La-planeacion-del-desarrollo-en-Mexico--una-revision-sobre-planeacion-economica

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO 
FACULTAD DE ECONOMIA 
 
La planeación del desarrollo en México: Una revisión 
sobre planeación económica. 
Tesis que presenta el C. José Muñoz Cota Callejas para 
obtener el tìtulo de Licenciado en Economía. 
Tesis dirigida por el Dr. Carlos José Aranda Izguerra. 
 
 
México DF, Ciudad Universitaria, Septiembre de 2007 
 
 
 
 
 
 
 
Dedicatorias. 
A mi abuela Alicia, por su apoyo incondicional; maestra de la vida… 
 
A mi padre Arturo, por guiarme bajo el ejemplo de la honradez, la humildad y la 
dignidad… 
A mi madre Ana Gloria, por enseñarme que la felicidad en la vida está al alcance de la 
mano… 
 
A mi hermana Alice, por el cariño infinito y la ternura inacabable que me ha dado… 
 
A mi hermana Isabel, por demostrarme que uno no puede claudicar en la persecución de 
sus sueños… 
 
A mi hermano Luis, compañero y amigo eterno; ejemplo a seguir por su perseverancia y 
disciplina… 
 
A mi novia Mariana, por ser el arco iris que nunca desaparece, ese pequeño ingrediente 
que marca la diferencia en todo… 
 
Muchas gracias por el amor que me han dado, porque sin ustedes, todo sería diferente… 
 
 
 
Agradecimientos. 
 
A la Universidad Nacional Autónoma de México y a la Facultad de Economía por 
haberme dado la formación que solo se encuentra en las aulas teñidas de azul y oro. 
 
Al Doctor Carlos José Aranda Izguerra por la paciencia, los consejos y la orientación 
que me dio en la realización de este trabajo. 
 
 A la Doctora Esther Iglesias Lesaga, por haberme abierto las puertas y sobre todo, 
por las enseñanzas invaluables que día a día me merecen un agradecimiento, porque 
han hecho de mí, un mejor estudiante. 
 
 
Introducción________________________________________________________________5 
1. Enfoques teóricos sobre la planeación_____________________________________9 
 1.2 Marco Legal de la Planeación en México__________________________________22 
 1.3Ley de Planeación_____________________________________________________26 
 
2. Antecedentes históricos de la planeación en México_________________________35 
 2.1La Revolución Mexicana y la Constitución Política de 1917__________________36 
 2.2 Hacia la planeación económica: de Álvaro Obregón a Lázaro Cárdenas_________36 
 2.3 El inicio de la planeación en México: de Ávila Camacho a Ruiz Cortínes_______43 
 2.4 El Desarrollo Estabilizador y la planeación económica: de López 
Mateos a Díaz Ordaz________________________________________________50 
2.5 Los últimos intentos de planeación económica: de López Portillo a Echeverría 
Álvarez___________________________________________________________58 
 
3. La Planeación Nacional del Desarrollo: 1982-1994__________________________71 
 3.1 El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988_________________________________ 71 
 3.1.1 Los lineamientos de diseño del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988_______ 76 
 3.1.2 La política económica en el PND 1983-1988_____________________________83 
 3.1.3 La política social en el PND 1983 1988_________________________________86 
 3.1.4 Las políticas sectoriales en el PND 1983-1988___________________________87 
 
 3.2 El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994_________________________________ 89 
 3.2.1 Los lineamientos de diseño del Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994_______ 93 
 3.2.2 El Acuerdo Nacional para la Ampliación de Nuestra Vida Democrática_______ 98 
 3.2.3 El Acuerdo Nacional para la Recuperación Económica_____________________99 
 3.2.4 El Acuerdo Nacional para el Mejoramiento Productivo del Nivel de Vida ____ 107 
 
 4. La Planeación Nacional del Desarrollo: 1995-2006_________________________108 
 4.1 El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000________________________________108 
 4.1.1 Los lineamientos de diseño del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000_______113 
 4.1.2 La política social en el PND 1995-2000_________________________________118 
 4.1.3 La política económica en el PND 1995-2000_____________________________121 
 4.2 El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006________________________________126 
 4.2.1 Los lineamientos de diseño del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 _______128 
 4.2.2 La política económica en el PND 2001-2006_____________________________136 
 
Conclusiones_______________________________________________________142 
 
 
 
 
 
Introducción. 
 
