Impuesto Federal Sobre Tenencia o Uso de Vehículo (ITUV)    70 
e)  Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN)        70 
f)  Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo.      71 
g)  Comercio Exterior              71 
h)  Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS)      72 
2.3.6 Mecanismos de repartición a las Entidades, de acuerdo con la Ley de 
Coordinación Fiscal Federal y sus modificaciones.          72 
 
Capítulo III. 
Nayarit y la Coordinación Fiscal 
1.1 Constitución Política del Estado de Nayarit            103 
1.2 Código Fiscal del Estado de Nayarit.             104 
1.3 Ley de Hacienda Municipal del Estado de Nayarit          105 
1.4 Ley de Coordinación Fiscal y del Gasto Público para el Estado de Nayarit.    105 
1.5 Mecanismos para el pago de las Participaciones Municipales en ingresos Federales. 106 
a)  Decreto  No. 6779.                107 
b)  Decreto  No. 6880.                108 
c)  Decreto  No. 6953.                109 
d)  Decreto  No. 7008.                109 
 
 
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e)  Decreto  No. 7482.                110 
f)  Decreto  No. 7567.                112 
g)  Decreto  No. 7734.                112 
h)  Decreto  No. 7833.                113 
i)  Decreto  No. 7923.                113 
j)  Decreto  No. 7943.                114 
k)  Decreto  No. 8008.                114 
l)  Decreto  No. 8071.                115 
m)  Decreto  No. 8159.                116 
n)  Decreto  No. 8250.                118 
o)  Decreto  No. 8390.                118 
p)  Decreto  No. 8487.                120 
q)  Decreto  No. 8530.                121 
r)  Decreto  No. 8633.                122 
s)  Decreto  No. S/N.                122 
t)  Decreto  No. S/N.                123 
u)  Decreto  No. S/N.                124 
 
2. Participaciones Municipales en Ingresos Federales          126 
2.1 Participaciones en Ingresos Federales pagadas al Estado de Nayarit 1980 ‐ 2007  126 
2.2 Participaciones Municipales en Ingresos Federales pagadas a los Municipios del Estado 
de Nayarit en el periodo 1980‐2007.              128 
2.3 Adeudos por concepto de Participaciones Municipales en Ingresos Federales a los 
Municipios del Estado de Nayarit, en el periodo 1980‐2007.         131 
2.4 Actualización de los Adeudos con Prorroga a julio de 2009.        133 
Conclusiones                    136 
Anexos                      140 
 Fuentes                       193 
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PARTICIPACIONES MUNICIPALES EN INGRESOS FEDERALES 
NO PAGADAS A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NAYARIT, 
PERIDODO 1980 – 2007 
 
INTRODUCCIÓN 
La Economía se define como la Ciencia que se encarga de estudiar las 
leyes que rigen las relaciones de producción, la distribución y circulación de 
lo que la sociedad necesitapara la satisfacción de sus necesidades en un 
momento histórico y lugar determinados. Por ello, para el economista es 
imprescindible ocuparse de la problemática fiscal, por el papel que 
representan en el financiamiento de las funciones del Estado. 
En nuestro país los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal recaudan 
impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contratan deuda. La 
Federación participa a los Estados y municipios (y a veces los Gobiernos 
Estatales participan a los municipios) una parte de “su” recaudación, como 
consecuencia de la firma del Convenio Nacional de Coordinación Fiscal de 
1979, creando así el actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. 
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, cuyo objetivo se ve reflejado 
en la Ley de Coordinación Fiscal, que entró en vigor el 1º de enero de 1980, 
enuncia en su primer artículo como finalidad de la federación, los estados, 
municipios y el Distrito Federal de común acuerdo, realizar acciones 
encaminadas a las simplificación del sistema fiscal nacional, tratando de 
armonizar y delimitar los ámbitos de competencia en las facultades 
impositivas, para evitar la superposición de gravámenes federales, estatales 
y municipales, que ocasionan cargas excesivas para los contribuyentes y la 
multiplicidad de las funciones de recaudación administración y vigilancia, y 
consecuentemente, un uso mayor de los recursos nacionales. 
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal procura el fortalecimiento 
de la finanzas públicas de las entidades federativas y municipios, 
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otorgándoles participaciones en ingresos federales vinculados directamente 
con la dinámica de la Recaudación Federal Participable, sustituyéndose el 
sistema anterior, en el cual, sólo se participaban en algunos de los impuestos 
federales. 
Las participaciones son el eje motor del Sistema Nacional de 
Coordinación Fiscal. En él las entidades federativas dejan en suspenso o 
derogan una serie de gravámenes estatales y municipales, dejando de 
percibir ingresos, lo cual es compensado precisamente con las 
Participaciones. 
Las participaciones municipales pagadas por el Ejecutivo del Estado de 
Nayarit a sus Municipios de 1989 al 2007 son el tema del presente trabajo. 
La Federación las ha considerado parte de sus ingresos y se las ha 
entregado al Gobierno del Estado. Este se las ha pagado a los Municipios en 
oposición a lo que determinan las Leyes Federales y locales. 
Los montos asignados de acuerdo a los informes que ha publicado la 
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no corresponden congruentemente 
al valor obtenido según lo que ordenan esas leyes. 
El Estado de Nayarit se encuentra situado en la región Occidente de la 
República Mexicana. Es un Estado con vastas riquezas naturales, es 
recorrido por la sierra Madre occidental, de la que forma parte la sierra de 
Nayarit; por las sierras de Palomas y Yesca; y en el sur, por las sierras de 
Pajaritos, Zapotlán y Vallejo; al oeste está la sierra de San Juan y el cerro de 
mismo nombre. En el sureste del estado se encuentra una extensa zona 
volcánica. En el litoral se encuentran las lagunas de Teacapan, Agua Brava y 
Mezcatitlán y el estero de Camichín; las bahías de San Blas, Banderas y 
Jaltemba; las Islas Marías, las Islas Marietas y la Isla Isabel. 
El sistema hidrológico está formado por los ríos Lerma-Chapala-
Santiago, Acaponeta, Huicicila y Ameca. 
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El estado de Nayarit se divide política y administrativamente en 20 
municipios, con un total de 2,611 localidades y una Superficie total de 
27.815 km2.1 
El Estado cuenta con una Ley de Coordinación Fiscal y del Gasto 
Público que tiene por objeto el fortalecimiento del desarrollo y saneamiento 
financiero de los Municipios mediante el Sistema de Coordinación Fiscal y de 
Gasto Publico.2 
El presente trabajo estudia el Sistema Fiscal que rige en México y en el 
Estado de Nayarit, realiza el cálculo de las Participaciones en ingresos 
Federales que corresponden a cada uno de los 20 municipios del estado 
para el periodo 1989-2007 y así los adeudos a favor de los Municipios y por 
cuenta del Gobierno del Estado y la Federación, que podrían constituir un 
financiamiento del desarrollo municipal mediante una planificación económica 
y social adecuada. 
El conocer el monto de las participaciones no pagadas a los 20 
municipios del Estado de Nayarit para el periodo 1989-2007, posibilita el 
 
1INEGI http://cuentame.inegi.gob.mx/monografias/informacion/Nay/Territorio/default.aspx?tema=ME&e=18 
2 Ver la Ley de Coordinación Fiscal y del Gasto Publico del Estado de Nayarit. Artículo 2, fracción I. 
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fortalecimiento de las finanzas municipales. En Nayarit por lo menos el 50% 
de su población se encuentra con grados entre alta y muy alta marginación.3 
Este estudio se realiza con apego a las leyes y a sus objetivos, de 
donde deriva la estructura del mismo. 
El primer capítulo está dedicado a Planificación por ser ésta la 
encargada de las proporcionalidades y posibilidades de crecimiento de una 
economía sustentada en una división estatal y municipal. Se presenta de 
manera deductiva el marco jurídico de la planificación federal y luego los 
marcos jurídicos estatal y municipal. 
El segundo capítulo de la presente tesis sitúa al Sistema de 
Coordinación Fiscal como el marco de los hechos que se estudian, desde 
sus antecedentes hasta el régimen actual y las modificaciones que le han 
dado forma. 
El tercer apartado está dedicado básicamente a Nayarit y el marco 
jurídico que rodea al Sistema de Participaciones de esta Entidad. En este 
apartado se muestra el trabajo cuantitativo, herramienta del Economista para 
la interpretación de las leyes que permitan realizar los cálculos que deberían 
ser de fácil aplicación para la transparencia y generalidad que requieren los 
aspectos fiscales y financieros públicos. 
Para recabar la información requerida por la realización de los cálculos 
presentados en esta tesis, fue necesaria una investigación documental en el 
área de Compilación de Leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 
pues es aquí uno de los puntos donde se encuentran reunidos los Periódicos 
y Gacetas oficiales de las treinta y una entidades federativas y el Distrito 
Federal así como el Diario Oficial, y es en éstos se publican las Leyes y 
Decretos. 
 
