Participacion-ciudadana-y-planeacion-urbana-del-Distrito-Federal--el-caso-de-Vecinos-Unidos-por-Coyoacan-y-la-zona-de-desarrollo-economico-y-social

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UNIVERSIDAD NACIONAL 
AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
 
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales 
 
Participación ciudadana en la planeación 
urbana del Distrito Federal, el caso de 
Vecinos Unidos por Coyoacán y la Zona de 
Desarrollo Económico y Social 
 
T E S I S 
Para obtener el grado de Licenciada en 
Ciencias Políticas y Administración Pública 
 
Presenta Giovanna Ávalos Vázquez 
Directora Dra. María del Carmen Roqueñí 
Ibargüengoitia 
 
 
 
Ciudad Universitaria, Cd. Mx., 2017 
 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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A mi madre, a mi padre y a la UNAM… 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Capitulado 
Introducción ..................................................................................................................... 5 
 
Capítulo I. Urbanización en la Ciudad de México: mediados del siglo XX y 
siglo XXI ......................................................................................................................... 17 
1. Características, industrialización, tipo de poblamiento y actores. ................................. 18 
2. Sociedad de la información: consecuencias socio espaciales. ..................................... 30 
 
Capítulo II. Planeación urbana y participación ciudadana, marco institucional…….38 
1. Planeación urbana y su relación con el modelo de desarrollo. ..................................... 39 
2. Planeación urbana democrática. .................................................................................. 43 
 
Capítulo III. Las Áreas de Gestión Estratégica ............................................................ 59 
1. Marco jurídico institucional de la participación ciudadana en la planeación urbana. ..... 60 
2. Las Áreas de Gestión Estratégica (AGE). Definición y características. ........................ 62 
3. Diagnóstico de las problemáticas en el modelo de participación ciudadana de las 
 AGE ............................................................................................................................. 74 
 3.1. Limitaciones de los instrumentos jurídicos, procedimientos y aprobación ..................... 78 
 3.2. Cómo se estructura la agenda de gobierno. ...................................................................... 81 
 
Capítulo IV. El caso “La ciudad del futuro”, zona de desarrollo económico y social 
de Coyoacán .................................................................................................................. 90 
1. Condiciones y fuentes del conflicto. ............................................................................. 92 
2. Características del problema inicial. ............................................................................. 98 
3. Expansión del conflicto y redefinición de la problemática. .......................................... 106 
4. Inserción de las demandas ciudadanas en la agenda de gobierno..............................114 
 
Conclusiones ............................................................................................................... 123 
Cronología del conflicto. ............................................................................................. 131 
Referencias ………………..……………………………………………………………………141 
 
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5 
 
Introducción 
El Distrito Federal al ser la capital del país, ha vivido un constante proceso de 
urbanización que ha tenido distintas implicaciones en la vida de sus habitantes. 
Durante el siglo XX y al concentrar las distintas actividades económicas, políticas y 
sociales, la capital sufrió un crecimiento demográfico significativo, teniendo como 
consecuencia que sus habitantes y aquellos que llegaban de distintas partes del 
país en busca de oportunidades se vieran obligados a asentarse en partes 
consideradas como la periferia de la ciudad. 
El crecimiento poblacional, ha traído desde entonces complicaciones en materia 
urbana, siendo algunas de las más importantes la falta de vivienda, el asentamiento 
irregular de la población y la provisión de servicios básicos urbanos de estos nuevos 
asentamientos. De esta manera, el Distrito Federal tuvo en algunos momentos 
etapas de planeación y gestión urbana para poder dar solución a las problemáticas, 
sobre todo a partir de la segunda mitad del siglo XX. No obstante, los esfuerzos no 
fueron suficientes ante una mancha demográfica que crecía en la ciudad y que 
buscaba incluirse en sus actividades económicas y de desarrollo. En gran parte esto 
se debía a la fuerte migración del campo a la ciudad. 
El crecimiento y desarrollo de la capital trajo consigo que distintos sectores de la 
población comenzaran a exigir nuevos procesos que permitieran que las demandas 
de la ciudadanía fueran atendidas por los gobiernos en turno. El propósito de 
distintas movilizaciones de estudiantes, profesionistas, trabajadores, así como de la 
población que exigía la regularización y el otorgamiento de servicios urbanos de 
asentamientos irregulares, permitió configurar a la capital como el escenario en el 
cual se comenzaron a exigir procesos de democratización de la vida política y social. 
Es en la década de los ochenta cuando la participación ciudadana activa, en forma 
de movilizaciones y protestas configuró procesos que permitieron a la esfera social 
ciudadana alejarse del control político que ejercía el Estado en décadas anteriores. 
Además, en los mismos años comenzaba un proceso mundial de globalización, 
cuyas consecuencias para el país fueron las reformas administrativas que 
introdujeron un nuevo proyecto de nación, con marcos normativos que introducían 
6 
 
instrumentos de la nueva gestión pública así como de un sistema de gobierno 
diferenciado del anterior, en el cual los actores del mercado y la participación social 
en sus distintas modalidades comenzaron a tener injerencia en la toma de 
decisiones de la vida pública. 
En el Distrito Federal, la participación ciudadana en la planeación urbana tuvo una 
importante inclusión y atención a partir del sismo del 19 de septiembre de 1985, que 
dejó a un sinnúmero de familias sin hogares ni viviendas. Es a partir de entonces 
cuando se comienzan procesos de institucionalización de la participación ciudadana 
en la materia; los Programas Generales de Desarrollo Urbano de la capital, así como 
los Programas Delegacionales y Parciales requieren de procesos de inclusión 
ciudadana por medio de talleres y consultas públicas previa a la aprobación de los 
mismos. 
Sin embargo, en la última década, las reformas en materia de planeación urbana de 
la Ciudad han dado un viraje en la forma de planear tradicionalmente y han 
establecido nuevos mecanismos y estrategias de desarrollo, propios de las 
ciudades globales del siglo XXI para generar mayor atracción de inversión, debido 
a las condicionantes que el proceso de globalización impone para las urbes que se 
han constituido como nodos centrales de la economía mundial. La Ciudad de 
México, como un espacio estratégico en la región latinoamericana para el capital, 
ha sufrido consecuencias espacialesque se pueden rastrear desde los años 
noventa, década en la que se inserta plenamente en la economía global. 
El paso de la planeación urbana tradicional a la gestión y planeación estratégica del 
desarrollo urbano mediante proyectos que identifican suelo con potencial 
económico, de movilidad y de servicios, se ha configurado como la principal forma 
en que la administración pública de la capital ha emprendido procesos de 
recualificación y regeneración urbana. 
Las consecuencias socio espaciales han constituido un espacio citadino 
segregatorio y dual, donde se realizan actividades económicas terciarias 
características de los servicios de avanzada, como lo son el desarrollo de 
tecnologías de la información y de procesos de comunicación y diseño, pero 
7 
 
también se deja de lado a quienes no forman parte del desarrollo económico actual, 
siendo la población popular el sector más afectado. Aunado a lo anterior, las nuevas 
centralidades de ciertos espacios que antes eran considerados periferia en la ciudad 
han adquirido un vitalizado valor en su suelo. Entre estas zonas, los Pedregales de 
Coyoacán tienen una importancia significativa, ya que se localizan a un costado de 
los servicios educativos y de investigación más importantes del Estado, además de 
su cercanía con edificios que se dedican a los servicios de avanzada en avenidas 
como Insurgentes. 
La gestión y planeación urbana estratégica, así como el creciente valor del suelo en 
distintas zonas, han contribuido a generar nuevos instrumentos para el desarrollo 
urbano y territorial, entre las cuales se encuentran las Áreas de Gestión Estratégica, 
definidas en la Ley de Desarrollo Urbano de la capital a partir de 2010. Asociado a 
lo anterior, se han generado nuevos mecanismos e instrumentos de asociación 
público-privada para la capital que permiten generar coaliciones entre los actores 
político administrativos y los agentes del mercado en materia urbana. Esto tiene 
como consecuencia que el sector ciudadano quede segregado políticamente de la 
toma de decisiones en instrumentos como las AGE, hecho que se pretende explicar 
en esta investigación. 
El desmantelamiento del sector ciudadano organizado fuera de los instrumentos 
institucionales de participación ciudadana ha permitido que se creen propuestas de 
política como las Zonas de Desarrollo Económico y Social, y que se generen 
proyectos de coinversión en los predios más importantes sin vincular a la población 
popular que habita los espacios capitalinos que pretenden ser recualificados 
mediante inversión privada. 
Este hecho impone importantes interrogantes para el proceso urbano actual, entre 
las cuales hay que distinguir, ¿Por qué los procesos de gestión urbana estratégica 
desvinculan decisoriamente a los vecinos que habitan las zonas en transformación? 
¿Qué diferencias hay entre la planeación urbana convencional y la planeación y 
gestión urbana estratégica? ¿Cuáles son las condicionantes que han permitido la 
segregación política del sector ciudadano en los proyectos estratégicos? ¿Qué 
8 
 
elementos sociales, históricos, políticos y administrativos deben atenderse en las 
zonas tendientes a su transformación? 
La presente investigación se propone responder a tales interrogantes, haciendo uso 
del caso de la Zona de Desarrollo Económico y Social de Coyoacán, la cual permite 
dilucidar las principales problemáticas de proyectos urbanos estratégicos que no 
toman en cuenta la participación efectiva de organizaciones vecinales en los 
procesos decisorios. Asimismo, también se hace énfasis en los problemas que 
implica que no se utilicen los mecanismos tradicionales de consulta ciudadana en 
estos proyectos estratégicos desde sus primeras etapas, lo cual permite observar 
el tipo de práctica administrativa actual de las autoridades en la materia. 
Las Áreas de Gestión Estratégica como instrumentos del nuevo tipo de gestión 
urbana, asociada a los mecanismos e incentivos que introduce la nueva gestión 
pública como modelo post burocrático, han fracasado como herramientas para la 
conformación de proyectos estratégicos urbanos de interés general. De igual 
manera, han contribuido a observar las deficiencias existentes del actuar 
administrativo que no integra un análisis del entorno ni de la complejidad de 
emprender proyectos en zonas y territorios particulares, entre los cuales destaca no 
integrar estratégicamente las necesidades sociales ni económicas de la población, 
contribuyendo así a su exclusión urbana y política en el modelo de desarrollo actual. 
 