El presente trabajo estudia los Planes Nacionales de Desarrollo en el periodo 1983-2006. 
Elegí este tema, debido al interés intelectual que me despierta el desarrollo económico de 
México, y a los magros resultados que se han alcanzo en esta materia, en los últimos 20 
años. Los Planes Nacionales de Desarrollo, son la expresión integra de los objetivos del 
Estado con respecto al desarrollo económico, por lo que su estudio da respuestas a la 
situación económica y política del país actualmente. Para tal fin, considere necesario 
estudiar los diferentes aspectos teóricos de la planeación, y con base en esto, determinar si 
en el periodo 1982-2005 existió una verdadera planeación económica. Por eso fue 
necesario, el análisis del marco legal vigente bajo el cual la planeación económica se lleva a 
cabo, así como el estudio y la comparación de los planes económicos formulados desde la 
Revolución Mexicana hasta el fin de la industrialización vía sustitución de importaciones. 
En el estudio de los Planes Nacionales de Desarrollo en el periodo 1982-2005, me 
concentré principalmente en la introducción de los planes, los lineamientos de diseño de los 
mismos y los apartados de política económica y de política social. En este trabajo no se 
evalúan completamente los resultados de los planes comparados con sus objetivos-los 
cuales, a la luz de la situación actual del país, no necesitan un evaluación muy profunda-por 
lo que el uso de información estadística es muy limitado. En cambio, concentré el análisis 
en un hecho fundamental para la economía mexicana, éste fue el cambio del modelo de 
desarrollo acontecido en el gobierno de Miguel de la Madrid, puesto en marcha bajo el 
gobierno de Carlos Salinas de Gortari y continuado por los gobiernos de Ernesto Zedillo y 
 
 
Vicente Fox. Los Planes Nacionales de Desarrollo, son documentos en los cuales se 
encuentran de forma muy detallada, los elementos en el cambio estructural de la economía 
mexicana. El cambio en el modelo de desarrollo, significó un cambio en el papel del Estado 
en la economía y por consecuencia en la planeación económica, por lo que en este trabajo 
se determina si realmente hubo una planeación económica efectiva. 
 El trabajo está dividido en cuatro capítulos. El primer capítulo está fraccionado en 2 
apartados, en el primero, se revisan los enfoques teóricos sobre la planeación, 
específicamente el enfoque marxista y el enfoque neoclásico y se diferencia a la planeación 
de la programación; en el segundo apartado, se examina el marco legal de la planeación en 
México,siendo la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de 
Planeación los documentos estudiados. En el segundo capítulo se analizan los antecedentes 
históricos de la planeación en México desde la Revolución Mexicana hasta el gobierno de 
José López Portillo, para tal fin se repasan los distintos planes formulados en este periodo. 
El tercer capítulo, contiene los Planes Nacionales de Desarrollo de los gobiernos de Miguel 
de la Madrid y de Carlos Salinas de Gortari, en estos planes está plasmado el cambio en el 
modelo de desarrollo del país. En el cuarto capítulo son estudiados los Planes Nacionales 
de Desarrollo de los gobiernos de Ernesto Zedillo y Vicente Fox, estos planes se 
caracterizan por continuar con el nuevo modelo de desarrollo esbozado en los planes 
anteriores. Por último se presentan las conclusiones y la bibliografía utilizada. 
 
 
 
Marco Teórico. 
La teoría marxista y la teoría neoclásica son los dos enfoques que utilicé para la 
determinación del concepto de planeación económica. Dos obras fueron la base para esto, 
Planificación y crecimiento acelerado de Charles Bettelheim y La planeación del Desarrollo 
de Jan Tinbergen. Para la evaluación de la planeación económica acontecida en todo el 
mundo en la segunda mitad del siglo XX me basé en el libro Planificación y Programación 
de Giorgio Ruffolo. El concepto de planificación económica emanada de estas tres obras, es 
el que utilicé a lo largo de todo el trabajo. 
 
 
 
 
Objetivos. 
El objetivo de este trabajo, es determinar si en México realmente existió una planeación 
económica en el periodo 1982-2005. Para tal fin, se estudian los enfoques teóricos sobre la 
planeación económica, se analiza el marco legal bajo el cual ésta se lleva a cabo, se 
estudian los antecedentes históricos de la planeación en México y se examinan los cuatro 
Planes Nacionales de Desarrollo ocurridos en el periodo de estudio. 
 
Hipótesis. 
La hipótesis que se corrobora en el trabajo, es la siguiente: 
 
En el periodo 1982-2005, en lugar de existir una planeación económica en el país, existió 
una programación económica. Con base en los resultados actuales de la economía nacional 
y en los Planes Nacionales de Desarrollo acontecidos en el periodo 1982-2005, se puede 
corroborar esta hipótesis. Las razones de este fallo, se pueden ubicar en los siguientes 
elementos: la condición de país subdesarrollado de México, el entorno económico 
internacional, y el entorno sociopolítico del país. 
 
 
 
 
 
Metodología. 
La metodología de la presente investigación, consistió principalmente en una revisión 
bibliográfica sobre la planeación en México, así como el estudio directo de los cuatro 
Planes Nacionales de Desarrollo abordados en este trabajo. También se utilizo, en una 
menor medida, información estadística con el fin de comparar y resumir el desempeño 
económico de los distintos gobiernos que tuvieron en estas dos décadas. 
 
 
 
 
I. Enfoques teóricos sobre la planeación. 
 
Según el diccionario de la Real Academia Española la definición de plan es: Modelo 
sistemático de una actuación pública o privada, que se elabora anticipadamente para 
dirigirla y encauzarla 1 o Escrito en que sumariamente se precisan los detalles para 
realizar una obra.2 Por lo que la planeación3 es la acción y efecto de planear4 . Y la 
planificación es un Plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran 
amplitud, para obtener un objetivo determinado, tal como el desarrollo armónico de una 
ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento de una 
industria, etc.5Aunque planificación es la palabra que le es más útil a los fines de este 
trabajo, se usarán indistintamente durante el mismo las palabras planeación y planificación, 
debido a que la primera suele ser sinónimo de la segunda en la literatura económica. 
 
