Propuesta-para-el-fortalecimiento-de-la-Hacienda-Publica-Municipal--bajo-el-enfoque-de-polticas-publicas--estudio-de-caso-municipio-de-Nezahualcoyotl-2003-2006

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1 
 
 
 
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FFAACCUULLTTAADD DDEE EESSTTUUDDIIOOSS SSUUPPEERRIIOORREESS AACCAATTLLÁÁNN 
CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
_____________________________________________________________________________ 
 
PROPUESTA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA HACIENDA PÚBLICA 
MUNICIPAL. BAJO EL ENFOQUE DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 
ESTUDIO DE CASO MUNICIPIO DE NEZAHUALCÓYOTL 2003 – 2006. 
 
T E S I S 
_______________________ ________________________ 
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE LICENCIADO 
EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
P R E S E N T A 
 
José Francisco Morán Balderas 
Asesor: Dr. Juan Montes de Oca Malváez 
 
 
 
 
 
 
Facultad de Estudios Superiores Acatlán, Naucalpan de Juárez, Estado de México, enero de 2010 
 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
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respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
2 
 
AGRADECIMIENTOS 
 
 
Sin duda alguna tengo una deuda infinita con diversas personas que durante todo 
el tiempo me apoyaron desde el principio hasta el final. 
 
Con mis profesores que siempre me guiaron con su pasión por el conocimiento y 
su actitud ante la vida. Al Dr. David Aguilar Rodríguez, por sus rigurosos 
comentarios, recomendaciones y lectura atenta a mi trabajo; al Dr. Juan Montes 
de Oca Malváez por la paciencia y confianza en aceptar ser mi asesor; al Lic. 
Juan Miguel Ramírez Zozaya por su generosidad y profesionalismo en los 
comentarios; al Maestro José Albino Hernández por sus recomendaciones y 
lecturas; al Maestro Juan José Sanabria Lopez por una primera lectura a mi 
protocolo; además de los profesores, Rodolfo Jiménez Guzmán, Gerardo Roldan 
Ceballos y otros más, por definir mis intereses intelectuales. 
 
Un especial agradecimiento a mi padre por siempre darme todo el apoyo 
necesario y fundamental durante mis estudios y después de ellos; a mi madre por 
la paciencia, llena de generosidad al estar en todo momento, y por los grandiosos 
momentos que hemos pasado; a Grisell, mi compañera, por empujarme a 
realizar mis sueños y proyectos; a Derek y Frida por ser mis hijos y llenarme de 
alegría, asi como a Franco Rubén mi hijo hermoso, que tanto me ha hecho feliz 
con su llegada. 
 
Finalmente un agradecimiento a la Universidad Pública por haberme forjado 
dentro de sus aulas, al darme la oportunidad de pasar los mejores momentos y 
encontrar un espacio de libertad, para constituirme en sujeto responsable de mis 
propias conductas. 
 
En suma un infinito agradecimiento a todos por haberlos encontrado. 
 
 
 
 
 
3 
 
ÍNDICE………………………………………………………………………………… 3 
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………….. 7 
CAPITULO I 
 ENTRAMADO CONCEPTUAL 
 
13 
 
1. Premisas de la investigación…………………………………………………...... 13 
1.1 Alcance epistemológico de las políticas públicas. Estado del arte…………. 16 
1.1.2 Origen de la disciplina……………………………………………....... 16 
1.1.3 Sus desarrollos conceptuales………………………………………. 20 
1.2. Enfoques teóricos………………………………………………………………. 22 
1.2.1. Predecisional o racionalista…………………………………………. 22 
1.2.2. Policy decisión making………………………………………………. 23 
1.2.3. Postdecisional………………………………………………………… 24 
1.3. Tendencias actuales…………………………………………………………… 24 
1.4. Críticas al enfoque de políticas públicas……………………………………. 27 
1.5. Antecedentes, problemas y retos de política pública en la hacienda 
municipal………………........................................................................................ 
 
31 
 
1.6. Enfoques de estudios de las finanzas públicas……………………………… 33 
1.7. Problemas actuales de las haciendas públicas locales…………………… 33 
1.8. Situación financiera actual de estados y municipios en 2003……………… 37 
1.9. Horizontes de las políticas con respecto a la hacienda municipal………… 40 
1.10. La dimensión administrativa y hacendaria………………………………….. 42 
CAPITULO II 
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL Y ARGUMENTATIVO 
 
44 
 
2. Antecedentes históricos del federalismo……………………………………… 44 
2.1 Consideraciones teóricas del federalismo fiscal……………………………... 47 
2.2 Las relaciones fiscales intergubernamentales………………………………... 57 
2.3 Los conceptos de la hacienda pública municipal…………………………… 62 
2.3.1 El catastro………………………………………………………………. 67 
2.3.1.1 El catastro territorial……………………………………………….. 68 
2.3.1.2 El catastro multifinalitario………………………………………… 70 
2.3.2 El catastro en México………………………………………………… 71 
2.4 Marco jurídico de la hacienda pública municipal…………………………..... 72 
 
 
 
 
4 
 
2.4.1 Los ingresos públicos municipales………………………………….. 75 
2.4.2 Los egresos públicos municipales…………………………………. 79 
2.4.3 La deuda pública municipal………………………………………..... 82 
2.5 La descentralización de recursos hacia municipios………………………….. 85 
2.6 El municipio en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF)…… 88 
2.6.1 Antecedentes…………………………………………………………. 88 
2.6.2 Evolución del Fondo General de Participaciones (FGP)………….. 92 
2.6.3 El Fondo Financiero Complementario……………………………..... 93 
2.7 Elementos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal…………………… 93 
2.7.1 La política fiscal………………………………………………………… 93 
2.7.2. La distribución de participaciones………………………………….. 95 
2.7.3 La colaboración administrativa……………………………………….. 96 
2.7.4 El gasto descentralizado………………………………………………. 97 
2.7.4.1 Las participaciones federales……………………………………. 99 
2.7.4.2 Las aportaciones federales………………………………………. 102 
2.8 La Política y las Políticas Públicas como conceptos………………………… 105 
2.9 Marcos filosóficos de análisis para las políticas públicas…………………… 107 
2.10 Etapas y ciclos de las políticas……………………………………………... 113 
2.11 Enfoques para analizar problemas públicos………………………………... 114 
2.11.1 El enfoque positivista………………………………………………. 115 
2.11.2 El enfoque sociológico…………………………………………….. 116 
2.11.3 Los medios de comunicación masiva y la construcción de 
problemas…………….……………………………………………………………… 
 
117 
 
2.12 Enfoques para analizar la agenda y formulación de políticas…………… 118 
2.12.1 Las redes y comunidades de política…………………………….. 118 
2.12.2 Las corrientes de políticas públicas………………………………. 123 
2.12.3 La idea de las coaliciones promotoras……………………………. 125 
2.13 Enfoques para el análisis y la toma de decisiones de políticas…………… 126 
2.13.1 El modelo elitista……………………………………………………. 126 
2.13.2 El modelo pluralista…………………………………………………. 127 
2.13.3 El modelo marxista………………………………………………….. 128 
2.13.4 El modelo corporativista…………………………………………… 129 
 
 
 
5 
 
2.13.5 El modelo tecnócrata……………………………………………..... 130 
2.14 Enfoques de evaluación e implementación de las políticas………………. 130 
2.14.1 Enfoque de arriba hacia abajo o top-down y de abajo hacia arriba o 
bottom-up……………………………………………………………… 
 
130 
 
2.14.2 La implementación como juego político…………………………. 132 
2.14.3 La implementación en un marco gerencial……………………….. 133 
2.14.4 La implementación por mezclas………………………………….. 134 
2.15 La evaluación de las políticas………………………………………………. 135 
2.16 Enfoquescontemporáneos en la formulación de políticas………………… 137 
CAPITULO III 
LA HACIENDA PÚBLICA EN MÉXICO, SITUACIÓN ACTUAL Y LOS RETOS 
QUE ENFRENTA 
 
142 
 
3. Diagnóstico de la hacienda pública federal…………………………………. 142 
3.1 Situación de algunas variables económicas relevantes…………………… 146 
3.2 Diagnóstico de la hacienda pública en el Estado de México……………….. 155 
3.2.1 El ingresos público estatal………………………………………….. 157 
3.2.2. El gasto público estatal…………………………………………….. 163 
3.2.3 La deuda pública estatal…………………………………………….. 166 
3.3. La hacienda pública en el municipio de Nezahualcóyotl………………….. 170 
3.3.1 El ingreso público municipal………………………………………… 174 
3.3.2 El gasto público municipal………………………………………….. 182 
CAPITULO IV 
PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA 
 
188 
 
4. Elementos teóricos de la propuesta…………………………………………… 188 
4.1 Definición de la agenda de política pública…………………………. 190 
4.1.1 Establecimiento de los objetivos institucionales………………….. 191 
4.1.2 Escenarios de la política pública………………………………….. 191 
4.1.3 Selección de opciones……………………………………………… 194 
4.2 Modelos para la toma de decisiones en materia hacendaria municipal…… 195 
4.3 Diagnóstico de las practicas hacendarias en Nezahualcóyotl………………. 196 
4.4 La Implantación de la política pública………………………………………. 199 
4.4.1 Seguimiento………………………………………………………….. 202 
 
 
 
6 
 
4.4.2 Evaluación del desempeño de la gestión hacendaria municipal… 202 
4.5 Políticas de calidad en la tesorería municipal……………………………….. 210 
4.5.1 Recursos humanos…………………………………………………… 211 
4.6 Matriz de la política pública…………………………………………………… 214 
4.7 Análisis FODA…………………………………………………………………… 216 
CONCLUSIONES……………………………………………………………………. 217 
BIBLIOGRAFÍA…….………………………………………………………………… 227 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
9 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7 
 
