Importancia-de-la-participacion-del-sector-privado-en-la-construccion-y-operacion-del-Centro-Cultural-Mexiquense-Bicentenario

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
Programa de Maestría y Doctorado en Urbanismo 
Desarrollo Inmobiliario 
 
 
Importancia de la participación del sector privado en la construcción y operación del Centro 
Cultural Mexiquense Bicentenario 
 
Tesis que para optar por el grado de 
Maestría en Urbanismo 
 
Presenta 
Metzli Valle Muciño 
 
Director de Tesis 
Dr. Fernando Palma Galván 
 
 
 
Ciudad Universitaria, Ciudad de México junio de 2018 
 
 
Margarita
Texto escrito a máquina
Programa de Maestría y Doctorado en Urbanismo 
Margarita
Texto escrito a máquina
Margarita
Texto escrito a máquina
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
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A Jesús, gracias por todo tu apoyo 
 
 
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ÍNDICE 
 
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 4 
CAPÍTULO 1. POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA EN MÉXICO ................. 7 
1.1. Del México independiente al post revolucionario. ......................................................... 7 
1.2. Influencias internacionales de la década de los ochenta y noventa en México ........... 13 
CAPÍTULO 2.- CARACTERÍSTICAS DE LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS PARA EL 
DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA EN MÉXICO .................................................................... 16 
2.1. Clasificación y Características de las APP en México .................................................... 18 
2.2. Tres experiencias de Proyectos para la Prestación de Servicios. .................................. 30 
CAPÍTULO 3.- ESTUDIO DEL PROYECTO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS CENTRO CULTURAL 
MEXIQUENSE ............................................................................................................................. 40 
3.1. Necesidades sociales ..................................................................................................... 47 
3.2. Políticas y necesidades culturales ................................................................................. 50 
3.3. Legalidad y Normatividad del PPS ................................................................................. 54 
3.4. Breve análisis financiero del proyecto .......................................................................... 58 
3.5. Evaluación final del proyecto ........................................................................................ 61 
CONCLUSIONES ......................................................................................................................... 66 
Bibliografía ........................................................................................................................................ 68 
ANEXOS ......................................................................................................................................... 72 
 
 
 
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INTRODUCCIÓN 
El mantenimiento de la infraestructura cultural en México es un requerimiento básico y 
urgente para el país ya que contamos con múltiples bienes culturales, 34 de ellos 
reconocidos por la UNESCO; este reto exige cuantiosos recursos financieros y una enorme 
capacidad institucional y de gestión. Durante la última década se ha hablado mucho de la 
importancia de las Asociaciones Público Privadas (APP) para el desarrollo de infraestructura 
y hemos sido testigos de diversas carreteras realizadas bajo este esquema, sin embargo es 
menos conocido que se han realizado también inversiones de infraestructura social en APP, 
la intención de esta investigación es tener un panorama general de este tipo de asociaciones 
y profundizar en el estudio de un Proyecto de Prestación de Servicios en el ámbito cultural, 
específicamente del Centro Cultural Mexiquense Bicentenario para después, realizar una 
evaluación del mismo y presentar observaciones en relación a la información encontrada. 
Durante las décadas de los años 40, 50, 60 y parte de los 70 se vio con recelo el 
endeudamiento, se promovió el ahorro y la inversión productiva en infraestructura, pero 
después del abuso de estatización de empresas y del déficit gubernamental se presentaron 
dos grandes devaluaciones en 1876 y 1982 que ocasionaron la internacionalización de los 
problemas económicos y que exigieron la adopción de tendencias y regulaciones 
extranjeras, posteriormente en los años 90 comenzó en el mundo una tendencia de 
reducción en el involucramiento del Estado en la economía y, por lo tanto, una participación 
del sector privado en el financiamiento y provisión de bienes, como infraestructura, y 
servicios públicos bajo la premisa de: si el sector público no cuenta con los recursos 
suficientes, hay que generar entonces alternativas para no detener el desarrollo por medio 
de la financiación privada ya que puede ser para muchos proyectos de infraestructura y 
servicios públicos una alternativa viable, no sólo por el acceso a recursos privados para la 
inversión, sino principalmente por las ventajas que el sector privado puede ofrecer en 
términos de eficiencia, innovación y calidad en el servicio. 
En México se comenzó con este tipo de alianzas entre el sector público y el privado con los 
Proyectos de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto 
Público (PIDIREGAS), posteriormente en el 2012 se crea la Ley de Asociaciones Público – 
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Privadas, un instrumento jurídico que dotaba de certeza legal a la iniciativa privada que 
pretendía asociarse con el gobierno para el desarrollo de proyectos de infraestructura y 
servicios de largo alcance, en las siguientes paginas se proporcionará información sobre la 
clasificación y características de las Asociaciones Público Privadas (APP) en México así como 
las leyes que las regulan y los usos que se les han dado. 
En el ámbito de infraestructura social se han desarrollado 3 proyectos culturales, todos de 
grandes magnitudes y altos costos; comenzando con el Centro Cultural Mexiquense 
Bicentenario (2009) ubicado en Texcoco, Estado de México con un costo de $3,508 millones 
de pesos a pagarse en un periodo de 21 años, el Gran Museo del Mundo Maya (2011) en 
Mérida con un costo de $4,641 millones (Santana, 2012) a pagarse en 21 años y finalmente, 
en el año 2016 se inauguró el Museo Internacional del Barroco en Puebla con un costo de 
$7,300 millones de pesos a pagar durante 23 años (Hernández, 2016). 
En el presente trabajo se profundizará en el análisis del Proyecto de Prestación de Servicios 
(PPS) Centro Cultural Mexiquense Bicentenario (CCMB) que pretendía beneficiar a 3.5 
millones personas directas y hasta 6.2 millones de habitantes indirectos que habitan en los 
municipios de la zona oriente del Estado de México, quienes carecían de espacios de 
exposición y espectáculos así como de bibliotecas públicas regionales; en la zona de 
Texcoco, donde se encuentra implantado el CCMB hay valores tangibles e intangibles que 
se deben promover, sin embargo a primera vista el programa arquitectónico no parece 
estar a escala de las necesidades de la región, resultando un proyecto demasiado grande 
con déficit de usuarios. 
Al revisar los criterios que se deben tomar para la aprobación de este tipo de PPS 
encontramos que se debe demostrarque las propuestas son susceptibles de generar un 
beneficio social neto bajo supuestos razonables y que, aún con la legislación aplicable al 
caso se logran realizar proyectos que resultan poco exitosos en el ámbito socio-cultural al 
que están destinados. 
El ejercicio financiero que se realizó para tratar de tener una idea de los beneficios 
económicos que puede recibir el inversionista privado al participar en este tipo de proyectos 
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demuestra un beneficio moderado para el socio privado, sin embargo, hay datos que 
resultan controversiales, como el costo de construcción del inmueble. 
En este acercamiento a los PPS se puede observar que a pesar de todas las dependencias 
que se involucran en la puesta en marcha de un proyecto de Asociación Público Privada, de 
todos los elementos que se tienen que evaluar para su autorización y sobre todo del costo 
final de los proyectos, los beneficios directos a la población no son satisfactorios de acuerdo 
al monto de inversión y su posterior mantenimiento. 
 
 
 