La planificación económica escapa a una simple enumeración de objetivos y medios 
económicos, sino que es un concepto mucho más profundo que implica la coordinación de 
los agentes económicos y políticos, mediados por el Estado en la consecución de una meta 
 
1 Diccionario de la Lengua Española. 22.a edición. [en línea]. Real Academia Española < http://www.rae.es/> 
[Consulta: 31 agos. 2006] 
2 2 Diccionario de la Lengua Española. 22.a edición. [en línea]. Real Academia Española < 
http://www.rae.es/> [Consulta: 31 agos. 2006] 
 
3 Cuya referencia más cercana en el diccionario es planeamiento, ya que planeación no existe. 
4 Diccionario de la Lengua Española. 22.a edición. [en línea]. Real Academia Española < http://www.rae.es/> 
[Consulta: 31 agos. 2006] 
5 Diccionario de la Lengua Española. 22.a edición. [en línea]. Real Academia Española < http://www.rae.es/> 
[Consulta: 31 agos. 2006] 
 
en común, que suele ser el desarrollo económico de un país. Giorgio Ruffolo dice al 
respecto: 
El concepto de planificación económica, si bien puede ser atribuido a la conducta racional de cualquier 
sujeto con vistas a explícitos objetivos de tipo económico, es usado normalmente en relación a la actividad 
del estado, entendido como coordinación a priori, sobre la base de ciertas metas, de las relaciones 
económicas de la colectividad nacional.6
La planeación económica se puede entender de diferentes formas, dependiendo éstas de la 
escuela económica desde la cual se aborde el problema. Así, Charles Bettelheim desde una 
óptica marxista apunta lo siguiente: 
[…]la planeación no es una simple técnica, sino un modo de funcionamiento de cierto tipo de sociedad, se 
reconoce también que no puede haber planeación más que en una sociedad donde sean realizadas o estén en 
vías de realización las condiciones del socialismo, o por lo menos de su construcción.7
 
En cambio, Jan Tinbergen indica lo siguiente: 
Por su naturaleza misma, los programas son estimaciones y deben revisarse periódicamente. Quizá la 
aportación más importante que hacen es el intento de mostrar la interdependencia de los fenómenos 
económicos que entran en juego. Son útiles incluso aquellos programas que se limitan a mostrar en la forma 
más elemental que el aumento del ingreso debe guardar alguna relación con el volumen de inversiones y 
que el ingreso no debe gastarse en una forma y con una finalidad que pueda ocasionar inflación.8
 
 
 
 
 
 
 
6 Giorgio Ruffolo, Planificación y programación, oikos-tau, España, 1989, p. 9 
7 Charles Bettelheim, Planificación y crecimiento acelerado, FCE, México, 1973, p.12 
8Tinbergen Jan, La planeación del desarrollo, FCE, México, 1989, p. 10 
 
Al reconocer que para que se lleve a cabo la planeación económica es necesaria la 
intervención del Estado, los supuestos de la economía de mercado—teorizada por la 
escuela clásica—ya no pueden ser asumidos, sin embargo, la planeación en el enfoque 
clásico, es reconocida y asumida bajo el supuesto del equilibrio paretiano y se le da el 
nombre de programación. Programa según el Diccionario de la Lengua Española es Idear y 
ordenar las acciones necesarias para realizar un proyecto.9 Planeación y Programación 
económica son dos conceptos que se cruzan en su significado, pero, denotan 2 situaciones 
totalmente diferentes. 
La pauta que marca la diferencia entre planeación y programación, es el grado de 
intervención del estado, la profundidad y la duración de la misma. Así, la planeación es 
propia de economías donde el Estado interviene en sectores estratégicos en la economía10, 
pero sobre todo, donde uno de los objetivos primordiales de la intervención, es el cambio 
de las condiciones estructurales de la economía, por ejemplo, la distribución del ingreso. En 
cambio, la programación se caracteriza por un Estado menos interventor, y que se dedica 
principalmente a dirigir ciertos aspectos de la actividad económica, sin inferir y sin lavoluntad de realizar cambios profundos en la economía, o en palabras de Bettelheim: 
La programación capitalista (a la que se ha querido algunas veces llamar “planeación 
indicativa”) no puede modificar fundamentalmente las condiciones de la reproducción y 
 
 
 
9 Diccionario de la Lengua Española. 22.a edición. [en línea]. Real Academia Española < http://www.rae.es/> 
[Consulta: 1 sep. 2006] 
10 De hecho, la planeación económica suele identificarse con la planeación estratégica, aunque la diferencia 
estriba en que la planeación estratégica, si bien requiere de una gran intervención pública en los sectores 
“estratégicos”, en los demás sectores la intervención es mínima, por lo que la planeación estratégica está más 
ligada a la planeación indicativa o a la programación que a la planeación económica. 
 