INTRODUCCIÓN 
 
Desde que H. Lasswell inaugura en un texto la disciplina de Policy, es decir un enfoque 
para estudiar las decisiones y acciones de gobierno, se ha ido convirtiendo en un tema cada 
vez más frecuentado en el estudio e investigación en las ciencias sociales
1
. 
La literatura ha ido en crecimiento constante, y las escuelas no se diga
2
. De tal manera que 
a casi 60 años de aquel texto fundador, se hace necesario hablar de una multiplicidad de 
escuelas y enfoques, de corrientes, cuestiones, debates y marcos analíticos de la disciplina, 
que hasta hay quien dice que pueden darle el anhelado objeto de estudio a la administración 
pública
3
. Además no hay un programa específico de investigación, ni un método aceptado 
que resuelva sus problemas planteados. A veces he escuchado que en esta materia no hay 
nada más que investigar, que todo se ha escrito o que ya no es necesario volver a los textos 
fundadores de la disciplina, que ya han pasado de tiempo, y más hoy con el mundo 
globalizado lleno de problemas inéditos, y que mejor hablemos en nuestro discurso de 
políticas públicas como un recurso solo del gobierno y no de la sociedad, aun y a ciencia 
cierta nadie sepa que son en sí, solo parece una moda, pero yo creo que aquellos 
comentarios se deben en realidad a que no conoce la materia, a lo mejor porque defienden 
alguna escuela específica o no ha tenido la oportunidad de la puesta en práctica de una 
política pública. De aquí que este enfoque abarque todo en la sociedad, y sea un paradigma 
a la manera de Tomas Khun, y que a nosotros en este momento histórico en particular, nos 
llame para utilizarlo y tratar de resolver los problemas de nuestra sociedad cada vez tan 
diferenciada, pero a la vez tan interesante, y donde nos damos cuenta que la sociedad y sus 
problemas no existen, sino son una construcción
4
. 
Así la importancia de iniciar un proyecto de tesis para conocer los alcances y las 
consecuencias hipotéticas de una política pública en particular, a través de un análisis de los 
textos, ya clásicos, en los que se ha apoyado está propuesta de investigación , con el 
 
1
 Aun así el debate central en torno a las políticas públicas ha sido polémico, si existen o no como una 
disciplina académica independiente, o si se trata simplemente de una amalgama — a veces incómoda e 
incompleta— de disciplinas, como la administración pública, la ciencia política y la economía aplicada. 
2
 Sobre las escuelas que compiten en el mundo académico y de consultoría, remito al libro de Wayne Parson, 
Public Policy: An introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Edward Elgar Publishing 
Limited, 1995 
3
 Merino, Mauricio. “De una disciplina sin objeto de estudio, a un objeto de estudio sin disciplina”. En José 
Luis Méndez. Lecturas Básicas de Administración y Políticas Públicas, El Colegio de México, pp.111-124 
4
 Berger P. y T. Luckman, La Construcción Social de la Realidad. Amorrortu, Argentina, 1968. 
8 
 
propósito explícito de proponer una política pública útil para un caso concreto. Dado que 
existe una gran oferta de literatura construida durante más de 50 años, se hace necesario 
seleccionar los medios adecuados para investigar en esta tesis los alcances de la política en 
particular, a partir de conocer previamente las necesidades propias de información y de 
decisión de la política
5
. 
Si es cierto hay principios teóricos aceptados por varios autores como comunes en el 
análisis, lo cierto es que el analista de políticas públicas debe tener su propia “caja de 
herramientas”
6
 para tratar de resolver el problema planteado. 
Más aún, si lo que se busca son conclusiones que ofrezcan elementos de juicio para el 
diseño e implementación de la política y no solo repetir los argumentos que han estado 
girando alrededor del debate sobre esta materia en los últimos años, ni de casarse 
acríticamente a alguno de los enfoques en boga, sin discutir si son útiles en el momento de 
ofrecer resultados prácticos. En efecto, el estudio de las políticas no debe ni puede 
separarse de la razón práctica, pues su matriz cognoscitiva es la propuesta razonada de 
soluciones posibles a problemas concretos. 
La literatura de políticas señala que los problemas públicos son los que determinan la 
necesidad de establecer políticas que definen una cierta intervención del Estado y a partir 
de la definición previa de los objetivos, como habrá de diseñarse cada política. Sobre esto, 
la gestión queda dependiendo a las exigencias del diseño. En efecto lo que ocurre en 
realidad es que: las políticas públicas quedan sujetas a las posibilidades que cada 
organización tiene para llevarlas a cabo. 
El enfoque de gobernar y administrar por medio de políticas públicas, el cual propicia la 
participación ciudadana en su diseño, implantación y evaluación, puede aportar soluciones 
innovadoras y eficaces, para que puedan resolver las demandas de la población, ya que se 
solucionan problemas concretos en los ámbitos hacendario, social, institucional, ético, 
científico, de gestión, y legal. 
 
5
 Bardach, Eugene, Los Ocho Pasos para el Análisis de una Política, un Manual para la Práctica, México, 
CIDE-Miguel Ángel Porrúa, 1998; señala que en políticas públicas ningún método es válido y único, primero 
hay que conocer las necesidades del “cliente”, que quiere solucionar un problema público en particular, pero a 
partir de la definición previa de los objetivos que persigue. pp.70-71 
6
 Vista como unateoría útil que funcione para otros en una situación específica, como señala Michel Foucault, 
Estrategias de Poder, Paidós, 1999, pp. 105-115 
9 
 
El estudio de las políticas representa la posibilidad de conocer qué hacen los gobiernos, 
cómo y por qué lo hacen y qué efectos producen en los servicios públicos y en la 
satisfacción de necesidades. Pretende penetrar en la fábrica de la decisión
7
, para 
describirla, clasificarla, entenderla, evitando la opacidad tradicional. 
 
El objetivo de esta tesis de investigación, además del obvio que sería alcanzar la titulación, 
es identificar y explorar las características institucionales y organizacionales 
que requieren el municipio para llevar a cabo estrategias novedosas de política pública que 
permitan incrementar los ingresos propios , utilizando un caso de estudio que será el 
municipio de ciudad Nezahualcóyotl al inicio de la gestión 2003-2006 y cuyos objetivos 
particulares serían: 
 
1-Realizar un análisis teórico, con respecto a los conceptos de políticas públicas y hacienda 
pública que permita ubicar en su justa dimensión su contenido y alcance dentro del campo 
de conocimiento. 
 
2-Analizar la importancia de las políticas públicas como herramienta de gobernación, para 
mejorar la forma en que los gobiernos municipales diseñan e implementan sus líneas de 
acción para allegarse de recursos y atender con eficiencia los requerimientos y demandas 
del ciudadano. 
 
3-Realizar un diagnóstico financiero de la hacienda pública municipal (Nezahualcóyotl 
2003-2006) que permita identificar la forma en que integran sus líneas de acción para 
incrementar sus recursos financieros. 
 
4-Identificar los elementos de política pública y de variables económicas que inciden en la 
obtención de recursos financieros. 
 
5-Conocer y examinar los aspectos que caracterizan las actividades de la hacienda 
municipal, sus problemas, evaluación y resultados; así como la viabilidad del enfoque de 
 
7
 Aguilar Villanueva, Luis F, Gobernanza y Gestión Publica, FCE, México, 20006, Pág 11-34 
10 
 
políticas como instrumento que permite el incremento de los recursos propios del 
municipio. 
 
6-Definir las funciones de la hacienda municipal, sus relaciones financieras 
intergubernamentales, su potencial y marco jurídico en el que actúa. 
 
7-Señalar como se elaboran y estructuran políticas públicas, sus componentes y sus fines; y 
su relación con la hacienda municipal. 
 
Además de que se confirme la hipótesis de que las políticas públicas son herramientas de 
análisis, apoyo y soporte que se pueden utilizar para incrementar los ingresos propios de la 
hacienda municipal, a través de instrumentos de la gestión pública, así como de la 
participación ciudadana que permitan construir una concepto claro de toma de decisiones 
que eleve la asignación y recaudación eficiente de los recursos públicos; aun así dado que 
es un documento de tesis y de difícil aplicación, esto es, que saldría de los objetivos 
iniciales, pues no está contemplado como política pública estratégica cuyo objetivo sea el 
cambio organizacional en el municipio, pues como dirían los analistas hay ciertas 
restricciones de todo tipo. 
Sin embargo si puede servir para influir en las autoridades hacendarias municipales para 
que utilicen las políticas públicas en materia hacendaria como práctica de gobierno, y con 
ello guiar sus esfuerzos en materia financiera hacia el fortalecimiento del desarrollo 
institucional y por tanto municipal. 
En el primer capítulo de esta tesis se desarrolla un referente que enmarca a las posturas 
teóricas de Política Pública, sus alcances y horizontes pasados, presentes y futuros, así 
como los enfoques de estudio de la Hacienda Pública que permita la descripción objetiva de 
su situación financiera actual y su posible fortaleza. 
En el segundo capítulo se analizan los antecedentes históricos del federalismo y del Sistema 
de Coordinación Fiscal (SNCF), asi como de la descentralización fiscal en México; además 
de las definiciones teóricas de los conceptos y categorías básicas dentro del marco de las 
finanzas públicas y de política pública que se relacionen con la Hacienda Pública 
11 
 