3 Estimaciones del CONAPO con base en el II conteo de población y vivienda 2005, y Encuesta Nacional de 
Ocupación y Empleo (ENOE) 2005. IV Trimestre. 
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Se realizó la revisión de cada uno de los periódicos oficiales, publicados 
desde enero de 1979 en el Estado de Nayarit, de manera que no quedara 
duda de lo publicado o la ausencia de todo lo concerniente a Participaciones 
Federales entregadas a los municipios. 
La investigación no se limitó al material bibliográfico. También se realizó 
una investigación de campo, mediante una visita al Estado con el objetivo 
de utilizar los mecanismos de transparencia con los que cuenta la legislación 
de Nayarit para solicitar la información existente en cuanto a las 
Participaciones entregadas a los municipios entre 1980-2007, así como 
entrevistarme con funcionarios públicos, diputados locales, alcaldes, 
tesoreros municipales que pudieran darme su opinión respecto al tema. 
Durante la elaboración del presente trabajo, gracias al apoyo de midirector el Dr. Lénine Rojas fue posible el planteamiento del problema aquí 
tratado a personalidades a nivel federal, como fue el Dip. Salvador Ruiz, Dip. 
Joaquín de los Santos y Dip. Sonia Nohelia Ibarra (Diputados de la LX 
legislatura) y el Lic. Tuffic Miguel Ortega Director General Adjunto de la 
Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, así como a la Maestra 
Cinthya Rocha Directora de Federalismo Fiscal y Rendición de Cuentas de la 
empresa Aregional. 
 
 
 
12 
 
 
 
 
 
 
 
Capítulo I. 
 
La Planificación y 
las Participaciones Municipales 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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13 
Capítulo I. 
La Planificación y las Participaciones Municipales 
 
1 La Federación 
1.1 La Planificación en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
La planificación4 económica para el desarrollo económico y social cobra 
importancia a nivel nacional por ser el medio para identificar las necesidades y 
satisfacerlas de la forma más eficaz, eficiente y justa posible mediante la distribución de 
los recursos, la instrumentación de los programas y tiempos de ejecución, coordinación 
de acciones y la evaluación del funcionamiento y resultados de éstos, utilizando como 
instrumento el Plan Nacional de Desarrollo. 
En México, la planeación económica está ordenada en el Artículo 26 
constitucional al Estado, responsable de organizar un sistema de planeación 
democrática del desarrollo nacional que debe de imprimir solidez, dinamismo, 
permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la 
democratización política, social y cultural de la Nación. 
En este mismo artículo, se habla de los objetivos de la planificación, que deben 
de responder a los fines del proyecto nacional y encontrarse contenidos en el Plan 
Nacional de Desarrollo al cual se sujetan obligatoriamente los programas de la 
Administración Pública Federal. 
 
 
4 En la época actual, se ha dado la confusión entre los términos PLANEACIÓN y PLANIFICACIÓN, el primero de 
estos es un término que no figura en el diccionario de la Real Academia Española, sin embargo si aparece al palabra 
planear (cuya tercera acepción indica trazar el plan de algo); en el caso de la palabra Planificación esta describe de 
manera más exacta el proceso que nos incumbe (Técnica que trata de coordinar ex ante los comportamientos de las 
diversas unidades económicas que participan en el sistema económico, con el objeto de alcanzar objetivos 
predeterminados), por lo que en el presente trabajo se utilizara de manera indistinta ambos términos, planeación 
por lo que concierne a las leyes de manera textual y planificación de acuerdo al uso razonado como economista. 
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14 
Las Finanzas Públicas tienen dos aristas muy importantes: cómo se ejerce el 
gasto y cómo allegarse recursos. Las participaciones son una de las más importantes 
fuentes en el caso de los municipios). 
Las entidades federativas y los municipios deben de atender a lo presentado en 
el Plan Nacional tanto en materia de recursos como en materia de gasto. 
 
1.2 Ley de Planeación. 
La Ley de Planeación vigente fue publicada en el Diario Oficial de la Federación 
el 5 de enero de 1983 por el Presidente Miguel de la Madrid Hurtado, y la última 
reforma data del 13 de junio del 2003. 
La Ley consta 44 artículos correspondientes a 7 capítulos: Disposiciones 
generales; Sistema Nacional de Planeación Democrático; Participación social en la 
Planeación; Plan y Programas; Coordinación; Concertación e Inducción y por último 
Responsabilidades. 
En el artículo 2º de esta ley, se menciona a la planeación como medio para el 
eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y 
sustentable del país y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, 
sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados 
Unidos Mexicanos. Y entre los principios en los que debe de basarse está el 
fortalecimiento del pacto federal y del Municipio libre, para lograr un desarrollo 
equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la vida nacional. 
El artículo 3º de la Ley de Planeación se ordena que mediante la planeación se 
fijen objetivos, metas, estrategias y prioridades; así mismo exige que se presente cómo 
se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán 
acciones y se evaluarán resultados. 
En el artículo 7° se establece la relación que deben de guardar la Leyes de 
Ingresos y los Proyectos de Presupuestos de Egresos, que el ejecutivo hace llegar a la 
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15 
Cámara de Diputados con los Programas anuales que se elaboran para la ejecución 
del propio Plan Nacional de Desarrollo. 
Es importante considerar que mediante el artículo 14 se le atribuye a la 
Secretaría de Hacienda y Crédito Público ser la Coordinadora de las Actividades del 
Plan, así como la elaboración, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias 
y entidades de la administración pública Federal y de los gobiernos de los Estados, y 
los planteamientos que se formulen por los grupos sociales y por los pueblos y 
comunidades interesados. 
En el artículo 21 se establecen como órganos de consulta permanente a los 
organismos representativos de los obreros, campesinos y grupos populares; a las 
instituciones académicas, profesionales y de investigación de los organismos 
empresariales; los cuales deberán participar a través de foros de consulta popular. Es 
este mismo artículo el que reserva la categoría de PLAN al Plan Nacional de 
Desarrollo, y serán los artículos siguientes los que darán las categorías y conceptos de 
Proyectos sectoriales, institucionales, regionales y especiales. 
El artículo 27 ordena que para la ejecución del plan y los programas sectoriales, 
institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarán 
programas anuales, que incluirán los aspectos administrativos y de política económica, 
social y ambiental correspondientes. 
Estos programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, durante el 
año de que se trate, las actividades de la administración pública federal en su conjunto 
y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuesto anuales 
que las propias dependencias y entidades deberán elaborar conforme a la legislación 
aplicable. 
 
 
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En el artículo 33 la Ley faculta al ejecutivo federal, para convenir con los 
gobiernos de las entidades federativas la coordinación que se requiere para que dichos 
gobiernos participen en planeación del desarrollo, coadyuven en el ámbito de sus 
respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, 
y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de 
manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que 
corresponda a los municipios; y complementa este artículo con lo que aparece en la 
fracción II del artículo 34 en el cual se dice que el ejecutivo podrá convenir los 
procedimientos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y 
municipales para propiciar la planeación del desarrollo integral de cada entidad 
federativa y de los municipios, y su congruencia con la planeación nacional, así como 
para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las 
actividades de planeación. 
 