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CAPÍTULO 1. POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA EN 
MÉXICO 
1.1. Del México independiente al post revolucionario. 
En este capítulo hablaremos de la política que se ha seguido en México con relación a la 
inversión y desarrollo de su infraestructura, para comenzar a hablar de ello definiremos el 
concepto de infraestructura y posteriormente describiremos brevemente las políticas de 
inversión que se han seguido para su implementación. 
El concepto infraestructura es un vocablo compuesto, integrado por “infra” que significa 
debajo, y estructura, derivado del latín “structura”, de “structus” = construido, y “ura” = 
resultado, por lo que la palabra se puede utilizar en diversas materias. En el ambiente de la 
edificación nos referiríamos a la parte construida, por debajo del suelo, como sostén de 
estas, por extensión se utiliza a todo lo que sirve de sustento o andamiaje para que se 
desarrolle una actividad. En las ciudades, la infraestructura son los elementos que permiten 
que la población pueda desarrollar sus actividades, como el sistema de desagüe, de agua 
potable, de tendido de luz eléctrica, de recolección de residuos, de comunicaciones, de 
edificios públicos (escuelas, hospitales). En los medios de comunicación, la infraestructura, 
es la base material que posibilita que la información circule ya sea a través de la voz, de la 
imagen o del dato, a veces en conexión con otras infraestructuras de servicios, como ocurre 
con la electricidad. Dentro de la infraestructura comunicacional, tenemos las redes de 
satélites o la fibra óptica para grandes distancias. En Sociología una infraestructura es la que 
sustenta la organización social, su desarrollo y sus cambios. 
“La infraestructura puede ser definida como las estructuras físicas y organizativas, redes o 
sistemas necesarios para el buen funcionamiento de una sociedad y su economía. La 
infraestructura puede ser física o social, con las dos categorías definidas así: 
• La infraestructura física constituye instalaciones públicas que unen partes de la 
ciudad y proporcionan los servicios básicos que la ciudad necesita para el 
funcionamiento, como la red de caminos, las redes de agua, iluminación, etc. 
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• La infraestructura social y económica incluye facilidades tales como hospitales, 
parques y jardines, centros comunitarios, librerías, entretenimiento e instalaciones 
para hacer compras, y edificios educativos.” (International Recovery Platform 
Secretariat, s.f., p. 2) 
En recientes fechas el nivel de desarrollo de infraestructura en México se encuentra por 
debajo de otros países de América Latina como Chile, Panamá y Costa Rica y ni hablar de 
sus socios comerciales como Alemania, Estados Unidos, Canadá, Francia, China y España, 
en materia de infraestructura, a principios de 2018 México se ubicó en la posición 51 de un 
total de 137 países, con un valor de 4.4 puntos de un máximo de 7 (World Economic Forum, 
2018, p. 13). Para poder tener un panorama completo de la infraestructura en el país es 
necesario tener antecedentes de como se ha invertido en ella a lo largo de la historia, ya 
que es un elemento que se va construyendo a la par que el país evoluciona, por lo que 
comenzaremos con un breve resumen de las políticas de inversión que se han llevado a 
cabo desde el México independiente hasta nuestros días. 
A partir de que se da la independencia de México comienza una lucha ideológica entre dos 
modelos a seguir en la materia que nos ocupa: el liberal, que propaga por que el gobierno 
participe en la inversión y desarrollo del país; y el modelo conservador, donde se insta a que 
la iniciativa privada realice la infraestructura, durante 47 años el país es gobernado 
alternadamente por liberales y conservadores hasta que llega al poder Porfirio Díaz en 1876 
y hasta su salida en 1910 “la inversión extranjera se concentraba en desarrollar 
infraestructura para atender las actividades tradicionales: las industrias extractivas, la 
energía eléctrica y los transportes” (Wionczek, 1967, p. 4). 
En lo que respecta al ámbito cultural y de acuerdo con Brenda Ramírez (Ramírez Praga, 
2016, pp. 17-19) en este periodo “podemos identificar que la estrategia de reproducción 
cultural se sustenta sobre una importante estructura de capital simbólico de élites, 
auspiciada por el capital cultural que otorgan la creación de museos nacionales, bibliotecas, 
recintos propios para la enseñanza de las bellas artes y la presentación de ellas. De igual 
manera, el Estado representa el custodio y administrador único de los bienes patrimoniales, 
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bajo símbolos como la Ley sobre exploraciones arqueológicas de 1896 y la Ley relativa a los 
monumentos arqueológicos de 1897”, en este periodo se erigieron las primeras versiones 
de museos y hemerotecas, además de aumentar el acervo bibliográfico y editar 
publicaciones culturales. 
Después de la Revolución siguen estallando guerras y guerrillas por todo el país por lo que 
el desarrollo de la Nación se detiene hasta la llegada del gobierno de Plutarco Elías Calles 
(1924 a 1928) cuando se da una reconstrucción nacional y financiera que sienta las bases 
para adoptar los fundamentos de un modelo que se gestiona en occidente, conocido como 
Estado Benefactor. En este periodo de 1917 a 1935 se crean diversas instituciones culturales 
como el Departamento Universitario de Bellas Artes, el Departamento de Bienes 
Nacionales, la Secretaría de Educación Pública, el Departamento de Educación y Cultura 
para la raza indígena, la Dirección de Misiones Culturales, la Dirección de Bienes Nacionales, 
los Centros Populares de Arte para los Trabajadores donde se fomentaba la educación 
artística que capacitaba a los trabajadores para mejorar sus salarios y recibir mayor 
compensación en la vida, entre otros. Así encontramos que durante la década de los años 
40 las políticas culturales se fueron traduciendo en ofrecer bienes y servicios bajo el soporte 
de instituciones mexicanas que promovieran la “cultura mexicana” con el fin de respaldar 
la ideología del Estado mexicano mediante una sola identidad (Ramírez Praga, 2016, p. 24). 
De acuerdo a Ricardo Pozas (Pozas Horcasitas, s.f., pp. 353-354) “entre 1945 y 1973, en los 
países centrales de Europa, se desarrolló el modelo de Estado Benefactor, modalidad 
teórica e ideológica que rediseñó las funciones del Estado liberal con fuerte intervención en 
la economía y amplia política social frente al desempleo y la pobreza….La política social del 
Estado benefactor estaba asentada en la concepción keynesiana del complemento de la 
inversión pública y privada con las que construían la economía mixta, diseñada como 
coparticipación del sector público y privado. La participación del Estado en la economía 
implicaba una fuerte inversión en la infraestructura y en las empresas caracterizadas como 
estratégicas de la economía nacional, conlas cuales se ejercía la dirección de la demanda, 
la inversión y el empleo en su dimensión más general” y tomando estos preceptos en 
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México se instaura el Modelo Nacional Revolucionario como política de desarrollo que, de 
acuerdo con Jaime Vélez (Vélez Hernández, 1977, p. 7), es un modelo que 
“está en proceso de formación y no se ha concretado en formas tan claras 
como el modelo socialista o capitalista pero al igual que en el modelo 
socialista, el Estado y las inversiones públicas se convierten en el verdadero 
motor del desarrollo como consecuencia de que en los países donde se 
desarrolla este modelo, no se ha creado todavía una clase media capitalista 
lo suficientemente poderosa como para disponer de recursos suficientes 
para realizar la inversión necesaria, que facilite el paso de una economía 
atrasada en una economía moderna. 
La nacionalización se limita al capital extranjero o a parte de él y moviliza el 
escaso capital autóctono hacia la inversión productiva, útil para el 
desarrollo. Esta nacionalización no es el resultado, en general, de un 
programa económico, sino de conflictos políticos con las potencias 
capitalistas que hacen que resulte ser un medio necesario de emancipación 
política y de afirmación de la independencia. 
El modelo socialista y el nacional revolucionario tienen en común que el 
desarrollo económico no es un proceso espontáneo, como en el modelo 
capitalista clásico, sino que es el resultado consciente de la planificación que 
tuvo su origen en la economía socialista pero que, en mayor o menor 
medida, se ha comunicado a todos los países capitalistas.” 
Durante las 5 décadas siguientes (1920 – 1970) se sigue la política del Modelo Nacional 
Revolucionario, donde se llevan a cabo grandes inversiones no sólo en materia de 
infraestructura petrolera y eléctrica, si no en todos los ámbitos (industrial, social, 
productivo, etc) ya que el Estado comienza a crear y adquirir empresas de todo tipo 
aumentando de la siguiente forma: en los años de 1920 – 1940 llegaron a existir 36 
empresas paraestatales, entre 1941 y 1954 unas 144 y entre 1955 y 1970 unas 272 
(Marichal, 2003, p. 1), durante todo este tiempo se vio con recelo el endeudamiento, se 
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promovió el ahorro y la inversión productiva en infraestructura y posibilitó remontar en los 
mercados internacionales la mala impresión de un país poco serio e incumplido en sus 
obligaciones financieras (Rivadeneyra, 2016, p. 131) los gobiernos de Plutarco Elías Calles, 
Lázaro Cárdenas, Manuel Ávila Camacho, Adolfo Ruiz Cortines, Adolfo López Mateos y 
Gustavo Díaz Ordaz construyeron instituciones, mecanismos y negociaciones que dieron 
estabilidad a la nación, pero todo ello se acabó en los siguientes dos sexenios; cualquier 
empresa con pérdidas se vendía al gobierno llegando a contar en 1982 con 1,155 empresas 
paraestatales (Marichal, 2003, p. 1), tal circunstancia estaba plenamente justificada, pues 
en el entendimiento de la época el Estado debía invertir por su cuenta en proyectos de 
desarrollo para favorecer el empleo abierto y la redistribución del ingreso, o bien, en 
aquellos campos cuya rentabilidad era magra, o por la necesidad de desembolsar fuertes 
cantidades no recuperables en el corto plazo. A ello se agregaba la idea de crear en lo 
interno la demanda de bienes y servicios producidos por las nuevas empresas estatizadas. 
La demanda efectiva era reducida o nula, por lo incosteable que era y, por ende, el Estado 
debía de llevar a cabo tal actividad aún cuando fuese deficitaria, en términos económicos y 
más por el principio de derrame económico que por el rendimiento financiero que 
produjese (Rivadeneyra, 2016, p. 111). En estos sexenios se presentaron las devaluaciones 
de 1976 y 1982 en las administraciones de Luis Echeverría y José López Portillo donde se 
promovió un déficit gubernamental impresionante y un endeudamiento internacional 
irreflexivo, escandaloso e impagable. 
Durante este ciclo el financiamiento directo a la creación artística es uno de los primeros 
aspectos que son considerados como obligaciones de los organismos públicos responsables 
de la cultura a partir de la segunda mitad del siglo XX, de esta manera se incorpora el 
financiamiento a la creación, se añade la importancia de incluir en los presupuestos públicos 
el gasto en la manutención de instituciones encargadas de la difusión artística. Se 
agregarán, posteriormente, aspectos relacionados al interés por la masificación de los 
bienes culturales, la lógica del apoyo a las cadenas productivas vinculadas a sectores 
específicos de la cultura, el desarrollo de infraestructura, la inclusión del aspecto cultural 
dentro de las estrategias de desarrollo, entre otros ámbitos (Ramírez Praga, 2016, p. 27) 
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En el difícil periodo de los años 80 la internacionalización de los problemas económicos 
locales motivó la intromisión y la exigencia de cambios estructurales en la sociedad; la 
adopción de tendencias y regulaciones extranjeras; la entrada de México al mundo 
globalizado en un entorno en el que se pasó del subdesarrollo económico y social a la crisis 
y de ésta, a la dependencia de las instituciones y organismos financieros internacionales. 
Como indica Eduardo Rivadeneira “al igual que en la crisis de 1975-1976, se ideó una serie 
de “reformas” que debían instaurarse. El Fondo Monetario Internacional a través del Banco 
Mundial, estructuró las principales líneas de trabajo para el gobierno del presidente Miguel 
de la Madrid, con la salvedad de que en esta ocasión los controles serían ejercidos 
directamente desde el exterior a través del financiamiento internacional el cual quedó 
supeditado al cumplimiento puntual de los compromisos pactados para prevenir y, en su 
caso, evitar golpes de timón como la nacionalización bancaria y el control de cambios 
generalizado que tomó por sorpresa a dichos organismos internacionales, los cuales son 
francamente contrarios a tales prácticas y, en su criterio, fueron decisiones socializantes, 
poco recomendables en los países de libre empresa.” (Rivadeneyra, 2016, p. 142). En los 
informes de sus misiones se diseñaron las recomendaciones para desmantelar las 
instituciones creadas por el Estado Mexicano, acabar con la capitalización del mismo, sus 
activos en infraestructura, la privatización de sus servicios, así como la necesidad de 
introducir un cambio en la política nacional así, en el sexenio de 1983 – 1988 se introdujeron 
una serie de herramientas de control del gasto; que constituyeron la pauta del cambio para 
modificar la estructura del sistema político, económico y social del país, además de iniciar 
el cumplimiento a los compromisos internacionales contraídos por México. De esta manera 
se iniciaron procesos para abatir la inflación e inestabilidad cambiaria mediante una 
estrategia que persiguió modificar la política fiscal, de precios, la minimización de los 
subsidios y, evitar trabas al comercio exterior, sobre todo en el caso de las importaciones 
(Rivadeneyra, 2016, pp. 151-152). De esta manera se genera el Tratado de Libre Comercio 
de América del Norte (TLCAN) que se centra en atraer la inversión extranjera para convertir 
al país en maquilador. 
 