Municipal,, así como su marco jurídico que lo implica y dentro de sus relaciones fiscales 
intergubernamentales. 
El tercer capítulo centra su atención en elaborar una descripción general del estado actual 
que guardan las finanzas de los tres niveles de gobierno, tanto federal como local [Estado 
de México y Nezahualcóyotl en el periodo de 2003-2006] y los problemas que enfrenta. 
Finalmente en el capítulo de cuarto se desarrolla un modelo para implantar una política 
pública hacendaria municipal eficaz, partiendo de su identificación, análisis, evaluación y 
desarrollo de su programa de implantación. 
En la recomendación de la política se trato de construir un modelo de política hacendaria 
para incrementar los ingresos, de acuerdo a las ideas teóricas de la literatura sobre el tema y 
apoyándose en las experiencias de otros municipios. 
En la conclusión se argumenta los posibles beneficios de que tanto por el lado 
gubernamental como el de la sociedad, se interiorice el modelo de análisis de politicas 
públicas para permitir entender la manera más adecuada posible y viable para hacer 
cambios en el arreglo institucional de los municipios, en particular en su capacidad fiscal. A 
demás de que se señala la contribución al debate epistemológico sobre la disciplina. 
Para finalizar las líneas metodológicas de la investigación giran en torno a: 
1) el análisis exploratorio-descriptivo8 y de corte teórico de los conceptos de políticas 
públicas y de teoría de las finanzas públicas, que parte de el análisis de conceptos 
generales hacia aspectos institucionales particulares (federación-municipio) 
2) un análisis de la naturaleza histórica y estadística de datos financieros y de política 
pública; 
3) el estudio de casos (empírico), que se basa en : 
 
Las estrategias metodológicas se basan en el estudio de casos
9
, siendo la unidad de análisis 
dos: La Hacienda Municipal y Las Políticas Públicas. Es un caso sencillo y holístico para 
el establecimiento de políticas públicas, y las experiencias encontradas serán para refinar 
 
8
 SAMPIERI Hernández, Roberto, Metodología de la Investigación. MacGrawHill, 1998 
9
 según Yin las características de este método las menciona cuando señala que...el estudio de caso se prefiere 
cuando se examinan eventos contemporáneos en los cuales no se pueden manipular los comportamientos 
relevantes. El estudio de caso descansa en muchas de las mismas técnicas que la historia. El estudio de casos 
tiene la habilidad de tratar con una gran variedad de evidencias, documentos, artefactos, entrevistas y 
observaciones. Vease Yin, Robert K. Case Study Research, design and methods, Sage Publications, Thousand 
Oaks, Londres, Nueva Delhi, 1994. pag-8 
12 
 
expectativas. Además de que es un caso intrínseco
10
 e instrumental
11
 entendiendo a este 
como “...un caso particular que es examinado para proveer ideas entorno a un problema o 
refinar una teoría. El caso tiene un interés secundario, desempeña un papel de apoyo, 
facilitando el entendimiento de algo. El caso es frecuentemente explorado a fondo, sus 
contextos son examinados, sus actividades ordinarias son detalladas, pero por que esto 
ayuda a perseguir los intereses externos. El caso puede ser visto como típico de otros casos 
o no. Se elige por que se espera avanzar en el entendimiento de otros intereses.” 
Para saber la confiabilidad de las fuentes se utilizara la triangulación
12
: que es un proceso 
de uso de múltiples percepciones para clarificar significados, verificando la repetición de 
observaciones o interpretaciones. Así la triangulaciónpuede ser de las fuentes de 
información, de los investigadores y de las perspectivas teóricas. 
Y es que siguiendo la metodología de Enrique Cabrero
13
 con respecto a los estudios de caso 
señala que “la orientación del estudio de basa en la observación de experiencias en su 
valor por sí mismas, es decir que lo que se destaca son las especificidades propias de 
caso pretendiendo con ello ejemplificar el tipo de problemas que enfrenta hoy en día las 
haciendas municipales en el contexto de una gestión municipal. Este estudio, por tanto, 
enfatiza una orientación heurística, la cual se deriva de los casos estudiados en 
profundidad.” 
 
 
10
 Intrínseco por que se realiza para entender un caso particular, ordinario, en sí mismo es de interés 
intrínseco en el. 
11
 Stake, Robert, “Case Studies”, en Norma K. Denzwhyteint y Yvonna Lincoln (Eds) Handbook of 
Qualitative Research, Thousand Oaks, Sage Publications, 1994, pag-236 
12
 Stake... Op Cit. Pág.-241 
13
 Cabrero Mendoza, Enrique, Los Dilemas de la Modernización Municipal. Estudios sobre la Gestión 
Hacendaría en los Municipios Urbanos de México. México, Miguel Ángel Porrúa-CIDE 1996. Pág.99-70 
 
13 
 
CAPITULO I 
ENTRAMADO CONCEPTUAL 
 
Objetivo del capítulo ( hacer un análisis de las posturas teóricas de Política Pública, sus 
alcances y horizontes pasados, presentes y futuros, así como los enfoques de estudio de la 
Hacienda Pública que permita la descripción objetiva de su situación financiera actual y su 
posible fortaleza.) 
 
1. Premisas de la investigación 
 
En la mayoría de los países latinoamericanos la agenda de políticas públicas, estaba en manos 
del gobierno federal, según lo señala Enrique Cabrero. Su eficacia no fue la esperada, los 
rezagos en bienestar y desarrollo siguieron acumulándose, las políticas de ajuste aparecieron y 
de aquí que desde los años ochenta una parte de la agenda se descentralizara. Pero la agenda de 
centralización fiscal sigue vigente, y por tanto, el diseño institucional adecuado para estructurar 
políticas públicas que puedan incrementar los recursos propios de los municipios urbanos, se 
encuentra en vías de consolidación. 
Por esto mismo los municipios presionados por la ciudadanía que participa y exige eficacia en 
las acciones de gobierno, se han visto obligados a desarrollar una capacidad innovadora en sus 
propuestas y a imaginar estrategias alternativas en las políticas públicas locales, están en 
“procesos de ocupación” de espacios de la agenda: hay nuevos estilos de dirigir, de liderazgo, 
con una participación más abierta con una diversidad de agentes, hay nuevos esquemas de 
gestión de programas y de políticas públicas locales que basan su acción en la coparticipación 
con redes ciudadanas. 
Por ejemplo, Cabrero1 señala que la Constitución Política no asigna responsabilidad a los 
municipios en desarrollo y política social (desarrollo urbano, empleo, empresas familiares, 
créditos, capacitación laboral) de mejora ambiental (rehabilitación de aguas, educación 
ambiental, reciclaje, reforestación) mejoramiento del patrimonio familiar (vivienda, obras de 
infraestructura, tenencia de la tierra) de atención de grupos vulnerables (niños, ancianos, 
jóvenes, pobres) de promoción de valores (cívicos, deporte, ambiente, solidaridad ciudadana) 
 
1 CABRERO Mendoza, Enrique., La Reconstrucción del Pacto Federal: ¿Múltiples Gobiernos o un Gobierno 
Multinivel? En AZIZ Nassif, Alberto y Jorge Alonso Sánchez.(Coord.) Globalización, Poderes y Seguridad 
Nacional, México, 2005, H. CAMARA DE DIPUTADOS, LIX LEGISLATURA-CIESAS-Miguel Ángel Porrúa, 
pp.227-256 
14 
 
de superación educativa (profesores, instalaciones, estudiantes) de sanidad y prevención de 
enfermedades y mediación de conflictos (entre comunidades, ciudadanos, familiares). 
Esto nos indica que las políticas públicas de desarrollo local requieren de cooperación social y 
capacidad de organización comunitaria, que permitan incrementar la acumulación de capital 
social que permita generar políticas públicas en materia hacendaria. 
El estudio de las políticas públicas en el ámbito local ha tenido un desarrollo intenso en 
diversos ámbitos de la agenda social: desde la política social, de salud, de medio ambiente, de 
desarrollo económico, seguridad pública, educación, planeación urbana, participación 
ciudadana y más. En tiempos recientes ha habido algunos estudios de gestión hacendaría2 en 
municipios urbanos con una importante cantidad de población y en manejo de presupuestos, 
tanto en investigaciones relacionadas con la competencia electoral y su impacto hacendario,3 
como en la evolución de las finanzas municipales en las últimas décadas del siglo XX4 y que 
debido a la expansión de recursos en los municipios urbanos, este proceso ha evolucionado de 
diferente modo. Las grandes ciudades mejoran sus estructuras financieras y fortalecen su 
hacienda, mientras que en los pequeños se rezagan cada vez más. Además hay estudios5 que se 
enfocan en las decisiones de gasto de los municipios, o más bien si la interacción de la 
democratización electoral y la descentralización de recursos ha brindado a los tomadores de 
decisiones locales mejores incentivos para invertir en obras de infraestructura municipal, el 
problema es que la asignación de presupuestos municipales es una cuestión de naturaleza 
política y no técnica. Y partiendo de la hipótesis, de que en un contexto de alta competencia 
electoral, suponemos que los políticos locales trataran de invertir los recursos públicos en áreas 
que les proporcionen mayor rentabilidad política, aumentado así la probabilidad de que su 
partido continúe gobernando en la siguiente administración. 
 