1.3Plan Nacional de Desarrollo (PND) 
 El Plan Nacional vigente es el PND 2007-20125 presentado al Honorable 
Congreso de la Unión por el C. Presidente de la República Felipe Calderón Hinojosa. 
 La característica de este Plan radica en el hecho de que su elaboración estuvo 
sustentada en “la perspectiva del futuro que queremos los mexicanos a la vuelta de 
23 años de acuerdo en el Proyecto de Visión México 20306 ” lo cual fue expresado en 
el mensaje del presidente al inicio del PND, y en cuyo documento se plantean los cinco 
ejes rectores del Plan: 
 - Estado de Derecho y Seguridad 
 - Economía Competitiva y generadora de empleos. 
 - Igualdad de Oportunidades 
 
5 Como se muestra solo es un Plan Quinquenal, y no sexenal como lo marca al Ley. 
6 El Proyecto de Visión México 2030, por no ser tema de esta tesis, no será abordado pero bien puede ser referencia 
de cómo No planificar. 
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 - Sustentabilidad ambiental 
 - Democracia efectiva y política exterior responsable 
 Las Palabras favoritas del Ejecutivo para hablar del Plan fueron “Desarrollo 
Humano Sustentable” explicándolo como el proceso permanente de ampliación de 
capacidades y libertades que permita a todos los mexicanos tener una vida digna sin 
comprometer el patrimonio de las futuras generaciones, en cuyas palabras repetidas en 
diversa ocasiones por el mandatario, no se contempla la planeación democrática, 
enarbolada en el artículo 26 Constitucional en el cual se establece como fin del plan 
imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía 
para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación. 
 Como se planteo en el tema concerniente a la Lay de planeación, el Plan debe 
de contener como se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, 
para llevarlo a cabo, y en seguimiento del mismo los programas, por lo que es en el 
apartado de asignación de recursos donde las Participaciones Municipales encuentran 
su lugar, mediante el Programa Estatal de Desarrollo y El Programa Municipal de 
Desarrollo en este ultimo las participaciones se vuelven sumamente importantes por los 
altos porcentajes que representan del total del presupuesto municipal. 
 Pese a la importancia del Plan en los efectos presupuestales, solo en una 
ocasión la palabra presupuesto hace su aparición en el texto “Los recursos que serán 
asignados para el logro de los objetivos nacionales, siguiendo las estrategias y 
prioridades del desarrollo integral y sustentable del país contenidos en este Plan, 
estarán determinados, en cumplimiento de la Ley Federal de Presupuesto y 
Responsabilidad Hacendaria, por los ingresos de que el sector público federal disponga 
a lo largo de esta Administración,” contenido en el apartado de Desarrollo Humano 
Sustentable. 
 Es necesario hacer una pausa en el párrafo anterior, pues la parte retomada del 
Plan, establece que los recursos serán determinados por la Ley Federal de 
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y no toma en cuenta a la Cámara de 
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18 
Diputados, que en el artículo 74 fracción IV de la Constitución Política de los Estados 
Unidos Mexicanos se le reconoce como facultad exclusiva la aprobación, discusión y, 
en su caso modificación del proyecto enviado por el ejecutivo del presupuesto anual de 
egresos de la Federación. 
 En el apartado de Economía Competitiva, en lo referente a Política Hacendaria 
para la Competitividad, se abre el espacio a buscar Estrategias para restablecer sobre 
bases más firmes la relación fiscal entre el Gobierno Federal y las entidades 
federativas, mediante la redefinición del pacto fiscal con los Estados y Municipios, las 
instituciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y la sociedad en su 
conjunto. Y toca directamente a las Participaciones Federales en el hecho de proponer 
que estas transferencias estén más asociadas a los incrementos recaudatorios de las 
entidades. 
 Este párrafo que se incluye, marca la pauta que siguió a la modificación de la 
forma de cálculo de las participaciones Federales para el año 2008. Primero bajo el 
convenio Nacional de Coordinación Fiscal, se les pide a las entidades y los municipios 
que dejen en suspenso la recaudación de sus impuestos, y ahora se les pide un mayor 
esfuerzo recaudatorio, o sea que cobren lo que en un inicio fue “no cobren”. 
 El PND 2007-2012 considera al menos en un párrafo a las Participaciones, pese 
a la importancia de estas en la elaboración del presupuesto, y por supuesto del que 
llega a los municipios. 
 En general los PND anteriores, y concernientes al periodo analizado, no 
marcaron objetivos enfocados a las finanzas municipales: 
Los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 1983- 19887 fueron los siguientes: 
1. Conservar y fortalecer las instituciones democráticas. 
2. Vencer la crisis. 
3. Recuperar la capacidad de crecimiento. 
 
7 Diario Oficial de la Federación del 31 de mayo de 1983. 
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19 
4. Iniciar los cambios cualitativos que requiere el país en sus estructuras 
económicas, políticas y sociales. 
Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 1989-19948 
1. Defensa de la soberanía y promoción de los intereses de México en el 
mundo. 
2. Ampliación de la vida democrática. 
3. Recuperación económica con estabilidad de precios. 
4. El mejoramiento productivo del nivel de vida de la población. 
Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 1995-20009 
1. Fortalecer el ejercicio pleno de la soberanía nacional, como valor supremo 
de nuestra nacionalidad y como responsabilidad primera del Estado 
mexicano. 
2. Consolidar un régimen de convivencia social, regido plenamente por el 
derecho, donde la ley sea aplicada a todos por igual y la justicia sea la vía 
para la solución de los conflictos. 
3. Construir un pleno desarrollo democrático con el que se identifiquen todos 
los mexicanos y sea base de certidumbre y confianza para una vida 
política pacífica y una intensa participación ciudadana. 
4. Avanzar a un desarrollo social que propicie y extienda en todo el país, las 
oportunidades de superación individual y comunitaria bajo principios de 
equidad y justicia. 
5. Promover un crecimiento económico vigoroso, sostenido y sustentable en 
beneficio de los mexicanos. 
 
 
 
8 Diario Oficial de la Federación del 31 de mayo de 1989. 
9 Diario Oficial de la Federación del 30 de mayo de 1995 (Segunda Sección). 
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20 
Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-200610 
 Desarrollo social y humano: 
1. Mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos. 
2. Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades. 
3. Impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y 
de iniciativa individual y colectiva. 
4. Fortalecer la cohesión y capital sociales. 
5. Lograr el desarrollo social y humano. 
6. Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la 
confianza ciudadana en las instituciones. 
 • Crecimiento con calidad. 
1. Conducir responsablemente la marcha económica del país. 
2. Elevar y extender la competitividad del país. 
3. Asegurar el desarrollo incluyente. 
4. Promover el desarrollo económico regional equilibrado. 
5. Crear condiciones para un desarrollo sustentable. 
 • Orden y respeto 
1. Defender laindependencia, soberanía e integridad territorial nacionales. 
2. Diseñar un nuevo marco estratégico de seguridad nacional, en el contexto 
de la gobernabilidad democrática y del orden constitucional. 
3. Contribuir a que las relaciones políticas ocurran en el marco de una nueva 
gobernabilidad democrática. 
 
10 Diario Oficial de la Federación del 31 de mayo de 2001. 
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21 
4. Construir una relación de colaboración responsable, equilibrada y 
productiva entre los Poderes de la Unión y avanzar hacia el auténtico 
Federalismo. 
5. Fomentar la capacidad del Estado para conducir y regular los fenómenos 
que afectan a la población en cuanto a su tamaño, dinámica, estructura y 
distribución territorial. 
6. Abatir los niveles de corrupción en el país y dar absoluta transparencia a 
la gestión y al desempeño de la administración pública federal. 
7. Garantizar la seguridad pública para la tranquilidad ciudadana. 
8. Garantizar una procuración de justicia pronta, expedita, apegada a 
derecho y de respeto a los derechos humanos. 
Es evidente, que a pesar de los años, de la Madrid a Fox y de Fox a Calderón la 
diferencia ha sido un párrafo. 
 
1.4 Programa Nacional de Financiamiento para el Desarrollo. 
 En términos de los artículos 25 y 26 Constitucionales, corresponde al Estado la 
rectoría del desarrollo nacional, garantizando que dicha rectoría sea integral y 
sustentable, que vele por el fortalecimiento de la soberanía nacional y su régimen 
democrático, y que a través del fomento del crecimiento económico y una distribución 
equitativa del ingreso y la riqueza, se llegue al pleno ejercicio de la libertad y respeto de 
las garantías consagradas en la Carta Magna. 
 Por lo Concerniente a la Ley de Planeación, ésta establece en los artículos 22 y 
23 que el Plan Nacional de Desarrollo indicará los distintos programas sectoriales, 
institucionales, regionales y especiales, que las dependencias de la Administración 
Pública Federal de acuerdo a los artículos 9, 15 y 16 de la misma ley y obliga a que se 
conduzcan con congruencia a la planeación nacional de desarrollo. 
 