Objetivo principal 
El objetivo principal de este proyecto de investigación es analizar las dificultades 
existentes que tiene la ciudadanía para participar efectivamente en los procesos de 
decisión en las Áreas de Gestión Estratégica en el Distrito Federal, utilizando el caso 
de la Zona de Desarrollo Económico y Social de Coyoacán. 
 
Hipótesis 
La siguiente proposición pretende establecer que el modelo de participación 
ciudadana en las Áreas de Gestión Estratégica impide una planeación urbana 
democrática, al dificultar la inclusión de organizaciones ciudadanas y vecinales en 
9 
 
los procesos decisorios, teniendo como consecuencia la formación de resistencias 
populares a la modificación del espacio urbano de la ciudad. 
 
Objetivos particulares 
- Comprender el proceso urbano que ha tenido la ciudad de México, a partir 
del análisis de sus antecedentes durante la segunda mitad del siglo XX, de 
su inserción en la dinámica global así como de las orientaciones de desarrollo 
para la misma. 
- Dilucidar los principales conceptos que inciden en la planeación urbana de la 
capital y cómo se enmarcan en el plano jurídico y en las reformas 
administrativas en materia de desarrollo urbano y participación ciudadana. 
- Definir qué son las Áreas de Gestión Estratégica y comprender sus 
características en relación con la planeación urbana, a partir de la revisión 
del marco jurídico y reglamentario que las materializa y la elaboración de un 
diagnóstico de las problemáticas en su modelo participativo. 
- Examinar el caso de la Zona de Desarrollo Económico y Social de Coyoacán 
“Ciudad del Futuro”, a partir de la crítica en el diagnóstico de las Áreas de 
Gestión Estratégica y de un modelo particular de análisis de estructuración 
de la agenda de gobierno. 
 
Aspectos metodológicos 
Esta investigación pretende ser un estudio de carácter intensivo, en el cual el objeto 
de estudio serán las Áreas de Gestión Estratégica de la ciudad (AGE). Descrito lo 
anterior, la unidad empírica que permitirá observar a la participación ciudadana en 
la planeación de AGE será el estudio de la dinámica de actores en la Zona de 
Desarrollo Económico y Social (ZODES) de Coyoacán o también denominada 
“Ciudad del Futuro”, que forma parte de las propuestas de creación de AGE durante 
el período de la jefatura de gobierno de Miguel Ángel Mancera. 
La elección del caso de la ZODES Coyoacán deriva de tres puntos importantes. El 
primero de ellos se refiere a la cercanía, pues soy habitante de la zona de los 
pedregales de Coyoacán, el principal territorio que sería susceptible de sufrir las 
10 
 
consecuencias de la modificación del entorno a partir de la creación del AGE en la 
delegación. Considero una cuestión de responsabilidad cívica observar y describir 
los problemas que aquejan a la comunidad en la cual me he desarrollado, esto a 
partir de la rama de estudio que he aprendido. Los pedregales de Coyoacán han 
tenido en los últimos años un proceso de reafirmación de identidad territorial y 
comunitaria a raíz de la modificación espacial que están sufriendo, situación que 
también estimuló la elección de este proyecto de investigación. 
En segundo lugar, la ZODES Coyoacán nunca logró implementarse debido a la 
politización del tema y las manifestaciones por parte de organizaciones que se 
consideraron como autónomas,al menos en un primer momento del conflicto. El 
proyecto estratégico ZODES Coyoacán no consiguió siquiera obtener un plan 
maestro debido a las manifestaciones y la expansión del problema, lo que refleja la 
magnitud del conflicto político urbano y permite descifrar también el tipo de práctica 
político urbana que se desarrolla en la ciudad por parte de la coalición público-
privada. Por último, a partir de los estudios políticos se pueden aportar y proponer 
soluciones al problema expuesto, crear las herramientas que permitan diseñar los 
medios y procedimientos para los nuevos ámbitos bajo los cuales las 
organizaciones vecinales demandan nuevos conductos de participación y puedan 
así canalizar sus demandas. Ello permitiría contribuir, desde la rama de la Ciencia 
Política, a la observación, indagación y examen de los fenómenos urbanos así como 
la forma en que se toman las decisiones en esta materia y sus implicaciones. Es por 
lo anterior que este proyecto de investigación pretende contener una exploración 
teórica, empírica, pero también crítica y descriptiva respecto al problema planteado. 
La presente investigación no pasa por alto el proceso de creación de la Constitución 
de la Ciudad de México, en el cual se discute el modelo de planeación democrática 
y se procura la creación de un instituto autónomo de planeación que genere una 
proyección de la ciudad y un modelo de gestión urbana en los próximos veinte años, 
por lo cual se entienden las limitaciones de este proyecto. Por tanto, éste se remitirá 
únicamente a describir las condiciones de la misma unidad empírica de análisis, 
inserta en un marco jurídico institucional previo a la primera Constitución de la 
Ciudad, sin dejar de lado que es a su vez producto de una dinámica global-local de 
11 
 
la Ciudad de México y de su modelo de desarrollo, que como tal es meritorio de 
análisis político y social. 
Para poder comprender el objeto de estudio es necesario desagregar sus 
características, en una dimensión histórica, teórica, jurídico institucional, pero 
también política y social. Esta investigación pretende por tanto entender el contenido 
social y espacial de la unidad de análisis, primeramente, por medio de una breve 
semblanza histórica así como la definición del tipo de urbanización que sufrió la 
capital del país a partir de la segunda mitad del siglo XX, además de una 
contextualización de la metrópoli inserta en la dinámica global y el actual modelo de 
desarrollo, situación que ha tenido consecuencias socio-espaciales en el ámbito 
local de las ciudades, lo que ha permitido la generación de procesos de resistencia 
de sectores populares. 
Una vez elaborado lo anterior, se propone esclarecer las definiciones conceptuales 
de los principales conceptos que se utilizan en la investigación, como la planeación 
urbana, la nueva gestión pública y la gobernanza; la participación ciudadana y los 
procesos derivados de las reformas administrativas que ha impulsado la nueva 
gestión pública, a través de la búsqueda de la literatura correspondiente, siendo 
esta una parte de clarificación analítica y conceptual, acompañándose además de 
una semblanza sobre las reformas administrativas para la democratización en 
materia urbana y un breve análisis sobre las implicaciones en la práctica para una 
planeación urbana democrática. 
El siguiente apartado propone la comprensión de las Áreas de Gestión Estratégica 
por medio de un análisis de la forma en que se materializan jurídica e 
institucionalmente, para poder caracterizar las principales problemáticas y 
limitaciones de la participación ciudadana dentro del marco jurídico de las AGE y la 
forma de estructuración de la agenda de gobierno en la materia, que tiene 
implicaciones fundamentales para la participación de la ciudadanía. Este último 
punto ayuda a vislumbrar en el estudio de caso cuáles son las principales 
características de las prácticas político administrativas para gestionar los proyectos 
urbanos estratégicos en la ciudad. 
12 
 