de la distribución, porque deja en pie las mismas relaciones de producción, y por 
consiguiente de apropiación.11
 La intervención estatal mínima que lleva implícita la programación, queda muy bien 
explicada por Tinbergen que dice: 
La finalidad de la programación general consiste en llegar a un cuadro general o a una 
serie de cifras que sirva de armazón al desarrollo posible de una economía… Un 
programa macroeconómico se limita a proyectar el desarrollo de totales generales tales 
como el ingreso y el gasto nacionales (consumo e inversión privados y gastos públicos), 
importaciones, exportaciones e importaciones de capital, y el capital nacional total. Un 
programa microeconómico rellena este marco con cifras relativas a industrias concretas, 
y, si el caso lo exige, sobre regiones o incluso sobre empresas importantes concretas.12 
 
Por lo tanto, la planeación conlleva una visión de largo plazo, mientras que la programación 
es propia del corto plazo. El cambio de la estructura económica de un país es un proceso 
que suele durar décadas, en cambio la programación, es adecuada para alcanzar objetivos al 
corto plazo, entendido éste, como la duración de un gobierno, por ejemplo un sexenio. 
Si se habla de un Plan de Desarrollo o de un Programa de Desarrollo, es vital especificar 
cual de estos dos conceptos es el que se va a usar. La planeación evidentemente sirve para 
la consecución del desarrollo económico, cambiar las condiciones estructurales de la 
economía, es condición primordial para el crecimiento y desarrollo de un país. En cambio, 
la utilidad de la programación, radica en el hecho de continuar una senda de crecimiento y 
 
11 Charles Bettelheim, Planificación y crecimiento acelerado, FCE, México, 1973, p.9 
12Tinbergen Jan, La planeación del desarrollo, FCE, México, 1989, p. 15-16 
 
desarrollo previamente alcanzados. No es más que llevar la economía en “piloto 
automático”; o como Tinbergen bien propone: 
Mi opinión personal es que existen buenas razones para elegir un término medio entre la 
planeación total y detallada… y la incipiente planeación de algunos países occidentales y 
que, en lo que se refiere a los países en vías de desarrollo, incluso se requiere un mayor 
grado de planeación.13
 
La elaboración de un plan o un programa económico le compete al Estado, primero, porque 
está facultado por las leyes para tal efecto, segundo, porque la experiencia histórica de la 
planeación –la cual tiene su antecedente directo en el New Deal del presidente Roosevelt, y 
en la reconstrucción de las economías europeas después de la 2da Guerra Mundial)—ha 
demostrado que ésta es(por medio del aparato gubernamental) la única vía por la cual se 
puede echar andar la maquinaria institucional para la ejecución del plan y en muchas 
veces, ha podido concertar y dar dirección a todos los agentes económicos y políticos en la 
consecución de los objetivos del plan. Bettelheim comenta al respecto: 
 
El hecho de que la planeación constituya una actividad situada al nivel económico y 
social, y que implique decisiones políticas, significa igualmente: 
 
I) que el trabajo de elaboración de un plan económico no incumbe solamente a un organismo de 
planeación: se trata, a la vez, de una actividad social y de una actividad gubernamental. 
 
13 Bénard Jean, Kaldor Nicolas, Kalecki Michael, Leontief Wassily y Tinbergen Jan, Programación del 
Desarrollo Económico, FCE, México, 1969, pp. 158 
 
También, por regla general, los organismos de planeación no son simples órganos 
administrativos sino que están situados a un alto nivel del propio aparato gubernamental14. 
II) que la planeación no puede realizarse en cualquier marco económico, social y político. Ciertas 
estructuras económicas, sociales y políticas permiten la ejecución de una planeación real; 
algunas otras estructuras económicas, sociales y políticas tienen por consecuencia que los planes 
nunca lleguen a ser realizados o no tengan más que una influencia relativamente débil sobre las 
mismas. En tales casos no hay planeación verdadera, sino más bien programación económica.15 
 
Ahora bien, la planificación y/o la programación requieren de una serie de pasos a seguir, 
pero lo primero y lo más importante es la fijación de objetivos, sobre la fijación de éstos en 
la planeación Bettelheim dice: 
 
El objetivo primordial de la planeación socialista es la elevación regular del nivel de vida de los 
trabajadores y la satisfacción creciente de las necesidades sociales. No obstante, este objetivo no puede ser 
alcanzado de manera permanente más que alcanzando objetivos intermedios. Durante algunos periodos, una 
parte de estos objetivos intermedios pueden tener hasta carácter de prioridad…Por eso todo plan económico 
concreto debe ser elaborado teniendo en cuenta, a la vez, las posibilidades objetivas, las necesidades, los 
apremios económicos y sociales y las prioridades de cada etapa del desarrollo.16
 
Aún cuando Bettelheim se refiere a la planeación socialista entendida en la época del 
bloque soviético, cabe destacar que la planeación económica se liga más a objetivos de 
corte social; por otro lado Tinbergen apunta lo siguiente con respecto a los objetivos de la 
programación: 
 
 
14 Charles Bettelheim, Planificación y crecimiento acelerado, FCE, México, 1973, p. 177-178 
15 Ibíd. p. 178 
16 Ibíd. p. 17 
 
