Perspectiva-actual-de-la-concesion-administrativa-de-servicios-publicos

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA 
DE MÉXICO. 
 
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES. 
ACATLÁN. 
 
 
 
 Perspectiva actual de la Concesión Administrativa 
 de Servicios Públicos. 
 
 
 
T E S I S 
 
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE: 
LICENCIADA EN DERECHO 
 
P R E S E N T A 
 
ELIZABETH ÁVILA AGUILAR 
 
 
 
 
 Asesora: Maestra Irene Díaz Reyes. 
 
Naucalpan de Juárez, Estado de México, mayo de 2010. 
 
 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
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Agradecimiento 
 
A mis padres: 
Con profundo cariño y amor por todo su apoyo incondicional 
en todos los proyectos de mi vida, por su gran esfuerzo, paciencia, 
confianza y consejos para lograr mis objetivos, 
así como su ejemplo de vida y valores enseñados, 
por ser mi ejemplo a seguir, gracias por todo. 
 
A mi hermana: 
 Por ser un gran soporte, compañera, confidente y 
darme tu ayuda siempre sincera y animo 
en todo momento de mi vida, 
eres la mejor hermana del mundo y mi mejor amiga 
gracias por creer en mí y por estar siempre a mi lado. 
Y con mucho cariño a mi cuñado y a mi negrita bebe. 
 
 
A mi familia: 
Por ser un aliciente con su apoyo, motivación y alegría 
para ser mejor cada día y superarme en cada proceso de mi vida. 
En especial agradecimiento a mi abuelita por sus cuidados 
y atenciones y ser siempre un gran apoyo y respaldo. 
Mil gracias te quiero mucho. 
 
 
A mis profesores: 
Con gran admiración y respeto por toda su enseñanza, 
tiempo, confianza, amistad y ayuda que recibí en todo momento 
para lograr mi formación académica y personal, 
 y en especial agradecimiento a los Lic. Irene Díaz Reyes, 
 Raúl Ernesto Valenzuela Osuna, Maricruz Jiménez Trejo, 
María Inés Mora Pérez y José María Saínz 
quienes compartieron conmigo etapas importantes 
y trascendentes de mi vida. 
Así como también a mis sinodales por todas sus facilidades, 
consejos y apoyo para realizar este proyecto. 
 
 
A mis amigos: 
Por su gran lealtad, incondicionalidad, consideraciones 
y compañerismo que siempre me brindaron 
por toda la complicidad y los momentos compartidos. 
En especial a Cinthya, Kari, Elvia y Caro. 
 
A la universidad: 
La máxima casa de estudios en México. UNAM 
 A quien debo todos los conocimientos adquiridos, 
la cual me dio identidad, fortaleza, honor 
y me permitió conocer la ciencia del Derecho. 
3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
OBJETIVO: El presente trabajo tiene como objetivo, analizar el acto de Concesión 
Administrativa y en especial la Concesión de Servicios Públicos y verificar que a través 
de un marco legal adecuado, dicho acto administrativo, puede resultar un factor 
determinante en el desarrollo del fortalecimiento de la economía interna del país. De 
igual modo, resaltar que es posible compatibilizar los intereses legítimos del Estado 
Mexicano con los de la inversión privada y la libre empresa, encaminándose en su 
conjunto al desarrollo económico nacional generando así una estabilidad política y 
social. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Perspectiva actual de la Concesión Administrativa de Servicios 
Públicos. 
 
ÍNDICE Página 
 
 
INTRODUCCIÓN. ……………………………………………….................................. 7 
 
 
CAPÍTULO PRIMERO- ASPECTOS HISTÓRICOS QUE DIERON ORIGEN 
A LA CONCESIÓN Y LOS SERVICIOS PÚBLICOS. .……………………………… 9 
 
1. El Estado Policía y sus atribuciones. ………………………………………………… 9 
 
2. Estado de Derecho. ………………………………………….............................. 
10 
 
 2.1 Clases de Estado de Derecho. ……………………………………………….... 11 
 a) Estado Liberal de Derecho. ……………………………………………….... 11 
 b) Estado Social de Derecho. ………………………………………………..... 11 
 
3. Primeras manifestaciones de los Contrato-Concesión. ……………………… 12 
 
 
CAPÍTULO SEGUNDO - EL MODELO DE ESTADO. ……………………………… 14 
 
1. Sistema Económico y Político Nacional. …………………………………………….. 14 
 
2. Desarrollo Económico Nacional. ……………………………………………….......... 18 
 
 2.1 Revisión del Régimen de Propiedad Estatal. ……………………………. 21 
 a) Producción de Bienes y Servicios Públicos. ………………………… 24 
 b) Gasto Público y financiamiento del Estado. ……..…………………. 25 
 c) Límites y alcances de la capacidad reguladora del Estado. .. 26 
 
3. Funciones del Estado en relación a la Concesión. …………………………….. 28 
 a) Función Pública. ………………………………………………......................... 28 
 b) Función Legislativa. ……………………………………………….................... 29 
 c) Función Jurisdiccional. ………………………………………………................ 30 
 d) Función Administrativa. ……………………………………………................ 31 
 e) Función Registral. ………………………………………………...................... 31 
 
4. Facultad Discrecional del Estado. ………………………………………………......... 32 
 
5. El Intervencionismo Estatal. ………………………………………………................ 33 
 
 5.1 Formas y Estructuras del Intervencionismo Estatal. ………………... 34 
 a) El Intervencionismo de Estado en Economías de Mercados... 34 
5 
 
 b) El Intervencionismo de Estado en Economías Dirigidas. .... 35 
 c) El Intervencionismo y la Economía Mixta. …………………………… 35 
 
 
CAPÍTULO TERCERO - EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA CONCESIÓN 
ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS. ……………………………………… 36 
 
1. Concepto de Servicios Públicos. ……………………………………………….......... 37 
 a) Características y Elementos esenciales de los 
Servicios Públicos. ………………………………………………................................ 40 
 b) Clasificación de los Servicios Públicos. …………………………………. 42 
 
2. Concepto de Concesión Administrativa. …………………………………………….. 45 
 
 A. Naturaleza Jurídica del Acto que da origen a la 
Concesión Administrativa: ………………………………………………..................... 47 
 a) Teoría del Acto privado o Contractual. ……………………………….. 47 
 b) Teoría del Acto Administrativo Discrecional. ………………………. 48 
 c) Teoría del Acto Mixto. ………………………………………………........... 49 
 
 B. Actividades y Bienes objeto de Concesión. ……………………………….. 50 
 a) Concesión sobre bienes del Dominio Público. ……………………. 50 
 b) Concesión de Obra Pública. ………………………………………………... 51 
 c) Concesión de Servicios Públicos. ………………………………………… 52 
 
 C. Precios, Tasas y Tarifas del Servicio Público. …………………………….. 53 
 
 D. Formas de terminación de las Concesiones. ……………………………. 57 
 
3. Procedimiento Legal de otorgamiento de Concesiones. …………………… 58 
 
 A. Licitación Pública. ………………………………………………...................... 61 
 
 B. El Contrato Administrativo. ………………………………………………......... 66 
 
 
CAPÍTULO CUARTO - IMPORTANCIA ECONÓMICA DE LA CONCESIÓN 
ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS. …………………………………… 69 
 
1. Necesidad de Inversión Privada en las actividades de 
Servicios Públicos. ………………………………………………................................ 69 
 
 A. Intereses del Estado y los Particulares. ……………………………………. 71a) El Interés Público. ………………………………………………............... 71 
 b) Servicios Públicos y el Interés Público. ……………………………… 72 
 c) Interés de la Empresa Privada concesionaria 
de un Servicio Público. ………………………………………………......................... 73 
 
6 
 
 d) Necesidad de conciliar intereses Estatales 
y Privados a través de una adecuada Regulación. ……………………………….. 74 
 
2. Perspectivas actuales del Régimen de Concesión 
de Servicios Públicos. ………………………………………………........................... 74 
 
 A. Derechos y Obligaciones derivadas del Régimen de Concesión.. 75 
 a) Derechos y Obligaciones de la Autoridad concedente. ........ 76 
 b) Derechos y Obligaciones del Concesionario. …………………….. 79 
 c) Derechos y Obligaciones de los Usuarios. …………………………. 82 
 
 B. Necesidad de un Ente Supervisor independiente. ……………………. 84 
 
3. Un nuevo enfoque de la Concesión Administrativa de 
Servicios Públicos. ………………………………………………............................... 85 
 
 A. Fortalecimiento de una Economía Mixta. ………………………………….. 86 
 
 B. Introducción del Acto Contractual en la Concesión 
Administrativa de Servicios Públicos. ………………………………………………...... 88 
 
 Conclusiones. ……………………………………………….............................. 89 
 
Propuestas. ………………………………………………........................................ 92 
 
Bibliografía. ………………………………………………...................................... 98 
 
Legislación consultada. ………………………………………………......................... 100 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7 
 
INTRODUCCIÓN: 
 
 
 La realidad política económica de nuestro país establece la necesidad imperante del 
Estado de captar la participación del capital privado en la realización de actividades de 
interés público que por determinación constitucional, pertenecen al Estado, ya que es éste 
último quien debe proveer servicios públicos a los gobernados y constituye una de las 
principales obligaciones del mismo, el satisfacer necesidades de carácter general sin que 
puedan quedar relegadas, ni aún por causa de insuficiencia presupuestal. Lo anterior en 
virtud de que los mismos son factores indispensables para la supervivencia de la 
sociedad. 
 