2
 Algunos estudios de caso en materia hacendaría son los recopilados en CABRERO Mendoza, Enrique., Los 
Dilemas de la Modernización Municipal. Estudios sobre la Gestión Hacendaría en los Municipios Urbanos de 
México. México, Miguel Ángel Porrúa-CIDE 1996. 
3
 IBARRA, Juan, et, al,. La Competencia Electoral y su Impacto en el Desempeño Hacendario de los Municipios 
en México, Foro Internacional No. 185 XLVI, 2006 El Colegio de México. pp.465-492. Este artículo responde a la 
pregunta ¿Cuál es la relación entre la creciente competitividad electoral municipal y el desempeño gubernamental 
medido como capacidad financiera? Respondiendo, que al aumentar la competitividad electoral, los gobiernos 
municipales tienen más incentivos para mostrar a los ciudadanos que han hecho un buen trabajo, lo que los llevaría 
a tratar de aumentar los recursos a su disposición. 
4
 CABRERO Mendoza, Enrique e Isela Orihuela Jurado. Finanzas en Municipios Urbanos de México. Un Análisis 
de los Nuevos Retos en la Gestión de Haciendas Locales (1978-1998). México, Estudios Demográficos y urbanos, 
Vol. 17,. No. 1., Enero-Abril 2002, El Colegio de México, pp.175-208 
5
 MORENO Jaimes, Carlos, Gasto Público y Elecciones. Una Explicación Política de la Asignación de los 
Presupuestos Municipales en México, Foro Internacional, Vol. XLVII Abril-Junio 2007, No. 2 El Colegio de 
México, pp.409-434; FLAMAND, Laura, El juego de la distribución de recursos en un sistema federal, Revista Politica 
y Gobierno, Vol. XIII, No. 2 2006 CIDE 
15 
 
Por otra parte los estudios sobre relaciones intergubernamentales en materia de asignación de 
recursos6 destacan el papel complejo que los tres niveles de gobierno tienen en la elaboración 
de las relaciones financieras y fiscales, en donde se consideran un conjunto de áreas de 
vinculación: en ocasiones la interpretación de los nexos generados en ellas pueden 
comprenderse desde marcos legales o programáticos de la tarea gubernamental; en otras 
ocasiones es importante considerar su cristalización a través del poder y la definiciónde 
decisiones dirimidas conflictivamente entre los actores participantes. Y junto con esto se ha 
demostrado que las transferencias federales (introducidas en 1998) hacia las haciendas 
municipales han generado un fenómeno de sustitución fiscal7: los gobiernos locales prefieren 
financiarse mediante fondos federales, en vez de aumentar sus propios impuestos, por el costo 
político que implica. 
 
La naturaleza de la agenda de políticas en el ámbito local ha evolucionado de un tipo 
tradicional o reactiva donde sus características son el poco tiempo de deliberación, imitación 
en el diseño de soluciones o innovación en el diseño de soluciones que implica una recepción y 
acumulación de funciones y demandas por atender como alumbrado público, recolección de 
basura, administración municipal, espera pasiva de transferencias federales; hacia una agenda 
ampliada o previsora, con características que se basan en una vinculación inmediata entre 
decisión y acción, regulación formal poco eficaz o regulación por proximidad, esto es, es una 
agenda ampliada que prevé necesidades de infraestructura y efectos del crecimiento, en 
planeación urbana, agua potable, seguridad pública, uso de suelo, transporte, participación de 
agencias federales y estatales, búsqueda de fuentes alternas y ampliación de esfuerzos 
recaudatorios; y de ésta se desemboca en un tipo de agenda integral o proactiva, cuyas 
características son poco tiempo de maduración para la evaluación de políticas, evaluación a 
partir del grado de satisfacción ciudadana o débil evaluación de impacto de políticas, es decir 
es una agenda diversificada, compleja, densa y de mayor profundidad, en donde se encuentra el 
desarrollo integral, competitividad, bienestar social, medio ambiente, desarrollo humano, 
educación y vivienda, con redes de participantes intergubernamentales o internacionales, con 
fuentes de crédito o emisión de deuda en el mercado de valores. 
 
6
 “Las Finanzas Locales en México”, en GARCÍA del Castillo, Rodolfo y Roció Rosales (Coord.). Globalización y 
Regiones en México. México, UNAM-Miguel Ángel Porrúa, 2000, pp. 397-439 
7
 Véase, MORENO, Carlos, Fiscal Performance of Local Governments in México: The Role of Transfers, DT No. 
127, CIDE 2003; LOPEZ González, Mauricio., Finanzas Municipales en México: en la Búsqueda de un Eficiente 
Comportamiento de los Egresos, CIDE s/f/e; y RAICH Portman, Impactos de la Descentralización del Gasto en 
los Municipios Mexicanos, CIDE, 2004 
16 
 
Este tipo de agendas nos habla de la “revolución silenciosa” que se está desarrollando en los 
gobiernos locales al que se refiere Cabrero8 y donde señala con claridad los elementos 
probables en la hechura de políticas. 
En este capítulo se pretende profundizar en la situación que guarda el estudio de las políticas 
públicas como técnica de gobierno que en la actualidad está abriendo nuevas posibilidades de 
aplicación en los diversos ámbitos de la vida social. Hay un discurso constante que las 
menciona y las verifica, además de una amplia elaboración de trabajos teóricos que las 
completa. 
 
1.1 Alcance epistemológico de las Políticas Públicas. Estado del arte. 
 
El desarrollo de la disciplina de las políticas públicas ha sido rápido, intenso y con algunos 
problemas en su concepción cognoscitiva, su consolidación tuvo lugar en Estados Unidos hasta 
fines de los años sesentas y setentas a partir de los trabajos del profesor Harold D. Lasswell y 
hoy en casi todas las universidades de Estados Unidos y Europa existen programas de análisis 
y difusión de políticas públicas. En México se inicia en 1987 la primera maestría en políticas 
públicas en el ITAM y gracias a la difusión del doctor Luis F. Aguilar Villanueva con su 
antología de cuatro tomos donde compiló y publicó más de treinta artículos sobre políticas en 
Estados Unidos y que ha permitido divulgarlo más en un medio hispano. 
 
1.1.2 Origen de la disciplina 
 
Aunque este campo tiene raíces en la Alemania del siglo XVIII, Merino9 señala que el origen 
de la idea de Policy surge después de la Segunda Guerra Mundial, cuando occidente se orientó 
hacia la idea de la construcción y consolidación del desarrollo y sus causas para modificar al 
gobierno, entre las que están: 
1) La reconstrucción europea fue prioridad para la paz. 
2) Con el fin de la guerra se inicia la disputa por el liderazgo político y militar entre 
Estados Unidos y la Unión Soviética. 
 
8
 CABRERO Mendoza, Enrique.(Coord.) Políticas Públicas Municipales. Una Agenda en Construcción. México, 
Miguel Ángel Porrúa-CIDE, 2003, pp.13-47; y además el libro de Juan POOM Medina, La Revolución Silenciosa 
en la Gestión Publica Local. Premio INAP 20006 
9
 MERINO, Mauricio, La Importancia de las Rutinas: Marco Teórico para una Investigación sobre la Gestión 
Pública Municipal en México en, Selee, Andrew y Leticia Santin del Río. (Coords).Democracia y Ciudadanía. 
Participación Ciudadana y Deliberación Pública en Gobiernos Locales Mexicanos. Woodrow Wilson Center 
Reports on the Americas No. 17 Marzo 2006, pp.89-129 
17 
 
3) En los años cincuentas el Estado promueve el crecimiento económico y el desarrollo 
social, y no como hasta el siglo XIX donde el Estado actuaba como garantía del 
derecho y árbitro de conflicto entre individuos. 
Y esto abrió dos desafíos al Estado hasta la fecha, que orientan al debate político y académico 
sobre el papel y la intervención del Estado desde los cincuenta: 
1) El primer desafío es la eficacia ¿hacia dónde orientar los recursos escasos de la 
administración pública, de tal modo que produzcan los mejores resultados posibles en el 
bienestar social? 
2) El segundo desafío es la eficiencia, vista como la posibilidad de obtener los resultados 
deseables dentro de los límites de lo posible. 
 
Algunos autores por ejemplo señalan que los trabajos sobre políticas públicas son uno de los 
principales movimientos o enfoques con los que se cuenta en la actualidad. Golembiewski dice 
que el enfoque de políticas es la cuarta y última fase en el desarrollo conceptual de la 
administración pública10. Sin embargo para la mayoría de estudiosos de las políticas- al igual 
que el de las ciencias del management- no existe consenso en una definición de su campo de 
estudio que lo limita a un simple enfoque de administración pública; pero sí creo que la 
mayoría de estudiosos de la administración pública hay un consenso en que es uno de los 
enfoques más importantes de la disciplina es el de las políticas públicas. 
Las ciencias de las políticas aportan un nuevo foco de interés (focus) a la administración 
pública: el estudio del proceso de las políticas. La obra clásica que resume este enfoque es el 
que da origen a las políticas: “The Policy Orientation” de Harold D. Lasswell11, escrito en el 
libro The Policy Sciences editado en 1951. Y en donde las define cuando señala: “Podemos 
considerar las ciencias de políticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar 
los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, y se encarga de localizar datos y 
 
10
 GOLEMBIEWSKI, R. T., Public Administration as a Developing Discipline. Part.1 Nueva York, Marcel 
Dekker, 1977, pp.17-89 
11
 Harold Lasswell (1902-1978) es sin duda uno de los politólogos más fértiles e innovadores de la historia de la 
ciencia política. Sus obras todas clásicas, trataron de temas tan cruciales hoy como el liderazgo político, la 
propaganda política o los conflictos internacionales y lo hicieron, además, desde perspectivas políticas 
completamente nuevas (el psicoanálisis, la teoría de la comunicación, etc.). Pero más conocida aún que sus obras es 
una definición de la política que todavía hoy utilizamos los politólogos: “la política”, escribió Lasswellen World 
Politics and Personal Insecurity (1949), trata de “quién se lleva qué, cuándo y cómo” (“Politics is the study of who 
ges what, when and how)”. Lasswell ponía así de relieve los aspectos competitivos y distributivos de la lucha 
política real e invitaba a los politólogos a no orientar sus investigaciones sólo hacia el estudio del “deber ser”, sino 
del verdadero “ser” de la política. Harold Lasswell, “La orientación hacia las políticas”, en Luis Aguilar 
Villanueva, El Estudio de las Políticas Públicas, Porrúa, México, 1999. pp.79-118. 
18 
 
elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas de un periodo 
determinado”. 
En otra parte señala “El marco de referencia de las políticas requiere que se considere la 
totalidad del contexto de los eventos significativos (pasados, presentes y futuros) en los que 
está inmerso el científico [...] Es probable que la orientación de las políticas [...] esté dirigida 
hacia el mejoramiento de los conocimientos necesarios para enriquecer el ejercicio de la 
democracia. En una palabra, el énfasis especial se halla en la ciencia de las políticas públicas de 
la democracia, cuyo fin último es la realización de la dignidad humana en la teoría y en la 
práctica”. 
 