 
Hoy se cree que el desarrollo económico puede promoverse por lo que podríamos llamar una “política de 
desarrollo”. Esto no quiere decir, sin duda, que no se utilicen las fuerzas poderosas de la iniciativa privada; 
pero se espera que puedan evitarse algunos de los errores y desperdicio del pasado. Esta política de 
desarrollo tendría cuatro objetivos principales: 
a) Crear condiciones generables favorables al desarrollo; 
b) Familiarizar al gobierno mismo, a la comunidad mercantil y al público en general con las 
potencialidades y ventajas del desarrollo; 
c) Hacer una serie de inversiones, por lo general del tipo “básico”; y 
d) Tomar medidas destinadas a facilitar y a estimular la actividad y las inversiones privadas.17 
Independientemente de que los objetivos entre planeación y programación sean 
sustancialmente diferentes, la primacía de estos, está presente en los dos conceptos. Pero 
los objetivos tienen que ser reales y coherentes, porque éstos son los que le darán forma a 
las distintas etapas del plan, incluso condicionarán hasta el más mínimo detalle del mismo, 
Bettelheim recalca la importancia de la coherencia e indica la continuidad de la planeación 
a partir de ésta en lo siguiente: 
 
 Una de las tareas esenciales que debe ser resuelta en la etapa de preparación de un plan económico, es la 
coordinación de los objetivos, pues a falta de tal coordinación no hay plan, sino solamente una suma de 
programas parciales, sin nada que asegure la coherencia y, por consiguiente, la posibilidad de realizaciónsimultánea… las exigencias de coherencia rebasan en general los solos objetivos corrientes, pues todo 
plan económico debe crear las condiciones de realización de un plan económico ulterior que satisfará 
nuevas necesidades y deberá respetar eventualmente nuevas prioridades.18
 
 
17Jan Tinbergen, La planeación del desarrollo, FCE, México, 1989, p.7 
18 Charles Bettelheim, Planificación y crecimiento acelerado, FCE, México, 1973, p. 17 
Para la programación, la coherencia entre los objetivos no es vital, porque los objetivos no 
suelen ser trascendentales, sino como se había indicado antes, el objetivo principal de la 
programación es el de conducir al país por un sendero de desarrollo bien definido bajo 
bases estructurales económicas muy sólidas; por lo que los objetivos son hasta cierto punto 
naturales o lógicos. Para la programación son más importantes las condiciones 
institucionales en las que se desarrolla, haciendo honor al enfoque neoclásico del cual es 
producto; como Tinbergen bien indica: 
 
Para que pueda tener lugar un desarrollo continuado, una economía debe poseer ciertas características 
básicas. Entre éstas se encuentra un mínimo de seguridad y estabilidad, tanto en general como en 
particular, respecto a problemas económicos. Debe haber alguna actuación o actividad gubernativa del 
tipo que por lo general se considera esencial para una situación ordenada, tal como el mantenimiento del 
orden y de la seguridad física de las personas y la propiedad. Además debe haber un mínimo de 
“instrumentos de política económica” a la disposición del gobierno y estos deben utilizarse de forma 
adecuada.19
 
Los objetivos se convierten así, en la parte más importante de un plan económico, en ellos 
se verterá la visión que se quiere de un país, y para el cumplimiento de los mismos, se 
echarán a andar un gran número de fuerzas económicas y políticas que algunas veces 
significarán cambios profundos en el aparato institucional de los países. Siempre y cuando 
se respete la coherencia y la coordinación entre los objetivos, de estos dependerán la 
envergadura y la profundidad de la planificación económica. 
 
 
 
19 Jan Tinbergen, La planeación del desarrollo, FCE, México, 1989, p. 8 
 
 
Cuando se tienen los objetivos definidos, el proceso de planeación conlleva una serie de 
etapas, las cuales varían en relación a la profundidad del plan, así, un plan de desarrollo 
requerirá de más etapas que un programa de desarrollo. Bettelheim identifica 2 etapas de 
preparación vitales en la planificación, éstas son: la recopilación de datos y las técnicas de 
información; y la preparación del plan. De la primera etapa resalta los siguientes elementos: 
a) la recopilación de datos en campos estratégicos, tales como, el campo demográfico, 
el campo de la producción, los datos relativos al comercio exterior, los datos 
relativos a los recursos económicos y sus empleos, la circulación de productos, la 
distribución de ingresos y el conocimiento de las potencialidades económicas 
b) los métodos de obtención de datos: censos, muestreos estadísticos, investigaciones 
técnicas etc. 
c) métodos de presentación de datos: elaboración de cuadros, coeficientes y relaciones 
económicas técnicas y sociales, por ejemplo: productividad del trabajo, 
rendimientos agrícolas, rendimientos de ganado, coeficientes de capital, coeficientes 
técnicos o coeficientes de insumo corrientes, coeficientes de elasticidad de la 
demanda.20
En lo que se refiere a las técnicas de preparación del plan, Bettelheim enumera las 
siguientes etapas: 
 
 
 