 Una de las diversas formas que puede utilizar el Estado para fortalecer la concurrencia 
activa de los sectores público, privado y social es a través de la participación de los 
particulares en el desempeño de actividades públicas, de interés y orden público. 
 
 La habilitación del particular para intervenir en la esfera pública, mediante el acto 
administrativo del otorgamiento de concesiones, presenta un marco regulatorio 
deficiente, que se traduce en la pérdida económica del sujeto habilitado (concesionario) 
y en la frustración del alcance de los fines del Estado (concedente). 
 
 La concesión de servicio público, al igual que la de obra pública, se justifican, debido a 
la limitada hacienda del Estado contemporáneo y la infinidad de atribuciones a su cargo, 
cuyo desempeño mediante el exclusivo empleo de sus propios medios y recursos, se 
torna difícil, lo cual abre la posibilidad de la delegación de algunas de sus actividades no 
esenciales, en favor de particulares, sin que ello signifique una renuncia o abandono de 
tales tareas, ya que impide a los particulares realizarlas sin su previa delegación, 
mediante el otorgamiento de la respectiva concesión. 
 
 En virtud de lo anterior y de la importancia económica y social del régimen actual de 
concesiones en nuestro país, surge la necesidad de prever mediante el fortalecimiento 
del carácter contractual en dicho régimen, la efectiva protección a la inversión privada 
coadyuvante del Estado, en el logro de sus fines, atendiendo al interés y orden público. 
 
 Cabe mencionar que, por sí mismo en las últimas décadas y por la inercia de la 
globalización de la economía internacional, el sistema Político Económico Mexicano, ha 
avanzado hacia la consolidación de un sistema de economía mixta liberal, cuyo marco 
jurídico fundamental está regido por la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos vigente. Sin embargo la realidad ha rebasado la legislación y las políticas 
gubernamentales tendientes al fortalecimiento del sistema, sin poder con ello consolidarse 
quedando rezagadas al estar limitadas y dejan por ese hecho al descubierto las 
necesidades básicas de la sociedad, desatendiendo de igual forma la economía interna 
nacional. 
 
 Por lo anterior, considero que el fortalecimiento del régimen de concesión 
administrativa de Servicios Públicos por parte del Estado, es entre otros, una alternativa 
de afianzamiento de sus tendencias para consolidar una economía mixta, reducir su 
gasto público sin afectar el interés público, sin perder por ello la titularidad de los bienes 
objeto de la concesión de ésta naturaleza, y es favorecedor para el desarrollo económico 
nacional. 
 
8 
 
 La importancia del régimen de concesión en los ámbitos económico, social y político 
nacional que nos hacen pensar lo anterior, proviene de diversas condiciones 
generadoras de situaciones desfavorables para el flujo económico de la nación; como 
por ejemplo la falta de observancia y revisión de los actos administrativos, la falta de 
carácter jurídico de dichos actos, así como la imperante posición del Estado frente a 
estas problemáticas, por lo cual en el presente estudio nos abocamos a delimitar 
jurídicamente el tema e intentar unificar los elementos legislativos que dan origen al acto 
de concesión, el manejo que en la realidad práctica se le da al régimen de concesiones 
que nos ocupa y las posibles alternativas de mejoramiento de los intereses involucrados. 
 
 Para lograr lo anterior, partiré del estudio del sistema económico adoptado por la 
Constitución Mexicana, a fin de verificar si dicho marco jurídico favorece la confluencia 
del Estado liberal y del Estado rector que pretende garantizar un “desarrollo nacional 
integral” y de ahí partir al estudio de la legislación secundaria que regula el régimen de 
concesiones administrativas de servicios públicos en nuestro país así como sus 
elementos y fundamentos. 
 
 Para el desarrollo de este trabajo, he realizado una división del mismo en cuatro 
capítulos donde explicaré tratando de redactar lo más claro posible y de forma detallada, 
con el fin de lograr el análisis óptimo de la concesión administrativa de servicios 
públicos, los aspectos más relevantes esta figura. 
 
 En este sentido comenzaré en el primer capítulo por retomar los aspectos 
fundamentales que dieron origen y existencia a la figura de la concesión, así como a la 
aparición de los servicios públicos y la posición del Estado frente a estas instituciones. 
 
 En el segundo capítulo, partiré de verificar el modelo de Estado económico nacional y 
nos enfocaremos en la realidad actual del país para delimitar su campo de actuación 
dentro de la economía, sus facultades regulatorias y los preceptos constitucionales en 
los que la misma se fundamenta. Así mismo, estudiaré los preceptos constitucionales 
que permiten que el Estado concesione actividades encaminadas a la prestación de 
servicios públicos. 
 
 Durante el tercer capítulo, intentaré delimitar los conceptos de Servicios Públicos y de 
concesión administrativa, a fin de unificar los mismos para efectos de sistematización del 
presente trabajo. Lo anterior parte de la doctrina internacional y se sustenta con el 
derecho positivo mexicano a fin de ubicar dichos conceptos en la realidad jurídica de 
nuestro país. 
 
 Por último en el cuarto capítulo, nos enfocaremos a las perspectivas actuales de la 
Concesión Administrativa de servicios públicos, la necesidad de una adecuada 
regulación de la misma y su ubicación en la realidad económica y política del país, se 
intenta en todo momento demostrarque la misma, atendiendo a un marco legislativo 
adecuado podría ser parte de la solución de los problemas económicos que redundan en 
el creciente empobrecimiento del erario público y de la sociedad en general. 
 
 Finalizando con una serie de enunciados que he considerado como Conclusiones de 
esta investigación que aunque no exhaustiva considero si toca los puntos más 
importantes del tema tratado. 
 
 
9 
 
CAPÍTULO PRIMERO. ASPECTOS HISTÓRICOS QUE DIERON 
ORIGEN A LA CONCESIÓN Y LOS SERVICIOS PÚBLICOS. 
 
 
 
1. El Estado Policía y sus atribuciones: 
 
 Al termino de la edad media, dentro de la organización política y social europea se 
produce una transformación en la forma de gobierno, al concentrar la figura del monarca, 
y delimitar en su persona los privilegios de los señores feudales, adquirió éste un poder 
absoluto centralizando toda la autoridad en sus manos. 
 
 La organización del poder se regía de acuerdo con los siguientes principios: “la 
voluntad del Rey es la ley”, “el Rey no se equivoca”, por lo que los súbditos dependían 
de la benevolencia del mismo en relación a su persona, bienes, privilegios y derechos. 
Debido a estas condiciones, resultaba imposible la existencia de un Derecho 
Administrativo, ya que los particulares eran objeto de un poder absoluto. 
 
 “la ausencia de derechos personales impedía cualquier relación jurídica con un poder 
absoluto, el cual sólo se manifestaba como una facultad ilimitada para preservar su 
existencia, asegurando la defensa frente al exterior, la paz interior y la justicia entre los 
particulares, en una sociedad en la que prevalecían los siguientes principios: 
 
a) Soberanía del monarca, que lo colocaba sobre todas las personas e instituciones. 
b) Irresponsabilidad de su actuación, ya que debido a su soberanía no podía ser 
considerado responsable por los daños materiales que causara. 
c) Indemandabilidad, ya que por estar sobre todos y no tener responsabilidad legal, no 
existía institución o persona que pudiera juzgarlo.”1 
 
 A esta forma de organización y de relación entre el Estado y sus administrados se le 
denominó “Estado Policía”, llamado así por la concentración y reconocimiento del poder 
ilimitado del monarca. 
 
 La figura casi omnipotente y hegemónica del monarca tuvo su esfera de actuación 
más marcada dentro del campo de la administración, ya que los conflictos y 
controversias entre particulares se desarrollaban bajo un sistema jurídico formado por un 
centro de poder propio, donde las autoridades judiciales tenían participación autónoma, 
por lo que se refiere a la justicia penal y civil. 
 
 Con referencia a la administración, ésta se encontraba aislada de toda legislación y 
carecía de vínculo con los ordenamientos jurídicos reguladores del ámbito civil, penal y 
procesal, el órgano judicial se consideraba sometido al Derecho y por lo tanto tenía que 
aplicarlo, en cambio, la administración pública se sometía al poder de dictar leyes y 
proveer en cada caso concreto lo que considerara más adecuado, por lo que realizaba 
una actividad libre de derecho. 
 
 
 
1
 Delgadillo Gutiérrez, Luís Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. “Compendio de Derecho Administrativo”, Ed. Porrúa, 
7
a
. Edición, México 2005. p 2. 
10 
 
 Debido a esta condición, donde los derechos y manifestaciones de los individuos 
quedaban suprimidas, la libertad era limitada, marcada por el sometimiento de los 
particulares al poder absoluto del monarca, produjo en los individuos una reacción 
libertaria lo que ocasionó la implantación del Estado de Derecho, sometiéndose la 
Administración Pública a la ley y se reconocieron los derechos públicos de los 
particulares frente al Estado, generando así la relación jurídica entre administrador y 
administrado convirtiéndolo, de un sujeto de poder a un sujeto de Derecho. 
 