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De esta manera el cambio impactó en tres órdenes: 
1. La desincorporación de las empresas paraestatales. 
2. Liberación comercial y desregulación económica. 
3. Reforma estructural de largo plazo en lo político, económico, financiero y en 
derechos humanos. 
La reforma jurídica que implicó el cambio estructural fue muy amplia. Es posible dividirla en 
dos momentos: el primero que ajustó la legislación a las exigencias inmediatas de los 
organismos internacionales como condición para reiniciar la apertura de los 
financiamientos de corto plazo y preparó el camino para el segundo momento, definido 
como de cambio estructural y profundo en los órdenes económico, social y político para 
transformaciónde la nación mexicana. 
En el ámbito cultural estos cambios de concepción teórica y práctica involucraron 
transformaciones en la estructura del sector educativo bajo el mandato de la Secretaría de 
Educación Pública, que desde su creación es el organismo superior de cultura. En este 
periodo se dio principio a la descentralización a través del Programa de Descentralización 
de Bienes y Servicios Culturales a cargo del CONACULTA por lo que a inicios de la década de 
los 90 se expandió la idea de invertir en la cultura desde el apoyo de empresas privadas. 
 
1.2. Influencias internacionales de la década de los ochenta y 
noventa en México 
Durante la década de los 80, el síndrome de los elevados costos, la improductividad y la 
crisis de credibilidad se apoderaron de la mayoría de los gobiernos en diferentes latitudes 
del planeta, pues los efectos económicos de la gran crisis petrolera cimbraron la economía 
internacional, que vivió momentos de inestabilidad y escaso crecimiento, ello afectó la 
capacidad de los Estados nacionales, sus posibilidades para continuar creciendo, a la vez 
que el sostenimiento de la empresa pública demandaba cada vez más recursos, que, por 
otro lado eran escasos o inexistentes. Tal circunstancia obligó a iniciar programas de 
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privatización de empresas públicas que, durante el periodo del llamado “Estado de 
Bienestar”, proveían de infraestructura y servicios públicos financiados en su totalidad por 
el gobierno: las carreteras, hospitales, agua potable, educación, cultura, seguridad nacional, 
transporte, telecomunicaciones, energía, salud, entre muchas otras, eran responsabilidades 
del Estado y esto requería de una creciente inversión, conforme el modelo económico se 
agotaba, el “Estado de Bienestar” -y por lo tanto el sector público- se enfrentaba a presiones 
presupuestales derivadas de un crecimiento excesivo del gasto, lo que obligaba al Estado a 
endeudarse, aumentar impuestos, tomar medidas de racionamiento, etc (Centro de 
Estudios de las Finanzas Públicas, 2016, p. 2). Con la llegada de personajes políticos 
identificados con la corriente económica neoclásica, como Margaret Thatcher en el Reino 
Unido y Ronald Reagan en Estados Unidos, comenzó en el mundo una tendencia de 
reducción en el involucramiento del Estado en la economía y, por lo tanto, una participación 
activa del sector privado en el financiamiento y provisión de bienes, como infraestructura, 
y servicios públicos. Esta tendencia era impulsada, en parte por el anhelo de mayor 
eficiencia y en parte por motivos ideológicos. A fines de la década de 1970 y principios de 
los ochenta se hacen las primeras licitaciones en el que las autoridades locales debían de 
otorgar concesiones de servicios al mejor postor, que generalmente era una empresa 
privada. En 1992, surgen las Iniciativas de Financiamiento Privado (PFI por sus siglas en 
inglés), las cuales permitían la asociación o joint ventures (empresa conjunta) del sector 
público con la iniciativa privada para financiar y operar proyectos, en los que se transfería 
riesgo genuino a los privados y se garantizaba el mejor valor por dinero (VFM), es decir, el 
mejor beneficio por el menor costo (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 2016, p. 
3), a partir de entonces, se acuña el concepto de Asociaciones Público Privadas o Public 
Private Partnership (APP o PPP, por sus siglas en inglés), el gobierno británico consideraba 
que “los sectores público y privado tenían distintos, pero complementarios, atributos en un 
mundo cambiante, en el que se necesitaban alcanzar las crecientes expectativas de los 
clientes de servicios públicos… y que la mejor manera de alcanzar estos objetivos residía en 
la combinación de los dos sectores.” “El gobierno cree que en muchos casos una estructura 
robusta para proveer servicios públicos sostenibles de alta calidad, se puede crear juntando 
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lo mejor de los sectores privado y público a través de una asociación” (Centro de Estudios 
de las Finanzas Públicas, 2016, p. 3). La modalidad británica PFI ha servido de base para la 
implementación de modalidades propias en Canadá, Japón, Australia, Sudáfrica, Irlanda, 
Portugal, Países Bajos, Nueva Zelanda, Rusia, República Checa. Países como España y 
Francia han reconocido también la modalidad británica como un mecanismo eficaz y 
eficiente para la contratación de servicios públicos (incluida la infraestructura física 
inherente), especialmente en el área de la infraestructura social. 
 
 
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CAPÍTULO 2.- CARACTERÍSTICAS DE LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS 
PARA EL DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA EN MÉXICO 
No existe una definición universalmente aceptada de lo que debe entenderse por 
Asociación Público Privada (APP) y ello se debe a que el término ha sido utilizado para 
caracterizar de distintas maneras, en distintos lugares y desde muy diversos ángulos, cierto 
universo de actividad económica que involucra la participación de los sectores social y 
privado para la provisión y financiamiento de infraestructuras públicas tradicionalmente a 
cargo del Estado y, por otra parte, la forma de esa participación ha estado en constante 
evolución; para complementar la definición hay que aclarar que el término asociación 
público-privada es un concepto genérico y no un tipo de contrato. 
Existe un común denominador en el uso del término APP y es la presencia de una o varias 
entidades que representan los intereses del Estado, a las que podemos denominar 
conceptualmente como “entidad pública” y la presencia de una o varias entidades de los 
sectores social y/o privado, a las que podemos denominar conceptualmente como “entidad 
privada”. La entidad pública y la entidad privada constituyen los sujetos de una APP, y no 
es posible que exista una APP en la que no coexistan ambos sujetos. 
Otro común denominador en el uso del término APP es su objeto mediato ya que en última 
instancia siempre tendrán por objeto satisfacer un conjunto de necesidades colectivas, que 
corresponde o ha correspondido tradicionalmente atender al Estado mediante el 
aprovechamiento de las capacidades y habilidades que pueden aportar los sujetos de la 
APP. En este sentido nos referimos a: 
• Infraestructura económica: obras públicas (activos fijos) destinados a promover y 
facilitar la producción de bienes y servicios de los sectores productivos de la 
sociedad. Entre estas obras de manera enunciativa mas no limitativas se cuentan: 
o Obras de comunicaciones y transportes (carreteras interurbanas, caminos 
rurales, puentes y túneles, vialidades urbanas, sistemas de transporte 
colectivo, facilidades portuarias y aeroportuarias, centros intermodales, etc.) 
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o Sistemas de generación de energía eléctrica 
o Obras de irrigación 
o Centros turísticos integrales 
• Infraestructura social: obras públicas (activos fijos) destinadas principalmente a 
promover el bienestar y la calidad de vida de las personas. Incluyen, entre otras: 
o Educación y cultura (escuelas, bibliotecas, auditorios, centros culturales, 
museos, centros comunitarios de aprendizaje, centros de capacitación para 
el trabajo, etc.) 
o Recreación y deporte (parques, jardines, polideportivos) 
o Ciencia y tecnología 
o Salud 
o Urbanización, imagen urbana y vivienda (desarrollos urbanos integrales 
sustentables, sistemas eficientes de alumbrado público, mercados, etc.) 
o Agua, alcantarillado y saneamiento (plantas de agua potable, plantas de 
tratamiento de aguas residuales domésticas y efluentes, sistemas de 
drenaje, sistemas urbanos de recuperación de aguas pluviales, etc.) 
o Asistencia social (guarderías infantiles, orfanatos, centros de retiro para 
adultos mayores) 
o Manejo y disposición de residuos sólidos (sistemas y equipos de recolección, 
estaciones de separación y transferencia, plantas de reciclaje, rellenos 
sanitarios, sistemas de confinamiento, etc.) 
• Infraestructura gubernamental:obras públicas (activos fijos) destinados a llevar a 
cabo funciones de gobierno, tales como seguridad nacional, seguridad pública, 
procuración y administración de justicia, legislación, entre otras. 
 