 
20 Charles Bettelheim, Planificación y crecimiento acelerado, FCE, México, 1973, p.179-181 
 
I) Elaboración de normas. Esta etapa tiene que ver con la coherencia del plan, el 
autor propone 3 tipos de pruebas de coherencia, las cuales serían: a) coherencia 
entre los recursos y aprovechamientos corrientes, b) coherencia en los niveles de 
fuerza de trabajo, c) coherencia monetaria 
II) Elaboración de planes para las ramas y sectores económicos. 
III) Estructura definitiva del plan. En esta etapa el plan se encuentra estructurado, 
conforme a las etapas que arriba mencionamos.21 
Por su lado, Tinbergen menciona los siguientes elementos en la elaboración de un 
programa económico: 
Ante todo, es indispensable distinguir los distintos elementos del proceso de planeación; la organización, 
es decir, la organización interna; el procedimiento, esto es, los contactos exteriores y su sucesión en el 
tiempo; las actividades –lo que se está haciendo dentro de la oficina; y, por último, los métodos , en el 
sentido científico, que pueden consistir de prueba y error, un simple manejo de cifras o métodos 
matemáticos más elaborados, u otros que caen dentro de los métodos disponibles relativos a grupos, 
análisis de insumo-producto, programación lineal, etc. Con respecto a cada elemento debe buscarse la 
mejor manera, y esto implica considerar el régimen económico. 22 
En el marco de la programación económica la inversión privada juega el papel más 
importante como elemento dinamizador del crecimiento y el desarrollo económico, a 
diferencia de la planeación económica, donde el Estado es el elemento detonador de estos 
elementos. Tinbergen propone los siguientes métodos y para el estímulo de la inversión 
privada: Búsqueda de buenos proyectos de inversión privados, elección de industrias con 
base en el análisis de mercados y de costos, la elección de tecnología, protección y 
 
21 Ibíd. p. 189 
22 Bénard Jean, Kaldor Nicolás, Kalecki Michael, Leontief Wassily y Tinbergen Jan, “Programación del 
Desarrollo Económico”, FCE, México, 1969, p. 155-156 
 
subvención fiscal, Oportunidades de financiamiento: nacionales y extranjeros y ayudas de 
carácter secundario. (Transporte, diplomacia…política….). 
Hasta aquí, se han presentado los elementos más importantes previos a la ejecución de un 
plan o de un programa, sin embargo la puesta en marcha de cualquiera de estos elementos 
denotará las diferencias sustantivas entre los mismos. Evidentemente, la aplicación de un 
plan conlleva una mayor tarea y se requiere de un mayor aparato institucional para llevarlo 
a cabo, específicamente la presencia de un Estado fuerte y la existencia de un consenso 
social alrededor de los objetivos del plan. Un ejemplo paradigmático fueron los planes 
quinquenales estalinistas, por los cuales la extinta Unión Soviética alcanzó su 
industrialización; pero más allá de las economías centralmente planificadas existieron 
ejemplos en el mundo “capitalista”, donde muchos países se industrializaron mediante la 
formulación de planes económicos y la consecuente presencia e intervención de un Estado 
fuerte. Tal es el caso de los países del sureste asiático y muchos países europeos en la 
reconstrucción después de la Segunda Guerra Mundial, como Francia y Alemania. Incluso, 
en América Latina la industrialización vía sustitución de importaciones requirió de la 
aplicación de planes con las características implícitas que estos tienen. 
La ejecución de un programa, por otro lado, se da en un marco institucional previamente 
formado y el cual es adecuado para el funcionamiento de la economía. Así, la aplicación de 
un programa no necesita la presencia de un Estado fuerte ni la realización de un consenso 
social alrededor de los objetivos del mismo, porque estas condiciones ya existieron 
previamente, es mas, la programación por definición, funciona mejor en aquellos países 
donde el Estado ha relegado sus actividades económicas a la iniciativa privada, y en cambio 
el Estado en lugar de intervenir, se dedica a regular y a dirigir. Está menor presencia del 
 
Estado, se fundamenta en las bases de una industrialización previamentealcanzada, y en 
condiciones estructurales lo suficientemente fuertes para resistir choques económicos sin la 
intervención estatal. 
La planeación es el mecanismo ideal para aquellos países que buscan industrializarse, o 
para aquellos que no cuentan con una estructura económica lo suficientemente fuerte para 
resistir los “shocks” económicos. La programación, en cambio, funciona mejor en aquellos 
países industrializados, donde los objetivos más importantes—a los cuales apunta la 
programación—son la continuación del crecimiento económico y la mejora en el 
desempeño de los sectores económicos estratégicos o aquellos que son competitivos a nivel 
mundial. 
Planificación y programación, como ya se había indicado, son dos conceptos que se 
entrelazan en su desarrollo; y surgen las siguientes cuestiones ¿Cómo evaluar a la 
planificación y a la programación? ¿Cuál fue más exitosa? Para responder a estas 
cuestiones, Giorgio Ruffolo apunta lo siguiente: 
Los sistemas de planificación han evidenciado su impotencia precisamente cuando eran más necesarios, es 
decir, ante las crisis monetarias y las crisis del petróleo, que han afectado a las economías capitalistas a 
comienzos de la década de los setenta.23 
Y en efecto así fue, son los acontecimientos de la década de los setenta, los que rompen con 
la jerarquía de las políticas de corte keynesiano en los países capitalistas, e incluso cimbran 
el sistema de planificación en los países soviéticos. Ruffolo encuentra el origen de esta 
impotencia en los siguientes elementos: 
 