 
2. El Estado de Derecho. 
 
 El triunfo en contra de la monarquía absolutista se originó, con el surgimiento del 
Estado de Derecho, al establecer un sistema basado en las nociones de libertad y 
democracia con fines e intereses económicos. 
 
 Se considera al Estado de Derecho, como el presupuesto jurídico que determina la 
existencia del Derecho Administrativo; ya que solo pudo existir por el establecimiento de 
las normas jurídicas que establecen la creación de los órganos administrativos y regulan 
su funcionamiento. Por lo que hace al Estado de Derecho, existe el criterio de que su 
denominación deriva al encontrarse el Estado sometido al Derecho, dicho sometimiento 
tiene como finalidad el que la actuación y actividad del poder público se realicen de 
acuerdo a las normas jurídicas y al sistema jurídico en general. 
 
 “Antes que nada hay que tener presente que el Estado de Derecho surge 
precisamente para equilibrar el poder y la libertad humana, que nace como una reacción 
al Estado Policía y al sistema jurídico que establecía las facultades absolutas del 
monarca.”2 
 
 El Estado de Derecho debido a la finalidad que persigue, se contrapone a la figura del 
Estado autoritario donde impera el absolutismo, ya que éste solo debe actuar en 
términos que la propia ley le impone, garantizando y procurando la libertad de cada 
ciudadano y la seguridad de los derechos públicos de los gobernados. 
 
 “… en tal virtud, la doctrina ha considerado que para la existencia del Estado de 
Derecho se requiere: 
a) La existencia de un ordenamiento jurídico, que constituya un todo jerárquicamente 
estructurado, al que se encuentren sometidas las actuaciones del Estado; 
b) El reconocimiento de los derechos públicos subjetivos de los gobernados; 
c) El establecimiento de medios idóneos para la defensa de estos derechos; y 
d) Un sistema de responsabilidades patrimoniales de la Administración Pública.”3 
 
 En conclusión a lo anterior podemos decir que el Estado de Derecho es aquel donde 
el poder público representado por el Estado se encuentra sometido al Derecho en 
función de lograr la justicia y la seguridad social, regulando la actuación estatal, 
estableciendo límites a través de los derechos públicos subjetivos de los gobernados, 
así como el establecimiento de los medios de defensa para tales derechos y los 
sistemas de responsabilidad para la administración. 
 
 
2
 Delgadillo Gutiérrez, Luís Humberto y Lucero Espinosa, ob. cit. p. 8. 
3
 Ídem, p. 9. 
11 
 
 2.1 Clases de Estado de Derecho. 
 
 a) Estado Liberal de Derecho. 
 
 Surge durante el siglo XVII con aplicación más notoria en el siglo XIX, como una 
doctrina política y económica justificativa del orden burgués: el liberalismo, a fin de 
asegurar la libertad para los seres humanos. 
 
 El liberalismo, desde un punto de vista político y económico, hace referencia a una 
actitud que debe asumir el Estado con respecto a los individuos, y a la manera de 
afrontar los problemas económicos que se reflejan dentro de una sociedad. 
 
 En su aspecto político, el liberalismo constituye un sistema cuya finalidad primordial 
era la de garantizar a la burguesía los principios del derecho natural y de la economía 
liberal, en virtud de que se basaba en el postulado de que los seres humanos por 
naturaleza son iguales y libres, y deben seguir siéndolo, sin mas limitantes que la 
libertad de los demás. Por ello el Estado tiene que garantizar la coexistencia de las 
libertades. 
 
 Se constituyó por la exaltación del individuo como factor del progreso social, con las 
libertades fundamentales, en el libre juego de leyes naturales. En él se manifiesta la 
eficacia de la voluntad individual por el valor de la economía de la libre empresa. 
 
 Con referencia al punto de vista económico, parte de la premisa de la existencia de 
un orden natural universal que abarca tanto la vida como la actividad humana 
económico-social. 
 
 Como resultado, el Estado debía abstenerse de cualquierintervención y limitación 
que afectara la libre concurrencia en el mercado, la iniciativa económica y el respeto a la 
ley de la oferta y la demanda. Y la libertad manifestada en todas las actividades que 
realizaba un individuo, se volvió el centro de regulación del orden Jurídico Estatal y 
cualquier acción que pudiera lesionarlo es suprimida o reducida. 
 
 Debido a este reconocimiento de libertad y esta forma de garantizar su existencia, el 
Estado en el ámbito económico fue abstencionista, puesto que dejó circular libremente 
los bienes y servicios. 
 
 
 b) Estado Social de Derecho. 
 
 Dentro del Estado Social, de desarrollo o de bienestar como también se le denomina, 
se pretende lograr condiciones sociales y económicas justas y equitativas para todos. Se 
permite la intervención del Estado para favorecer las condiciones de los gobernados y 
de las clases sociales menos favorecidas. 
 
 El Estado Social de Derecho, pretende corregir el individualismo mediante una 
actividad estatal más participativa, ya no concretándose solo a la seguridad interior y 
exterior y a la impartición de justicia, sino que ahora atiende a una desigualdad social, 
económica y política derivada del inmenso control de la clase capitalista. 
 
12 
 
 El Estado, asume la tarea de llevar a cabo una política de planeación, control y con 
un carácter socializante actuando siempre a favor de los gobernados, y en especial de 
los más necesitados, con el fin de alcanzar de forma plena el bien común, incluso en 
ocasiones en perjuicio de intereses individuales, en virtud de que ahora se trata de 
satisfacer un interés colectivo. 
 
 Dentro de este Estado Social de Derecho, rigen los principios de nivelación de las 
desigualdades, donde la igualdad se convierte en objetivo y aspiración del orden jurídico. 
 
 
3. Primeras manifestaciones de los Contrato-Concesión. 
 
 El Derecho Administrativo Mexicano, a diferencia del Derecho Administrativo 
Francés, cuya jurisprudencia creó esta institución administrativa, emplea con relación a 
la noción de servicio público un concepto extenso. “La noción de Servicio Público tuvo su 
origen en Francia en el “Fallo Blanco”, pronunciado por el Tribunal de Conflictos el 8 de 
febrero de 1873, con motivo del pedimento que le planteó un Tribunal Civil ordinario, 
para que resolviera la delimitación de competencia entre los órganos jurisdiccionales y 
los administrativos.”4 
 
 Durante el transcurso de nuestra historia puede afirmarse el papel predominante de 
las ideas liberales para el desarrollo de nuestro país como nación, claro ejemplo del 
papel que jugó el Liberalismo en México se encuentra plasmado en la Constitución 
Política de 1857, donde la gran mayoría de los diputados del Congreso pertenecían a 
esta tendencia. 
 
 El segundo impulso ya con una nueva Constitución Política se da durante la época 
del Porfiriato, donde se abre paso a una organización administrativa necesaria para 
delimitar la nueva estructura del Estado, como ejemplo de ello se crean leyes como la de 
Secretarías de Estado, y otras tantas relativas a materia de servicios públicos 
importantes, comercio y actividades del poder público. El régimen del Presidente Díaz 
había llevado a cabo la primera etapa de consolidación del Estado Mexicano, regulado 
por los principios del liberalismo. 
 
 En México, a partir de nuestra vida independiente, durante el siglo XIX, y con el fin de 
reducir al Estado funciones donde era posible la participación de los particulares para la 
realización de actividades de manera satisfactoria, y dar por lo tanto, atención a 
problemas de gravedad y con carácter de urgentes; como la distribución justa de la 
riqueza pública, la explosión demográfica, el desarrollo económico, la alza de precios y 
el insuficiente abastecimiento de los artículos de primera necesidad, los salarios y otras 
derivadas como el desempleo y la seguridad; se celebraron diversos Contratos-
Concesión y otras formas jurídicas en relación a los Servicios Públicos, en materia de 
bancos, energía eléctrica entre otras. 
 
 Dichos Contratos-Concesión establecían en su contenido, las condiciones necesarias 
para atender aspectos financieros de los Servicios a otorgar como lo referente a las 
tarifas impuestas que correspondían al tipo de servicio y demás circunstancias que 
 
4
 Acosta Romero, Miguel. “Compendio de Derecho Administrativo. Parte general”, Ed. Porrúa, 4° edición, México 2003. 
p. 364 
13 
 
hacían permisible el funcionamiento eficaz de los servicios en mención. 
 
Como ejemplo, podemos mencionar los siguientes Contratos: 
 “El 24 de julio de 1857 se celebró el contrato-concesión para establecer el Banco de 
México; el Banco de Londres y México en 1884; el Banco Franco-Egipcio el 25 de 
agosto de 1881; el Banco Nacional Mexicano en el Banco Mercantil Agrícola e 
Hipotecario el 18 de febrero de 1882; en 1883 el Banco de Empleados. 
En materia de Energía Eléctrica se celebró el contrato-concesión de Necaxa, traspasado 
a la Compañía Mexicana de Luz y Fuerza del Centro en 1895. 
Posteriormente se celebraron otros contratos-concesión en materia de Vapor, Gas, 
Ferrocarriles, Nuevos Ferrocarriles, Petróleo y otros. La denominación que persistía era 
la de contrato-concesión en 1837, 1853, 1880.”5 
 
 La Revolución de 1910, define una nueva política encaminada a una mejor 
distribución de la riqueza pública, a una intervención mayor del Estado en los procesos 
de la vida social y económica. Se inician obras a gran escala en materia de 
infraestructura y servicios públicos. Así como aparecen numerosas instituciones 
administrativas que adquirieron una proyección fundamental en la vida del país, como la 
Dirección General de Pensiones Civiles, Petróleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales 
de México, Instituto Mexicano del Seguro Social entre otras que dieron beneficio a la 
comunidad. 
 