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22 
Dentro de estos programas sectoriales, se encuentra el Programa Nacional de 
Desarrollo (PRONAFIDE), en el cual se presenta la estrategia del Gobierno Federal 
para lograr los objetivos conforme al Plan. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público 
es la encargada de su elaboración conforme a los artículos 9 y 31 de la Ley Orgánica 
de la Administración Pública Federal. 
 En el caso del Programa Nacional para el Financiamiento vigente, el cual es el 
correspondiente al periodo 2008-2012, que como se ve no es sexenal, las 
participaciones que el Estado entrega a las Entidades y Municipios se toma como dato 
puramente estadístico al mencionar que se incrementaron de 3% del PIB en 2000 a 3.4 
% del producto en 2007. 
 Evidentemente el hecho de no darle mayor peso al tema en el documento idóneo 
para ello, como lo es el PRONAFIDE, es muestra clara de la poca importancia que se 
le presta a las fuentes de financiamiento para los municipios, que en promedio, llega a 
representar junto con las aportaciones (ramo 33) derivados del Sistema de 
Coordinación Fiscal, hasta un 70% del total de los ingresos de los municipios. 
En el PRONAFIDE 2002-2006 publicado para el periodo de Vicente Fox 
Quesada, las participaciones no representan ninguna trascendencia, y así lo dejan ver 
los objetivos que el mismo plantea entre los cuales, se destacan: 
I) Instrumentación de la agenda de reformas estructurales y provisión de 
infraestructura. 
II) Esfuerzo de ahorro público para aumentar la disponibilidad de recursos para 
el financiamiento de proyectos productivos del sector privado11. 
III) Impulso al ahorro privado interno como principal fuente de financiamiento a 
la Inversión. 
IV) Utilización del ahorro externo como complemento del ahorro interno. 
 
11 Las políticas del señor, eran que gaste menos el gobierno (puede ser en programas sociales) para destinarlo a los 
proyectos privados, no especifica si de los changarritos o de las grandes empresas, pero si deja totalmente de lado al 
sector social. 
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23 
V) Fortalecimiento del sistema financiero y transformación de la banca de 
desarrollo y los fondos de fomento. 
 En lo correspondiente al PRONAFIDE del periodo 1997-200012, ni siquiera figura 
la palabra “participaciones” y parece más bien una carta de buenas intenciones, donde 
no se muestra ningún proyecto formal bien estructurado. 
Como puede apreciarse, aunque la Ley de Planeación ordena que se elaboren 
programas anuales que sirvan de base para la ejecución del Plan Nacional de 
Desarrollo y sus Programas y a los anteproyectos de presupuesto, los Planes 
Nacionales de Desarrollo no han incluido, ni en el Programa de Financiamiento de 
Desarrollo, ni en ningún otro, los criterios necesarios para darles a las participaciones 
estatales y menos todavía, a las participaciones municipales ningún papel en el 
desarrollo económico de México. Otro tanto puede decirse con todo fundamento en lo 
relativo a las aportaciones y a todo el conjunto del Sistema Nacional de Coordinación 
Fiscal y a sus relaciones con las Programas Estatales y Municipales de Desarrollo. 
 
2. Estados y Municipios 
2.1 La Planificación en la Constitución del Estado de Nayarit. 
 La Constitución del Estado, siguiendo a la Constitución Política de los Estados 
Unidos Mexicanos, faculta a sus habitantes en el artículo 7º, numeral II a participar en 
la elaboración y ejecución de planes y programas de desarrollo educativo, productivo, 
económico, cultural o social que se relacione con sus comunidades. 
En el Artículo 38, dentro del capítulo de Instalación, y Labores del Congreso, se 
faculta al Congreso para autorizar y modificar programas y proyectos de inversión 
vinculados al Plan Estatal de Desarrollo que abarquen varios ejercicios fiscales; los 
gastos correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes presupuestos de 
egresos. 
 
12 Correspondiente al sexenio del Dr. Ernesto Zedillo, el cual no tuvo PRONAFIDE, durante los tres primeros años. 
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24 
Entre las atribuciones del Legislativo, en el artículo 47 se les permite citar por 
medio del Gobernador del Estado, a los titulares de la Administración Pública 
Centralizada y Descentralizada a fin de abundar y aclarar los criterios, fundamentos, 
ejecución y consecuencias de los planes y programas que son a su cargo, así como de 
las Iniciativas de Ley o decreto turnadas a la consideración del Poder Legislativo. 
Entre las facultades y obligaciones del Gobernador del Estado, encomendadas 
en el artículo 69, numeral IV, esta le hecho de Conducir y promover el desarrollo 
integral del Estado, de conformidad con los objetivos, niveles de participación y 
prioridades del sistema de planeación. 
El papel de la Administración Pública se establece en el artículo 73, en el cual se 
dice que ésta será eficaz y congruente con la planeación del desarrollo económico y 
social del Estado, y para lograrlo las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los Poderes 
Legislativo y Judicial, se establecerán entre el Gobernador o el Secretario General de 
Gobierno en su caso, y los titulares de dichos poderes. 
En lo correspondiente a la planeación por parte delos Ayuntamientos, se les 
faculta en el artículo 110 a tener a su cargo la promoción y organización de la sociedad 
para la planeación del desarrollo urbano, cultural, económico y del equilibrio ecológico; 
además de que la planeación pública municipal será congruente con el sistema estatal 
y regional de planeación para el desarrollo. 
En el artículo 111 se les da faculta a los municipios para participar en la 
formulación de programas de desarrollo regional, los cuales deberán estar en 
concordancia con los planes generales de la materia. Cuando el Estado elabore 
proyectos de desarrollo regional deberá incluir la participación de los municipios. 
El Presidente municipal está obligado por el artículo 112 a presentar anualmente 
al ayuntamiento un informe escrito sobre el estado que guarda la administración pública 
municipal, así como de los avances del Plan Municipal de Desarrollo. Dicho informe 
será revisado y evaluado por los miembros del Ayuntamiento, en los términos que 
señale la ley. 
 
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25 
 
El Artículo 134 enmarca al Plan Estatal de Desarrollo, y se verá en el apartado 
siguiente. 
 
2.2 Programa Estatal de Desarrollo 
El Programa13 Estatal de Desarrollo, tiene sus bases en el Artículo 134 de la 
Constitución Política del Estado de Nayarit, en cuyo primer párrafo se le da al Gobierno 
del Estado la rectoría del desarrollo para garantizar que sea integral, fortalezca su 
economía, su régimen democrático, el empleo y una más justa distribución del ingreso; 
permitiendo el ejercicio de las libertades y la dignidad del hombre, en el marco de los 
mandatos que prescribe la Constitución General de la República, esta Constitución y 
las Leyes que de ellas emanen. 
La Planeación Estatal del Desarrollo de Nayarit estará sujeta a las siguientes 
bases: 
I. Concurrirán con responsabilidad los sectores público, social y privado; la 
federación lo hará en forma coordinada con el Estado, en los términos que 
señalen los convenios correspondientes de conformidad a los objetivos 
nacionales, regionales y estatales. 
II. Bajo normas de equidad social, producción y productividad, el Gobierno del 
Estado dará protección, apoyo y estímulos a las empresas de los sectores 
social y privado, sujetándose a las modalidades que dicte el interés público y 
siempre que contribuyan al desarrollo económico en beneficio de la sociedad. 
III. El Poder Ejecutivo, en los términos de la ley, someterá a la consulta de la 
ciudadanía las prioridades y estrategias del Sistema Estatal de Planeación; 
 