Veinte años después de escrito este trabajo, Lasswell persistía en la misma idea distinguiendo 
entre conocimiento del y en el proceso de toma de decisiones en el orden público y civil12. “El 
conocimiento del proceso de toma de decisiones comprende estudios sistemáticos y empíricos 
de cómo se elabora y se llevan a cabo las políticas o una especie de ciencia de la formación y 
ejecución de las políticas.” Y “el conocimiento en el proceso hace referencia a las necesidades 
de inteligencia del proceso de la política o todo conocimiento útil para la decisión”. 
Las políticas públicas son una alternativa, con un objeto preciso y concreto, que puede ser 
estudiado o puesto en práctica. El gobierno es un productor de políticas, los ciudadanos son 
clientes que exigen respuestas por que pagan impuestos, votan y se hacen oír. Lo fundamental 
es la eficacia de la respuesta, lo que cuenta es la libertad de elección: de la responsabilidad de 
los gobernantes en el manejo de los recursos y de la racionalidad con la que se manejaran esos 
recursos. 
Es decir, las ciencias de las políticas nos dan un conocimiento empírico de la manera a como se 
van definiendo los problemas públicos, como se establecen las agendas, se formulan las 
políticas, se instrumentan las decisiones y se implementan y evalúan las políticas, a la vez que 
un tipo de conocimiento más aplicable, que incluye la utilización de técnicas de análisis útiles 
para definir problemas, adoptar decisiones, implantar y evaluarlas. 
La orientación hacia problemas significa que el tema se dirige a la multidiciplinariedad y a la 
síntesis de técnicas e ideas, es un reacomodo creativo, una expansión del mapa conceptual dice: 
el científico de las políticas se ve a sí mismo como un integrador, mediador, mensajero de 
 
12
 Véase el artículo de Lasswell. “The Emerging Concepción of the Policy Sciences” Traducido en L. AGUILAR 
(Comp.) El Estudio de las Políticas Públicas, 1999. Texto Original de 1971, pp.20-40 
19 
 
conocimiento y acción. Es un mediador entre aquellos que se especializan en áreas especificas 
del conocimiento y aquellos que establecen los compromisos en la vida pública y privada”. 
H. Lasswell no solo nos da una definición del objeto de estudio de las políticas, sino que en 
consecuencia nos da la versión más completa e integrada de las ciencias de las políticas. Según 
él estas ciencias deben esforzarse por obtener tres atributos: 
a) Diversidad de métodos. Aquí Lasswell pone énfasis en los métodos cuantitativos y 
estadísticos, aun así menciona la utilización de modelos que unifiquen observaciones 
cuantitativas y no cuantitativas, incluso modelos de desarrollo, su propuesta es multidisciplinar 
donde caben todas las ciencias sociales y cualquier campo de conocimiento que satisfagan las 
necesidades de información de inteligencia para una política concreta. 
b) Carácter contextual. Las decisiones de política son parte integrante de un proceso social 
mayor, estas decisiones conllevan un sentido agudo del tiempo, tomando en cuenta los sucesos 
significativos (pasados, presentes y futuros) dentro del cual estamos viviendo en un contexto 
transcultural. La perspectiva es global, la población es una comunidad en la que el destino de 
unos afecta a otros13. 
c) Orientación en función de problemas. Supone una actitud de sensibilidad hacia los 
problemas básicos para la vida del hombre en sociedad. O como señala Aguilar “crear 
problemas significa crear soluciones concebibles que propicien que los ciudadanos aprendan 
que es lo que deberían querer de conformidad con lo que cuentan para poder realizarlo”. Así al 
seleccionar los temas que son prioridad en la agenda se realiza una labor técnica para 
desagregar los problemas desde sus causas más probables, a la luz de la información disponible 
y estructurada mediante los cursos de acción posibles, tomando en cuenta los recursos y 
tiempo. 
 
 
13
 Es necesario mencionar que las influencias determinantes en el trabajo de Lasswell acerca de la importancia del 
contexto para los analistas de políticas públicas fueron Sigmund Freud y Carlos Marx. Cuando Lasswell formulo el 
principio de contextualizada, se refería al método dialéctico al cual añadió elementos provenientes del psicoanálisis 
que, según él, completaban la dialéctica marxista para entender “los aspectos simbólicos del desarrollo histórico” 
.Lasswell hace referencia a lo dicho por George Luckas en su libro Historia y conciencia de clase. Estudio de la 
dialéctica marxista. Y al respecto observa Torgerson: el proyecto con orientación contextual definido por Lasswell 
es altamente ambicioso por que busca un conocimiento de la totalidad y, al mismo tiempo, es más modesto al no 
esperar un éxito completo”. Además su conocimiento del marxismo lo llevo a hacer énfasis en el análisis 
conceptual y en el desarrollo de “constructos teóricos” como una ayuda en la tarea de clarificar las metas, 
identificar las tendencias y estimar las posibilidades futuras. En Douglas Torgerson, “Contextual Orientation in 
Policy Análisis: The Contribution of Harold D. Lasswell” Policy Sciences, Vol. 18, No. 3, Noviembre, pág-242 
20 
 
Este enfoque de políticas propuso un proyecto integrado y ambicioso de las ciencias de las 
políticas. La evolución de la disciplina fue, por un lado, la del desarrollo gradual de este 
proyecto, pero también la de su escisión. 
 
Así por lo que respecta al desarrollo de la disciplina, los estudios se centraron solamente en la 
formación de las políticas, olvidando el problema de la ejecución. Hubo que esperar hasta los 
años setenta para que se descubriera la “implementación” de las políticas14. La inquietud de 
Lasswell de hacer una ciencia al servicio de la democracia y de esclarecer los valores de las 
políticas, no se retomo sino hasta los años ochenta15, donde se puso énfasis en la ética y los 
valores. Al mismo tiempo, surge un desarrollo muy importante de los estudios de evaluación 
de programas como parte del análisis de políticas. 
 
1.1.3 Sus desarrollos conceptuales 
 
Siguiendo a Isabelle Rousseau16 el campo de las políticas públicas puede ser considerado como 
un paradigma pues señala que las políticas son matrices cognoscitivas y normativas que 
constituyen sistemas de interpretación de lo real y enmarcan las acciones que pueden 
emprender los diferentes actores. Esta autora valora el papel de los agentes de cambio, los 
cuales demuestran tener la capacidad de aprendizaje, para situarse de manera satisfactoria en 
contextos nuevos. Además deque la selección de instrumentos y métodos de política no es 
neutra. Pues un paradigma produce identidades, organiza conocimientos, valores y normas, que 
alimentan sentimientos subjetivos de pertenencia, produce una conciencia colectiva. Y por otra 
parte constituye lógicas de poder, que al edificar una política los representantes del grupo 
enarbolan el liderazgo del sector. Una relación circular une las lógicas del sentido y las lógicas 
del poder. El actor que construye el sentido toma el liderazgo y afirma la hegemonía del 
paradigma que legitima. 
Esto ha llevado a los estudiosos del tema a preguntarse no sobre su supervivencia en sí 
misma, sino sobre la forma en la que habrá de hacerlo, sobre cuáles serán los cambios 
 
14
 En este sentido es significativo el trabajo de PRESSMAN, Jeffrey L. Y Wildavsky, Aarón, Implementación. 
Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland, México, FCE, 1998 
15
 DELEON, Peter. y E.S. Overman, “A History of the Policy Sciences” en Rabin, Hildreth y Miller (comps.) 
Handbook of Public Administratión, Nueva York ,. Marcel Dekker. 1989. 
16
 ROUSSEAU, Isabelle, Voz: Paradigma Político, en OLAMENDI, Laura., et al., Léxico de la Política,. 
FLACSO. CONACYT. FCE 2000, pp.498-503 
21 
 
necesarios para considerarla como un campo de conocimiento consolidado más que un 
conjunto desarticulado de metodologías.17 
Por otra parte autores como Reich18 las políticas como campo de estudio ha alcanzado niveles 
de desarrollo con fundamento en dos paradigmas dominantes: el de maximización de servicios 
y el de la intermediación entre grupos de interés. Llamados por Aguilar hiperracional e 
hiperpolitizado. El primero, hace énfasis en el carácter instrumental y prescriptivo del análisis 
racional y técnico al estudio de problemas públicos y alternativas. Se orienta al estudio del 
comportamiento de los actores y organizaciones mediante instrumentos de análisis racional, y 
está en la búsqueda óptima en las alternativas de acción pública. Este paradigma es relevante 
cuando se estudia a la política pública como variable independiente. 
Por otro lado, el paradigma hiperpolitizado busca, a través de teorías provenientes de la ciencia 
política, la sociología, como el marxismo, elitismo, estructuralismo, funcionalismo, pluralismo, 
neocorporativismo, institucionalismo, etc., explicar la actividad del gobierno y de los grupos 
sociales articulados gracias a la ejecución de las políticas. De este enfoque se entienden a las 
políticas como variable dependiente, como resultado del acomodo y equilibrio de fuerzas al 
interior del régimen político, esta perspectiva se oriente a la explicación de causas y 
consecuencias de las políticas y analiza la información para demostrar por que ciertas políticas 
no funcionan, sobre la base de teorías mayores de referencia19. 
Otro elemento de consideración, es que en los últimos años se ha diversificado las formas en 
las cuales las organizaciones se constituyen, articulan y realizan sus funciones. De 
instrumentos rígidamente constituidos para el diseño de políticas, se ha pasado en tomar en 
 