 Lo anterior deja preciso que, la figura de la concesión no es desconocida para 
nuestro ordenamiento jurídico, ya que tuvo su aplicación desde hace más de un siglo y 
en una etapa determinante de nuestra vida como nación independiente, es evidente 
apreciar el impacto y los alcances de la implementación de esta institución, ya que 
atendiendo al desarrollo alcanzado en ese periodo de nuestra vida nacional, fueron 
favorecedoras del óptimo desarrollo económico y social. 
 
 El crecimiento económico del México moderno, tuvo en parte su origen en la 
institución de la concesión, donde a través de la inversión extranjera y una adecuada 
regulación de los bienes y servicios públicos destinados a los particulares, que imperó 
durante el Porfiriato y que después retomara su curso durante la etapa de Revolución, 
se lograron implementar nuevas modalidades en la estructura social que abrieron la 
posibilidad a una mayor movilidad social. 
 
 Estos procesos permitieron que, a partir de 1940, se iniciara una larga fase de 
desarrollo económico. De ese año en adelante, el conjunto de las políticas 
gubernamentales fue motivo de una reorientación: el fortalecimiento de la inversión 
privada, la industrialización y la explotación adecuada y eficaz de los servicios públicos y 
bienes de la nación como consecuencia de lo anterior, específicamente se convirtieron 
en el eje de la política económica, con lo que se logró una mayor productividad en 
general. 
 
 En la actualidad y como respuesta a los ajustes derivados del neoliberalismo, es 
importante retomar la figura de la concesión e imprimirle dinamismo al ordenamiento que 
la regula, ya que al permanecer estático no podemos entrar con eficacia a lo que nos 
demanda la modernización del Estado para enfrentar las tendencias impuestas por el 
“nuevo sistema” globalizador. 
 
5
 Serra Rojas, Andrés. “Derecho Administrativo.” Ed. Porrúa, México 2002. p. 387. 
14 
 
CAPÍTULO SEGUNDO. EL MODELODE ESTADO. 
 
1. Sistema Económico y Político Nacional. 
 
 Las actuales circunstancias y las tendencias previsibles de ajuste ante los procesos de 
globalización y transnacionalización que se presentan inminentemente, han modificado en gran 
medida el Modelo de Estado Nacional; actualmente nuestro país se encuentra en una 
transición histórica, en donde las aspiraciones de la Nación son alcanzar un régimen 
político democrático para redefinir su sistema político, su sistema económico y su 
estabilidad social. Esta transición del sistema económico, ha sido orientada por la filosofía 
neoliberal. 
 
 El modelo de Estado Nacional, en su etapa de inserción de México a los procesos de 
globalización y transnacionalización generaron, el abandono de la planeación centralizada y 
autoritaria, dando lugar a la búsqueda de sistemas de planeación democrática, participativa y 
flexible, lo cual implica una nueva confianza en el mercado y en las iniciativas individuales así 
como la reducción de tamaño del sector público. La idea de la libre competencia desplaza 
ahora las prácticas excesivas de la regulación económica y del proteccionismo abusivo. 
 
 Las modificaciones jurídicas para la plena inserción de México al libre comercio 
internacional, se ha concretado mediante el proceso denominado “desregulación”, cuyo 
significado ha sido la eliminación de los anteriores criterios de protección a la producción 
y al comercio y la fuerza de trabajo internos, con el fin de permitir la entrada de los 
capitales, las mercancías y la tecnología del exterior, sin que ello signifique que México 
pueda realizar lo mismo con los otros países. 
 
 Se hace evidente que la actual estrategia de globalización, conlleva modificaciones 
sustantivas en el papel y funcionamiento de los Estados nacionales ya que deben 
responder estos últimos a las necesidades y actuar acorde a la regulación que la misma 
globalización de los mercados impone. Globalización y privatización se convierten, así, en 
tendencias mundiales que permiten la ampliación y rectoría irrestricta de los grandes 
capitales en todos los procesos económicos, políticos y sociales del mundo, 
incrementando con ello el poderío del mercado y debilitando y desestructurado en cierta 
medida los Estados nacionales. 
 
 A pesar de que no ha sido tan rápida la transformación o el impacto de estas 
tendencias, por lo que ha permitido analizar y proponer las políticas neoliberales que se 
pretenden instaurar en seguimiento a un proceso de modernización iniciado en 1983; el 
Estado parece no poner atención a las tendencias de cambio que el sistema de 
globalización nos impone y deja en estado de indefensión a la nación para hacer frente a 
sus demandas. 
 
 “El Sistema Político Económico Mexicano ha avanzado durante los últimos veinte 
años hacia la consolidación de un sistema de economía mixta, más bien liberal, 
fortalecida por la concurrencia activa de los sectores público, privado y social, lo cual 
manifiesta una gran inclinación hacia el desmantelamiento de las políticas 
proteccionistas que caracterizaron los años ochenta.”6 
 
6
 Cárdenas Enrique. “Lecciones recientes sobre el desarrollo de la economía mexicana y retos para el futuro. Transición 
Económica y Comercio Exterior.” Banco Nacional de Comercio Exterior, México 1997, p 30. 
15 
 
 Con la disminución de las políticas intervencionistas, suponemos, se ha intentado a la 
fecha lograr un margen amplio de libertad de actuación, que se traduce en una mínima 
expresión y en una reorganización de los controles gubernamentales sobre factores 
económicos determinantes o incluso, en un replanteamiento de la intervención del 
Estado en el ámbito económico nacional. 
 
 El sistema económico adoptado por la Constitución Mexicana, favorece hasta cierto 
punto la confluencia del Estado liberal, que permite la actuación del libre mercado en el 
ámbito privado, el cual debe estar encaminado primordialmente a contribuir con el 
desarrollo económico nacional; y el Estado rector, que pretende garantizar un “desarrollo 
nacional integral” a través de planes nacionales de desarrollo, atendiendo en todo 
momento a las necesidades del interés general, fundamentándose lo anterior en los 
artículos 25 y 26 de la misma, los cuales, como un instrumento gubernamental para la 
realización del proyecto nacional contenido en la constitución, conforman las normas básicas 
destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y 
funcionamiento de la actividad económica o, dicho de otro modo, para el orden y 
proceso económico nacional. 
 
 De esta forma, el Estado es responsable de la conducción de la política del desarrollo en 
forma integral y la planeación, es su instrumento para la consecución de sus objetivos. 
 
 El régimen jurídico antes mencionado y que favorece la rectoría del Estado respecto 
de la planificación del desarrollo nacional utiliza como herramienta, entre otras, la 
economía del país; es función primordial del Estado, su intervención en la vida económica de 
la nación, para con ello desarrollar los mecanismos de participación que cubran las 
necesidades de los individuos y buscar de igual modo, los dividendos para que el Estado se 
convierta en una figura que procure los recursos necesarios para mantener un equilibrio 
presupuestario en todos los niveles, a fin de lograr un mayor beneficio para la sociedad en 
general y propiciar la más justa distribución de la riqueza, integrándole de esa forma al 
llamado Estado Social de Derecho. 
 
 Entendemos Estado Social de Derecho, como ya vimos, aquél que supone la 
incidencia directa de los poderes públicos en la realidad social y económica del país. El 
desarrollo social debe satisfacer todos estos derechos sobre la base de la articulación 
con una economía competitiva y en crecimiento y un Sistema Político Democrático. 
 
 “Cabe señalar que no solamente en nuestro país se ha instituido un Estado social de 
derecho, sino que ha sido la base del desarrollo de diversas políticas públicas de países 
de Europa como Italia, Alemania y España, aunque con sus particularidades.”7 
 
 En términos de lo expuesto con anterioridad, queda claro que, en nuestro país, el 
Estado Social de Derecho se ha institucionalizado y previsto en el nivel de más alta 
jerarquía jurídica: nuestra Constitución Política. 
 
 La función rectora del Estado en este sector político económico encuentra su 
fundamento en el artículo 25 Constitucional, cuyo segundo párrafo establece que: 
 
 
 
7
 Martín-Retortillo, Baquer, Sebastián. “Las nuevas perspectivas de la Administración Económica. Revista de 
Administración Pública.” Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. No. 116, España Madrid 1988, p. 32. 
16 
 
 “El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica 
nacional y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el 
interés general en el marco de libertades que otorga ésta Constitución”. Por medio de 
esta potestad el Estado no busca otra cosa que la salvaguarda de los intereses 
generales y el mayor beneficio a la mayor parte de los gobernados bajo criterios de 
equidad social, productividad e interés público. 
 