Una vez realizada la clarificación conceptual y un aparato que crítica y describe el 
tipo de participación ciudadana en las AGE así como de las implicaciones políticas, 
sociales y espaciales del fenómeno de la urbanización, se realiza una descripción e 
interpretación detallada del caso de la zona de desarrollo económico y social de 
Coyoacán. Para poder efectuar lo anterior, me sirvo de la propuesta de análisis de 
Cobb W., Roger y Elder D. Charles en Participación en política americana, la 
dinámica de la estructuración de la agenda. El modelo propuesto por estos dos 
autores ofrece la posibilidad de retomar los elementos revisados en las otras partes, 
analizando un conflicto en el cual se disparan mecanismos de disputa, se describen 
fuentes y condiciones del mismo, así como una redefinición cuando actores ajenos 
en el inicio se insertan en la problemática. 
La dinámica de estructuración de la agenda de gobierno es un momento 
evidentemente pre decisional. En el caso de la unidad empírica de análisis, la 
ZODES Coyoacán necesitaba de un plan maestro que fuera aprobado por la 
Asamblea Legislativa del Distrito Federal para iniciar su implementación. El plan 
maestro que debió haber sido realizado por PROCDMX (agencia paraestatal) nunca 
logró materializarse, por lo cual el proyecto fue detenido debido a la politización del 
tema y redefinido; teniendo como resultado la decisión de una política que no 
satisfizo a ninguno de los actores. En este sentido, el modelo de estos dos autores 
permite describir adecuadamente este proceso pre decisional para la 
implementación del proyecto urbano redefinido, pues la jefatura de gobierno se vio 
obligada a modificar la decisión previa de creación de ZODES tomada en un primer 
momento, cuando estructuró la agenda en materia urbana para el período 2012-
2018, mediante un modelo de acceso interno a las decisiones. Por último, en las 
conclusiones se retoman los desenlaces de los apartados de la investigación, 
teniendo como finalidad discutir el fortalecimiento de los procesos de 
democratización a nivel local en la planeación urbana de la ciudad. 
Los puntos mencionados corresponden a la generación de un aparato que retoma 
la teoría crítica de distintos autores en materia de sociología urbana, geografía y 
urbanismo, ya que es posible entender el fenómeno urbano como un fenómeno 
político, al describir las relaciones y objetivos de los diversos actores o agentes 
13 
 
dentro de la ciudad, la forma en que se toman las decisiones en el modelo de gestión 
urbana, así como de los conflictos que se generan a partir de ésta dinámica. La 
proposición de Castells (1973) respecto al concepto sistema urbano, con distintos 
niveles de análisis, roles y determinaciones que lo posibilitan es un marco general 
de análisis de las prácticas urbanas que permite describir la problemática en 
distintas escalas, razón por la cual esta investigación se propone retomar de manera 
general los elementos metodológicos que el autor propone para el elemento de la 
gestión de la cuestión urbana: 
El elemento gestión articula el sistema urbano con la instancia política y regula 
las relaciones entre el conjunto de sus elementos. Se define, pues, por su 
posición en una doble dicotomía global/local (representando el conjunto del 
sistema político o ligado a las condiciones locales) y se basa bien en uno de 
los elementos del sistema urbano, o bien, en el conjunto (especifico/general). 
Lo que determina cuatro sub elementos posibles: G1 Agencia urbana, G2 
Municipalidad, G3 Organismo de planificación y G4 Delegación de la autoridad 
central (Gobernador) […] definir […] en el interior de cada subelemento, lugares 
entre los que se repartan los soportes, según su posición en la estructura social. 
Son precisamente estas diferencias de lugares ocupados por los agentes-
soportes, las que explican las prácticas sociales contradictoriasy permiten 
transformaciones en el sistema urbano, que es preciso no solo descomponer 
en subelementos, sino diferenciar, precisando, en el interior de cada 
subelemento, niveles y roles. (Castells, 1973:283-284). 
Retomar los puntos centrales del análisis de la gestión urbana de Castells, cuyas 
proposiciones se encuentran dentro de la tradición marxista, no impide que se 
utilicen otras formas de explicar el problema de la gestión, por lo cual se atiende a 
la idea que menciona Manuel Perló respecto a las reflexiones de académicos que 
intentan “[…] despojarse de formas dogmáticas de pensar, aceptar el pluralismo 
teórico, establecer un verdadero diálogo intelectual entre diversas tradiciones 
teóricas y experimentar con nuevas metodologías y técnicas de investigación” 
(1997:31). Debido a esta reflexión se enfatiza en el pluralismo teórico, pues la 
presente investigación utiliza la teoría crítica mencionada, pero también modelos de 
análisis del momento predecisional de políticas y de estructuración de agendas 
14 
 
gubernamentales, que permiten formas de comprensión de fenómenos en otros 
niveles de abstracción. 
Las técnicas de investigación incluyen, como se mencionó anteriormente, la revisión 
bibliográfica y hemerográfica de los principales conceptos y procesos que se 
describen, pero también la recolección de material empírico para el estudio del caso 
y la elaboración de una cronología del conflicto. Se investigó en los archivos de la 
Asamblea Legislativa del Distrito Federal y en el Diario Oficial del Distrito Federal 
sobre los puntos de acuerdo, respuestas de los actores involucrados en la ZODES 
Coyoacán y toma de decisiones de los actores político administrativos; contribuye 
de manera especial la generación de solicitudes de información pública en la 
plataforma de transparencia de la ciudad como técnica que permitió indagar sobre 
el otorgamiento de permisos y concesiones a PROCDMX, y de esta paraestatal a 
los posibles actores privados que realizarían el proyecto urbano, así como las 
fechas de redefinición de política del proyecto estratégico y su situación en 
diferentes etapas, información que tortuosamente ha sido proporcionada por parte 
de la administración pública de la ciudad. 
Además, se revisaron los documentos emanados de asambleas y reuniones, así 
como pronunciamientos de la organización vecinal. Lo anterior se acompaña de la 
observación directa del fenómeno, realizada en las distintas etapas del conflicto, así 
como del acercamiento con la organización vecinal y de las protestas suscitadas en 
distintos momentos en el espacio afectado en la zona de los pedregales. Se incluye 
la realización de conversaciones con algunos de los personajes de la organización 
vecinal, permitiendo comprender algunos aspectos sustanciales de las acciones y 
estrategias políticas de la participación ciudadana en el conflicto urbano, así como 
los elementos que definieron y redefinieron su postura. 
Por último, es importante mencionar que esta investigación comenzó como un 
proyecto de tesina, es decir, como una investigación monográfica del transcurso de 
organización vecinal respecto a un problema urbano de pequeña escala. Sin 
embargo, el propio proceso de investigación y de indagación del fenómeno urbano 
me dispuso a configurar la hipótesis mencionada en líneas anteriores, debido a que 
15 
 
la búsqueda de información empírica permitió observar que era un fenómeno que 
podía ser generalizado en distintos espacios de la Ciudad de México, dadas las 
características jurídicas y normativas que se explican en el tercer capítulo; sus 
fundamentos definidos en el proyecto de ciudad del jefe de gobierno en turno, 
además de las condicionantes históricas del proceso de asentamiento popular, y de 
las características de la participación ciudadana en este tipo de poblamiento. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
16 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
17 
 
Capítulo I. Urbanización en la Ciudad de México: mediados del siglo XX y siglo 
XXI 
El presente capítulo tiene como objetivo comprender el proceso de urbanización de 
que ha existido en la Ciudad de México, a partir de los elementos que ofrecen las 
teorías predominantes en la explicación del proceso urbano en América Latina, así 
como de los antecedentes históricos de la ciudad durante el siglo XX, atendiendo la 
relación que existe entre los procesos económicos, el crecimiento demográfico y su 
localización y apropiación en el espacio de la capital y la zona metropolitana. 
 
Comprender los antecedentes mencionados permite entender que el proceso 
urbano de la Ciudad de México ha tenido distintas formas de expresión de acuerdo 
a la participación de actores institucionales, populares y del mercado que han 
colaborado en su realización. Estas expresiones están cargadas de significado 
social y político y estudiar sus manifestaciones, como lo han sido las colonias 
populares, son sustanciales para vislumbrar las problemáticas que se tienen 
actualmente con la participación ciudadana en este tipo de poblamiento (atendiendo 
a que la unidad empírica de análisis se concentra en colonias populares) y cómo es 
que se enfrentan a momentos de modificación espacial. Como menciona Azuela, “el 
proceso de apropiación del espacio, de construcción del medio físico, de asignación 
de significados del espacio, se transforma” (1997:98), por lo cual se hace 
significativo entender el proceso histórico que ha llevado a las actuales 
manifestaciones espaciales de la ciudad capital. 
 
 Asimismo, la inserción de la Ciudad de México en la dinámica global neoliberal de 
finales de siglo XX y principios del siglo XXI, la coloca como una ciudad global y 
como un referente para los servicios de avanzada en la región. Esta fase de 
globalización e informacionalización de la economía también tiene consecuencias 
socio-espaciales que se han presentado en la modificación de distintos lugares de 
la zona metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), de donde Coyoacán no es 
la excepción experimentando transformaciones en su suelo, mismas que también 
18 
 
es preciso observar para entender las consecuencias de la forma de gestión del 
desarrollo urbano. 
 