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Antecedentes México 
En México, uno de los antecedentes de participación del sector privado en proyectos de 
inversión de largo plazo surge en 1995 con los llamados Proyectos de Inversión de 
Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Público (PIDIREGAS) durante la 
administración de Ernesto Zedillo. Esta figura se utilizó para desarrollar proyectos de 
infraestructura energética de Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la Comisión Federal de 
Electricidad (CFE). 
Al inicio de la década de los noventa se implementaron las primeras concesiones de 
carreteras, las cuales enfrentaron múltiples complicaciones financieras derivadas de la crisis 
de 1994, lo cual llevó a muchas de ellas a la quiebra y a un posterior rescate del gobierno. 
Es hasta el año 2004, que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación (en adelante, el 
“DOF”) las reglas para operar los Proyectos de Prestación de Servicios (PPS), una de las 
primeras formas de APP. La regulación de éstos se realizaba mediante acuerdos por parte 
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), quien los aprobaba, y por la 
Secretaría de la Función Pública (SFP), quien supervisaba los recursos federales 
involucrados. 
Finalmente, en 2012 se crea la Ley de Asociaciones Público-Privadas, un instrumento 
jurídico que dotaba de certeza legal a la iniciativa privada que pretendía asociarse con el 
gobierno para el desarrollo de proyectos de infraestructura y servicios de largo alcance. 
 
2.1. Clasificación y Características de las APP en México 
Dependiendo de la forma legal que adopte la asociación correspondiente, es decir, del tipo 
de instrumento jurídico mediante el cual la entidad pública se asocie con la entidad privada, 
de acuerdo con Derek M. Woodhouse (Woodhouse, 2010, p. 6), en México las APP pueden 
clasificarse en cuatro categorías. 
19 
 
Empresas público - privadas o mixtas, que comprenden a las empresas de participación 
estatal ya sea mayoritaria o minoritaria, a los fideicomisos públicos, y a las empresas sin 
personalidad jurídica de participación mixta: 
Contratación tradicional, que comprende la contratación de obra pública, servicios 
relacionados con la obra pública, arrendamientos, adquisiciones, suministros o servicios; 
Régimen de concesiones, que comprende a las actividades sujetas a concesión, permiso, 
autorización o licencia mediante las cuales el Estado delega o faculta a una persona del 
sector privado para que explote un bien o servicio a cargo del Estado; y 
Contratación integral, que comprende la contratación a largo plazo de servicios que 
requiere la autoridad contratante para poder dar un mejor cumplimiento a su objeto o 
función y que para ser prestados puede resultar necesario realizar diversas actividades 
como el diseño, el financiamiento, la construcción, la puesta en marcha, la operación y el 
mantenimiento de cierta infraestructura básica y la provisión de ciertos servicios auxiliares 
A continuación, se presenta la descripción de las particularidades de las cuatro categorías 
de APP 
Cuadro 1. PARTICULARIDADES DE LAS CUATRO CATEGORÍAS DE APP 
Tipo de APP Empresa público-privada o mixta 
Tipo de contrato Contratos de asociación en participación 
Contratos de fideicomiso 
Cualquier otro acuerdo de voluntades que tenga por 
objeto la consecución conjunta de un mismo fin 
Leyes que regulan la 
APP (enunciativas, mas 
no limitativas) 
− Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 
− Ley Federal de Entidades Paraestatales 
− Ley General de Sociedades Mercantiles 
− Ley General de Sociedades Cooperativas 
− Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito 
20 
 
− Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas 
por Organizaciones de la Sociedad Civil 
− Código de Comercio 
− Código Civil Federal 
− Leyes Orgánicas de la Administración Pública de las 
Entidades Federativas y sus municipios 
− leyes de entidades paraestatales y paramunicipales 
en los estados 
− códigos civiles de las entidades federativas 
Usos Tuvo un importante desarrollo en la década de los años 
setenta y primera parte de los ochenta, actualmente es 
poco utilizado en México sin embargo hay una creciente 
tendencia en países europeos para aprovechar esta clase de 
esquemas 
Tipo de APP Contratación tradicional 
Tipo de contrato Contratos específicos (de obra pública, de arrendamiento, 
de adquisición o de servicios) mediante los cuales las 
entidades privadas se obligan a realizar una actividad 
determinada como prestar algún servicio, proveer cierto 
equipo, suministrar determinado producto, arrendar bienes 
muebles o inmuebles, realizar una obra, restaurar un 
inmueble, llevar a cabo trabajos de exploración, etc. 
Leyes que regulan la 
APP (enunciativas, mas 
no limitativas) 
− ley de obras públicas y servicios relacionados con las 
mismas 
− ley de adquisiciones, arrendamientos y servicios 
también existen leyes en materias específicas que prevén o 
establecen reglas especiales para cierto tipo de 
contrataciones, como es el caso de: 
21 
 
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia 
de Petróleo y la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, las 
cuales establecen un régimen de excepción para cierto tipo 
de contrataciones. 
Usos Es sin duda el esquema de APP que mejor se conoce y más 
se utiliza en México para poder aprovechar la capacidad y 
los recursos de los sectores social y privado. En la gran 
mayoría de los casos, el tipo de asociación generada por 
esta clase de contratos corresponderá a una APP en sentido 
amplio y no a una APP en sentido estricto. 
Tipo de APP Régimen de Concesiones 
Tipo de contrato Expedición de permiso, autorización o licencia mediante la 
cual la entidad pública faculta a una entidad privada para 
realizar ciertas actividades que por su importancia 
compete regular al Estado. Como la prestación de un 
servicio público, la explotación directa de un bien de 
dominio público o ambas actividades conjuntamente, de 
esta manera el Estado conserva la facultad de dirigir y 
supervisar la 
actividad que la persona o empresa privada realizará por su 
cuenta y riesgo. 
Leyes que regulan la 
APP (enunciativas, mas 
no limitativas) 
− Ley General de Bienes Nacionales 
− leyes que regulan la explotación de 
− bienes del dominio público y la prestación de 
servicios públicos en las distintas entidades 
federativas; 
una extensa gama de leyes federales en materias 
específicas como: 
22 
 
− Ley de Aguas Nacionales 
− Ley Minera 
− Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica 
− Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en 
Materia de Petróleo 
− Ley Aduanera 
− Ley de Aeropuertos 
− Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal 
− Ley de Puertos 
− Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario 
− Ley Federal de Telecomunicaciones 
− Ley Federal de Radio y Televisión 
− Ley de Vías Generales de Comunicación 
− Ley de Pesca 
− Ley General de Salud 
− Ley Federal de Seguridad Privada 
y, una gama aún mayor de leyes estatales y municipales en 
materias específicas. 
Usos El régimen de concesiones ha sido utilizado en México por 
muchos años y constituye una herencia importante del 
sistema jurídico francés, español y romano. A diferencia de 
otros países, el régimen de concesiones no es un esquema 
novedoso en México, donde es considerada como un acto 
unilateral del Estado y se encuentra sujeto a un régimen 
especial y a reglas del derecho civil 
 
23 
 
Tipo de APP Contratación Integral 
Tipo de contrato Bajo este rubro se encuentran los esquemas conocidos 
como PIDIREGAS (proyectos de inversión con diferimiento 
en el registro del gasto) que se han utilizado en el sector 
energía bajo diversasmodalidades, entre ellas: 
obra pública financiada, contratos llave en mano, contratos 
de construcción-arrendamiento-transferencia, contratos de 
compraventa de capacidad y energía con productores 
independientes y contratos de servicios múltiples. También 
podemos agrupar en este género a los contratos de 
prestación de servicios de largo plazo para plantas de 
tratamiento de agua y a los proyectos para prestación de 
servicios (PPS), que también utilizan la figura de contratos 
de prestación de servicios de largo plazo, pero se 
encuentran sujetos a una serie de reglas que asegurar una 
mayor transferencia de riesgos al sector privado y la 
posibilidad de que las inversiones realizadas no sean 
consideradas como deuda pública. 
Leyes que regulan la 
APP (enunciativas, mas 
no limitativas) 
− Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios 
del Sector Público 
Algunas leyes en materias específicas establecen reglas 
especiales para cierto tipo de contrataciones integrales, 
como es el caso de la 
− Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica 
en el que se regulan los contratos para la adquisición de 
capacidad y energía eléctrica generada por particulares. 
Usos En las últimas dos décadas se ha ido gestando a nivel 
mundial una nueva modalidad de APP cuya formalización 
requiere de la contratación pública de una serie de 
24 
 
funciones y actividades que de manera integral quedan a 
cargo de una entidad privada y que tienen por objeto 
proveer directamente cierta infraestructura básica o 
servicio al público en general, o bien, proveer a una entidad 
pública los elementos necesarios para que sea esa entidad 
quien provea la infraestructura básica o el servicio público 
y con ello pueda dar un mejor cumplimiento a su objeto o 
función. 
Fuente: Elaboración propia con base en (Woodhouse, 2010, pp. 7-10) 
Como se puede observar en el cuadro anterior la contratación tradicional se encuentra 
dentro de un esquema APP, sin embargo, para este trabajo se considerará el esquema de 
contratación integral en el formato de Proyecto de Prestación de Servicios PPS donde hay 
transferencia al sector privado de proyectos de inversión que tradicionalmente han sido 
ejecutados o financiados por el sector público, además de considerar la ejecución y el 
financiamiento por parte del sector privado, presentando dos características importantes: 
• Un mayor énfasis en la provisión del servicio y en su financiamiento por parte del 
sector privado; y, 
• Una transferencia significativa de riesgos al sector privado. 
 