17 En el desarrollo de la disciplina han aparecido escisiones, fisuras que fueron dando origen a dos grupos: los 
sinópticos, que se identifican con el análisis de sistemas (teoría), el empirismo estadístico (metodologías), y la 
optimización de valores (criterio de decisión) y los antisinópticos, que privilegiaron el pluralismo (teoría), el 
análisis contextual y de casos (metodología) y la racionalidad social (integración de intereses como criterio de 
decisión. Existen también dos formas de entender el objeto de estudio: el conocimiento eenn eell proceso de las 
políticas, de orientación más normativa, y el conocimiento ddeell proceso de las políticas, de orientación más positiva. 
Y posteriormente se incluye la evaluación dando forma a un esquema más integral que ayuda a distinguir el 
proceso de conocimiento de la política y para la política. Este enfoque recupera elementos del conductismo, del 
humanismo; hace posible una mayor flexibilidad para distinguir hechos y valores; privilegia el esquema de 
ejercicio de poder democrático; contextualizar sus proposiciones, y está orientado a problemas. Véase PARDO, 
María del Carmen.(Comp.) De la Administración Pública a la Gobernanza. El Colegio de México, 2004 en 
particular el capítulo I, pp. 21-60 
18
 En AGUILAR Villanueva, Luis F., La Administración Pública y el Público Ciudadano, Revista del Senado de la 
Republica, Vol., 3. No. 6 México Pág.-53 
19
 En este sentido existe una gran variedad de visiones teóricas para elaborar modelos de política pública: el 
Institucional, De Procesos, De Grupos, De Elites, Racional, Incrementalista, Teoría de Juegos, Elección Publica, 
Sistemas y otros. Véase, GARCIA Cantú, Vidal, “Las Políticas Públicas ante la Globalización: Breve Apunte” en 
MARIÑEZ Navarro, Freddy (coord.) Ciencia Política. Nuevos Contextos, Nuevos Desafíos. Ed. Noriega, México 
2001 
22 
 
cuenta a la opinión pública y de los grupos beneficiarios afectados. Se ha incluido la 
participación activa de la sociedad y organizaciones ciudadanas y se ha generado mecanismos 
de rendición de cuentas para garantizar la responsabilidad pública, modificando el tono a 
mecanismos democráticos de control y supervisión ampliada la concepción científico 
racionalista del diseño, hechura y ejecución de las políticas.20 
 
Aun así pueden advertirse algunos riesgos en el enfoque de políticas públicas, partiendo de la 
idea de que son un producto, una respuesta organizada aun conjunto de problemas comunes, el 
enfoque no ha logrado articularse plenamente con la economía y la política, hijas del Estado 
Nación21. 
Así vemos que las políticas públicas son una variable dependiente del entorno que las rodea, 
que no se entienden en abstracto, sino que son el producto de una realidad determinada y 
especifica de una nación en la que hay una lucha de intereses y conflictos sociales concretos22. 
 
 
1.2. Enfoques teóricos 
 
 
1.2.1. Predecisional o racionalista 23 
 
 En los años cincuentas y sesentas en los Estados Unidos, la disciplina de políticas públicas 
quiso distinguirse de la administración pública tradicional de la época. Y cuyo problema 
principal de la administración pública se ubica en la decisión pública del gobierno que carece 
de bases analíticas e informativas insuficientes. Exagera la importancia del análisis que sustenta 
 
20
 NICANDRO Cruz, Cesar y Mariángela Petrizzo. El Estudio de las Políticas Públicas: el Estado de la Disciplina 
y la Consolidación Democrática en América Latina. Mimeo 
21
 Para una referencia sobre la genealogía del Estado nación moderno, y el papel que jugaron y juegan la política y 
la economía, o más bien la economía política o liberalismos, como técnicas de gobierno, o formas de 
“gubernamentalidad” moderna en la conducción de conductas, se hallan referencia importantes para comprender la 
racionalidad actual acerca del neoliberalismo como tecnología de estado pues se rastrea los orígenes oscuros de 
este, puede comprenderse para el estudio de las políticas públicas como formas de gubernamentalidad o 
biopolíticas, en FOUCAULT, Michel, “Seguridad, Territorio y Población” y “El Nacimiento de la Biopolítica”, 
cursos realizados en el Colegio de Francia a finales de los setentas y editados por el Fondo de Cultura Económica 
de Argentina en 2006 y 2007 respectivamente. 
22
 MENDEZ, José Luis, La Política Pública como Variable Dependiente: Hacia un Análisis más Integral de las 
Políticas Públicas. Foro Internacional, Vol. 33, No. 1, 1993, El Colegio de México, pp. 111-144 y “Elementos 
Teóricos para una Análisis más Integral de las Políticas Públicas (con referencia a algunas investigacionesconcretas)” en Revista de Administración Pública, No. 84 INAP, 1993 
23
 Este enfoque es llamado positivista o normativo, Véase PARDO, María del Carmen. (Comp.) De la 
Administración Pública a la Gobernanza. El Colegio de México, 2004, pp. 9-20 
23 
 
la corrección de la decisión de la política, su interés en la importancia de hechura y la supuesta 
superioridad24 profesional de los analistas de políticas sobre los administradores públicos. El 
supuesto de la disciplina es que el factor clave del gobierno es la calidad de la decisión, 
analítica, no el proceso administrativo que hace la tarea fácil, operativa, de seguir el camino 
trazado por la política. La política pública supera en rango a la administración pública por que 
se hace cargo de la información y análisis que asegura y mejora la calidad de la decisión. Se 
excluyó a la Administración Pública (AP) de la decisión. 
 
1.2.2. Policy decisión making 
 
Representa el trasfondo del análisis, entiende a la decisión como un proceso y no como un acto 
aislado, las decisiones de política eran materia de opinión (de crítica o apoyo) según los 
intereses en juego, más no de conocimiento en sentido propio( esto hasta los años cincuenta en 
Estados Unidos), a partir de aquí la decisión gubernamental se entiende como un proceso 
analítico y decisorio, integrado por el resultado de muchos análisis y decisiones que el 
gobierno y actores sociales habían hecho acerca de la manera como debían entenderse y 
atenderse un problema social . Es la política como un proceso, como un ciclo integrado por 
varios pasos o momentos analíticos cuidadosamente estudiados y que se entrelazan, ofreciendo 
un nuevo lenguaje25 conceptual: la formación de la agenda de gobierno; la identificación y 
definición de problemas públicos; la elaboración de opciones de acción para resolverlo; los 
criterios(legales, económicos, administrativos y políticos) a tomar en consideración al 
momento de elaborar las opciones de respuesta; la comunicación (información, explicación y 
justificación) de la política a la ciudadanía; la implementación y evaluación; el aprendizaje 
público. La política pública se nos presenta entonces como un proceso complejo, activado por 
ciudadanos y gobiernos, que contiene información para construir confianza en los gobiernos. 
 
 
24
 Desde 1978, Hugo Heclo había alertado sobre el creciente papel de los tecnopoliticos que se han ido apropiando 
de un número creciente de asuntos públicos y que suponen un riesgo para la democracia, en “Las Redes de Asuntos 
y el Poder Ejecutivo”, en Luis F. Aguilar Villanueva, Problemas Públicos y Agenda de Gobierno, México, Miguel 
Ángel Porrúa. 2003, pp. 257-284; También en 1986 Douglas Torgerson habla del sello inconfundible positivista 
que tiene el análisis de políticas. Señalando que la perspectiva dominante es la tecnocrática que separa el 
conocimiento de la sociedad para aplicarlo después a la sociedad, en “Entre el Conocimiento y la Política: Tres 
Caras del Análisis de Políticas” en Luis F, Aguilar V. El Estudio de las Políticas Públicas, México, Miguel Ángel 
Porrúa 2001, pp. 149-180; y otros autores que ven al análisis de políticas como contribución de los expertos o 
auxiliar del príncipe es en Menú, Ives y Jean Claude Thoening, Las Políticas Públicas, España, Ariel, 1992, pp.-
43-88 
25
 en AGUILAR Villanueva Luis F., Las Políticas Públicas: su aporte, en, Democracia, Desarrollo y Políticas 
Públicas, México, Universidad de Guadalajara 2005, p.25-28 
24 
 
1.2.3. Postdecisional 
 
Es el relacionado con la argumentación/comunicación, la implementación y evaluación de las 
políticas26, y es el factor que mostró que había más puentes y pasadizos entre la política 
pública y la administración pública que los que se habían querido reconocer al momento del 
parto del análisis de políticas públicas. Los problemas de implementación y evaluación eran de 
naturaleza administrativa. La administración pública que había sido menospreciada cuando 
nació la disciplina de políticas, tomaba revancha, regresaba con fuerza, reivindicaba su 
importancia en la gestión de su ejecución. La política pública real, es entonces, el resultante que 
combinaba la fuerza del análisis con la fuerza de los agentes que la ponían en práctica a través 
de muchos ajustes entre ellos y los destinatarios, que no se comportaban pasivamente ante el 
desarrollo de la política. Con esto surgió el valor de la organización administrativa cuya 
normalización se dio con la llamada Nueva Gestión Publica27. 
 