1. Características, industrialización, tipo de poblamiento y actores 
El proceso de urbanización1 que han sufrido las principales ciudades alrededor del 
mundo ha sido consecuencia de características particulares, o de historias urbanas 
diferenciadas en el tiempo; sin embargo, las distintas regiones del planeta han 
tenido procesos urbanos comunes debido al papel que históricamente han tenido 
en la dinámica económica mundial, la cual ha experimentado un proceso largo de 
globalización a partir de la inserción del continente americano en las relaciones 
económicas mundiales, proceso que puede remontarse a la época colonial. La 
región latinoamericana, ha asistido por tanto a procesos urbanos que contienen 
características en común que es preciso señalar. 
El grueso de los estudios sobre la urbanización latinoamericana2, han adoptado la 
teoría crítica para la explicación de los fenómenos socio espaciales suscitados en 
la región. El proceso urbano de la Ciudad de México y en general de la zona 
metropolitana tienden a contener estas características, mismas que reflejan un 
problema relacionado con la división internacional del trabajo, cuya consecuencia 
aunada a condiciones particulares ha sido una fuerte segregación social de un 
sector importante de la población; la Teoría de la Urbanización Dependiente (TUD) 
refleja una extensión, al nivel teórico, de la teoría de la dependencia latinoamericana 
 
1Para efectos de la presente investigación, se entenderá a la urbanización como “proceso a través del cual una 
proporción significativamente importantede la población de una sociedad se concentra en un cierto espacio, 
en el cual se constituyen aglomeraciones funcional y socialmente interdependientes desde el punto de vista 
interno, y en relación de articulación jerarquizada (red urbana)” (Castells, 1983:26). 
2Las investigaciones que han pretendido explicar los procesos urbanos en América Latina desde una 
perspectiva latinoamericana, se remontan a la década de los años 50 y 60. Un trabajo representativo es el de 
Quijano (1968), quien explora los periodos del proceso urbano dependiente desde la época colonial hasta 
mediados del siglo XX; artículos que retoman y analizan la discusión sobre la urbanización en América Latina 
son el de Williams (2009), quien realiza un análisis de la adaptación de la teoría de la dependencia cepalina a 
las transformaciones espaciales actuales de la región y Jaramillo (1993), quien distingue las distintas escuelas, 
de las cuales destaca la Teoría de la Urbanización Dependiente, la Teoría de la Marginalidad y la Crítica 
Singeriana a la TUD. Por otra parte, existen también otras críticas a las posturas de la TUD; por ejemplo, Garza 
(1985) considera que “el capitalismo no manifiesta la concentración [económica] únicamente en los países 
subdesarrollados […] las altas concentraciones son una característica intrínseca del modo de producción 
capitalista en general” (p. 54.). 
19 
 
al ámbito de la conformación espacial de las principales ciudades de América Latina. 
Esta señala como una característica significativa el carácter subordinado de los 
procesos de acumulación de capital en los países de la región, donde Jaramillo 
(1993), una vez consolidada la independencia política de los Estados 
latinoamericanos, destaca lo siguiente: 
[…] a la independencia política formal de estos países, se contrapone su 
sometimiento real a partir de la inserción desfavorable en un nuevo esquema 
de división internacional del trabajo desarrollado por el capitalismo industrial, 
que se resumía en su especialización en la producción de materias primas y 
productos agrícolas, y su intercambio desigual por manufacturas producidas en 
las nuevas metrópolis […] (p. 22). 
Por otra parte, Quijano (2014:118) señala que las estructuras de poder 
latinoamericanas dependen a su vez de las decisiones que se toman en las 
sociedades metropolitanas que dirigen los procesos económicos3, y que el perfil 
urbano de la región latinoamericana contiene como característica un débil desarrollo 
con altas tasas de crecimiento demográfico que sobrepasan el crecimiento de la 
economía urbana. En la Ciudad de México y su zona metropolitana, este boom 
demográfico puede localizarse en las décadas de los años cincuenta, sesenta y 
setenta, como se muestra en la gráfica 1 que se presenta a continuación: 
 
Fuente: Elaboración propia con base de datos del INEGI. 
 
3 Por sociedad metropolitana se entiende a las principales ciudades del continente europeo que tenían un 
intercambio de actividades económicas con los países latinoamericanos. 
1,670,315
2,923,194
4,846,497
6,874,497
8,831,079
8,235,7448,605,239
8,851,080
0
2,000,000
4,000,000
6,000,000
8,000,000
10,000,000
1 9 4 0 1 9 5 0 1 9 6 0 1 9 7 0 1 9 8 0 1 9 9 0 2 0 0 0 2 0 1 0
P
O
B
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C
IÓ
N
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IL
LO
N
ES
)
GRÁFICA 1
DSTRITO FEDERAL
20 
 
Manuel Castells propone una serie de características que resumen en gran medida 
la literatura correspondiente respecto al proceso urbano latinoamericano que 
distinguió a la región a mediados del siglo XX, cuando los países habían entrado ya 
en un proceso de industrialización y de conformación de grandes aglomeraciones, 
mismas que representaron importantes problemas para el desarrollo interno 
nacional de cada Estado y para la gestión del desarrollo urbano, debido a las fuertes 
inmigraciones que presentaron las ciudades. A manera de síntesis, se especifican 
los rasgos mencionados (Castells, 1983:71): 
 La población urbana supera el nivel productivo del sistema 
 No existe una relación entre el empleo industrial y la urbanización 
 Desequilibrios en la red urbana en beneficio de la aglomeración 
preponderante 
 Aceleración creciente de la urbanización 
 Insuficiencia de empleo y servicios para las nuevas masas urbanas 
 Acentuación de la segregación ecológica por clases sociales 
 Polarización del sistema de estatificación a nivel de consumo 
Como Pérez Negrete lo menciona, la Ciudad de México ha sido históricamente el 
centro político, económico y cultural, polo de atracción laboral, de desarrollo y ha 
concentrado a los agentes que han sido símbolo del progreso y modernidad de este 
país (2008:17). Estas características se remontan a siglos pasados y se observan 
en las etapas históricas que la ciudad ha experimentado como centro decisional y 
de poder. La aceleración creciente de la urbanización del siglo XX tiene que ver con 
el tipo de políticas centralizadoras de las cuales ha gozado la capital en distintas 
etapas. Este proceso puede leerse de diversas maneras, desde el tipo de dispersión 
y concentración de la actividad económica, de las formas y fechas del tipo de 
poblamiento así como de los actores involucrados y los modelos de participación de 
estos en el proceso de apropiación del espacio. 
En materia económica, la creación de infraestructura del Porfiriato colocó a la ciudad 
como el principal mercado interno y el nacionalismo revolucionario la siguió 
21 
 
consolidando a mediados del siglo XX como el símbolo de modernidad mexicana4, 
periodo en el cual se deja claro el fomento de la economía de aglomeración5, 
teniendo como consecuencia un proceso gradual de crecimiento y concentración 
económica y poblacional (Ramírez Hernández, 2016:58). La investigación de Davis 
(1999:165-166) sugiere que la política de fomento a la concentración de la economía 
se refleja en la modificación de la legislación en materia industrial y comercial 
durante el período de gobierno del presidente Manuel Ávila Camacho. Las reformas 
contribuían creando incentivos fiscales para la localización de nuevas industrias en 
el centro del país, y en materia política, mediante la creación de confederaciones 
industriales y comerciales a nivel federal y regional, lo que permitía al gobierno 
federal un mayor control político de los actores industriales y comerciales en un 
modelo de sustitución de importaciones. 
La etapa anterior, que Ramírez Hernández (2016) ubica de 1940 a 1970, es la que 
presenta fuertes transformaciones económico urbanas debido a las enérgicas 
inmigraciones (propias de las principales ciudades latinoamericanas que tenían un 
intercambio de actividades económicas con países centrales), pero también debido 
a la localización industrial en la zona norte y norponiente de la ciudad y a los efectos 
que estos dos elementos provocaron en materia de abastecimiento de servicios 
urbanos por parte del Estado, de incapacidad de absorción de mano de obra por 
parte de la industria y de las actividades económicas; así como por la falta de 
producción de vivienda para el grueso de la población, misma que realizó 
asentamientos irregulares en la periferia de la zona central. Núñez destaca que para 
el primer lustro de la década de los setenta, en la Ciudad de México el 45% de las 
viviendas eran de un solo cuarto, el 27% de dos y el 28% de tres o más, con un 
índice de hacinamiento de 4.2 personas por cuarto, así como la existencia de un 
déficit acumulativo de 678 mil viviendas (1974:114-115). 
 
4 Para una revisión sobre los instrumentos de planeación urbana y gestión de la ciudad del nacionalismo 
revolucionario de las primeras décadas del siglo XX véase Aguilera (2014). 
5 Una economía de aglomeración tiene como principal característica “la concentración espacial de las 
actividades económicas y los factores productivos”, que deacuerdo a Manrique (2006:55) “induce un proceso 
acumulativo de concentración de otros mercados y actividades, como el laboral, la educación, los servicios 
públicos”. 
22 
 