Ahora bien, el mismo artículo, en su tercer párrafo establece que: 
 
 “Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector 
público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad 
económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.” Los distintos sectores que 
intervienen de manera directa o indirecta en el desarrollo económico nacional, conforme 
al párrafo antes citado, quedan sujetos a manejarse en términos del interés general y en 
pro de los fines del Estado, sin excluir la posibilidad de otras formas de actividad 
económica. 
 
 Es funciónde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente, 
“regular la vida económica del país, permitir la articulación de políticas económicas que 
garanticen la continuidad de la vida en sociedad y la satisfacción de las necesidades 
básicas de supervivencia, para lo cual la misma establece los límites mínimos y 
máximos que han de respetarse para permitir la implementación de dichas políticas 
económicas, sin que por ello se vulneren o restrinjan los derechos de los particulares 
que la misma garantiza.”8 
 
 El contenido del artículo 25 Constitucional, al que nos hemos referido en los párrafos 
anteriores, no debe interpretarse como se ha venido haciendo en la práctica por varios 
años en nuestro país; como un apoyo constitucional a un régimen económico 
mayormente intervencionista, sino más bien como favorecedor de la inserción de un 
componente fundamental de lo que, en su caso, conformaría la economía mixta que 
actualmente se consolida en nuestro país, componente que consiste en el 
fortalecimiento de la libre empresa y de la participación del capital privado en actividades 
encaminadas a la satisfacción de intereses generales encargados al Estado. 
 
 No hay que perder de vista el alto contenido social de la rectoría a la que nos hemos 
referido con anterioridad, puesto que sería imposible dejar al arbitrio del libre mercado la 
regulación de la economía, o el que la mayoría de la sociedad, incluyendo los sectores 
más marginados de la misma, cuenten con los bienes y servicios mínimos y necesarios 
indispensables para su subsistencia. Debe entonces, aprovecharse la posibilidad de 
subsistencia del libre mercado con las políticas económicas gubernamentales, siempre 
que no predomine uno sobre el otro, sino que se complementen en el logro de sus fines. 
 
 Lo anterior, en virtud de que, como ya expresamos el intervencionismo excesivo y 
mal entendido del Estado en este sector ha resultado prácticamente poco eficiente e 
incompatible con el crecimiento del mismo. 
 
 Ahora bien, atendiendo a ese contenido social del que hablamos anteriormente, la 
consecuencia de no considerar lo que el intervencionismo estatal indiscriminado en el 
 
8
 Huerta Ochoa, Carla. “La desregulación del monopolio de Petróleos en España.” Tesis Doctoral, 1992 p.34 
17 
 
ámbito económico ha demostrado en la realidad práctica respecto de su incompatibilidad 
con un verdadero crecimiento y, atendiendo al criterio constitucional en el cual encuentra 
su fundamento, sería que dicho sistema intervencionista resulte inoperante e ineficiente 
a efectos de satisfacer aquello en función de lo que fue creado: el interés público. 
 
 “En este sentido y entendiendo como Constitución Económica la simple reunión de 
todas las normas de contenido y efectos económicos que se encuentren en la 
Constitución”9, la nuestra queda tipificada desde el punto de vista social y económico a 
través del artículo del que nos hemos ocupado hasta ahora conjuntamente con los 
artículos 3°, 5, 26, 28 y 123 de la misma. 
 
 Otro precepto que le imprime un fundamento de contenido social y económico es el 
artículo 27 del propio ordenamiento “que entrega a la Nación el origen de toda 
propiedad”10, “otorgándole al Estado la facultad para imprimirle a la propiedad una 
función social”11 
 
 El fundamento citado genera al Estado, el derecho de imponer a la propiedad privada 
las modalidades que dicte el interés público, ya que atiende a su justa distribución entre 
los gobernados, permitiéndole establecer un estricto control sobre la explotación de los 
recursos que se generan de dicha propiedad y que conforman el patrimonio originario de 
la nación, dando lugar a un marco jurídico que permite al Estado la conformación y 
planeación de una Economía Política. 
 
 No obstante lo anterior, el Estado continúa reservándose para sí el monopolio de 
ciertas actividades económicas estratégicas, básicas y necesarias para cumplir con el 
proyecto nacional, lo cual deja de lado el interés público y se ve relegado el beneficio 
social. 
 
 Estas características de la intervención del Estado en la economía nacional no deben 
verificarse en detrimento de la función de los sectores privado y social, sino que dichas 
características deben apuntar únicamente a la supervisión forzosa del Estado sobre las 
actuaciones de estos sectores en el desarrollo económico del país, a fin de impedir la 
discriminación y sectorización de los recursos, cuya motivación la encuentra en la 
satisfacción del interés público. 
 
 “Lo expuesto conforma el régimen de economía mixta en nuestro país. No tanto 
como una fórmula de participación económica, sino como un conjunto de principios 
constitucionales ordenados a la vigencia de un óptimo equilibrio entre el interés social y 
los intereses individuales; entre la libertad económica y la reserva exclusiva de ciertas 
actividades a favor del Estado; entre el respeto a la propiedad privada y en fin, entre la 
libertad de trabajo y la justa y adecuada participación de los sectores, como son el 
privado, el social y el público.”12 
 
 Es necesario, atender a un sistema apoyado en los pilares de la democracia real y 
participativa en donde el Estado ya no sea un ente disociado de los gobernados, sino 
que se transforme en un ente coordinador, que constituya una pieza clave de la 
 
9
 Ídem. 
10
 Witker, Jorge. “Introducción al Derecho Económico”, Mc. Graw Hill, México 1999 p. 23 
11
 Faya Viesca, Jacinto. “Rectoría del Estado y Economía Mixta”, UNAM, Ed. Porrúa, México 1987 p. 25 
12
 Ibídem p. 26 
18 
 
organización social, y que disuelva las contradicciones de los intereses de los sectores 
involucrados; entendiendo así a la intervención del Estado dentro de la economía 
nacional, como una necesidad para ordenar el funcionamiento económico con una visión 
más amplia y no solo la particular de las empresas y los individuos, favoreciendo 
equitativamente a ambos. 
 
 
2. Desarrollo Económico Nacional. 
 
 
 Con el intento de consolidación del modelo de economía mixta en nuestro sistema 
jurídico económico actual, que ha de manifestarse en la concurrencia activa de los 
sectores involucrados así como en la desregulación, en la medida de lo posible, de 
algunas actividades económicas, aceptamos que nos encontramos en un momento de 
replanteamiento de los fines y medios del Estado. 
 
 La economía mixta en la que se ve envuelta nuestra Economía Nacional, se presenta con 
la simultánea participación pública y privada, en empresas productivas o de prestación de 
servicios; es el consenso de los actores naturales del proceso económico: el Estado y los 
particulares que asumen el compromiso de la satisfacción de la demanda. 
 
 Debe considerarse, que la economía mixta busca la existencia de políticas activas de 
desarrollo, y guiar así los emprendimientos privados e intervenir, en su caso, para 
generar inversión y con ello no dejar únicamente al mercado la iniciativa para la 
inversión productiva o la generación de empleo. 
 
 En este momento, el marco jurídico debe atender a la división eficiente de las 
responsabilidades del sector público y del sector privado. No tendríamos ningún 
argumento válido para fundamentar o afirmar que es el Estado, el único encargado de 
satisfacer todas y cada una de las necesidades de toda la sociedad a través de la 
facultad intervencionista que le concede la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos en la vida económica del país, y aun cuando lo hiciéramos, el Estado ya no 
cuenta con los recursos económicos, financieros o políticos suficientes para llevar a 
cabo y con eficiencia esa tarea. 
 
 Independientemente de lo anterior, el sistema de intervención estatal mal entendido, 
por medio del cual el Estado asume la obligación directa e ilimitada de proporcionar 
prestaciones públicas, queconsisten en la producción de bienes o de servicios, genera 
una relación de servilismo social hacia el propio Estado por medio del cual se desactiva 
el interés productivo de la sociedad. 
 