13 Por muchos llamado Plan Estatal de Desarrollo, por desconocimiento del artículo 21 de la Ley de Planeación, en 
el cual se establece “…La categoría de Plan queda reservada al Plan Nacional de Desarrollo.” Por lo que para el 
presente trabajo se manejar indistintamente plan y programa estatal y municipal, por el uso en las leyes secundarias. 
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26 
IV. Es responsabilidad del Gobierno del Estado y de los sectores social y 
privado, sujetar que explotación y aprovechamiento de los recursos 
naturales, se cuide y garantice su conservación y el medio ambiente; 
V. El sistema de planeación de los municipios se sujetará a los principios, 
estrategias y bases establecidas por esta Constitución. 
El actual mal llamado Plan Estatal de Desarrollo, es el concerniente al periodo 
2007-2011 y emitido por el gobernador del Estado Lic. Ney González Sánchez y en 
este documento una vez más las participaciones se ven como dato estadístico. 
 En este documento se contempla a las participaciones dentro del apartado de 
“Esquemas de Inversión y Financiamiento”, como se ve, lo que para el gobierno 
Federal, se contempla como gasto, para las Entidades Federativas es una forma de 
financiamiento por una parte y por otra será gasto respecto a lo que será transferido a 
cada uno de los veinte municipios del Estado. 
 Un dato importante que es rescatable de este documento, es el hecho de 
considerar que los municipios tienen una gran dependencia de la economía Estatal con 
respecto al gasto público, el cual en promedio en los municipios hasta un 95% 
dependen de las participaciones14 y aportaciones federales. 
 Es evidente que si las participaciones junto con las aportaciones (ramo 28 y 
ramo 33) representa hasta un 95% del presupuesto, cualquier política fiscal federal o 
estatal repercute directamente en la cantidad de recursos disponibles, para cumplir con 
los compromisos adquiridos con la ciudadanía, con la política social, creación de 
infraestructura, fomento del empleo y desarrollo en general. 
De todo lo anteriormente investigado en relación a los sistemas de Planeación 
se concluye que, puesto que no ha sido emitido el Reglamento de la Ley de Planeación 
no se ha instalado el órgano social de la misma y que ante la ausencia de 
consideraciones en materia de participaciones estatales y municipales en esos 
documentos, se han dejado de lado los ordenamientos constitucionales y ni la 
 
14 En promedio las participaciones representan una tercera parte y las aportaciones las dos terceras partes restantes 
de los recursos obtenidos por el Sistema de Coordinación Fiscal. 
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27 
 
planeación nacional ni la estatal ni la municipal han jugado ningún papel en relación 
con el de las participaciones municipales en el desarrollo local. 
 
2.3 Programas Municipales 
A medida que bajamos el marco jurídico se va haciendo más extenso, pues es 
evidente que se arrastran normatividades desde el nivel federal, después estatal y 
propias de los municipios. 
Considero oportuno meter aquí el conjunto de las leyes que a este nivel 
conforman el marco normativo de un programa municipal: 
A nivel federal, se debe de contemplar: 
- La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos, 26 y 115 
fracción V. 
- La Ley Federal de Planeación. 
- El Plan Nacional de Desarrollo vigente. 
- El Programa Nacional de Infraestructura vigente. 
- Los Programas Sectoriales Nacionales. 
En el ámbito estatal: 
- La Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Nayarit. 
- Ley de Planeación del Estado de Nayarit. 
- Ley que crea el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de 
Nayarit. 
- Reglamento Interior del Comité de Planeación para el Desarrollo del 
Estado de Nayarit. 
- El Plan Estatal de Desarrollo vigente. 
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28 
- Los Programas Sectoriales y Especiales. 
- El Programa de Desarrollo Regional Costa Sur. 
En el propio ámbito municipal: 
- La Ley Municipal para el Estado de Nayarit. 
- Reglamento para la Administración Pública del Municipio que se trate. 
- El Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN). 
 
Con este complejo marco jurídico no es de sorprender que la mayoría de los 
municipios no contemplen el total de las mismas, por lo que ven a este instrumento de 
planeación como un solo trámite burocrático sin fin claro alguno, lo que termina siendo 
un machote al que solo se le cambia uno que otro dato o una que otra actualización sin 
gran sentido. 
Hay que reconocer también un buen trabajo, y en una lectura rápida de los 20 
programas municipales actuales en el Estado, resalta el presentado por el municipio de 
Bahía de Banderas, es el único en el Estado, que considera un apartado específico 
para las participaciones que bajan de la Federación y lo hace dentro de un capítulo de 
tituloAlternativas de Inversión y Financiamiento del Plan Municipal de Desarrollo 2008-
2011, y casualmente este municipio, mantiene el primer lugar en el Estado en cuanto a 
la independencia hacendaría pues el porcentaje que representan del total de los 
ingresos las participaciones junto con las aportaciones federales, está por debajo del 
50%. 
En su mayoría los municipios, retoman el término “participaciones” cuando 
hablan del tipo de ingresos que conforman la Hacienda Municipal, pero no trasciende a 
más, no se realiza una planificación con las mismas. 
 
 
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29 
En el momento que los fines, objetivos, metas y principios del Plan Nacional de 
Desarrollo sean acordes a los planteados en los Programas Estatales y estos a la vez, 
retomados en los Municipales, siempre en función de lo que arrojen como resultado los 
foros del consulta popular permanentes, se evitaran por completo los problemas de 
invasión de competencias y concurrencia fiscal. 
 
 
 
 
30 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Capítulo II: 
 
Sistema Nacional 
de Coordinación Fiscal 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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31 
Capítulo II: 
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal 
 
1. Hacia la Coordinación Fiscal 
1.1 Constitución de 1917 
Consolidado el movimiento revolucionario, y triunfante el constitucionalista, 
conforme al compromiso que se había asumido de convocar a un Congreso 
Constituyente que incorporara a la Carta de 1857 las demandas populares, Venustiano 
Carranza convocó a la formación de dicho congreso el 19 de septiembre de 1916, el 
cual se instalo el 1º de diciembre del mismo año y terminó sus labores el 31 de enero 
de 1917 formulando una nueva Carta Magna, la cual fue promulgada el 5 de febrero de 
1917.15 
Con la Constitución de 1917 se reafirma el carácter federal del gobierno, 
expresado éste en el artículo 40, en le cual se expresa como una voluntad del pueblo 
mexicano, constituirse en una República representativa, democrática, federal, la cual se 
conforma de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, 
pero unidos en una Federación establecida según los principios de la propia ley. 
Es así como el Estado producto de la evolución histórica culmina como titular del 
poder soberano; y la soberanía, una vez que el pueblo la ejerce, reside exclusivamente 
en la Constitución, y no en los órganos ni en los individuos que gobiernan. Por lo tanto 
“…la supremacía de la Constitución responde, no sólo a que ésta es la expresión de la 
soberanía misma, sino también a que por serlo está por encima de todas las leyes y de 
todas las autoridades.”16 
En el aspecto fiscal, la Carta Marga de 1917, se inspira fundamentalmente en la 
de 1857, par dejar plasmadas las prioridades fiscales en diversos artículos como son: 
 
15 Ruiz Massieu, José francisco. La Trayectoria Constitucional del Municipio (1821-1983) (Artículo), en “Obra 
Jurídica Mexicana. PGR, México 1985. pág. 2161 
16 Tena Ramírez, Felipe. “Derecho Constitucional Mexicano”. Pág. 11 
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32 
El Artículo 31, fracción IV, en el cual se establece como una obligación de los 
mexicanos el contribuir a los gastos públicos tanto de la federación como de los 
Estados y municipios en que se resida, de manera proporcional y equitativa que 
dispongan las leyes.17 
El Artículo 73, fracción VII, faculta al Congreso de la Unión para imponer 
contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, el cual atañe a la fracción VII del 
Artículo 72 de la Constitución de 1857. 
De manera que se acrecentara el poder centralizador de la Federación, se 
enuncian limitaciones y restricciones a las facultades impositivas de los Estados, 
plasmadas estas en los artículos 117 y 118. 
En la nueva Constitución apareció como primicia, la redacción del Artículo 115, 
referente al municipio, el cual fue motivo de numerosas discusiones entre los 
constituyentes, por lo que fueron cuantiosas las propuestas acerca de su texto, en el 
texto final expreso el hecho de que los Estados adoptarían para su régimen interior, la 
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base el 
Municipio Libre, los cuales administrarían libremente su hacienda, la cual se 
conformaría de la contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados.18 
 
1.2 Convenciones Fiscales 
A) Primera Convención Nacional Fiscal 
La Primera Convención Nacional fiscal se convocó para el día del 10 de agosto 
de 1925; la convocatoria fue emitida por el gobierno federal encabezado por Plutarco 
Elías Calles, a través de las autoridades federales hacendarías, con al finalidad de 
delimitar los campos de imposición de la federación así como de los Estados y los 
municipios. 
 