El tipo de actividad desarrollada en la zona centro de la ciudad ha estado 
relacionada con el comercio y los diversos servicios que ofrece. También es sede 
de gran parte de las actividades político administrativas del Estado. La apropiación 
del espacio por parte de la actividad industrial estuvo localizada, como se mencionó, 
en la zona norte y norponiente: “los sitios más adecuados para la naciente 
expansión industrial de la Ciudad de México deberían trazar un arco en torno a su 
zona central, y que coincidiera con las vías de acceso y transporte ferroviario.” 
(Hernández, 2016:64). Este punto permite entender cómo el poblamiento de la 
ciudad en esa época se localizó abrumadoramente en las zonas mencionadas. 
La fuerte oleada de inmigraciones al área metropolitana, derivada de la 
concentración de la actividad económica y los bajos incentivos para la realización 
de la Reforma Agraria, provocó que rápidamente los asentamientos irregulares 
tomaran mayor relevancia en la gestión de los problemas de la urbanización 
acelerada. El poblamiento informal de la ciudad se expresó de manera más enfática, 
de acuerdo a Rébora Togno, en la década de los cincuenta y sesenta, 
desbordándose la mancha urbana en un proceso de metropolización: “La expansión 
urbana del centro a la periferia en la ZMVM se ha dado en forma de mancha de 
aceite, a lo largo de las principales vías de comunicación, en forma indiscriminada, 
discontinua, desarticulada, extensiva e incontrolada, con déficit permanente de 
infraestructura y servicios básicos […]” (2000:48). 
Entre las razones de esta expansión informal de la población se encuentra la falta 
de oportunidades económicas y políticas que tenían los grupos sociales marginados 
y migrantes para adquirir suelo y vivienda de manera formal. Núñez destaca que el 
problema habitacional tuvo su tratamiento mediante las políticas de El Programa 
Financiero de la Vivienda, la creación del INFONAVIT, la regulación de tenencia de 
la tierra y el inicio de programas de descentralización como la relocalización 
industrial en lugares más alejados de la zona centro, destacando Cuautitlán Izcalli 
(1974:114). Las formas de apropiación popular del suelo se dieron mayormente en 
zonas ejidales, que hoy constituyen la primera y segunda periferia del centro de la 
23 
 
capital respecto al desarrollo de su actividad económica6, siendo Coyoacán uno de 
los territorios localizados en la primera periferia. 
Como se mencionó, los asentamientos irregulares son las principales formas en que 
se constituyó el poblamiento de la ZMCM y las colonias populares son su expresión 
territorial. El primer grueso de su construcción se localiza en las fechas de mayor 
inmigración y estas incluyeron distintos agentes en su formación. Priscilla Conolly 
destaca la creación de una tipología de tipos de poblamiento, definiendo que las 
colonias populares contienen como criterios específicos “la irregularidad inicial de la 
ocupación del suelo, tanto por la falta de títulos como por el carácter no autorizado” 
así como “el carácter progresivo de la construcción”, donde “las primeras 
ocupaciones de los predios anteceden la construcción definitiva de las viviendas y 
la introducción de infraestructura urbana y de servicios” (2005:16).7 
Se corrobora también que “no existe un patrón de segregación marcada por las 
colonias populares” destacando entre las razones una “tolerancia política de la 
ocupación ilegal e irregular” (Conolly, 2005:20). Los mapas del tipo de poblamiento 
de la ZMCM indican el establecimiento de colonias populares en todas las áreas de 
la capital, desde el norte en Azcapotzalco y Gustavo A. Madero, el poniente como 
Álvaro Obregón hasta la zona sur como los pedregales de Coyoacán y la zona 
oriente con Iztapalapa, territorios que forman el primer contorno de la zona centro. 
La tolerancia política tuvo a su vez diferentes razones, entre las cuales destaca la 
incapacidad institucional de las autoridades político administrativas de la ciudad 
para controlar la urbanización acelerada por la falta de recursos; además, el fomento 
de la economía de aglomeración rebasaba el ámbito de acción político 
administrativa de las regencias de la capital y los objetivos de las autoridades 
 
6 Primera periferia: Azcapotzalco, Coyoacán, Cuajimalpa, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, A. 
Obregón, Naucalpan, Nezahualcóyotl; Segunda periferia: Magdalena Contreras, Tláhuac, Tlalpan, Xochimilco, 
Atizapán de Zaragoza, Chimalhuacán, Coacalco, Cuautitlán Izcalli, Ecatepec, Huixquilucan, La Paz, Tlalnepantla 
de Baz, Tultitlán, Ramírez (2016:84). 
7 Después de un riguroso análisis de las metodologías de definición de los tipos de poblamiento de la zona 
metropolitana, Conolly rescata los generados por el OCIM de la UAM, siendo los siguientes: ciudad colonial, 
expansión de la ciudad central, cascos urbanos, pueblos conurbados, colonias populares, conjuntos 
habitacionales, fraccionamientos tipo residencial medio, fraccionamientos tipo residencial alto, pueblos no 
conurbados, uso predominantemente no habitacional, uso no habitacional y áreas no urbanas (2015:14-19). 
24 
 
políticas nacionales no tuvieron como prioridad el control del planeamiento urbano 
de la zona metropolitana. 
Las autoridades federales como agentes del desarrollo priorizaron el crecimiento 
económico y la creación de infraestructura industrial sin contemplar las 
responsabilidades urbanas que implicaba y que se requerirían en materia de 
vivienda y servicios urbanos para la población. Davis destaca por tanto que “el 
peculiar patrón de crecimiento urbano concentrado en la Ciudad de México es un 
resultado de luchas políticas locales y nacionales en torno a su tamaño y carácter; 
y estas luchas, a su vez, configuran las relaciones institucionales existentes entre 
actores estatales y de clase locales y nacionales” (1999:10), donde los actores 
institucionales en disputa son los presidentes y sus pretensiones que priorizaron el 
desarrollo económico industrial, así como las confederaciones obreras, comerciales 
industriales y populares, y en el ámbito local se refiere a las regencias de la capital, 
en específico la de Ernesto P. Uruchurtu, quien administró por 14 años la ciudad y 
quien trató de poner orden e impedir sin resultados el creciente asentamiento 
irregular de la población, fomentando un urbanismo para los grupos organizados 
que constituían la base de su apoyo popular, destacando la Alianza de Camioneros 
y la clase media alta y alta asentada en la zona centro.8 
De la Torre destaca que el corporativismo mexicano de 1920-1971 marca 
profundamente la forma de participación de la población y los actores involucrados 
para el desarrollo urbano de la capital, como un instrumento de acción de Estado 
para el control político (Seminario Derecho a la ciudad y revolución urbana en la 
Ciudad de México, 2017). La producción formal del poblamiento estaba dirigida a 
trabajadores industriales y burocráticos y estuvo mayormente controlada por la 
Confederación de Trabajadores de México (CTM) y por los líderes de la 
Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP), esta última con una 
fuerte presencia en el Congreso Federal9 siendo la principal organización que 
 
8 Entre las acciones de Uruchurtu destaca la creación de 150 mercados, el embellecimiento de la imagen de 
la capital, el ensanchamiento de avenidas importantes, servicios de limpia, entubamiento de ríos y plantas de 
bombeo y la ampliación de la red del transporte público, entre otros (Villasana y Gómez, 2017). 
9 “[…] en 1967, en la cúspide del poder de Díaz Ordaz, la CNOP todavía dominabaal Congreso con un 55% de 
los escaños” (Davis, 1999:279). 
25 
 
propiciaría la culminación de la regencia de Ernesto P. Uruchurtu (en conjunto con 
el descrédito mediático hacia el Regente después del desalojo masivo de población 
en Santa Úrsula, Coyoacán). 
Las formas de poblamiento formal, como los conjuntos habitacionales, estaban por 
tanto dirigidas a satisfacer la demanda de vivienda de los grupos organizados en 
estas confederaciones, que en su mayoría era la población que formaba parte de 
los ciudadanos integrados al desarrollo económico, dejando de lado a la población 
constituida dentro de la clase más popular y recién migrada y que se dedicaba al 
comercio informal, pues los programas de vivienda canalizaban los créditos solo a 
los asalariados. Otra de las razones por las cuales se toleraban los asentamientos 
irregulares era el establecimiento de relaciones clientelares de grupos marginados 
y migrantes con integrantes del Partido Revolucionario Institucional o líderes que 
buscaron integrarse al mismo. El Estado estaba marcado por fuertes clientelismos 
que el partido gobernante materializaba de distintas maneras y con distintos actores 
urbanos. Ello permitía a grupos internos del partido mantener asociaciones como 
clientelas con el fin del intercambio del voto a cambio del abastecimiento de las 
necesidades y de los servicios básicos urbanos. 
La autoproducción y la informalidad de las colonias populares se gestaban de 
diferentes formas. Grupos inmobiliarios y de la construcción especulaban con 
distintas partes del suelo, asociaciones de trabajadores del comercio informal se 
colocaron en la CNOP en forma de agrupaciones vecinales territoriales, y una vez 
invadidas propiedades privadas y ejidales, los propietarios exigían el pago de daños, 
mediante la regularización de la tenencia de la tierra. Para Núñez, los 
procedimientos de invasión se concretaban de la siguiente manera: 
[…] líderes profesionales con intereses políticos organizan la invasión, casi 
siempre con la connivencia del comisario ejidal y con la garantía que un juez 
les concederá un documento de amparo para que los "paracaidistas" no sean 
desalojados del lugar invadido […] Cuando no hay otras complicaciones (litigios 
entre diferentes pretendidos propietarios, por ejemplo) el gobierno procede a 
su regularización con mayor o menor celeridad, según el poder de presión de 
los agentes interesados. Estos procedimientos no-legales son aceptados por 
26 
 
las diferentes dependencias del gobierno como el método más expedito y 
"realista" de dotar de terrenos a grandes núcleos de población […] (1974:131). 
 
Ramírez Kuri destaca también el carácter político del proceso de regularización del 
suelo: 
A través del control de las organizaciones comunitarias barriales, el gobierno 
fue sentando las bases para el control local del acceso al suelo en los 
asentamientos irregulares, incorporando a muchos colonos al partido oficial […] 
por medio de los líderes que al ser reconocidos por los colonos, adquirían 
también poder local para la distribución de lotes […] (2003:132). 
 