1.3. Tendencias actuales 
 
 Junto con los procesos de reforma de Estado orientado a la desregulación, privatización, 
saneamiento de las finanzas públicas y liberación de los mercados, a causa del cambio de 
modelo económico de la globalización-neoliberal, no es casual que frente a los problemas 
acaecidos de muchos países latinoamericanos hayan tendido a generar , incrementar y mejorar 
la capacidad de gestión de la administración pública28, así como el mejoramiento de canales 
democráticos de participación en la decisión y ejecución de políticas, con miras a su 
institucionalización. 
 Según Luis F. Aguilar Villanueva hay dos tendencias renovadoras en el estudio del Gobierno y 
de la Administración Pública: 
a) La que reivindica, recupera y reconstruye la naturaleza pública de la administración 
pública, entendida como el acento que hoy se pone en la legalidad de la elección, 
designación y actuación de las autoridades y funcionarios; o el ejercicio legalmente 
respetuoso de los recursos públicos; el acceso a la información de la actuación del 
 
26
 En este sentido va el texto de MAJONE, Giandoménico. Evidencia, Argumentación y Persuasión en la 
Formulación de Políticas. Estudio introductoria de Luis F. Aguilar Villanueva. México, FCE-CNCPYAP, 2005, pp. 
35-105 
27
 Un texto que es puente con los estudios introductorias y las antologías sobre políticas públicas que produjo 
Aguilar Villanueva a principios de los noventas y que refleja como enlaza y complementa el análisis de la política 
pública con la gestión pública es Gobernanza y Gestión Pública, FCE, 2006, pp. 11-34 
28
 Al respecto, puede leerse el establecimiento de la Ley del Servicio Civil de Carrera o la Ley de Transparencia y 
Acceso a la Información Pública, a demás de procesos de descentralización. 
25 
 
gobierno; la rendición de cuentas al público ciudadano y la exigencia de que las 
políticas públicas y los actos de autoridad perseveren incansablemente en su 
orientación hacia el interés y beneficio público de la comunidad política y la exigencia 
de que los ciudadanos tomen parte en la deliberación de los asuntos públicos y en la 
puesta en práctica y evaluación de las políticas públicas, y; 
b) La recuperación, reactivación y reconstrucción de la capacidad administrativa 
entendida en el acento que se pone hoy en que las estructuras administrativas 
incorporen nuevas formas organizativas y nuevos métodos gerenciales a fin de que los 
gobiernos estén en condiciones de manejar entornos adversos o favorables, sean 
factores de éxito y agentes de futuro, aseguren economía-eficiencia-eficacia (las E) y 
calidad en la provisión de bienes y servicios públicos, y aseguren que la acción del 
gobierno tenga como resultado la creación de valor público a los ciudadanos. Entonces 
se introducen esquemas organizativos postburocráticos, empleando métodos avanzados 
de gestión financiera, dirección estratégica, administración de calidad, gestión del 
desempeño, rediseño de procesos, gestión del conocimiento, formatos alternativos de 
control interno, presupuesto por resultados, exigencia de profesionalización del 
personal público, la incorporación del gobierno electrónico y la formulación de códigos 
de ética pública.29 
Las dos tendencias antes descritas coincidenen el punto de la centralidad del ciudadano30, que 
por un lado reconoce el derecho o la obligación o la libre opción a comprometerse y 
corresponsabilizarse con el bien de su comunidad política y ser sujeto activo en la deliberación 
de los asuntos públicos, las políticas públicas y en sujeto participante en el desarrollo de las 
políticas públicas y en la prestación de servicios públicos, y no en su posición de objeto o 
destinatario de la acción gubernamental: el ciudadano como gobernado y administrado. Y por 
otra parte al ciudadano se le entiende como el agente crucial del entorno gubernamental, cuyos 
comportamiento y demandas representas oportunidades o amenazas, para la legitimidad, 
 
29
 AGUILAR Villanueva L. F. , Las Políticas Públicas Recientes: Una Mirada, en Las Políticas Públicas en la 
Alternancia Mexicana, Raúl Bejar Navarro (Coord.) México, Serie Cuaderno del CRIM-UNAM, 2004, pp. 35-64 
30 Véase la amplia literatura que vuelve a poner sobre la mesa la definición de la ciudadanía como un ente activo en 
la deliberación pública como: León y Ramírez, Juan Carlos y Salvados Mora Velásquez.(Coord.) Ciudadanía, 
Democracia y Políticas Públicas. México, FCPYS-UNAM., 2006 y que es el resultado del proyecto de 
investigación en el postgrado de la FCPYS en la UNAM, llamado: La Centralidad del ciudadano en la Toma de 
Decisiones en las Democracias. Un enfoque desde Las Políticas Públicas; o BRESSER Pereyra, Luis Carlos, 
Ciudadanía y Res- Publica: la Aparición de los Derechos Republicanos, Revista Instituciones y Desarrollo No 8, 
2001, Instituto Internacional de Gobernabilidad, España; ALONSO Sánchez, Jorge, Participación Cívica en 
Política, en Democracia y Gobernabilidad, José Luis Calva (coord.) México, Miguel Ángel Porrúa- UNAM, Serie 
Agenda para el Desarrollo, Vol. 15 2007, pp. 129-139 
26 
 
confiabilidad y efectividad del gobierno, o cuando se le entiende como el usuario/cliente del 
servicio público cuyas expectativas deben ser conocidas, incorporadas en el diseño de la 
prestación del servicio. 
 
Otro enfoque que ha estado en plena utilización empírica y teórica ha sido la perspectiva de las 
redes de política pública cuya contribución clave del método ha sido el mecanismo de 
“recursos y dependencia” a través del cual se asume que las organizaciones y actores se 
conectan. Y que podemos definir siguiendo a algunos autores como: “...el resultado de la 
cooperación más o menos estable, jerárquica, entre organizaciones o grupos que se conocen y 
se reconocen, negocian, intercambian recursos y pueden compartir normas e intereses.”31 
Aunque para otros se trata más de una metáfora para redescubrir el cambio en las políticas 
públicas y su relación con las nuevas formas de gobernabilidad: gobernar sin gobierno, que se 
refiere a la elaboración de políticas públicas a través de redes de niveles múltiples, con 
organización propia e interorganizacionales. 
En este sentido se enmarcan los trabajos de Enrique Cabrero, cuando señala que las redes de 
política, evolucionan y cambian a través del tiempo. Se reconoce que la dinámica económica y 
del mercado, constituye una fuente inestable, o el cambio en el partido político en el poder 
puede generar innovación política y alteraciones en la red. Así señala que la visión de redes nos 
permite ampliar la visión sobre la acción pública local,32 es decir, nos permite reflexionar 
tanto sobre los posibles interacciones al interior de los componentes del gobierno local (alcalde, 
funcionarios, cabildo, burocracia), como de unos componentes intergubernamentales de la 
política (interacciones con otros ámbitos de gobierno y organismos descentralizados) o incluso 
sobre componentes no gubernamentales como son los actores sociales diversos (empresarios, 
grupos de interés, ONG´s, ciudadanos). En suma es la capacidad de sentar en la mesa a los 
actores a negociar los problemas de interés público. Así el enfoque de redes se ha considerado 
 
31
 LEGALES, P,. Y Thatcher (Eds) Les Reseaux de Politique Publique, L´Harmattan, Paris, 1995, pp. 13-27 
32
 Cabrero utiliza la noción de intensidad de la acción pública local que define como el grado en que agentes 
gubernamentales y no gubernamentales interactúan entorno a una política pública para generar un motor de 
desarrollo endógeno que permite identificar que actores participan y cómo emergieron y da la oportunidad de 
entender cuál es la lógica de articulación de esos actores para producir una acción eficaz: esto es la legitimidad que 
les permite estar presentes, y el poder que les permite actuar. Véase Acción Pública y Desarrollo Local. México, 
FCE, 2005; Políticas para el Desarrollo Local desde el Ámbito Municipal, en, Democracia, Desarrollo y Políticas 
Públicas, México, Universidad de Guadalajara 2005, p.55-73; ”Participación y Deliberación en la Acción Pública 
Local: La Experiencia Municipal” en Selee, Andrew y Leticia Santín del Río. (Coords).Democracia y Ciudadanía. 
Participación Ciudadana y Deliberación Pública en Gobiernos Locales Mexicanos. Woodrow Wilson Center 
Reports on the Americas No. 17 Marzo 2006 Pág.163-180 
27 
 
como el resultado del desarrollo más avanzado de la sociedad moderna33, que es una sociedad 
de organizaciones, formales, diferenciadas, autónomas, dotadas de poderes relevantes. 
 