 “El desarrollo económico del país no compete ya únicamente al Estado, sino a la 
sociedad en general, y el cambio más importante debe producirse en cuanto al modo de 
prestar las actividades y los servicios, incluidos aquellos que integran básicamente el 
Estado de bienestar” 13 (entendido como una gestión y satisfacción directa y total de las 
necesidades del gobernado, como responsabilidad única y exclusiva del Estado). “Debe 
 
13
 conocido como el Welfare State, sistema por el cual el Estado se responsabiliza y hace cargo de satisfacer todas y 
cada una de las necesidades del gobernado aumentando inevitablemente los niveles de gasto público, sistema 
completamente en crisis por la insostenibilidad del mismo en el largo plazo y la ineficacia en el logro de sus fines. Ariño, 
Gaspar. “Economía y Estado, Crisis y Reforma del Sector Público.” Marcial Pons, Madrid 1993 p. 14 
19 
 
postularse la disminución del sector público y promoverse la actuación del mismo a 
través de empresas privadas capaces de asumir con mayor flexibilidad, eficacia y 
calidad la satisfacción de las necesidades sociales, aún cuando tenga que financiarse 
con recursos públicos, privados o mixtos.”14 
 
 “Esta postulación ha sido sostenida ya desde hace tiempo por autores como Ernest 
Forsthoff, con su teoría “Daseinsvorsorge”, concepto definido por otro autor como el 
conjunto de actividades administrativas de prestación existencial.”15 
 
 Forsthoff sostiene que, “en virtud de los cambios sociales y el reacomodo de las 
políticas administrativas encaminadas a satisfacer las necesidades de prestación 
existencial de la sociedad alemana, la República Federal de Alemania se ha convertido 
en el moderno Estado de derecho, Estado distribuidor de gran estilo y un Estado social 
de gran eficacia.”16 
 
 En términos de dicha teoría, “la administración se convierte en un abastecedor directo 
de bienes y servicios a los administrados, a fin de asegurarles las prestaciones vitales 
relacionadas con la propia existencia humana.”17 
 
 Parte fundamental de esta teoría, y aplicable a la realidad actual de nuestro país, es 
el cambio de las condiciones vitales para la subsistencia del ser humano, lo cual es de 
gran importancia, toda vez que actualmente la capacidad del individuo de hacerse de 
absolutamente todos los recursos necesarios para subsistir no depende directamente de 
él; depende en gran medida de la capacidad de la administración y de las tareas 
asumidas por ésta, encaminadas a la satisfacción de dichas condiciones tales como 
vivienda, transporte, abastecimiento de agua, gas, energía eléctrica, medios de 
comunicación de todo tipo, mercados, servicios de limpieza y recolección de basura y 
tantas otras actividades que han tenido que ser organizadas colectivamente. 
 
 Sin embargo, no obstante que dicha tarea haya sido asumida por la administración, 
esta teoría implica, en el ámbito prestacional, la intervención del administrado en la 
actividad de administrar. Asimismo, no defiende que la administración por si sola y con 
los recursos con los que disponga debe hacerse cargo del cumplimiento de los fines de 
dicha teoría. 
 
 En este sentido, es necesario resaltar la visión de Forsthoff y a la que debemos 
atender para reorganizar la visión de nuestra propia política económica administrativa 
encaminada a la prestación de las actividades que conforman las condiciones de 
prestación existencial; ya que en su momento, la teoría que nos ocupa adquirió mayor 
importancia, toda vez que fue aplicable al ordenamiento jurídico alemán, mismo “que 
reconoce de modo directo la cooperación de los particulares con el Estado para la 
realización del interés general”18, que se atiende en términos de “la descentralización 
administrativa a través de una técnica que implica la común actuación para la 
consecución de las prestaciones vitales atribuida así a las distintas Administraciones 
 
14
 Ibídem p. 3 
15
 Ibídem p. 260 
16
 Ídem 
17
 Martín-Retortillo, Lorenzo. “Administración Pública y el concepto de DASEINSVORSORGE”, Revista de Administración 
Pública. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, No. 38, mayo-agosto 1962. 
18
 Martín-Retortillo, Lorenzo. ob. cit. p. 54 
20 
 
Públicas, pero también y de modo importante a los sujetos particulares”19 
 
 La ventaja de nuestro ordenamiento jurídico, y que favorece el cambio de visión e 
interpretación del mismo en términos de lo señalado en el párrafo anterior, es que 
también prevé la intervención de los particulares en algunas de las actividades 
encaminadas a la satisfacción de las necesidades vitales de la sociedad, y que se 
encuentran sujetas a la ordenación y supervisión administrativa en el artículo 27 de 
nuestra Constitución Política que se cita más adelante, a través de la concesión de 
Servicios Públicos, para lo cual englobamos la mayor parte de las prestaciones 
necesarias para la existencia y desarrollo social en dicho concepto, al cual atenderemos 
en el siguiente capítulo del presente trabajo. 
 
 También es importante, resaltar que la actividad de la administración, en términos de 
la teoría antes citada es relativa en tiempo y en espacio. Si bien es cierto que nos 
encontramos en constante cambio de las condiciones que propician el bienestar común, 
también lo es que las condiciones, capacidades y responsabilidades de la administración 
respecto de la tarea impuesta son limitadas y se han limitado más aún con el transcurso 
del tiempo, en virtud de lo cual hay que configurar un sistema de coordinación de los 
sectores para la procuración de bienes y servicios vitales para la subsistencia del 
administrado, que atiende a los constantes cambios de condiciones a los que se 
encuentran sujetas tanto las necesidades del mismo, como las capacidades de la 
administración pública de nuestro país. 
 
 Como sustento de que nuestra administración pública está consciente de ello, en un 
intento por disminuir el déficit público en nuestro país, en los últimos años se ha llevado 
a cabo un proceso constante de privatización que afectó a las empresas públicas más 
grandes, excepto y solo parcialmente (Petróleos Mexicanos) PEMEX. Se vendieron las 
líneas aéreas nacionales, las empresas siderúrgicas y Teléfonos de México (TELMEX). 
Esto propició que el tamaño del sector público se contrajera notablemente. 
 
 Por otra parte, “por primera vez, se incursionó vigorosamente en la utilización de 
inversión privada en la construcción de infraestructura básica, como la construcción y 
operación de las autopistas por medio de concesiones, e incluso, se incorporó esta 
inversión en la dotación de ciertos Servicios Públicos, tales como los sistemas 
operadores de agua potable.”20 
 
 “La profunda transformación que vive ahora nuestro sistema económico, partiendo de 
la crisis de mediados de los años ochenta a la fecha, afecta a la estructura de la 
economía, el comportamiento organizacional de las empresas y de los agentes 
económicos tanto públicos como privados, incluyendo una transformación del papel del 
sector social. La transformación a la que nos referimos puede ser consecuencia de la 
necesidad de adaptarse a los modelos de apertura económica y a la integración 
comercial con Estados Unidos de América desde la firma del Tratado de Libre Comercio 
de América del Norte.”21 
 
 
 
19
 Ibídem pp. 55, 56 
20
 Witker, Jorge. ob. cit. p. 77 
21
 Cárdenas, Enrique. ob. cit. Cabe mencionar que el Tratado de Libre Comercio dio lugar a diversas reformas legales. 
21 
 
 Lo anterior no debe traducirse en un enfoque únicamente externo de nuestraeconomía, sino más bien en la reorganización de los papeles y responsabilidades de los 
sectores integrantes de la misma, para estar en posibilidad de atender, al mismo tiempo, 
el sistema económico interno. 
 
 “Debemos, por lo tanto, atender a la integración de los dos modelos económicos 
convergentes de nuestra época, el interno y el externo o globalizador. Con la tendencia a 
reducir al sector público mediante su reestructuración, haciéndolo más eficaz y más 
claro en sus objetivos esenciales, se propicia la disminución del carácter 
intervencionista del Estado, que se traduce en el desajuste de las finanzas públicas y en 
la disminución de su capacidad administrativa; y se evita el excesivo proteccionismo del 
mismo hacia las empresas privadas, que las convirtió en poco productivas e 
incompetentes.”22 
 
 “Esto le da una nueva dimensión a la organización que debemos atender, lo que no 
debe alarmar a nadie, toda vez que no es nueva; únicamente hay que voltear hacia atrás 
la vista retomando con nuevas dimensiones el viejo sistema de concesiones como una 
forma privada de gestiones públicas, dando mayor cabida a la empresa mixta”23, 
cambiando su concepción, enfocada en la utilización de medios privados para el alcance 
de los fines públicos, a una visión de cooperación entre los sectores privado y público, y 
sobre todo, reivindicando la gestión y el capital privado como coadyuvante del Estado en 
el alcance de sus fines. 
 
 De nada serviría que el Estado se convierta en un obstáculo para el desarrollo de los 
individuos, adueñándose de todos los medios de producción y de comercialización, 
organizando todas las actividades de los particulares, desmotivándolos para que participen en 
la vida económica del país. 
 
 
 
 2.1 Revisión del Régimen de Propiedad Estatal. 
 
 La meta de redimensionar la participación de los actores de la vida política 
económica del país no implica la renovación del sistema jurídico, económico o político en 
su conjunto, sino únicamente darle una nueva interpretación al mismo a partir de una 
lectura que se ajuste a las nuevas necesidades propuestas por el deber de atender los 
ámbitos económicos internos y externos. 
 
 Nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé la intervención 
de los particulares en la gestión de actividades que por mandato del mismo 
ordenamiento corresponden al Estado. Será interesante ajustar dicho orden supremo a 
la realidad actual del Sistema Económico Mexicano, situación que debemos aprovechar 
para redimensionar el intervencionismo y responsabilidad estatal, que se encamine 
hacia una visión favorecedora de la conformación de un régimen mixto de actuación y 
coordinación de los sectores a involucrar, tanto activos como pasivos. 
 
 
22
 Dávila Suárez, Francisco. Convergencia y diversidad de las políticas económicas nacionales ante un mundo 
globalizado: el caso de México. Transición Económica y Comercio Exterior. Banco Nacional de Comercio Exterior, México 
1997 p. 190. 
23
 Ariño, Gaspar. Economía y Estado Crisis y Reforma del Sector Público; Marcial Pons, Madrid 1993, p. 33 
22 
 
 Ya antes habíamos mencionado los artículos constitucionales que le dan un carácter 
económico y social a dicho ordenamiento. Aquí atenderemos concretamente a los 
artículos 27 y 28 de nuestra Constitución Política, los cuales conforman la regulación 
fundamental de la intervención de todos los sectores en la vida económica del país bajo 
la supervisión del Estado, que responsabiliza, para alcanzar los fines en cuestión en el 
apartado anterior, a cada uno de dichos sectores, en su papel dentro de la 
transformación del régimen económico actual. 
 