Proyectos para Prestación de Servicios (PPS) 
El gobierno federal actualmente impulsa las APP donde se “establece una relación 
contractual de largo plazo, entre instancias del sector público y del sector privado, para la 
prestación de servicios al sector público, mayoristas, intermediarios o al usuario final y en 
los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con 
objetivos que aumenten el bienestar social y los niveles de inversión en el País” (SHCP, 
2017). 
25 
 
Los PPS se fundamentan en el objetivo de prestar servicios públicos de calidad a los usuarios 
de manera oportuna, eficiente y sostenible en un plazo largo, mediante una relación 
contractual entre un ente público y un ente privado (inversionista desarrollador) en virtud 
de la cual este último participa, en mayor o menor medida, en el diseño, construcción, 
operación, mantenimiento y conservación de la infraestructura y su equipamiento 
indispensable para ello. Hay que destacar que el plazo será tan largo como se requiera para 
amortizar el capital (incluido el rendimiento) del inversionista desarrollador y la deuda 
(incluido el costo financiero) en su caso contratada por este último con cargo al propio 
proyecto. 
Basándonos en el “Libro Verde sobre la Colaboración Público – Privada y el Derecho 
Comunitario en Materia de Contratación Pública y Concesiones (Comisión Europea, 2004)”, 
los elementos que distinguen a las APP que nos ocupan son: 
1. La duración de los contratos: Los contratos deben ser de largo plazo (generalmente 
el plazo varía entre 15 y 30 años) entre el sector público y el privado para el 
desarrollo de infraestructura. No se tratará de la privatización de servicios públicos 
o activos, ni de deuda. 
2. Los montos de inversión: El sector privado debe participar de algún modo en la 
financiación, donde la inversión debe ser de al menos 15 millones de dólares* 
(incluyendo inversión, y el valor actual de la operación y mantenimiento por la 
duración del proyecto) 
3. Riesgos: el desarrollo de la infraestructura deberá implicar riesgos importantes que 
pueden ser mejor administrados por un inversionista proveedor, es indispensable 
que haya una adecuada distribución de riesgos entre el sector público y el sector 
privado. 
4. Ejecución: El ente privado deberá encargarse del diseño, financiamiento y 
construcción, además de tener un papel fundamental en el mantenimiento y 
explotación (operación) de la infraestructura. 
*Esto, de acuerdo a lo analizado en proyectos realizados en México del año 2005 a 
2010 
26 
 
Como se mencionó anteriormente, de acuerdo a las actividades o funciones transferidas 
contractualmente por el ente público al ente privado, puede haber diversas modalidades o 
tipos de PPS. Las que se abordarán para el estudio de opciones de inversión en este trabajo 
son las que responden a formas de contrato del tipo: 
“Construir, operar y transferir”, esto es: asociaciones público – privadas en las que el ente 
privado asume todas las actividades relativas a las fases de construcción y operación 
(mantenimiento y conservación incluidos) de la infraestructura, hasta su transferencia o 
reversión al ente público al vencimiento del plazo del contrato. En esta modalidad tipo se 
asume que: 
i) el ente privado financia, en mayor o en menor medida, la inversión inicial 
requerida; 
ii) el financiamiento del ente privado es una mezcla de capital propio y deuda 
del proyecto; y, 
iii) los ingresos del proyecto, en la etapa de operación, proceden en su mayoría 
de cuotas o tarifas a los usuarios. 
“Transferir, construir, operar y transferir”, esto es: asociaciones público - privadas en las 
que el ente privado asume todas las actividades relativas a las fases de 
i) construcción para el mejoramiento de infraestructura ya existente y que con 
ese motivo el ente público transfiere al ente privado; 
ii) construcción, en su caso, de infraestructura complementaria de la ya 
existente y mejorada; 
iii) operación (mantenimiento y conservación incluidos) de la infraestructura (la 
mejorada y, en su caso, la complementaria), hasta su transferencia o 
reversión al ente público al vencimiento del plazo del contrato. 
En esta modalidad tipo se asume que: 
i) el ente privado financia, en mayor o en menor medida, la inversión inicial 
requerida; 
27 
 
ii) el financiamiento del ente privado es una mezcla de capital propio y deuda 
del proyecto; y, 
iii) los ingresos del proyecto, en la etapa de operación, proceden en su mayoría 
de cuotas o tarifas a los usuarios. 
“Diseñar, construir, financiar y operar”, esto es, asociaciones público -privadas en las que 
el ente privado asume todas las actividades relativas a las fases de diseño, construcción y 
operación (mantenimiento y conservación incluidos) de la infraestructura, hasta su 
transferencia o reversión, en su caso, al ente público al vencimiento del plazo del contrato. 
En esta modalidad tipo se asume que: 
i) el ente privado financia, en mayor o en menor medida, la inversión inicial 
requerida; 
ii) el financiamiento del ente privado es una mezcla de capital propio y deuda 
del proyecto; y, 
iii) los ingresos del proyecto, en la etapa de operación, proceden en su mayoría 
de pagos periódicos del ente público (“financiamiento público”), por 
disponibilidad y/o uso de la infraestructura;y 
iv) los pagos (la retribución) que realiza el ente público al ente privado están 
ligados, en todo o en parte, a la disponibilidad, cantidad y calidad de los 
servicios efectivamente prestados, conforme a los términos convenidos en 
el respectivo contrato. 
Desde la perspectiva de los ingresos generados a partir de su operación por una 
infraestructura pública en la modalidad de APP, podemos distinguir dos tipos de proyectos 
APP tarifables y no tarifables, definiéndose de la siguiente manera. 
Proyectos tarifables: Proyectos en APP que, durante la etapa de operación, generan sus 
ingresos con base en el cobro de cuotas o tarifas a los usuarios. La propia naturaleza de la 
infraestructura, así como el marco jurídico aplicable y decisiones de política pública, 
determinan la modalidad tarifable de un proyecto. Por ejemplo, una carretera, por su 
28 
 
naturaleza y teniendo en cuenta que el marco jurídico aplicable lo permite, puede ser un 
proyecto tarifable. 
Los proyectos tarifables, a su vez, pueden tener, en términos generales, dos modalidades: 
a) Proyectos autofinanciables, esto es, proyectos en los que el cien por ciento de los 
ingresos durante su etapa de operación provienen del cobro de cuotas o tarifas a los 
usuarios, y resultan suficientes para sufragar el total de costes de operación y 
amortización de los capitales y deudas invertidos. 
b) Proyectos no autofinanciables, esto es, proyectos cuyos ingresos por cuotas o tarifas 
que se cobrarán a los usuarios durante la etapa de operación se estiman 
insuficientes para sufragar el total de costes de operación y amortización de los 
capitales y deudas invertidos, por lo que el ente público contratante 
complementará, conforme a los términos y mecanismo de pago contractualmente 
convenidos, dichos ingresos. 
Proyectos no tarifables: Proyectos en APP que, durante la etapa de operación, no generan 
sus ingresos con base en el cobro de cuotas o tarifas a los usuarios, por lo que el 100% del 
ingreso por los servicios prestados proviene de los pagos que realiza el ente público 
contratante, pagos que, como se ha dicho antes, pueden estar ligados a la disponibilidad 
y/o uso (demanda), así como a la calidad, de los servicios efectivamente prestados por el 
ente privado. Al igual que los proyectos tarifables, la propia naturaleza de la infraestructura, 
así como el marco jurídico aplicable y decisiones de política pública, determinan la 
modalidad no tarifable de un proyecto. Por ejemplo, un centro penitenciario, por su 
naturaleza, puede ser un proyecto no tarifable. 
Proyectos realizados bajo el esquema PPS 
Al año 2016, el gobierno de México ha realizado muchos proyectos en PPS, de los que 
destaco once Proyectos para Prestación de Servicios: siete proyectos carreteros, tres 
hospitales regionales de alta especialidad y una universidad politécnica 
 
29 
 
Cuadro 2. PROYECTOS PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN ENTIDADES FEDERATIVAS 
2005 – 2010 
Año del 
Proyecto 
Entidad Proyecto Receptor del 
Servicio 
Valor del 
proyecto 
(millones de 
pesos) 
Plazo 
(años) 
2016 Puebla Museo 
Internacional 
del Barroco 
Gobierno del 
Estado 
7,300 23 
2009 Estado de 
México 
Hospital 
Regional de 
Alta 
Especialidad 
Zumpango, 
Estado de 
México 
7,038 25 
2009 Estado de 
México 
Prolongación 
de Av. 
Solidaridad - 
Las Torres 
Gobierno del 
Estado 
 
5,800 25 
2011 Yucatán Gran Museo 
del Mundo 
Maya 
Gobierno del 
Estado 
4,641 21 
2009 Estado de 
México 
Centro Cultural 
Mexiquense 
Instituto 
Mexiquense 
de la Cultura 
3,508 21 
2008 Nuevo León Arco vial 
sureste 
Gobierno del 
Estado 
2,500 ND 
2006 San Luis 
Potosí 
Universidad 
Politécnica de 
San Luis 
SEP 1,978 20 
2009 Durango 10 tramos 
carreteros 
Gobierno del 
Estado 
1,256 20 
2005 
 
Oaxaca Ciudad Judicial 1,200 ND 
2008 Zacatecas Ciudad 
Gobierno 
 1,200 ND 
2009 Estado de 
México 
Puente 
vehicular de las 
avenidas 
Prolongación 
Madero y 
James 
Watt 
Cuautitlán, 
Estado de 
México 
860 25 
30 
 