 
23 Giorgio Ruffolo, Planificación y programación, oikos-tau, España, 1989, p. 21 
 
Las razones de este <<fracaso>> (salvando los aspectos positivos, como los registrados en el campo de la 
información, de la metodología económica, de la racionalidad de las decisiones administrativas, etc.) hay 
que buscarlas, fundamentalmente, en dos limitaciones decisivas, La primera, a la que ya nos hemos 
referido, es la ambigua neutralidad política de la programación, es decir, la renuncia a establecer una 
conexión directa entre coordinación económica y distribución de la riqueza (los tímidos intentos de los 
planificadores tendedores a afrontar estos problemas en proyectos realizables a largo plazo no 
trascendieron la fase literaria). La segunda es la ausencia de poderes e instituciones adecuados. El 
<<estado ordenador>> es todavía un monarca feudal, sofocado en el abrazo de una oligarquía poderosa y 
turbulenta. Sus posibilidades máximas se reducen a mediar los intereses y los impulsos expresados por el 
pluralismo corporativo de la administración, las empresas y los grupos de presión. Estas mediaciones 
permiten, eso sí, desplazamientos marginales y ciertas modificaciones, pero nunca reestructuraciones 
profundas de la organización económica, como las que se necesitan en los momentos de crisis.24
Si bien planeación económica y programación económica pueden parecer dos conceptos 
totalmente antagónicos de la manera en como se han entendido en este trabajo, suelen ser 
dos etapas sucesivas al largo plazo en el crecimiento y en el desarrollo de un país. Es cierto 
que la planeación económica se le liga a las extintas economías socialistas, incluso se le 
liga al concepto de economía planificada, pero no hay que olvidar que muchos países 
“capitalistas” vieron en la planificación a mediados del siglo XX, un camino hacia la 
estabilización de sus economías después de la crisis del 29 y de la segunda guerra mundial 
y posteriormente una época de crecimiento y desarrollo económico de más de dos décadas, 
que se llevo a cabo bajo políticas de corte Keynesiano que encontraron una mejor expresión 
en la planificación económica. Será hasta después de 1970 cuando los países “capitalistas” 
giren hacia la programación económica, no sin antes haber dejado una base económica muy 
sólida, gracias a la planificación. 
 
24 Giorgio Ruffolo, Planificación y programación, oikos-tau, España, 1989, p. 22 
 
1.2 Marco Legal de la Planeación en México. 
La principal referencia legal que se tiene sobre la planeación en México la encontramos en 
los artículos 25, 26, 27 y28 constitucionales. Y posteriormente en la Ley de Planeación 
publicada el 5 de enero de 1983. El artículo 25 constitucional versa sobre la rectoría del 
estado en la dirección del desarrollo económico del país, diciendo lo siguiente: Corresponde al 
estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que este sea integral y sustentable, que fortalezca la 
soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el 
empleo y una mas justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la 
dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta constitución…El estado 
planeara, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevara a cabo la regulación y 
fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta 
constitución…Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector publico, el 
sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al 
desarrollo de la nación25. 
El artículo 26, habla sobre las formas, las obligaciones y los instrumentos mediante los 
cuales el estado conformará el plan de desarrollo, destacando lo siguiente: 
El estado organizara un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, 
dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la 
democratización política, social y cultural de la nación…Los fines del proyecto nacional contenidos en esta 
constitución determinaran los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la 
participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para 
 
 
25 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas 
UNAM http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 13 sep. 2006] 
 
incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetaran 
obligatoriamente los programas de la administración pública federal.26 
El artículo 27 establece claramente, la propiedad de los Recursos Naturales presentes en el 
país, y es claro al indicar que estos le pertenecen a la nación, y que pueden ser concedidos 
para su explotación a terceros siempre y cuando su explotación, su distribución y los 
beneficios que se generen sean a favor de la nación. Del artículo 27 sobresale lo siguiente: 
La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los limites del territorio nacional, corresponde 
originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los 
particulares, constituyendo la propiedad privada… la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a 
la propiedad privada las modalidades que dicte el interés publico, así como el de regular, en beneficio 
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una 
distribución equitativa de la riqueza publica, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del 
país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se 
dictaran las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas 
provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras publicas y de 
planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para 
preservar y restaurarel equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en 
los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; 
para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la 
silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los 
elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad… corresponde a 
la nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos 
submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, 
 