1.4. Críticas al enfoque de Políticas Públicas 
 
La crítica viene de: 1) La Racionalidad Limitada de Herbert A. Simón34 de a mediados de los 
años cincuenta como reacción al conductismo35 por que se carece de información para la 
decisión, no hay tiempo suficiente para los cursos de acción y no hay claridad en los interese 
que se persiguen. Existe limitación tanto en la información disponible para la elaboración de 
las políticas públicas, como en las capacidades para procesar adecuadamente los datos que se 
requieren. De aquí que en el proceso de la política se inicie con un diagnóstico (que casi no se 
encuentra en la literatura sobre políticas) que se presente como una primera aproximación 
hipotética al conjunto de jugadas que aparentemente serían las mejores y entre las que deberían 
estar la óptima. El resultado después fue que la elaboración analítica de la decisión tomó la 
delantera a la puesta en práctica de la decisión (implementación), hasta el punto que en el 
momento de la institucionalización universitaria de la disciplina el nombre de bautizo fue 
“análisis de políticas públicas”. 
Y complementando a la anterior 2) Incrementalismo de Charles Lindblom quien señaló que el 
fracaso de una política se encuentra en el intento de los diseñadores de fijar desde antes, los 
resultados, de que los diagnósticos produjeran las soluciones y de no darle el valor que merece 
a la implementación, a la combinación entre inteligencia y capacidad de adaptación al cambio 
que la teoría organizacional buscaba. Y es que el Incrementalismo supone un proceso de 
formulación de políticas caracterizados por tres aspectos: a) involucra “ajustes mutuos”, esto 
es, la negociación y las concesiones entre una multiplicidad de actores con diferentes visiones e 
información. b) los participantes se basan en el pasado y se concentran en alternativas que 
difieren sólo e forma incremental de las políticas existentes. c) el resultado del proceso es el 
cambio incremental.36 Los beneficios generados por el incrementalismo compensan los costos 
implícitos, tales como la lentitud y la incoherencia: en primer lugar, el incrementalismo permite 
 
33
 MESSNER, D., The Network Society, Londres, Frank Cass, 1997, p. 24 
34
 SIMON, Herbert. El Comportamiento Administrativo, Buenos Aires, Aguilar, 1978, p.32 
35
 Es un enfoque politológico caracterizado por el estudio del comportamiento observable de los actores políticos a 
través de investigacionescuantitativas, y contribuyo al auge de la teoría de sistemas, la rational choice, el 
institucionalismo y el análisis de políticas públicas. Recuérdese que Lasswell se definía como conductista. 
36
 LINDBLOM, Charles. “La ciencia de salir del paso”, en Luis F. Aguilar, La Hechura de las Políticas, México 
Miguel Ángel Porrúa, 2001 y “Todavía Tratando de Salir del Paso”, en Luis F. Aguilar, La Hechura de las Políticas, 
Op. Cit, pp. 227-254 
28 
 
lidiar mejor con los límites de la racionalidad en el diseño de políticas y la dispersión de 
información relevante en la sociedad. En segundo lugar, el incrementalismo presupone el 
establecimiento de límites y controles al poder que previene su abuso y obliga a los encargados 
de formular políticas a tomar en cuenta la diversidad de intereses afectados.37 
La visión incremental subraya la importancia de establecer resultados disponibles, posibles de 
manera clara y simple, antes que fijar procedimientos complejos a partir de una planeación 
insuficiente. Y pugna por impulsar el medio en el que se desarrollan las políticas, a la luz de 
los intereses en juego y del proceso de ajuste mutuo entre esos intereses, una vez comenzada la 
ejecución de la política, a esos intereses los llamo “perros guardianes”. “Cada interés o valor 
importante suele tener en la sociedad su perro guardián.”38 
Con esto vemos que el incrementalismo antecedió a la crítica de la implementación. Los 
intereses que están detrás de una política pública (perros guardianes) y el llamado ajuste mutuo 
dio lugar a la teoría de redes: cualquier política pública ha de atravesar por una red de 
implementación, en la que entran en juego los responsables, los beneficiarios, y quienes son 
afectados en su posición. La dinámica de redes es la vía para realizarse como su obstáculo 
principal. En el enfoque postdecisional la implementación es el elemento más importante y el 
más difícil. 
Como señalan autores como Wildavsky y Pressman al explicar el fracaso de una política, 
indican que el incumplimiento de la implementación es la complejidad de la acción colectiva, 
que supone la reunión de intereses, tendencias, costumbres y opciones que pueden resultar 
ajenos a los propósitos de la política. Esta explicación es deudora de la Teoría de la Acción 
Colectiva39 que sugiere que los motivos que tiene cada individuo para tomar parte en una tarea 
común son diferentes, aunque coincidan en un objetivo compartido con otros, por esta razón, el 
éxito o fracaso de una acción realizada entre varios depende en realidad de la combinación 
entre los intereses personales que llevaron a cada individuo a tomar parte en la acción 
compartida y el sistema de incentivos que produce el ambiente en el que se realiza. Así toda red 
 
37
 La descripción de la estrategia incrementalista de formulación de políticas se basa en Hayes, Michel, The Limits 
Of Policy Change: Incrementalism, Worldview and the Rule of Law, Washington D. C. Georgetown University 
Press, 2001, pp.25-65 
38
 LINDBLOM, Charles. “La ciencia de salir del paso”, en Luis F. Aguilar, La Hechura de las Políticas, México 
Miguel Ángel Porrúa, 2001, pp. 201- 225 
39
 de OLSÓN, Mancur, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1965, citado en Shepsle, Kenneth 
y Mark Bonchek, Las Formulas de la Política, México, Taurus-CIDE 2005 quien señala que los individuos se ven 
tentados a aprovecharse de los esfuerzos de los otros, tienen dificultades para coordinarse respecto a múltiples 
objetivos e incluso pueden tener diferencias de opinión sobre el interés común que deben perseguir. Y los pequeños 
grupos de intereses homogéneos disponen de ventajas para influir sobre las instituciones, de los que no gozan los 
amplios y heterogéneos, pp.215-250 
29 
 
de implementación es desigual en los intereses. Y por otra parte el fracaso de una política 
también se explica por la multiplicidad de los puntos de decisión operativa que debe enfrentar 
su decisión.40 
Por otra parte Bardach41 propuso que la participación de distintos actores en la red de 
implementación podría verse como un juego, como el deseo de distintos participantes de ganar 
posiciones o al menos de no permitir el perderlas frente a otros actores. Y dice la 
implementación es la negociación y persuasión constantes de los responsables de llevar a cabo 
una política. Elaborando una adecuada argumentación como parte del diseño de una política, a 
fin de fijar los valores que se persiguen y sostenerlos con suficiente capacidad de persuasión a 
lo largo del tiempo, y; 
3) Carencia de una Teoría General del Gobierno que señala Luis F. Aguilar Villanueva42 que 
indique lo que el gobierno puede o debe desempeñar, que sea una teoría sintética, ya que su 
unidad ha sido fragmentada por las disciplinas académicas (a instituciones como el CIDE los 
define como especialistas en la fragmentación del saber) cuyo objeto de conocimiento, tiene a 
uno solo de los componentes, dimensiones de la política. Hay teorías de cachitos, de finanzas 
públicas, de diseño, de políticas públicas, de política, de institucionalismos, de administración 
pública. Se tienen conocimientos parciales, no hay síntesis teóricas. Y quien propone como 
hipótesis de trabajo que la desarticulación entre recursos, instrumentos, resultados es uno de los 
factores que limita la eficacia del gobierno, impidiendo su alimentación. Esto es, la lógica 
institucional tiene intersección nula, con la lógica de la Hacienda Pública y ésta no se corta con 
la lógica de la Política Pública, ni sabemos como ésta se cruza con la lógica de la Gestión 
Pública. La política pública se desarticuló con la administración pública. Y la administración 
pública aseguraba la ejecución. Con Wildavsky, Bardach, Pressman, crearon un gran desorden, 
porque metieron el análisis y la gestión, desfiguraron a la disciplina de políticas y años después 
hubo problemas incapaces de resolver. 
La Política Pública seleccionó solo un componente de la acción del gobierno: el proceso 
decisorio, como factor clave, dejando fuera la gestión, la política, la estimación y asignación de 
recursos públicos, el diseño institucional. Y para la Nueva Gestión Publica el problema de la 
ineficacia se ubica en el aparato tradicional, cuyo costo es desproporcionado con respecto a los 
 
40
 PRESSMAN, Jeffrey L. Y Wildavsky, Aarón, Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas en 
Washington se frustran en Oakland, México, FCE, 1998 
41
 BARDACH, Eugene, The Implementation Game, Cambridge, MIT Press, 1977, pp. 32-123 
42
 Conferencia magistral de Luis F. Aguilar Villanueva en el CIDE: “GOBERNANZA, POLITÍCAS PÚBLICAS Y 
GESTIÓN PÚBLICA: ATAR CABOS SUELTO”, 09 de julio de 2007. 
30 
 
beneficios sociales, trata de restablecer la eficiencia, la eficacia, la economía43, no se relaciona 
con el diseño institucional, con el de política pública, el de política. Solo lo gerencial, que es 
piedra angular de eficiencia económica y no eficacia social, su enfoque de finanzas públicas se 
sobredeterminó. 
Esto hace necesario según Aguilar la construcción de una Teoría del Gobierno que nos permita 
vincular los diversos aspectos institucionales, financieros, políticos, de políticas, gerenciales, de 
relaciones internacionales que sean el hilo cognoscitivo y que permitiría : 
1) Averiguar el arreglo actual de la acción del gobierno, sus capacidades y alcances, que 
defina su potencial de eficacia; 
2) Proceder a idear el punto de intersección, que promueva la eficacia del gobierno, en la 
relación presupuesto- políticas públicas, y; 
3) atreverse a conceptuar una teoría del gobierno con técnicas de gestión y de decisión. 
Esto permitiría un orden institucional que haga posible las acciones para realizar los futuros 
deseados, seleccionando acciones causalmente eficientes, y logrado