2005 Oaxaca Ciudad 
Gobierno 
Gobierno del 
Estado 
626 ND 
2008 Nuevo León Ampliación de 
la Av. Lincoln 
Garza García, 
Nuevo León 
575 12 
2008 Hidalgo Planta de 
tratamiento de 
efluentes 
Comisión de 
Agua y 
Alcantarillado 
del Municipio 
de Tepeji del 
Río de 
Ocampo 
66.1 18 
Fuente: Elaboración propia con base en (Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, 2011, 
p. 10), ( Jiménez Gómez - Tagle, 2014), (Hernández, 2016) y (Santana, 2012) 
Para la realización de la tabla aquí presentada, se hace meritorio mencionar que no fue 
sencillo encontrar información de Proyectos de Prestación de Servicios posteriores al 
2010, para los proyectos anteriores a esta fecha se pueden encontrar múltiples análisis y 
estudios de justificación por proyecto, además de auditorías realizadas por la Auditoría 
Superior de la Federación (ASF) 
 
2.2. Tres experiencias de Proyectos para la Prestación de Servicios. 
El propósito de la implementación de las APP es suplementar las prácticas convencionales 
de financiamiento al combinar diferentes fuentes de recursos, reduciendo las presiones 
sobre el presupuesto público. Esto depende del desarrollo de los instrumentos en el sistema 
financiero local y el acceso a mercados extranjeros. 
Algunas de las fuentes que podrían emplearse para soportar las APP son: 
• Participación accionaria; 
• Bonos anticipatorios de rendimientos esperados; 
• Bonos de infraestructura; 
• Créditos bancarios para infraestructura estatal; 
31 
 
• Emisión de bonos, garantizados por los cargos directos esperados, por el uso o 
provisión del servicio (cuotas, peajes); 
• Otras fuentes de recursos tradicionalmente destinadas a las agencias públicas, que 
pueden ponerse a disposición de los inversionistas proveedores: arrendamientos, 
ingresos por el empleo de otras instalaciones, peajes sombra. 
En los siguientes casos de estudio observaremos la mezcla de diferentes herramientas de 
patrocinio público y deuda comercial privada, así como los beneficios o desventajas del 
trabajo conjunto de la iniciativa privada y el sector público. 
Las primeras dependencias que se involucraron en la implementación de Proyectos de 
Prestación de Servicios fueron la Secretaría de Salud, la de Comunicaciones y Transportes y 
la Secretaría de Educación Pública en 2002. En los sectores de Salud y Educación no existía 
experiencia previa en la implementación de este tipo de proyectos, lo que hizo obligada la 
coordinación del gobierno federal (SHCP) y la banca de desarrollo (BANOBRAS) en la 
revisión técnica y financiera de los PPS para dichos sectores. Adicionalmente debe 
consignarse la participación de la Secretaría de la Función Pública, la Presidencia de la 
República y los gobiernos de los estados en donde se ubicarían los proyectos. En particular, 
BANOBRAS apoya el financiamiento a los proveedores o contratistas que liciten bajo el 
esquema PPS, también brinda garantías financieras que fortalezcan la estructura de 
financiamiento y contribuyen a una mejor calidad crediticia. 
 
Caso de estudio 1. Hospital Regional del Bajío y su Unidad de Apoyo 
Cronológicamente, el primer proyecto que se concretó fue el del Hospital Regional del Bajío 
y su Unidad de Apoyo, ubicado en León, Guanajuato, con un esquema de diseño, 
construcción, equipamiento, operación y mantenimiento, cuya licitación fue presentada el 
10 de marzo de 2005, el fallo se publicó el 20 de octubre del mismo año y resultó ganadora 
la empresa española Acciona, S.A., el contrato se celebró a veinticinco años. En este 
proyecto hay financiamientos tanto del Banco Mundial como del Banco Interamericano de 
32 
 
Desarrollo. El monto de la inversión inicial privada en valor presente al año 2017 es de 
$905,900,000 pesos, el valor total del contrato en el 2005 fue de 4,642.6 millones de pesos. 
Dado su carácter regional, los beneficiarios se estiman en 5 millones depersonas, con sus 
184 camas, 40 de las cuales pertenecen al área de pediatría y las restantes para adultos; 
además de contar con unidades de apoyo de hemodiálisis, cirugía de corta estancia, 
rehabilitación y oncología (Exterior, 2017). Inicialmente el hospital comenzaría a prestar 
servicios a mediados de diciembre de 2006, posteriormente la fecha se recorrió a febrero 
de 2007; por lo que se puede apreciar en redes sociales, hasta la fecha los usuarios tienen 
buena referencia de este proyecto, como lo expresado por José Adolfo Torres Rojo en el 
mes de abril de 2018 “Asistí al Hospital a realizarme unos análisis. El trato por parte del 
personal y los médicos fue excelente. Instalaciones modernas. Estéticas e higiénicas”, de la 
misma manera se expresa Jesús Nathaniel Champion Hernández en comentarios de Google 
“Muy buen hospital. Excelente atención, médicos profesionales, La mayor parte de la gente 
trata de hacer lo mejor posible su trabajo”. La Secretaría de Salud lo etiquetó como primera 
generación, porque representó su primera experiencia con el esquema PPS. En términos 
económicos de proyecto, el ahorro potencial del Proyecto bajo el esquema Proyecto de 
Prestación de Servicios es del 17.6% ante el PDR (Proyecto de Referencia) y 33% ante la 
propuesta económica que presentó el Inversionista Proveedor, ACCIONA, S.A. (España). 
 
Caso de estudio 2. Nuevo Campus de la Universidad Politécnica de San Luis Potosí 
En la Secretaría de Educación Pública se identificaron como áreas de oportunidad la 
construcción de centros de educación superior y centros deportivos de alto rendimiento. 
En julio de 2004, la SEP solicitó a la SHCP la autorización para el proyecto PPS “Nuevo 
Campus de la Universidad Politécnica de San Luis Potosí”, la cual se obtuvo en noviembre 
del mismo año cuando se inició el proceso de autorización del contrato para la construcción, 
operación y mantenimiento de la UPSLP. 
En este caso, el proyecto consiste en la construcción del campus en el terreno de la UPSLP, 
en donde se le otorga al inversionista proveedor el derecho a usar el terreno, con ciertas 
33 
 
limitaciones, para el diseño, construcción y mantenimiento de 18 inmuebles del campus, 
estacionamiento, y adecuación y desmantelamiento de instalaciones provisionales, en 
cuatro fases. El proyecto incluye el diseño, construcción, suministro de equipos, 
financiamiento, mantenimiento y operación por un período de 20 años. Se construyó en 
dos etapas diferentes, para hacer frente a la demanda esperada y se encuentra actualmente 
en funcionamiento. 
La SEP presentó un documento “Análisis costo beneficio” donde se compararon los costos 
del proyecto PPS contra un Proyecto de Referencia (PDR), de conformidad con el Título IV 
del Acuerdo, con el resultado siguiente: 
Cuadro 3. COMPARACIÓN DEL PDR Y EL PPS 
Concepto PDR PPS Variación 
Costo esperado 1,422,700,000 1,385,000,000 37,700,000 
FUENTE: Análisis costo beneficio a precios de marzo de 2006, proporcionado por la SEP. (Social, 2015) 
 
De acuerdo con el documento anterior, el PPS representó un ahorro para la SEP de 
$37,700,000 pesos, ya que el costo a precios del 2006 estaba por debajo del costo obtenido 
en el PDR. 
El financiamiento del contrato PPS se realizó con recursos de Concesionaria Universidad 
Politécnica de San Luis Potosí, S.A. de C.V. (CUP) más un financiamiento bancario contratado 
por la concesionaria de $398,410,000 pesos. La contraprestación total en valor presente 
neto al 2016 descontado al 12% en términos reales es de $1,095,500,000 (Secretaría de 
Hacienda y Credito Público, 2015) 
De igual manera que el caso del Hospital Regional del Bajío ACCIONA fue patrocinador y 
proveedor de capital principal (así como el contratista principal a través de ACCIONA 
infraestructuras y operadora), la participación en el proyecto fue vendida recientemente, 
aunque ACCIONA ha conservado las operaciones del activo, a la fecha la UPSLP presenta 
buenas opiniones por parte de los usuarios en redes sociales y de acuerdo al informe del 
resultado de la fiscalización superior de la cuenta pública 2015 “la Secretaría de Educación 
Pública cumplió con las disposiciones legales y normativas que son aplicables en la materia, 
34 
 
en particular con los compromisos establecidos en el contrato para prestación de servicios 
a largo plazo para el Proyecto para Prestación de Servicios denominado “Nuevo Campus de 
la Universidad Politécnica de San Luis Potosí”, cuyo resultado fue contar con la 
infraestructura propicia para el trabajo universitario, además de permitir a la universidad 
alcanzar una matrícula de alrededor de 5,250 alumnos e incrementar la oferta educativa en 
apoyo a las necesidades y exigencias del desarrollo de esa entidad federativa, con el 
compromiso de pagar los servicios correspondientes durante la vigencia del contrato” 
(Social, 2015). 
 