 A pesar del hecho de que la Doctrina Jurídica del Servicio Público no haya 
evolucionado de manera significativa en las últimas décadas, no debe entenderse, como 
ya puntualizamos, que nuestro sistema constitucional responsabiliza únicamente al 
Estado de su adecuada prestación, toda vez que prevé que, la prestación de los 
mismos, se asigne a particulares. Abarca ahora muchos de los supuestos enmarcados 
en los artículos 27 y 28 Constitucionales los cuales retomaremos más adelante. Sin 
embargo, no debemos atender al sistema de concesión con la visión que hasta ahora se 
le ha dado; por ejemplo: la utilización de las concesiones como constitutivas de 
monopolios naturales, el intervencionismo en cuanto al manejo interno de las empresas, 
el control de tarifas y la entrada restrictiva de nueva tecnología a las empresas que los 
prestan. 
 
 “Como ejemplo de lo que la visión antes mencionada acarreó en años anteriores en 
los que se permitía una indiscriminada intervención del Estado, están las industrias 
eléctrica y ferrocarrilera que se mantuvieron en manos del Estado. Otros servicios, como 
el auto- transporte público de carga y de pasajeros, los servicios telefónicos, portuarios y 
de telecomunicaciones, se conexionaron parcialmente, bajo criterios de excesiva 
centralización y regulación, protegidos y vigilados por las autoridades, convirtiendo 
dichas concesiones en empresas ineficientes, onerosas y deficitarias para el Estado.”24 
 
 Toda vez que en el entorno a que estamos refiriéndonos se fundamenta el papel 
central de la administración pública que busca, a través del suministro adecuado de 
bienes y servicios, el logro de un mejor nivel social, es el momento en el que el propio 
Estado debe proveer de instituciones que normen adecuadamente la interacción de los 
agentes económicos que tomarán parte activa en el mismo favoreciendo la 
desregulación. 
 
 Para ello se entiende que el Estado deberá minimizar su participación a lo 
estrictamente necesario; incluso, como un mero ente supervisor y regulador, 
deshaciéndose de empresas que simplemente no tiene la capacidad de administrar, por 
lo altamente oneroso que le resulta. 
 
 Es momento de atender al fundamento constitucional de lo antes mencionado, para lo 
cual retomaremos el artículo 27 Constitucional. Éste otorga el origen de toda propiedad 
al Estado, al establecer que: 
 
 “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio 
nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho 
de transmitir el dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada”. 
 
24
 Fernández, M. Arturo. “Una reforma económica para el crecimiento sostenible: México 1985-1997”. Transición 
Económica y Comercio Exterior. Banco Nacional de Comercio Exterior, México 1997 p. 170 
23 
 
 Este dominio originario del Estado sobre toda propiedad atiende a una visón social de 
la misma, toda vez que resulta de la importancia del interés social y pone por encima los 
intereses generales a los nacionales y particulares. 
 
 El párrafo del precepto antes citado debe interpretarse conjuntamente con el tercer 
párrafo de dicho artículo, que establece que: 
 
 “La Nación tendrá en todo el tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las 
modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social el 
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación…”. “Atribuye al 
poder público una serie de facultades para intervenir en la economía con el objeto de 
impulsar el desarrollo de la sociedad.”25 
 
 Por último, el artículo de referencia establece la intervención de los particulares en la 
propiedad originaria de la nación diferente de la que se haya convertido en propiedad 
privada, al establecer en el séptimo párrafo del mismo que: 
 
 “En los casos a los que se refieren los párrafos anteriores (los cuales enuncian la 
propiedad de la nación), el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la 
explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los 
particulares o por sociedadesconstituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá 
realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con 
las reglas y condiciones que establezcan las leyes.” 
 
 Ahora bien, el artículo 28 de la Constitución, sustentado en cuanto a su contenido 
económico y social, enmarca la libre concurrencia, el sistema económico de mercado 
competitivo y de la empresa pública, al establecer que: 
 
 “No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva 
en las siguientes áreas estratégicas: correo, telégrafo y radiotelegrafía; petróleo y los 
demás hidrocarburos -entre otros-. El estado contará con los organismos y empresas que 
requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades 
de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores 
social y privado.” 
 
 En el mismo sentido, el onceavo párrafo del mismo artículo prevé la intervención de 
los particulares en actividades reservadas por el propio ordenamiento al Estado, el 
establecer que: 
 
 “El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la 
prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de 
dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan.” 
 
 En sustento de lo anterior, en cuanto a que el régimen de concesión tiene jerarquía 
constitucional, y que su regulación será de carácter de ley, el párrafo que le precede 
establece: La sujeción a los regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por 
la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley. 
 
25
 Witker, Jorge. ob. cit. p. 87 
24 
 
 
 Cabe mencionar que, a pesar que mediante estos preceptos se definen áreas en las 
que únicamente tendrá cabida la intervención del Estado, la ineficiencia del monopolio 
estatal respecto de la empresa pública ha hecho que los preceptos anteriores se 
flexibilicen, dando lugar a una interesante apertura de dichos sectores al capital privado 
y el manejo social, sin dejar de lado los fines del propio Estado ni sus obligaciones como 
tal ante la sociedad. Esto, en todo caso, únicamente demuestra que “nuestro 
constitucionalismo social, y sus resultados concretos en una economía mixta y en una 
actividad rectora del Estado, es un producto de nuestra historia y que como tal, es 
dinámico y ajustable a condiciones y circunstancias, aunque permanente en los valores 
que lo sustentan y mueven”.26 
 
 La apertura a la inversión privada a la que nos referimos podría ejemplificarse con el 
caso de la industria petrolera, mediante la integración de la misma a las actividades de 
comercialización e incluso exportación del gas natural en nuestro país. Otro caso es la 
industria eléctrica, cuya apertura se ha dado en mucho menor medida y que a través de 
la creación de una Comisión Reguladora de Energía que supervisa y regula la 
intervención que tienen los particulares en esta rama. 
 
 Lo anterior expuesto, nos sirve de base para justificar el tema central de este trabajo, 
mismo que busca mediante el estudio jurídico y económico del régimen vigente de 
concesiones en nuestro país, fortalecer la intervención del particular en las actividades 
reservadas para el Estado, y que, por las circunstancias actuales y sin violar el mandato 
constitucional, podría constituir la alternativa óptima y el afianzamiento del sistema de 
economía mixta, en el cual sigan rigiendo los principios de interés general y desarrollo 
social sostenible. 
 
 Ya hicimos referencia a los cambios que ha sufrido nuestro sistema económico de 
unas décadas a la actualidad. Lo anterior nos obliga a replantear el papel del Estado en 
la economía y del estado que guarda nuestro sistema jurídico respecto del mismo. 
 
 
 a) Producción de Bienes y Servicios. 
 
 A partir de la situación de las finanzas públicas en la actualidad, intentar replantear la 
actuación y la responsabilidad del Estado en este aspecto resulta de vital importancia 
para la reestructuración económica del país. En este sentido, debemos retomar la 
preocupación vital del Estado en cuanto a la producción de bienes y servicios que se 
convierten en base del desarrollo social y su actual estrategia de austeridad. 
 
 El Estado productor de bienes y servicios debe verse reducido al mínimo, toda vez 
que la ineficacia de las empresas exclusivamente pública se ha hecho evidente, 
independientemente de su inminente falta de recursos. La empresa pública no ha 
demostrado ser el medio más eficiente para el logro de sus fines intrínsecos; puesto que, 
además de resultar altamente onerosa para el Estado en términos de gasto público, ha 
desgastado enormemente el marco institucional de los aparatos que la regulan y al 
mismo tiempo, la burocratizan, poniendo en juicio su existencia. 
 
 
26
 Faya Viesca, Jacinto. ob. cit. p. 27 
25 
 
 “Debemos entender que, con fundamento en los artículos 27 y 28 constitucionales, la 
nacionalización de las actividades no necesariamente debe implicar la de los medios 
económicos, de organización y de producción que permitan alcanzar los fines del 
Estado. Por ejemplo, en España, la ineficiencia de las empresas públicas en la provisión 
de servicios públicos ha provocado la propuesta de retorno a los clásicos sistemas de 
concesión para la gestión privada de Servicios Públicos.”27 
 
 “Además, conforme a lo anterior, hay que puntualizar que las actividades que por 
mandato constitucional competen al Estado y que constituyen las prestaciones vitales 
que deben satisfacer a través de los servicios públicos, no necesariamente debe llevarse 
a cabo dentro de los moldes del Derecho Administrativo.”28 “En este sentido, la 
administración pública, sin perder por ello su naturaleza, puede utilizar los 
procedimientos y las formas que el derecho privado le proporciona.”29 
 
 Para que funcione adecuadamente el sistema de concesión debe manejarse una 
activa concurrencia de los intereses que en dicho sistema intervienen, sin provocar tanto 
el Estado mediante el excesivo intervencionismo, como el particular con un servilismo 
político, que fracase nuevamente el fin último de ambos. Por la injerencia que Estado y 
particular comparten en la reestructuración de la prestación de los servicios públicos, 
pueden imprimir una nueva visión de esta figura. 
 