El orden urbano de Coyoacán muestra que el uso de su espacio fue 
predominantemente habitacional, aunado al desarrollo de funciones educativas y 
culturales tradicionales y modernas (Ramírez Kuri, 2003:138). La apropiación fue 
heterogénea de acuerdo al tipo de poblamiento y manifestación espacial que 
contiene la delegación y los significados asignados al espacio también fueron 
heterogéneos debido a dicha situación del proceso urbano. Las colonias populares 
de la delegación se apropiaron de los terrenos pedregosos que no eran aptos para 
el uso agrícola (Ramírez Kuri, 2003:122). Esta se constituyó mediante la invasión 
colectiva del territorio, con costos políticos que tendían a ceder el control a líderes 
comunitarios integrados a las filas del partido oficial, donde la producción del 
espacio derivó en un primer momento en la autogestión de vivienda y 
posteriormente en la introducción de servicios básicos urbanos por parte de la 
autoridad en los territorios invadidos que en su mayoría eran comunales y ejidales. 
Este tipo de construcción de la colonia popular permitió generar relaciones políticas 
de desigualdad entre los actores que estuvieron involucrados en el proceso de 
formación y de control del territorio, debido a la asociación que los líderes 
establecían con el partido oficial y con la población. Este proceso de apropiación se 
constituye como lo que Azuela denomina “urbanización popular”: “[…] un proceso 
conflictivo de transformación de relaciones de propiedad de una estructura agraria 
27 
 
a una estructura urbana” (1997:101), cuyos resultados para los asentamientos 
irregulares de la demarcación en los pedregales fue la constitución de propiedades 
privadas mediante los decretos expropiatorios del gobierno federal a la zona y la 
consecuente política de regularización y asignación de lotes durante los años 
setenta y ochenta, quedando algunas colonias sin regular, como es el caso del 
Pedregal de la Zorra. 
El ejemplo mayormente citado de formación de colonia popular en la demarcación 
es el caso de la colonia Santo Domingo, debido a la magnitud de la invasión 
colectiva. Sin embargo, la primera apropiación espacial mediante este recurso, 
aunque no de la misma dimensión, se dio a principios de los años cincuenta en la 
colonia Ajusco (Alonso, 1980), territorio donde se ubica el objeto de estudio de esta 
investigación. 
El marcado problema de la migración rural a espacios urbanos y tendientes a su 
urbanización provocó que en los años setenta comenzarán los estudios para 
entender el problema que aquejaba a la zona metropolitana y vislumbrar así las 
posibilidades de su planificación. Sin embargo, una crítica general de los estudios 
urbanos es que otros elementos claves que se convertían en graves problemas para 
el desarrollo absorbieron la agenda tanto nacional como local. Estos problemas se 
resumen en la crisis de las finanzas públicas del Estado, los cambios en la política 
económica y la efervescencia política de distintos grupos por impulsar la 
democratización de la vida social y de las relaciones estatales con la ciudadanía. 
Al respecto, esta etapa que se configura durante la década de los años setenta y 
ochenta, se encuentra marcada por una fuerte participación de la ciudadanía a 
través de grupos organizados en movimientos sociales, como una estrategia 
ciudadana frente a los problemas políticos, sociales, económicos y urbanos 
generados a raíz de la crisis económica y de la falta de legitimidad política.10 Álvarez 
Enríquez (2004:86) señala que: 
 
10 Monsiváis describe “A los movimientos sociales del México en estos años les corresponde un paisaje político 
y económico en ruinas, que corresponde a la “década pérdida” […] con los oprobios de la deuda externa, la 
28 
 
[…] la organización de la sociedad en estos años adoptó más la modalidad de 
movimientos populares reivindicativos y disgregados […] eran inestables y su 
vigencia era temporal […] sus estrategias de acción eran preferentemente 
radicales y confrontacionistas, y no reconocían la negociación como 
mecanismo efectivo para la gestión de sus demandas […]. 
A este proceso la autora lo considera como la diferenciación gobierno sociedad, 
como el inicio de cambios en la estructura de oportunidades políticas, cuyos 
movimientos se constituyeron en “la base para la conformación de un espacio 
público no estatal y para la creación de una esfera de autonomía social. 
El Movimiento Urbano Popular (MUP) que tiene su génesis en la década de los 
setenta expresa en sus inicios las características mencionadas; la participación 
ciudadana dentro de este movimiento derivó en la conformación de organizaciones, 
frentes populares y de convenciones independientes que tuvieron alcance a nivelnacional, debido a que el tipo de poblamiento popular tenía también su expresión 
en ciudades importantes como Guadalajara, Monterrey o Chihuahua, llegando a 
tener representación en 16 estados del país (Ziccardi, 1998:135-136). Sus 
demandas en una primera etapa se especificaron en el derecho a la vivienda y al 
suelo, en la titulación así como en el derecho a los servicios básicos como el agua, 
drenaje, electricidad y pavimentación de calles. 
Contingentes de los pedregales de Coyoacán tuvieron participación en la 
organización del MUP, en específico Santo Domingo, Los Reyes y la colonia Ajusco 
al formar parte del Frente Popular Independiente (FPI) y la Unión de Colonias 
Populares del Valle de México A.C. respectivamente (Tamayo, 1989:49-58). Ello 
implica que la zona de los pedregales tiene en sus antecedentes históricos una 
participación activa en los movimientos urbanos de la capital, mismos que fueron 
recordados por ciudadanos de edad adulta que participaron enérgicamente en las 
protestas y asambleas contra el decreto expropiatorio del 2013 de la Planta de 
Asfalto en la colonia Ajusco por parte del gobierno de la ciudad. 
 
inflación, el fracaso de las medidas para redistribuir el ingreso, la burocratización estatal, el desempleo, y les 
toca también oponerse al autoritarismo del viejo y el nuevo cuño, de los caciques y los tecnócratas” (1987:12). 
29 
 
Tanto Ziccardi (1998) como Álvarez Enríquez (2004) coinciden en que el MUP entra 
en una segunda fase durante el inicio del segundo lustro de la década de los 
ochenta, fase que se encuentra marcada profundamente por los acontecimientos 
del terremoto de 1985. De esta etapa Tamayo rescata que “[…] conscientemente la 
sociedad se asume plural […] de una acción espontánea de rescate de víctimas en 
solidaridad con los damnificados, además del concurso de las organizaciones 
barriales para reconstruir una especie de ciudad dentro de la otra macrocefálica 
urbe, se derivó un movimiento ciudadano por la democracia […]” (2002:131). 
La ayuda humanitaria que ejerció la ciudadanía en la capital es un momento 
significativo que enuncia procesos de solidaridad que no distinguió clases ni 
colores11. Se ubica como un período de suma importancia para la apertura de una 
participación ciudadana que rompió con las formas de control social del Estado que 
habían caracterizado al modelo corporativo. También significa para el MUP el paso 
de la confrontación y la denuncia a la negociación y discusión de propuestas con 
las autoridades político administrativas respecto a los problemas públicos urbanos, 
elemento significativo para los posteriores procesos de participación de la 
ciudadanía; sin embargo, “la precariedad del marco institucional para garantizar la 
participación ciudadana autónoma y eficaz se puso claramente en evidencia” 
(Ziccardi, 1998:137). 
En esta década se introducen las reformas políticas que permiten una mayor 
apertura del sistema de partidos y también las consecuentes reformas a la capital, 
con las cuales las directrices de la gestión del desarrollo urbano se encuadran en 
un nuevo marco jurídico e institucional que tiene como objetivo el cambio de 
relaciones entre los distintos actores del desarrollo, y otorgar de derechos políticos 
y ciudadanos a la población ampliamente movilizada en el centro del país. Destaca 
la creación de la Asamblea de Representantes (ARDF) y una nueva opción política 
con el Partido de la Revolución Democrática (PRD), sujeto político que aglutinó las 
demandas del contingente del MUP que decidió introducirse en la lucha político 
 
11 Elena Poniatowska (1988) recoge una serie de crónicas que describen ampliamente la reacción humanitaria 
de los ciudadanos ante la tragedia del 19 de septiembre. 
30 
 
electoral. Para su última etapa, existe un cambio discursivo en algunos grupos 
integrantes del MUP, lo que provocó escisiones debido a las diferencias políticas. 
Para Tamayo, en sus inicios “este movimiento pasó a identificarse con una clase, la 
del proletariado, y ha llegado a reconocerse con un sujeto, el ciudadano, cuya 
expresión colectiva concreta fue determinándose en el periodo de la globalización” 
(2002:122). 
La modificación de la correlación en el ámbito público entre las autoridades político 
administrativas, los ciudadanos y los agentes del mercado se enmarcan a su vez en 
acontecimientos globales que es preciso señalar y que tienen importancia 
fundamental para entender la forma en que estos producen nuevas apropiaciones 
espaciales dentro del continuo proceso urbano de la zona metropolitana y las 
consecuencias que se deriva de ello en materia de segregación social, espacial y 
política, esta última referida a la participación de sectores populares de la población 
en la gestión y planeación del desarrollo urbano de la capital. 
 