Caso de estudio 3. Proyecto para Prestación de Servicios del Hospital Regional de Alta 
Especialidad de Ixtapaluca y Unidad de Apoyo, en el Estado de México 
La información que se presenta de este caso de estudio se extrae del informe de la Auditoría 
Superior de la Federación (Social, 2013). El PPS del Hospital Regional de Alta Especialidad 
de Ixtapaluca y Unidad de Apoyo consiste en la construcción, equipamiento, operación y 
mantenimiento de un hospital regional ubicado a la altura del km 34.5 de la carretera 
México-Puebla, en el municipio de Ixtapaluca, Estado de México. La vigencia del contrato 
es por 25 años, durante el cual el inversionista proveedor estará a cargo de la 
administración, mantenimiento y reparación de los inmuebles, los muebles y el equipo del 
hospital, por lo que mantendrá las instalaciones en condiciones óptimas y llevará a cabo la 
reposición de mobiliario (excepto el equipo médico o el relacionado con tecnologías en 
información) según sea necesario. Los servicios de salud serán proporcionados 
exclusivamente por la Secretaría de Salud. Su puesta en operación beneficiará a 5.4 millones 
de personas en los estados de México e Hidalgo. 
En el caso de este proyecto se presentaron tres convenios modificatorios con los que se 
ampliaron los plazos de entrega 175 días además de presentarse un aumento de 
$79,567,400 al costo de los servicios pactados debido a que la Secretaría de Salud solicitó a 
la iniciativa privada ampliar el servicio de terapia intensiva neonatal con el proyecto de obra 
35 
 
ya avanzado. Cabe señalar que, derivado de las ampliaciones, el costo de construcción, 
equipamiento y mobiliario y equipamiento informático aumentó de $6,409,430 de pesos. 
Con el fin de verificar que el PPS del proyecto genera beneficios netos iguales o mayores 
que los que se obtendrían de realizarse bajo el esquema de obra pública tradicional o de 
cualquier otro medio, la Secretaría de Salud envió el estudio “Proyecto de Prestación de 
Servicios Hospital Regional de Alta Especialidad de Ixtapaluca y Unidades de Apoyo” de 
octubre de 2007, que presentó a la SHCP para la primera autorización del proyecto, en el 
estudio realizado por Grupo Funcional Desarrollo Social se presenta un comparativo entre 
los costos totales del Proyecto de Referencia (PDR) y los del PPS, que indica que cuando el 
proyecto se realiza mediante el segundo esquema el Gobierno Federal obtiene un ahorro 
estimado de $722,726,000 pesos en valor presente neto. 
 
Cuadro 4. COSTO TOTAL DEL PROYECTO EN TÉRMINOS DE VALOR PRESENTE NETO 
(Miles de pesos) 
Costo base total PDR PPS Variaciones 
% 
Costo de obra y de 
adquisición de equipo 
1,714,713.0 1,581,492.0 7.8 
Riesgo retenido 534,913.0 243,113.0 54.6 
Costos adicionales: 
Costo de plantilla 
laboral 
2,187,024.0 1,985,208.0 9.2 
Mantenimiento de 
equipo médico 
44,178.0 40,102.0 9.2 
Medicinas, prod. 
químicos y otros 
1,023,255.0 928,830.0 9.2 
Servicios básicos 35,905.0 32,592.0 9.2 
Pagos de FINFRA N/A 5,925.0 100.0 
Subtotal costos 
adicionales3,290,362.0 2,992,657.0 9.1 
36 
 
Costo Total 5,539,988.0 4,817,262.0 13.1 
Diferencia PDR-PPS 722,726.0 
FUENTE: Secretaría de Salud, Proyecto de Prestación de Servicios PPS Hospital Regional de Alta Especialidad 
de Ixtapaluca y Unidades de Apoyo, México, octubre 2007. 
 
Como se aprecia en el cuadro anterior, el ahorro se debe principalmente al menor costo por 
riesgo retenido, que disminuyen en poco más de 50.0% cuando el proyecto se ejecuta 
mediante el esquema PPS. Otros rubros importantes de menor costo son la adquisición de 
medicinas, productos químicos y otros, y la operación de las unidades médicas de apoyo, 
los cuales fueron estimados por la SS considerando los costos promedio de cinco hospitales, 
ubicados en Chihuahua, Torreón, Acapulco, Querétaro y Tamaulipas. En el estudio también 
se señala que el costo de la plantilla laboral es menor, debido a que el IP puede alcanzar un 
ahorro de 35.0% sobre la planta administrativa. En este caso no se pudo obtener 
información sobre el inversionista proveedor para completar la información del caso de 
estudio. 
Por lo que se pudo obtener hasta ahora se destaca que este proyecto tuvo varias 
irregularidades que fueron realizadas por la auditoria superior de la federación, como la 
observación de 213 bienes sin utilizar en terapia intermedia; 1,647 en hospitalización del 
primero, segundo, tercero y cuarto piso; 96 en Embarazo de Alto Riesgo; 362 bienes de 
quirófanos; además, la no utilización del tercer y cuarto piso de hospitalización, 10 
quirófanos y el área de embarazo de alto riesgo y un Sistema Integral de Radioterapia con 
Acelerador Lineal por la falta de licencia de la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y 
Salvaguardias (CNSNS), por lo cual se presentó una subutilización de áreas y equipo médico, 
considerando, que de 246 camas sólo se habilitaron 40 (lo que representó una capacidad 
utilizada del 16.3%) y con un pago al 100.0% al inversionista proveedor por 388,151.9 miles 
de pesos, con incumplimiento en las metas referentes a la prestación de servicios médico-
quirúrgicos, ambulatorios, hospitalarios y de atención médica que debió proporcionar el 
HRAEI conforme a las funciones establecidas en su decreto de creación. 
37 
 
El pasivo que se generó por la formalización de este Proyecto de Prestación de Servicios de 
2013 a 2034 por 12,053,167.1 miles de pesos, no se encuentra reconocido como deuda en 
la Cuenta Pública, a pesar de ser un esquema de financiamiento, no se ha reconocido en la 
información financiera de la SSA ni del Hospital como una obligación a largo plazo. 
De acuerdo a lo presentado en estos tres casos de estudio se puede decir que a pesar de las 
bondades que se buscan obtener con estas asociaciones se pueden esperar inconvenientes 
derivados de la mala planeación de la instancia pública que los promueve (como lo muestra 
el caso de estudio 3), aun cuando la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad 
Hacendaria (LFPRH) establece que todos los proyectos de inversión deben registrarse en la 
Cartera de Proyectos de la SHCP para demostrar, en base al análisis costo-beneficio que el 
proyecto genera beneficios netos iguales o superiores a los que se obtendrían en caso de 
que los servicios se proporcionasen a través de la inversión presupuestaria. De acuerdo al 
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 
2007) se pueden debe tener cuidado con los siguientes puntos: 
• El costo del financiamiento de la infraestructura pública, a través de un PPS, podría 
ser superior al del esquema tradicional de deuda pública. El sector privado requiere 
una tasa de retorno superior a la tasa requerida por el sector público. Esta diferencia 
impacta en las finanzas públicas y en la capacidad gubernamental para mantener y 
expandir los servicios existentes; 
• Si bien, la inyección de recursos privados permite satisfacer necesidades y proveer 
servicios públicos, que podrían haberse pospuesto o no atendido en el corto plazo, 
también en el largo plazo se acumulan pasivos durante la vida del contrato; 
• Dado que se trata de contratos de largo plazo, superiores a quince años, en la 
contraparte privada se podrían observar cambios en las estrategias de inversión, en 
la organización, en la propiedad o en la junta directiva y; 
• Finalmente, las APP emergen cuando un inversionista privado o el gobierno 
identifica una oportunidad, no necesariamente responden a necesidades urgentes 
plenamente identificadas, en este caso, el sector privado los desarrolla con un costo 
extra. 
38 
 
Es decir, los contratos PPS pueden producir resultados no previstos y reducir la capacidad 
del gobierno de proveer servicios adecuados. En cuanto a la reducción del riesgo financiero 
del sector público (al transferir la deuda y el riesgo al sector privado, mejorando el balance 
público), se consigue el efecto deseado, pero a corto plazo. El empleo de los recursos 
privados incrementa el nivel de exposición a los pasivos contingentes, en caso de 
incumplimiento del contrato de servicio, es decir, cuando el sector privado no es capaz de 
proveer los servicios esenciales contratados, el sector público se ve forzado a actuar como 
garante. Por ello aumenta el riesgo del sector público, al tiempo que la habilidad para 
reducirlo directamente disminuye; el sector público permanece como el proveedor de 
última instancia, en aquellos casos en que el sector privado experimenta pérdidas y 
abandona el contrato, el sector público debe intervenir para mantener los servicios. 
A pesar de contar con casos no exitosos en su totalidad, el gobierno federal apuesta 
fuertemente a las APP y a partir del Acuerdo para el Fortalecimiento Económico y 
Protección de la Economía Familiar pactado entre el gobierno federal y la iniciativa privada 
en enero de 2017, se acordó impulsar los proyectos de inversión programados para el 2017 
y 2018. El 9 de marzo de 2017 se anunció un paquete de obras por $240,000 millones de 
pesos, buena parte de ese monto será para infraestructura del desarrollo del sur – sureste 
del país, otra parte para modernizar los puertos y otro tipo de infraestructura del resto de 
México. Entre los proyectos que la SHCP evalúa para licitar bajo la ley de APP, con los 33,000 
millones de pesos que dispuso para el presente año, figura un centro penitenciario, que 
sería el primero de la actual administración, y la integración de escuelas de nivel básico. Los 
proyectos de infraestructura incluyen obras del sector carretero que ya ha dado a conocer 
la SCT (González, 2017). 
• Centro penitenciario que incluiría su construcción, equipamiento y mantenimiento 
• Un paquete de rehabilitación de escuelas de la SEP, que se sumaría al programa 
Escuelas al Cien. 
• Dos proyectos de infraestructura hidráulica en el nuevo aeropuerto a cargo de 
Conagua 
• Dos nuevas carreteras, que serían las primeras que se construyan con la nueva ley 
39 
 
• Cuatro proyectos de conservación de carreteras. 
• Cuatro hospitales del ISSSTE. 
 