17 Véase el Artículo 31, fracción II y IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
18 Ruiz Massieu, José Francisco, op.cit. p.p. 2162-2168 
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33 
El Programa de Trabajo planteado, por el Gobierno Federal constaba de ocho 
aparatados los cuales eran los siguientes19: 
1. Teoría general del impuesto; 
2. El problema de la concurrencia en el Estado Federal; 
3. Exposición de nuestro Sistema Fiscal; 
4. Productividad de nuestros impuestos; 
5. Necesidades de la Federación Estados y Municipios según su 
presupuesto; 
6. Plan de Arbitrios; 
7. Distribución de los arbitrios; 
8. Administración de productos. 
Dicha convención fue llevada a cabo sin la participación del Poder Legislativo, se 
contó con la creación de cinco comisiones, las cuales fueron: 
a) para el estudio de los impuestos sobre el comercio y la industria. 
b) De los impuestos especiales. 
c) Sobre capitales (herencia, legados y donaciones). 
d) De los impuestos sobre operaciones jurídicas. 
e) Adquisiciones profesionales 
Al margen de estas comisiones, existieron dos extras, cuyo tema de trabajo fue 
el estudio del problema de la concurrencia20 de autoridades en materia tributaria y para 
proponer las reformas constitucionales necesarias a fin de solucionarlo.21 
 
19 Flores Zavala, “Elementos de finanzas públicas mexicanas”. Ed. Porrúa, México 1979, pág. 375. 
20 En nuestro idioma “concurrentes” son dos o mas acciones que coinciden en el mismo punto en el mismo objeto. 
Las facultades concurrentes en el sentido castizo de la palabra, son las que se ejercen simultáneamente por la 
federación y por los Estados (Tena Ramírez, p.p. 119-122). Por lo que la concurrencia impositiva significa la 
posibilidad de que dos o más niveles de gobierno puedan acudir a las mismas fuentes tributarias, aun cuando de 
hecho no las utilicen todas a la vez o completamente alguna en particular. 
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34 
Después de acaloradas discusiones y debates, la Primera Convención Nacional 
Fiscal formuló una serie de recomendaciones22: 
 Adicional el Artículo 131 de al constitución para que cada cuatro años se 
reuniese una Convención, integrada por un representante de cada estado y otro 
del Gobierno Federal, con el propósito de proponer impuestos que deban de 
causarse en toda la República uniformar sistemas impositivos y delimitar 
competencias en las distintas actividades fiscales. 
 Realizar aun adicción a la fracción III del Artículo 117 constitucional integrando 
un sistemade participaciones e impuestos federales para los Estados y 
municipios. 
 Se recomendó la creación de un cuerpo consultivo fiscal que facilitara la 
ejecución de los acuerdos tomados en la Convención Nacional Fiscal y que 
preparara los trabajos de futuras convenciones. 
 Sería facultad privativa de las autoridades locales establecer impuestos sobre al 
propiedad raíz, sobre actos no comerciales realizados dentro de la propia 
jurisdicción. 
 En cuanto a los gravámenes sobre sucesiones y donaciones se gravarían a nivel 
local, pero la Federación fijaría determinadas cuotas. 
 Se recomendaba que ene. Establecimiento de impuestos especiales concurran 
facultades impositivas de la Federación y de las entidades federativas mediante 
la celebración de convenios. Sólo podrían establecerse impuestos especiales 
cuando los productos gravados representen una porción considerable de al 
riqueza pública o sean de consumo perjudicial. 
En 1926, con la tendencia de la Primera Convención Fiscal, el Ejecutivo Federal 
envió un proyecto de reformas constitucionales para hacer efectivas las diversas 
 
21 López Tijerina. Gildardo. En Convicciones Hacendarías ¿Reto o fracaso del Federalismo?, en Revista Economía 
Informa, Nº 323, Febrero 2004, Facultad de Economía – U.N.A.M., México, pág.18 
22 Listado elaborado en base a: López Tijerina, Gerardo, op.cit., pág. 18; Retchkiman, Benjamín, Gil Valdivia, 
Gerardo, op.cit., pág. 75; Servín, Armando, op.cit., p.p.27-28. 
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35 
recomendaciones dictadas por la Convención. En dicho proyecto se reafirmaba al 
exclusividad del Poder Federal sobre las más importantes fuentes tributarias, como los 
son la industria la actividad mercantil y el Impuesto sobre la Renta, entre otras, en base 
a diversos razonamientos que expuso. 
La iniciativa de reformas no prosperó en el Congreso de la Unión, por lo que fue 
rechazado, por lo que solo quedó como antecedente de la intención por parte del 
Gobierno Federal de asirse de los impuestos más importantes y rentables, propiciando 
con ello la continuación del proceso de centralización. 
La falta de antecedentes que permitieran bases seguras de colaboración entre 
las autoridades fiscales de al Federación y de los Estados, y en cierta forma, la 
ausencia de estudios que orientaran las decisiones de la Primera Convención Nacional 
Fiscal, dio como resultado, que las resoluciones de ésta, en su mayoría, solo tuvieran 
el carácter de recomendaciones generales; pero fueron primordiales, en cuanto 
implicaron el reconocimiento unánime del problema y la urgencia de resolverlo lo más 
pronto posible.23 
Posteriormente, la idea de otorgar participaciones, poco a poco fue 
concretizándose paulatinamente, de tal suerte que en la Ley de Ingresos del Erario 
federal para 1928, en sus artículos 12, 13 y 14 se establecían como participaciones24: 
a) 2 % adicional sobre le monto de los impuestos a la importación y a la 
exportación cuyo producto se aplicaba como subsidio otorgado por la 
federación a los municipios donde se encontraban ubicadas las 
Aduanas marítimas y fronterizas por donde hubiese entrado al país o 
salido de él, las mercancías gravadas. 
b) Las entidades federativas y municipios disfrutaban de un subsidio por 
participación fijado en al Ley sobre los pozos petrolíferos o fondos 
mineros que hubiesen dentro de su territorio. 
 
23 López Tijerina, Gildardo, op.cit., pág. 19 
24 Yánez Ruíz, Manuel, “El problema fiscal en las distintas etapas de nuestra organización política”, Taller de 
Impresión de Estampillas y valores. México, 1959, Volumen V, p.p. 213-214. 
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36 
c) Las entidades federativas y municipios participaban de un 30% 
repartible por partes iguales del producto del impuesto que la 
Federación recaudara por la explotación de bosques de propiedad 
nacional. 
 