 Como conclusión, y en atención a los antecedentes de lo ocurrido a la empresa 
pública en México, consideramos que el Estado únicamente debe producir los bienes y 
servicios que por sus características específicas, al entrar a una economía de mercado, 
sean ofrecidos de manera adecuada. Estos son los menos y podrían encasillarse junto 
con los que aún no han sido objeto de apertura dentro de las áreas estratégicas. 
 
 Lo que debe entenderse de lo antes mencionado es que, siguiendo la política de 
desregulación y replanteamiento del intervencionismo estatal mismo que consideramos 
que no debe desaparecer, sino estructurarse positivamente respecto del interés que 
debe salvaguardar, podría lograrse la prestación de los servicios públicos, con las 
características de la empresa privada y con su rentabilidad, bajo una supervisión, distinta 
a la actual, por parte del Estado. 
 
 b) Gasto Público y financiamiento del Estado. 
 
 El Estado, como toda organización económica, requiere de ingresos para cumplir con 
las funciones que se le atribuyen, esto da origen a su actividad financiera, de modo que 
se procure los fondos necesarios que le permitan sufragar los gastos públicos, mismos 
que tienen como destino el satisfacer requerimientos colectivos mediante la prestación de 
los Servicios Públicos correspondientes. 
 
 Sería absurdo intentar ocultar que el gobierno mexicano, durante el último sexenio y 
probablemente a raízde la crisis de 1994, ha visto extraordinariamente disminuido el 
ahorro público y por tanto, su capacidad de inversión; sobre todo, en las actividades 
prestacionales de vital importancia para la subsistencia social. 
 
27
 Ariño, Gaspar. ob. cit. p. 57 
28
 Martín-Retortillo Baquer, Sebastián ob. cit. p. 56 
29
 Ídem 
26 
 
 
 El Estado ha demostrado, a lo largo de los últimos años, mediante la enorme 
cantidad de medidas de austeridad para la administración pública, estar llevando a cabo 
un intento desesperado por reducir el gasto público. 
 
 Aunado a lo anterior, el Estado debe preocuparse por llevar a cabo un saneamiento 
de las finanzas públicas incrementando el ahorro para y como consecuencia de la 
inversión. Sin embargo, la sociedad seguirá requiriendo prestación de servicios, por lo 
cual el Estado debe flexibilizar y aprovechar el ingreso del capital privado en ciertas 
actividades, así como las facilidades que el derecho privado ofrece en términos de 
maleabilidad para coordinar de forma efectiva la intervención de los administrados en la 
prestación de los servicios públicos. 
 
 Para lograrlo, “el Estado necesita estar consciente de que debe alcanzar una 
razonable estabilidad económica enfocada al exterior con finanzas públicas y monetarias 
más sanas, hacer eficientes sus gestiones públicas, minimizar su intervención en el 
sector económico, determinar claramente sus metas y objetivos y por último, integrar 
una nueva y más moderna política social.”30 
 
 “No hay que olvidar que el objetivo primario esencial, que hoy asumen los Estados 
modernos es ofrecer a sus ciudadanos un buen nivel de servicios y prestaciones que 
garanticen su bienestar, lo cual puede obtenerse con mayor eficacia, calidad y buen 
precio, si estos servicios se prestan por la iniciativa privada que si se hace por la 
iniciativa pública.”31 
 
 Respecto a lo anterior, “el Estado debe estudiar la forma de establecer mecanismos 
institucionales y fiscales que promuevan la aportación de ahorro y financiación privada 
para la realización de obras y servicios públicos y que acrecienten la participación del 
particular en la producción de bienes de infraestructura y servicios. Esto puede acarrear 
consigo la necesidad de determinar claramente la división del trabajo y las 
responsabilidades entre el sector público y el sector privado.”32 
 
 Independientemente de ello, el Estado no pierde el control y la supervisión de la 
prestación de dichas actividades, pero necesariamente debe conformar su intervención 
de forma distinta a la actual. En consecuencia, y en virtud de su pobre capacidad 
financiera, debe atender a que los fines que debe alcanzar por principio le resulten lo 
menos oneroso posible, fomentando la rentabilidad de las empresas que lo hagan. 
 
 
 c) Límites y alcances de la capacidad reguladora del 
Estado. 
 
 Si lográramos lo establecido en los apartados anteriores, y se redujera el papel del 
Estado productor y del Estado financiador, “esto habría de compensarse con un 
aumento, nuevo sentido y mayor eficacia de la función reguladora del Estado en la 
 
30
 Dávila Suárez, Francisco. ob. cit. p. 186 
31
 Ariño, Gaspar. ob. cit. p. 269 
32
 Ibídem, p. 58 
27 
 
actividad económica.”33 Para efectos de lo anterior, una posibilidad es el reordenamiento 
del régimen actual de la concesión de servicios públicos nacionales. 
 
 No debe olvidarse que la excesiva regulación que establece una barrera por parte del 
Estado a la economía o a la empresa privada o pública, ha favorecido su intervención en 
estos ámbitos, y le ha resultado insostenible y muy costosa, lo que convierte a la 
empresa nacional de ambos sectores como ineficiente en términos de competitividad 
ante la apertura económica. 
 
 La intervención del particular en estas actividades esencialmente sociales y de 
interés general debe replantear la cuestión de la regulación de los factores que se 
conjuntan con esta participación, para intentar no volver a cometer el error de excesos 
de intervencionismo estatal de hace unas décadas. Lo anterior, puesto que aquellas 
actividades esenciales para la sociedad, que aun ineficientemente había venido 
prestando el Estado, pueden ser entregadas a empresas privadas por medio de la 
institución jurídica preestablecida de la concesión de servicios públicos. 
 
 Anteriormente, le bastaba al Estado tomar decisiones respecto de su propio proceder; 
ahora tendrá que reformular el marco jurídico que regula la intervención de los 
particulares en la prestación de servicios públicos, convirtiéndola en legislación más 
dinámica que se ajuste a las circunstancias actuales y sobre todo, que haga ver al 
particular que tiene una inmensa responsabilidad tanto en la gestión como en la 
adecuada prestación de servicios de que se trate, evitando caer nuevamente en el 
proteccionismo del Estado que anteriormente se favorecía por este método de la 
empresa mixta. 
 
 El Estado deberá regular la gestión privada de los servicios públicos con el objeto de 
asegurar la calidad de la prestación del servicio, en protección del usuario y de la 
competencia en el sector, para garantizar su existencia. De igual modo, para que el 
orden económico no se convierta nuevamente en intervencionista, la legislación 
económica debe adecuarse a las leyes del mercado, que favorezcan la competencia que 
hace más eficiente a la empresa. 
 
 Por último, “cabe señalar que el proceso de desregulación y privatización; sobre todo, 
en el sector de los servicios públicos, no ha sido privativo de nuestro país. Primero se 
dio en Europa e Iberoamérica y después, en los Estados Unidos de América, donde se 
dieron fuertes críticas a los modelos de regulación en este ámbito. En este sentido, 
varios autores demostraron hasta qué punto la regulación económica clásica ha sido 
ineficiente, retardaria y anuladora de incentivos y de innovación tecnológica.”34 Esto es 
de suma importancia, toda vez que, como consecuencia se desatiende de forma 
generalizada el interés público al que se enfocan dichas actividades, y por lo cual debe 
redimensionarse el sentido de la regulación en el campo mencionado. 
 
 La tendencia generalizada en cuanto a la gestión de los servicios públicos en muchos 
países en los últimos años ha demostrado las ventajas que ofrece la gestión privada de 
los mismos. Se han redescubierto la concesión y el contrato como técnicas más eficaces 
de gestión. 
 
 
33
 Ibídem p. 59 
34
 Ibídem pp. 270, 271 
28 
 
 La regulación a la que debe atender el Estado en términos de todo lo expuesto en el 
presente apartado debe ser elaborada con carácter general objetivo y global, clara y 
estable y no espontánea y discrecional; no debe tener como objetivo central el control 
irrestricto del Estado en este ámbito, sino por el contrario, debe promover la 
competencia en la medida de lo posible y atender a la protección del usuario de los 
servicios en mira del interés público: éste debe ser su papel. El objetivo de la regulación 
debe ser proteger a la sociedad en la ejecución de actividades que resultan esenciales 
para la vida y el bienestar de aquella y no el controlar a las empresas prestadoras de los 
servicios. 
 
 “Los aspectos fundamentales a los que debe atender la regulación en este ámbito 
son garantizar el suministro del servicio presente y futuro, y establecer niveles 
adecuados en la relación calidad-precio, según el grado de desarrollo y las prioridades 
de la sociedad. Sólo en la medida en que para obtener estos fines sea imprescindible y 
necesario intervenir en la actividad y decisiones empresariales estará justificada la 
regulación.”35 
 
 Hemos tocado hasta ahora los temas primordiales del fundamento de este trabajo, 
los cuales pueden resumirse en promover una intervención