2. Sociedad de la información: consecuencias socio espaciales 
Las reformas en materia económica, política y administrativa del país se encuentran 
marcadas por fuertes condicionantes que actores globales asignaron en la agenda 
del desarrollo mundial. Los ochentas y los noventas están marcados por una 
transformación en el modelo de desarrollo nacional gestionado por el ascenso de 
una nueva élite política que actualmente ha logrado mantener su papel intermediario 
entre los espacios globales y nacionales así como en el ámbito público y privado 
(Salas-Porras, 2014). Como menciona Olivera (2014:159), México se consideraba 
como uno de los países emergentes y como un lugar estratégico para la región 
latinoamericana en materia económica, por lo cual la Ciudad de México adquirió una 
importancia fundamental para el desarrollo y la expansión de la economía mundial 
en el proceso de globalización de la época. Borja & Castells (1999) consideran los 
fenómenos de la globalización, la informacionalización y la urbanización 
generalizada como tres procesos estructurales de la sociedad de la información que 
a nivel mundial marcan de manera significativa la forma de gestión de las ciudades. 
31 
 
Estos fenómenos que actúan de manera interdependiente tienen su materialización 
en las formas en que las urbes se han adaptado al reciente proceso económico 
mundial. 
Si se retoma la idea de que la actividad económica actúa como unidad operativa 
planetaria (Borja & Castells, 1999:24), y que son las ciudades y las zonas 
metropolitanas más importantes del mundo sus principales centros de dirección y 
desarrollo, los gobiernos estatales y locales se ven condicionados a modificar la 
estructura institucional y las características de las ciudades con el fin de adaptarlas 
al proceso económico actual. Esto implica que las principales capitales y metrópolis 
adopten nuevas formas espaciales y adquieran también importancia política en sus 
regiones. La Ciudad de México, por tanto, se ha colocado como una de las 
principales aglomeraciones urbanas que han aglutinado parte de los procesos del 
desarrollo económico mundial en América Latina, situándose al final de la primera 
década del nuevo siglo como la ciudad global más importante de la región, seguida 
por Sao Paulo, Caracas, Buenos Aires y Santiago (Pérez Negrete, 2008). 
 
El análisis de dispersión y concentración económica de la metrópoli de Hernández 
Ramírez (2016) permite observar que actualmente la Ciudad de México cuenta con 
una estructura económica policéntrica cuya actividad se ha orientado a la 
terciarización (fenómeno acelerado por la dinámica económica actual), 
constatándose en el aumento de empleo por actividad económica, como se muestra 
a continuación en el cuadro 1: 
32 
 
 
Fuente: Elaborado con base en el cuadro de empleo por actividad económica, basada en 
información de los censos económicos 1975-1999, de Ramírez Hernández (2016:83). 
 
La estructura policéntrica de laeconomía en la metrópoli se refleja también en la 
creación de subcentros de la actividad comercial y de los servicios al consumidor, 
al productor así como de los servicios estatales en la capital y la relocalización 
industrial en el Estado de México.12 Estos procesos económicos brindan una visión 
de la manera en que la reciente actividad económica se apropia espacialmente en 
la capital y la zona metropolitana, así como de los flujos de empleo y de movilidad. 
Este cambio de la actividad económica de la zona metropolitana, permite retomar la 
hipótesis de Pérez Negrete, quien considera: 
[…] la dinámica de la Ciudad de México forma parte del proceso de 
reorganización productiva que las ciudades globales han emprendido, en 
donde actividades fuertemente vinculadas con la generación de capital global 
se combinan con las de otros sectores productivos de la sociedad en su 
articulación al sistema mundial […] La ciudad de México es vista como un 
espacio diverso y heterogéneo, marcado por los contrastes que dominan el 
 
12 Al respecto, Hernández Ramírez ubica 5 subcentros que concentran el 80% del empleo en la rama industrial 
(Industrial Naucalpan, Añil-Granjas México, Industrial Vallejo, Corredor Cuautitlán Izcalli y Vía Morelos, 
Ecatepec); 4 subcentros comerciales que concentran el 79.7% del empleo en el sector (Corredor Reforma-
Centro Histórico, Central de Abasto, Corredor Anillo Circunvalanción Merced e Industrial Naucalpan); 3 
subcentros del sector servicios que concentran el 88.2% de empleos (Corredor Reforma-Centro Histórico, 
Polanco-Chapultepec-Palmas y Corredor Insurgentes Sur-Universidad) (2016, 94-109). 
ZMVM Distrito Federal Edo. De México
Industrial 22% 0.80% 61.30%
Comercial 142% 87.20% 420.80%
Servicios 320% 264.20% 828%
2
2
%
0
.8
0
%
6
1
.3
0
%
1
4
2
%
8
7
.2
0
%
4
2
0
.8
0
%
3
2
0
%
2
6
4
.2
0
% 8
2
8
%
CUADRO 1
AUMENTO DE EMPLEO POR ACTIVIDAD 
ECONÓMICA (1975-1999)
Industrial Comercial Servicios
33 
 
contexto urbano y con la presencia de diversos sitios que de forma directa o 
indirecta se enlazan con el actual régimen capitalista (2008:20). 
En el caso de la Ciudad de México, la creación de un nuevo Central Business District 
en Santa Fe es un claro ejemplo de cómo la economía global crea sus propios 
espacios en las grandes urbes. A su vez, Parnreiter considera que “Entre 1997 y 
2009, la superficie entera de oficinas se duplicó a 6.9 mill.m² […] Las clases A y A+ 
suman a más de 3 mill.m², lo que equivale a un 55% de todo el espacio de oficinas. 
Eso significa que la Ciudad de México tiene más espacios de oficinas de primera 
clase que las demás ciudades en América Latina […]” (2011:9). Este punto muestra 
la importancia que tiene la capital del país como centro de operaciones para 
empresas nacionales e internacionales. 
 
La ciudad experimenta desde los noventa y actualmente un boom de construcción 
de la economía inmobiliaria (en esta ocasión con despachos arquitectónicos y 
urbanos internacionales), misma que ha sido propiciada por la gestión del desarrollo 
urbano de la ciudad, la cual ha tenido que modificar su legislación en la primera 
década del siglo XXI para mejorar su nivel de competitividad y de atracción de 
inversión nacional e internacional. La actividad inmobiliaria en nuestro país ha 
crecido abrumadoramente en el último sexenio: “Entre 2012 y 2016, las empresas 
que forman parte de la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios (ADI) han 
ejercido alrededor de 21,500 millones de dólares […] El monto es superior al que ha 
ejercido el sector históricamente, pues entre 1992 y 2013 solo se ejercieron 19,000 
millones de dólares en proyectos inmobiliarios” (Del Valle, 2017). Este dato ofrecido 
por el presidente de dicha asociación es revelador del cambio en infraestructura 
urbana del país así como de los agentes que lo están materializando, donde el sitio 
de inversión preferido es la Ciudad de México con el 43% de la inversión total, de 
acuerdo a la misma nota. 
La apropiación espacial de la actividad económica terciaria tiene también 
consecuencias en materia del flujo poblacional y de la movilidad, debido a que este 
tipo de actividad requiere de población profesionalizada y altamente especializada 
en algunos servicios de avanzada como la contabilidad, la banca y las finanzas, la 
34 
 
publicidad y los servicios legales (Pérez Negrete, 2008:46); como tal, es el 
segmento de la población que forma parte del actual modelo de desarrollo. Debido 
a dicha situación, territorios ya constituidos dentro de la ciudad adquieren nueva 
importancia en materia inmobiliaria y habitacional, siendo receptoras de importantes 
desarrollos comerciales y habitacionales; en este sentido, los pedregales de 
Coyoacán se constituyen como un lugar estratégico para el proceso de 
redensificación y de modificación de usos de suelo13. 
Las transformaciones de la demarcación son constatables en el creciente número 
de complejos departamentales, oficinas y de nuevos centros comerciales, entre los 
que destacan, la torre “High Park Sur Residences” ubicada en el Pedregal de 
Carrasco, el proyecto inmobiliario “Mitikah” con una inversión de más de 20 mil 
millones de pesos, a un costado de la zona centro de Coyoacán, el cual es 
considerado como el proyecto inmobiliario más importante en América Latina14; y 
los tres complejos departamentales de Quiero Casa en el Pueblo Los Reyes (a un 
costado del Pedregal de Santo Domingo)15, la colonia Avante, en la Calzada de 
Tlalpan y en el Pedregal de Carrasco respectivamente. Aunado a estos desarrollos, 
se encuentra la construcción de nuevas oficinas de primer nivel ubicadas también 
en el Pedregal de Carrasco, a un costado de “High Park Sur Residences”, los 
conjuntos en avenida Universidad y Eje 10 sur, la remodelación del Estadio Azteca 
que incluye un complejo comercial así como centros comerciales que ya están en 
función y recién fueron creados, como el caso de Oasis Coyoacán en Miguel Ángel 
de Quevedo. 
El proceso de “renovación” o “recualificación urbana” en Coyoacán y en las distintas 
zonas de la metrópoli es parte del fenómeno de la difusión urbana generalizada que 
comienza a gestarse en las urbes más importantes a nivel global, cuya 
 