B) Segunda Convención Nacional Fiscal 
A lo largo de 1931, el Poder Ejecutivo, representado en su momento por Pascual 
Ortiz Rubio, recalco la necesidad de organizar la Segunda Convención Nacional Fiscal, 
esta fue convocada en mayo del mismo año, y reiterada en el Informe de gobierno, 
realizado el 1º de Septiembre. 
La Convención se llevó a cabo en el mes de febrero de 1933, ya bajo el gobierno 
de Abelardo L. Rodríguez, con la participación del Gobierno Federal, Estatal y del 
Distrito Federal y de los territorios. Al igual que en la primera Convención, el Poder 
Legislativo fue el gran ausente. 
La Convención tuvo como objetivos primordiales25: 
- Revisión de las conclusiones de la Primera Convención Nacional 
Fiscal. 
- Consideración del problema de delimitación de las jurisdicciones 
fiscales de al federación, de los estados y de los municipios. 
- Determinación de las bases de unificación de los sistemas locales 
de tributación y de la coordinación de ellas con el sistema federal. 
- Estudio y determinación de los medios más adecuados para la 
ejecución de las decisiones de la asamblea y constitución del órgano más 
capacitado para encargarse de ella. 
Para la realización de los trabajos se contó con la formación de cinco comisiones 
de trabajo26: 
 
25 Yáñez Ruiz, Manuel, op.cit., pág. 219 
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37 
1. Plan Nacional de Arbitrios; 
2. Concurrencia y reformas constitucionales; 
3. Especial, para dictaminar acerca de los puntos de vista del Estado de México. 
4. De peticiones; 
5. Organización de la comisión permanente. 
La Convención desarrolló con mayor amplitud la tendencia modestamente 
esbozada en las conclusiones de la Primera Convención Nacional Fiscal. En materia de 
concurrencia impositiva y reformas constitucionales, la Convención aprobó y 
recomendó las siguientes conclusiones27: 
 Dar vida dentro del régimen constitucional del país a la Convención Nacional 
Fiscal como organismo de coordinación y consulta obligatorias en materia 
impositiva. 
 Como principio de legislación, recomendó la necesidad de que ninguna fuente 
de riqueza, actividad, acto, contrato, documento, operación o servicio, debía 
estar gravado por dos o más impuestos, tasas o derechos, sino por un solo 
gravamen establecido por la autoridad más capacitada para ello, de acuerdo 
con la limitación de facultades impositivas, la que a su vez, tendría a su cargo la 
determinación administración y recaudación de cada impuesto reconocido a las 
otras autoridades una participación conveniente en el Rendimiento. 
 La delimitación de facultades impositivas debía tender a que la tributación local 
descansara sobre la tributación territorial rústica y urbana, los gravámenes no 
comerciales y las tasas o derechos sobre los servicios municipales. 
 La Federación tenía la facultad privativa para gravar el comercio exterior, la 
renta, la producción o explotación de recursos naturales, cuyo dominio directo 
 
26 Flores Zavala, “Elementos de finanzas públicas mexicanas”, Ed. Porrúa, México 1979, pág. 379. 
27 Listado elaborado en base a: Retchkiman, Benjamín, Gil Valdivia, Gerardo, op.cit.,pág.75; Yáñez Ruiz, Manuel, 
op.cit., p.p. 219-220; Servín, Armando, op.cit., pág. 41 
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corresponde a la Federación; los impuestos sobre la industria cuando requiera 
formas especiales de tributación y los servicios públicos y concesiones 
 
 federales, consagrándose el derecho de las entidades federativas y municipios a 
participar en el rendimiento de los impuestos que la Federación estableciera con 
el carácter de exclusivos. 
 Recomendó la desaparición de la contribución federal. 
 El Criterio de que los impuestos especiales solo podría establecerse cuando los 
productores gravados representasen una porción considerable de la riqueza 
pública o cuando fuesen de consumo perjudicial, fue modificado, en el sentido 
de que el impuesto especial más que como recurso fiscal debiera ser utilizado 
principalmente como un elemento administrador de los recursos naturales. 
 Por último, concluyó al Convención, que se prohibiese gravar las actividades y 
productos del sector agropecuario, excepto en el caso de Yucatán que tendría 
dicha facultad transitoriamente. 
Varias de las conclusiones anteriormente mencionadas fueron convertidas en 
leyes, decretos y reformas constitucionales algunos años después, de las cuales, la 
mayoría de ellas, favorecían a la Federación, y en consecuencia a perpetuar el proceso 
centralizador. 
En enero de 1934, se reformó la fracción X del artículo 73 Constitucional, 
otorgándose al Congreso de la Unión facultades para legislar sobre energía eléctrica, 
por lo que se confería a la Federación la exclusividad tributaria sobre dicha actividad. 
Asimismo se determinó que las entidades federativas y los municipios participaran en 
los impuestos federales sobre esta materia en la proporción que establezcan con el 
Gobierno Federal.28 
En 1936, el Presidente Lázaro Cárdenas hizo llegar al Congreso de la Unión un 
proyecto de reformas a al Constitución con la finalidad de solucionar el problema de la 
 
28 Diario Oficial de la Federación, 18 de Enero de 1934, pág. 27 
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39 
distribución de competencias fiscales entre el orden federal y las entidades federativas. 
Esta iniciativa a pesar de no ser aprobada, fue de vital importancia por las soluciones 
que en ella se asentaban. En la iniciativa se proponía conservar y aún más ampliar al 
competencia fiscal de la Federación, pero concediendo en la mayoría de las fuentes 
impositivas, un monto de participación a los estados y a los municipios29. 
El Presidente enunciaba que entre las contribuciones reservadas para la 
federación figuraban, en primer término, las contribuciones sobre el comercio exterior 
que han sido siempre y no podrían dejar de serlo, objeto privativo de imposición por el 
órgano legislativo de la República, también incluye el proyecto al Impuesto sobre la 
Renta entre los privativamente federales; los gravámenes fiscales sobre los recursos 
naturales que pertenecen a la Nación, como son los impuestos sobre producción de 
metales y compuestos metálicos, sobre producción de sal, de petróleo, sobre el uso y 
aprovechamiento de aguas de jurisdicción federal y sobre pesca y buceo. 
Por otra parte, en la iniciativa se fijaban las maneras y las formas para el pago 
de las participaciones de los estados a municipios en arbitrios privativamente federales; 
de los municipios en ingresos que en forma exclusiva se atribuyen a los estados y, por 
último, de la Federación en las contribuciones asignadas sólo a los Estados. 
 
C) Tercera Convención Nacional Fiscal 
Con el propósito de dar solución al problema de la distribución de competencias 
de los niveles de gobierno en materia tributaria y de cimentar los fundamentos de una 
coordinación fiscal, se convocó a la Tercera Convención Nacional Fiscal en el año de 
1947, catorce años después de la segunda convención. 
En esta ocasión, el Presidente Miguel Alemán Valdés y el Secretario de 
Hacienda Ramón Beteta, propiciaron y difundieron una política fiscal basada en la 
coordinación fiscal, sin renunciar completamente, al proyecto de delimitar poco a poco 
las fuentes tributarias entre el Gobierno Federal, los Estados y los ayuntamientos, 
 
29 C. Presidente Lázaro Cárdenas, en, Yánez Ruiz, Manuel, op.cit., p.p. 220-221. 
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como se venía planteando en las dos convenciones fiscales anteriores. Lo novedosa 
propuesta tenía una fuerte tendencia centralizadora.30 
Sobre este orden de ideas, la coordinación fiscal estaba llamada a remplazar 
paulatinamente, a la delimitación de campos impositivos. Y fue así como se realizo la 
Tercera Convención Nacional Fiscal entre el 10 y el 20 de agosto de 1947, teniendo 
como objetivos: 
a) Establecer un sistema nacional de distribución de los 
gastos públicos. 
b) Planear la forma en que los tres niveles de gobierno, 
deban distribuirse la facultad de establecer y administrar los impuestos, de 
acuerdo con el costo de los servicios públicos, así como de su capacidad de 
control sobre los causantes respectivos, estableciendo el principio de que el 
reconocimiento de la facultad tributaria a alguna entidad no implicaría que 
ésta aprovecharía exclusivamente los gravámenes que imponga. 
c) Determinar las bases de la colaboración entre los diversos 
niveles y las fórmulas de entendimiento entre ellos y los particulares, que 
permitan reducir al mínimo lo gastos de recaudación y control de los 
impuestos para maximizar su rendimiento. 
Los temas propuestos en la convocatoria de esta tercera Convención Nacional 
Fiscal fueron primordialmente: 
1. La realización de análisis y proyecciones de la imposición local, federal 
y municipal en aspectos tales como los impuestos concurrentes entre 
la Federación y los Estados; Impuestos concurrentes entre los Estados 
y los municipios; Impuesto exclusivos de la Federación, Estados y 
municipios; y los Impuestos alcabalatorios, anticonstitucionales y 
antieconómicos. 
 