40 
 
CAPÍTULO 3.- ESTUDIO DEL PROYECTO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS CENTRO CULTURAL 
MEXIQUENSE 
 
El 30 de septiembre de 2011 fue inaugurado el Centro Cultural Mexiquense Bicentenario 
(CCMB) por el entonces gobernador del Estado de México, Enrique Peña Nieto en el 
municipio de Texcoco (imagen XX). El conjunto forma parte de las 10 principales obras de 
infraestructura del sexenio 2005 – 2011 y fue realizado bajo el esquema PPS, promovido 
por el Instituto Mexiquense de Cultura (IMC) en el año 2008, la construcción de cerca de 
35,000 m2 cubiertos se desarrolló durante los años 2010 y 2011 sobre un terreno de 17 
hectáreas y cuenta entre otros elementos con: un auditorio; un teatro cubierto que 
combina usos con sala de conciertos y otro teatro al aire libre; una biblioteca; museo; 
talleres; una plaza central; un muro de expresión artística; un circuito escultórico; 
ciclopistas;jardines; áreas verdes y senderos ecológicos. 
A primera vista el CCMB pareciera un conjunto cultural demasiado grande para el mercado 
cultural plausible de la zona en la que está implantado (imagen 3) y por otro lado el público 
desconoce el funcionamiento de los PPS, por lo que la intención de este análisis es realizar 
una evaluación de los orígenes sociales, políticas, culturales y legales que dieron lugar al 
proyecto y en base a ellas realizar una crítica de la relación ganar – ganar que promueven 
las APP. 
Imagen 1. Vista del acceso al CCMB. 
 
41 
 
Imagen 2. El inmueble se localiza en la carretera federal Texcoco – Los Reyes en el acceso 
al pueblo de Coatlinchán. 
 
Imagen 3. La carretera federal Texcoco – Los Reyes cuenta en ambos sentidos con comercio 
local (Google maps) y paramentos de baja altura. 
 
 
42 
 
 
 
 
 
 
Imagen 4. El CCMB se 
repliega al interior del 
predio, lo cual 
beneficia en que su 
geometría no irrumpa 
de inmediato en el 
contexto que en su 
mayoría es rural y de 
pobreza moderada 
según datos de 
CONEVAL (Google 
maps). 
 
43 
 
 
Imagen 5. La vialidad que se aprecia al fondo de la imagen corresponde al circuito exterior 
mexiquense, otra de las obras de infraestructura importantes del sexenio 2005 – 2011, 
detrás de él se encuentra el CCMB. 
 
 
El terreno que alberga al CCMB tiene una fuerte carga paisajística. Alejandro Rivadeneyra 
nos dice que cuando fue al sitio por primera vez el impacto más fuerte que tuvo fue la 
imagen de los volcanes. “Me tocó un día en el que se veían magníficos”. De acuerdo con el 
arquitecto, la geometría está inspirada en la obra del maestro Gunther Gerzso, la obra en sí 
ofrece recorridos que van más allá de la oferta cultural del conjunto que conjuga diversas 
texturas, remates, taludes, colores y vistas reconfortantes de los volcanes en días limpios. 
Se crearon cuerpos de agua habitados por carpas que son aprovechados por las aves 
migratorias y que complementan la experiencia del recorrido. El color terracota del 
conjunto salió de la misma tierra del lugar “Tomé un puño de tierra –dice Rivadeneyra– y 
así se decidió el tono. Con ello buscamos que el edificio se integrara al contexto y por ende 
se adueñara del lugar”. El CCMB está inserto en un contexto urbano cuya población es 
primordialmente joven y de bajos recursos. Es por ello que el espacio fue concebido no sólo 
como un centro cultural sino como un parque público. 
 
44 
 
Imagen 6. Recorridos para apreciar los diversos cuerpos de agua 
 
Imagen 7. Vista del teatro / Sala de conciertos 
 
 
45 
 
Imagen 8. Teatro al aire libre 
 
Imagen 9. La conjunción de materiales, alturas y geometrías brindan espacios 
contemporáneos
 
46 
 
Imagen 10. Vista del interior del teatro 
 
Imagen 11. La capacidad del teatro es de 1200 espectadores 
 
47 
 
Imagen 12. Vista peatonal del pasillo de acceso al conjunto, se aprecia el edificio 
administrativo, al fondo los talleres y en la lejanía el circuito exterior mexiquense 
 
3.1. Necesidades sociales 
De acuerdo al informe de Transparencia Mexicana con el CCMB “se buscaba dar atención 
a 3.5 millones de beneficiarios directos, y hasta a 6.2 millones de habitantes indirectos 
que habitan en los municipios de la zona oriente del Estado de México” (Transparencia 
Mexicana, 2011, p. 3); como no se contaba con el nombre de los municipios se realizó un 
estimado de acuerdo al sistema normativo de equipamiento urbano de educación y 
cultura de la Secretaría de Desarrollo Social (Secretaría de Desarrollo Social, 1999) donde 
se especifica que los usuarios de este tipo de equipamiento deberán localizarse a una 
distancia cuyo tiempo de recorrido sea menor a 60 min; considerando esto se calculó que 
los municipios beneficiados son: 
 
48 
 
Cuadro 5.- Municipios beneficiados con el CCMB 
Municipio Clave Población 
2015 
Tiempo de 
recorrido en 
automóvil 
particular 
1. Acolman 02 152,506 55 min 
2. Atenco 11 62,392 20 min 
3. Chalco 25 343,701 57 min 
4. Chiautla 28 29,159 25 min 
5. Chicoloapan 29 204,107 18 min 
6. Chiconcuac 30 25,543 28 min 
7. Chimalhuacán 31 679,811 25 min 
8. Cocotitlán 22 14,414 59 min 
9. Ecatepec de Morelos 33 1,677,678 47 min 
10. Ixtapaluca 39 495,563 43 min 
11. La Paz 70 293,725 21 min 
12. Nezahualcóyotl 58 1,039,867 33 min 
13. Otumba 65 35,274 67 min 
14. Papalotla 69 3,963 34 min 
15. Tecámac 81 446,008 63 min 
16. Temamatla 83 12,984 68 min 
17. Teotihuacan 92 56,993 59 min 
18. Tepetlaoxtoc 93 30,680 30 min 
19. Texcoco 99 240,749 10 min 
20. Tezoyuca 100 41,333 28 min 
21. Tlalmanalco 103 47,390 58 min 
22. Valle de Chalco 
Solidaridad 
122 396,157 45 min 
 TOTAL 6,329,997 
Fuente: Elaboración propia con base en INEGI (INEGI, 2015) y Google Maps (Google Maps, 2018) 
 
 
49 
 
Lo que nos da un estimado de 5,063,997 beneficiarios indirectos considerando al 80% de la 
población de los veintidós municipios dentro del área de influencia (imagen 13) 
Imagen 13. Municipios considerados dentro del área de influencia del CCMB 
 
Fuente: Elaboración propia con base en INEGI (INEGI, 2015) y Google Maps (Google Maps, 2018) 
 
Cabe mencionar que el cálculo se realizó considerando que los usuarios llegarían al centro 
cultural en transporte privado ya que no se cuenta con información del transporte público 
disponible para trasladarse al sitio. 
Alternativamente se consultó el Sistema de Información Cultural (SIC) (Cultura, 2018) para 
detectar la cobertura de espacios culturales (centro cultural, auditorio, biblioteca regional, 
biblioteca pública municipal, museo y teatro) dentro de la zona, donde encontramos que 
50 
 
todos los municipios cuentan con centro cultural y bibliotecas públicas municipales; 
Texcoco, Nezahualcóyotl, La Paz, Ecatepec de Morelos, Papalotla, Tepetlaoxtoc y Otumba 
cuentan con auditorios, solo los municipios de Texcoco, Chimalhuacán, Ecatepec de 
Morelos, Valle de Chalco Solidaridad, Acolman, Tepetlaoxtoc, Otumba y Teotihuacan 
cuentan con uno o varios museos y finalmente solo Texcoco cuenta con espacio teatral 
dentro de su demarcación. Para mayor detalle en esta información consultar el anexo 1 
“cuadro cultura oriente Edomex”. 
Esta información nos indica que efectivamente existía una fuerte carencia de espacios de 
exposición y espectáculos en la zona de influencia del CCMB, así como de bibliotecas 
públicas regionales, pero no se considera que se careciera de casas de cultura, las cuales 
brindan espacios para talleres de diversos tipos (danza, teatro, artes plásticas, pintura 
infantil, etc) ya que en todos los municipios estaba cubierta esta demanda. 
3.2. Políticas y necesidades culturales 
Se realizó la búsqueda de las políticas en relación con la cultura que se seguirían en el plan 
de desarrollo del Estado de México 2005 – 2011 (Gobierno del Estado de México, 2005, p. 
52) y en el apartado “V. Cultura para enriquecer la educación y vigorizar la identidad” 
encontramos solo vagas referencias de ampliación a los servicios bibliotecarios y a la 
generación de oferta cultural y programas a los diversos grupos de población, así como la 
promoción de enseñanza de las Bellas Artes entre la población infantil, por lo que podemos 
deducir que el proyecto se gestó a mediados de este periodo de gobierno ya que tampoco 
se encuentra referencia al CCMB en los compromisos firmados con la población. 
De la misma manera en el Programa Nacional de Cultura 2007 -20012 del Consejo Nacional 
para la Cultura y las Artes tampoco se habla de la creación de ningún centro cultural o 
museo de grandes magnitudes (Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, 2007) 
De acuerdo con Georgina DeCarli colaboradora de la UNESCO en la revista Cultura y 
Desarrollo, el objetivo de un centro cultural es “promover los valores culturales entre los 
miembros de la comunidad donde se localiza. Se estructura en torno a espacios amplios