13 De acuerdo a las discusiones que se tienen en el dictamen del nuevo Programa General de Desarrollo 
Urbano de la ciudad, tendiente a aprobarse en el segundo semestre de 2017. 
14 Véase El Financiero (28/06/2017: http://bit.ly/2ujSymO), consultado el 30 de junio de 2017. 
15 Esta construcción ha desatado una importante movilización ciudadana de habitantes de Santo Domingo, la 
colonia Los Reyes y la colonia Ajusco denominada #Aztecas215, demandando el derecho humano al agua y el 
cese de la construcción por la fractura del suelo que está provocando el desperdicio de agua potable de la 
zona. 
http://bit.ly/2ujSymO
35 
 
materialización se observa en las denominadas megaciudades. Estas 
megaciudades tienen para Borja & Castells las características de ser ciudades 
globales, ciudades informacionales (respecto al flujo de información que corre y se 
trata en dicho nodo de la economía mundial) y también de ser ciudades duales: “[…] 
en distintos espacios del mismo sistema metropolitano existen […] las funciones 
más valorizadas y las más degradadas, los grupos sociales productores de 
información y detentadores de riqueza en contraste con los grupos sociales 
excluidos y las personas en condición de marginación” (1999:60). Esta última 
característica, la dualidad citadina, es la que este proyecto de investigación 
pretende resaltar. 
El problema de la ciudad dual es observable en la ZMVM, entre las colonias 
populares y las zonas residenciales así como complejos departamentales de lujo en 
construcción, o entre el notorio contraste que comienza a generarun proceso de 
segregación espacial metropolitana, donde indica Suárez-Pareyón (2017) que el 
patrón de poblamiento residencial se localiza en las delegaciones Benito Juárez, 
Miguel Hidalgo, Álvaro Obregón, mientras las clases populares se ubican y ubicarán 
mayormente en el oriente, en zonas como Iztapalapa o Nezahualcoyotl, con una 
proyección de continuación de poblamiento informal y una política de vivienda que 
lejos de atender al sector de la autoproducción, se configura como una política 
urbana que atiende a las fuerzas del mercado en espacios ya urbanizados en 
décadas anteriores. 
El fenómeno de la ciudad dual que segrega social, espacial y políticamente a la 
mayoría de la población no está dada como parte natural de un proyecto 
modernizador del siglo XXI. Las generalidades del proceso urbano mundial se 
agregan y se combinan con los rasgos heredados del pasado, de la propia historia 
particular de las formaciones sociales (Pradilla, 2014), o su historia urbana 
diferenciada. Es importante enfatizar la importancia en que esto se combina con los 
actores hoy involucrados en la gestión de la urbe (quienes integran el grupo decisor 
en el ámbito público y que no están exentos de valores y prácticas políticas) así 
36 
 
como de los instrumentos y de la política urbana derivados del cambio de paradigma 
en el modelo de planeación. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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38 
 
Capítulo II. Planeación urbana y participación ciudadana, marco institucional 
El presente capítulo tiene como objetivo dilucidar los principales conceptos que 
inciden en la planeación urbana de la capital y que derivan de las reformas 
administrativas que se han experimentado. La nueva gobernanza como reciente 
proceso de hacer gobierno y la gestión pública como modelo organizativo de la 
administración pública han adquirido importancia significativa para los 
procedimientos y el tratamiento que ha tenido la gestión urbana de la capital, 
añadiendo el término de participación social y ciudadana en el marco normativo y 
administrativo así como los nuevos instrumentos financieros. 
Se propone definir a qué se refiere la investigación cuando se habla de planeación 
urbana así como los principales modelos existentes, debido a que ha sido a través 
de este instrumento de Estado como se trató de dar ordenamiento al espacio de la 
metrópoli, mismo que se acentuó de manera significativa durante la década de los 
setenta. Sin embargo, los procesos de gobierno actuales y que tratan de ubicarse 
en una dinámica más acelerada del proceso urbano, han contribuido a dejar atrás 
la idea del planeamiento tradicional en la práctica, dando paso a la gestión y 
planeación estratégica del desarrollo urbano como forma más idónea de llevar a 
cabo las transformaciones espaciales actuales por medio de proyectos estratégicos, 
mismo que también será señalado en el presente capítulo. 
Atendiendo a que el proceso urbano de la Ciudad de México se enmarca en una 
urbanización a nivel global, se describen también cuáles son los principales criterios 
que definen el tipo de planeación y gestión urbana contemporánea que, según la 
dinámica internacional, debe tener la capital, detallando los lineamientos que los 
principales organismos internacionales han establecido para contribuir al desarrollo 
de las ciudades. 
Posteriormente, se retoma la idea de que el movimiento urbano popular de la capital 
se diluyó y dio paso a la práctica de la participación ciudadana, como nueva forma 
de introducción y ejercicio de la ciudadanía en los aspectos de la gestión del 
desarrollo urbano. La participación ciudadana institucionalizada como forma de 
acercamiento social en aspectos antes considerados únicamente de las autoridades 
39 
 
político administrativas se encuentra en un proceso de reconfiguración, misma que 
atiende a la principal problemática de la presente investigación, que se refiere a la 
segregación política o al desmantelamiento del sector ciudadano en el nuevo tipo 
de planeación y gestión urbana estratégica ejercida en la capital. 
 
1. Planeación urbana y su relación con el modelo de desarrollo 
La planeación urbana ha ocupado un lugar importante en la organización de las 
grandes urbes desde distintas perspectivas. Como instrumento para el desarrollo 
espacial, económico y social, se ha convertido en una herramienta necesaria para 
los Estados ya que a partir de ella se realiza el ordenamiento socio espacial que 
una nación, estado o gobierno local proyecta para un territorio en particular. 
Es importante realizar una clara distinción en torno al concepto de planeación 
urbana, ya que ésta no es un sinónimo de planeación económica y social. Si bien 
estos distintos tipos se integran cuando se materializan, el elemento fundamental 
que distingue a la planeación urbana es que esta tiene como objeto de atención “el 
proceso de configuración socio-espacial que surge de la relación compleja entre la 
sociedad y la naturaleza y las diversas formas y mecanismos de intervención para 
su transformación” (Iracheta, 1997:157). 
Por su relación con la naturaleza, implica que dos de sus elementos fundamentales 
son el territorio y el suelo, pues es a través de ellos donde el espacio urbano se 
produce y establece las condiciones necesarias para la definición y el desarrollo de 
las actividades económicas y sociales, pero también para la conformación de un 
lugar que satisfaga las necesidades y mantenga o mejore la calidad de vida de los 
habitantes de una ciudad. La acepción señalada por Iracheta, lleva a una 
concepción de la planeación urbana que vincula fuertemente la idea de lo socio 
espacial y el aspecto físico y natural de los asentamientos. Los desarrollos teóricos 
sobre el problema de la planeación se describen básicamente en 4 modelos que se 
puntualizan en el cuadro 2 (Gutiérrez Chaparro, 2014: 27-48): 
 
40 
 
Cuadro 2. Desarrollo teórico de la planeación urbana como objeto de estudio 
Modelo de 
Planeación 
Características Limitantes 
Principales 
exponentes 
Planeación 
Urbana Moderna 
(Siglo XIX y 
primera mitad del 
XX) 
Enfoque racional funcional y 
físico espacial. 
Plano regulador como estudio 
y zonificación como 
instrumento de intervención 
Rigidez en los planes e 
instrumentos de 
intervención basados en 
realidades estacionarias 
 
Le Corbusier y su 
“Carta de Atenas” 
Planeación 
Racional-
Comprehensiva 
(Segunda mitad 
del siglo XX) 
Incorpora noción de proceso 
racional y sistemático a partir 
del seguimiento de etapas, 
prevalece enfoque físico. 
Vulnerabilidad a la 
dinámica del entorno. 
Marcado control estatal 
de la Planeación 
 
Andreas Faludi, “A 
Reader in Planning 
Theory” 
Análisis de 
Sistemas 
(Años ochenta) 
Interrelaciones funcionales de 
las partes de la ciudad que 
conforman un sistema y a su 
vez uno más complejo 
Alto nivel de abstracción 
y generalidad 
Vulnerabilidad a 
dinámicas del entorno 
 
George Chadwick,”A 
Systems View of 
Planning” 
Planeación 
Comunicativa 
(finales de siglo 
XX y siglo XXI) 
Acepta noción de complejidad 
de la realidad y pluralidad de 
actores; propone diálogo y 
negociación 
Sobreposición de 
intereses y conflictos, 
en la práctica se 
magnifican 
Patsy Healey, 
“Planning Through 
Debate: The 
Comunicative Turn in 
Planning Theory” 
Fuente: Elaboración propia con base en el texto de Gutiérrez Chaparro, Juan José (2014). Balance 
del modelo de la planeación urbana en México: orientaciones teóricas para evaluar experiencias de 
intervención en América Latina. Cuadernos del CENDES, pp. 27—48. 
 
Como se observa en el cuadro, tanto el modelo de planeación urbana moderna 
como el racional-comprensivo son característicos de una planeación que no integra 
en sus análisis las condiciones