30 López Tijerina, Gildardo, op.cit., pág. 20 
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2. La elaboración de un “Plan Nacional de Arbitrios”, que por su carácter 
y naturaleza deberá ser formulado de común acuerdo entre el 
Gobierno Federal y los estados, sin perder de vista las necesidades de 
los municipios. 
3. Realizar un análisis del régimen constitucional vigente en materia 
fiscal, de manera que se permitiera asegurar la correcta organización 
de las haciendas de la Federación, los Estados y los Municipios, de 
acuerdo a las proyecciones de reformas de posible anexión a la 
constitución. 
4. Buscar la creación de un órgano encargado de la revisión y de llevar a 
la práctica los acuerdos tomados en la misma convención.31 
Básicamente los objetivos planteados fueron alcanzados en los acuerdos 
logrados, además de concertar la creación de la Comisión Nacional de Arbitrios, 
integrada por tres representantes federales, cinco de los entidades federativas y dos de 
los causantes, la cual tenía la función de proponer medidas para el pago oportuno de 
las participaciones. 
El Plan Nacional de Arbitrios es una síntesis de las conclusiones presentadas 
por la Convención y se estableció que éste, debería de realizarse entre los Estados y la 
Federación teniendo en consideración las necesidades municipales, dicho plan sería 
revisado cada tres años o cuantas veces fuese necesario. 
Como consecuencia de los acuerdos tomados en la Tercera Convención 
Nacional Fiscal, se expidieron diversas leyes, las cuales analizaremos posteriormente, 
y estas fueron:- Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (1948). 
- Ley que regula el pago de Participaciones en Ingresos Federales a 
las Entidades Federativas (1948). 
 
31 Federalismo Hacendarlo (artículo), en, revista INDETEC, Edición Especial Contemporánea 30 años, INDETEC, 
enero 2003, Guadalajara Jalisco, pág. 28 
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- La Primera Ley de Coordinación Fiscal entre al Federación y los 
Estados (1953). 
Después de la Tercera Convención Nacional Fiscal, durante un periodo de más 
de 20 años, no se efectuó ningún tipo de reunión o de acercamiento en materia fiscal 
entre los niveles de gobierno. Por el año de 1970, se intentó realizar la Cuarta 
Convención Nacional Fiscal, pero ésta no se llevo a cabo para evitar la posibilidad de 
que las autoridades estatales reclamaran la potestad de ciertas competencias 
tributarias. 
La representación de las entidades federativas al interior de al Comisión 
Nacional de Arbitrios, dio origen a la creación de órganos enfocados a al coordinación 
fiscal entre la federación y las entidades federativas. Estos órganos enfocados eran la 
Reunión Nacional de Tesoreros Estatales y Funcionarios de la Secretaría de Hacienda 
y Crédito Público y su Comisión Permanentes los cuales empezaron a sesionar en 
forma regular a partir de 1972 en Chihuahua, elaborando mecanismos de consulta, 
estudio y propuesta para mejorar la coordinación proponiendo cambios en las 
legislaciones fiscales federal, estatal y municipal. 
Este método, a la larga, lejos de fortalecer a las haciendas locales, estableció 
una estrecha dependencia de éstos respecto a un Gobierno Federal continuamente 
más fortalecido. 
De 1972 a 1978 se efectuaron 11 Reuniones Nacionales de Tesoreros Estatales 
y funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y aproximadamente una 
reunión de la Comisión Permanente cada tres meses, por lo que llegaron a ser la parte 
medular en las reformas a las leyes fiscales y de los cambios en los procedimientos 
administrativos. 
Para estos años, el sistema de participaciones en impuestos federales, era un 
sistema complejo e irregular, por lo que a partir de la VII Reunión Nacional de 
Tesoreros Estatales y funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 
efectuada en 1975, se consideró necesario elaborar una nueva Ley de Coordinación 
Fiscal, que reorientara el sistema fiscal nacional de manera integral, homologará los 
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sistemas fiscales locales, así como proponer una nueva forma en el reparto de las 
participaciones y en estricto sentido, resolviendo los graves problemas de la 
coordinación fiscal de esa época. 
 
D) Primera Convención Nacional Hacendaria 
Denominar a esta convención como la primera es correcto, ya que si bien 
anteriormente se han realizado tres convenciones, también es cierto señalar que esas 
fueron fiscales y no hacendarias, y el hecho de darle este enfoque, es debido a que en 
las convenciones anteriores únicamente se revisaban las fuentes de recaudación 
hacendaria, mientras que en esta se agregó la materia del gasto público y el 
endeudamiento. 
Dicha Convención tiene sus antecedentes en la declaración de Mazatlán, donde 
veinte gobernadores de los estados de la república propusieron impulsar a la brevedad 
los trabajos necesarios para construir la visión federalista de la nación. Luego adquirió 
forma definitiva el 20 de agosto del 2003, con la Declaración de Cuatro Cienegas, 
emitida por la Conferencia Nacional de Gobernadores y el Titular del Ejecutivo Federal. 
La Convención fue inaugurada por el Ejecutivo Federal, Vicente Fox, el 5 de 
febrero del 2004, y sostuvo trabajos hasta el 31 de julio del mismo año. 
Los propósitos que se plantearon para la reunión fueron básicamente la 
coadyuvar e impulsar un desarrollo económico más dinámico y justo; definir 
responsabilidades del gasto, así como en cuestiones de endeudamiento. 
Los objetivos planeados para la convención fueron32: 
a) Diagnóstico de la situación actual de las haciendas 
públicas. 
b) Generación de un proceso y programa de reformas con 
visión de mediano y largo plazo. 
 
32 Convención Nacional Hacendaria (artículo), publicado en página web de la Conferencia Mexicana de Congresos y 
Legisladores Estatales (COMCE). Mayo 2005. 
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c) Lograr un nuevo federalismo hacendario integral. 
d) Definición de las responsabilidades de gasto. 
e) Revisión de las facultades tributarias y proponer quién 
legisla, quién administra y recauda, y quién recibe los frutos de las 
contribuciones. 
f) Simplificación de la legislación y efectividad de la 
administración. 
g) Programación de las reformas necesarias en las 
instituciones que operarán el nuevo sistema hacendario federal. 
h) Transparencia y armonización de la información 
hacendaria. 
i) Rendición de cuentas, supervisión y control social 
ciudadano. 
j) Revisión del marco jurídico para generar un capítulo 
hacendario en la Constitución y una nueva Ley de Federalismo Hacendario. 
k) Cambios en la legislación secundaria. 
l) Simplificación administrativa de los procesos 
programáticos, presupuestales y fiscales, así como para promover el 
desarrollo y la modernización institucionales. 
En esta ocasión los temas propuestos para la convención fueron siete: 
1. Gasto público: 
a) Redefinición y reasignación de competencias, atribuciones, y 
responsabilidades entre los órdenes de gobierno. 
b) Presupuesto. 
2. Ingresos: 
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a) Redistribución de potestades tributarias. 
b) Fortalecimiento de las finanzas. 
c) Simplificación de la legislación fiscal. 
3. Deuda pública: 
a) Financiamiento. 
b) Banca de desarrollo. 
c) Sistema pensionario. 
4. Patrimonio público. 
5. Modernización y simplificación de la administración hacendaria. 
6. Colaboración y coordinación intergubernamental. 
7. Transparencia, fiscalización y rendición de cuentas. 
Para la realización de los trabajos se instalaron 26 comisiones técnicas, y se 
llevaron a cabo más de 500 reuniones. Los resultados de estas mesas de trabajo, se 
dieron a conocer en un folleto llamado “Declaratoria a la Nación y Acuerdos de los 
Trabajos de la Primera Convención Nacional Hacendaria”, emitido por el gobierno 
federal a finales del mismo año. 
En el documento anteriormente mencionado se presento un capítulo de 
declaratoria a la nación la que consto con un articulado de dieciocho elementos, los 
cuales se derivan de los acuerdos tomados por el Consejo Directivo de la Primera 
Convención Nacional Hacendaria33 y se resumen en las siguientes conclusiones: 
 Se reconoció la necesidad de realizar una reforma hacendaria, construida de 
manera responsable y ordenada, con apego a los principios constitucionales, 
que fortalezca el federalismo y las haciendas públicas. 
 Se buscaría fortalecer a los municipios reconociendo su heterogeneidad, 
ampliado sus potestades y fortaleciendo sus haciendas, buscando canales de 
 
33 Fue dada a conocer en Palacio Nacional el 17 de agosto de 1994. 
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comunicación y coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y 
fomentar su participación en la instrumentación de políticas públicas. 
 Se reconoció una insuficiencia