26 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas 
UNAM http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 13 sep. 2006] 
 
constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales 
de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de 
sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la 
descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u 
orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el 
petróleo y todos los carburos de hidrogeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio 
nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional. 27 
El artículo 28 habla sobre la prohibición de los monopolios en el país, sobre la fijación de 
precios por parte del Estado en aquellos bienes y servicios que sean prioritarios para el 
desarrollo económico de México, sobre que actividades no son consideradas monopolios y 
sobre la existencia del Banco de México así como la autonomía y los objetivos de éste: 
En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los 
estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo 
tratamiento se dará a las prohibiciones a titulo de protección a la industria … las leyes fijaran bases para 
que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la 
economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la 
distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o 
excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los 
consumidores y propiciara su organización para el mejor cuidado de sus intereses… no constituirán 
monopolios las funciones que el estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: 
correos, telégrafos y radiotelegrafia; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales 
radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las 
leyes que expida el congreso de la unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas 
 
27 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas 
UNAM http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 13 sep. 2006] 
 
 
prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del articulo 25 de esta constitución; el estado al 
ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o 
permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las 
leyes de la materia… el estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y 
en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda 
nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al estado. Ninguna 
autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.28
De esta forma, la Constitución provee el andamiaje institucional por medio del cual la 
planeación del desarrollo del país se debe de llevar a cabo. El artículo 25 es claro al indicar 
que el Estado Mexicano es el responsable de dirigir el proceso de desarrollo del país, y es el 
encargado de lograr la cohesión entre los distintos agentes políticos y económicos en la 
consecución del mismo. El artículo 26, por su parte, aporta el carácter de democrático al 
proceso de elaboración de los planes de desarrollo, y es este carácter el que prevalecerá 
también en la fijación de objetivos. El artículo 27 sienta las bases para el desarrollo del 
país, al identificar aquellos sectores y recursos naturales estratégicos para la economía 
nacional y la propiedad de los mismos la cual es de la nación. El artículo 28 establece las 
reglas para el desenvolvimiento de la actividad económica del país, prohíbe los monopolios 
y específica que la actividad económica del Estado no es un monopolio, también justifica la 
intervención del mismo en la economía, especialmente en la fijación de precios de algunos 
bienes y servicios, y faculta la existencia del Banco de México como un organismo 
autónomo de propiedad estatal. 
 
28 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas 
UNAM http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 13 sep. 2006] 
 
 
 
Se pueden dividir estos 4 artículos en 2 bloques, el primero incluye a los artículos 25 y 26, 
que se caracterizan por establecer los medios y los fines generales del proceso de desarrollo 
económico del país. Y el segundo, que incluye a los artículos 27 y 28, provee de 
herramientas al Estado mexicano en la dirección e intervención del mismo en la economía 
mexicana. Es bajo la obligación legal de cumplimiento de estos 4 artículos, que la 
planeación se debe de llevar a cabo. En seguida, se revisa la Ley de Planeación de 1983. 
 
1.3 Ley de Planeación. 
La Ley de Planeación es el marco legal bajo el cual se elaboran los planes nacionales de 
desarrollo en México, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 
1983, en el tiempo cuando se llevaba a cabo el cambio estructural de la economía 
mexicana, y que es el inicio del periodo de tiempo que se estudia en este trabajo. 
En el primer capítulo de la Ley de Planeación, se establecen las reglas y las normas para la 
elaboración del plan nacional de desarrollo y se ordena el carácter democrático del proceso 
de planeación. El artículo 2° de dicha ley, recalca la responsabilidad del Estado en el 
desarrollo económico del país y fija los objetivos generales de la planeación, destacando los 
siguientes: 
I. El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y autodeterminación nacionales, en lo político, lo 
económico y lo cultural;II. La preservación y el perfeccionamiento del régimen democrático, republicano, 
federal y representativo que la Constitución establece; y la consolidación de la democracia como sistema de 
vida, fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, impulsando su 
participación activa en la planeación y ejecución de las actividades del gobierno; 
 
III. La igualdad de derechos, la atención de las necesidades básicas de la población y la mejoría, en todos 
los aspectos, de la calidad de la vida, para lograr una sociedad más igualitaria; 
IV. El respeto irrestricto de las garantías individuales, y de las libertades y derechos sociales y políticos; 
V. El fortalecimiento del pacto federal y del Municipio libre, para lograr un desarrollo equilibradodel país, 
promoviendo la descentralización de la vida nacional; y 
VI. El equilibrio de los factores de la producción, que proteja y promueva el empleo; en un marco de 
estabilidad económica y social.29
El artículo 3° indica lo que se entiende por Planeación del Desarrollo: 
la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo 
Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene 
como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y 
objetivos que la propia Constitución y la Ley establecen.30
Esta definición cae en la ambigüedad con relación a los conceptos que se han manejado en 
este trabajo. Esta ambigüedad permite que se le pueda dar muchos significados a la 
Planeación del Desarrollo, y sobre todo, la elección de distintos medios para la consecución 
del mismo. 
 
 
29 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas 
UNAM http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 19 sep. 2006] 
 
 
30 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas 
UNAM http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 19 sep. 2006] 
 
 
 
Los artículos 4°,5°,6°,7°,8°,9°,10° y 11° del primer capítulo de la Ley de Planeación, 
versan sobre la responsabilidad del poder ejecutivo en la elaboración del Plan Nacional de 
Desarrollo, así como de su ejecución; también, establecen los plazos y las formas en que se 
deberá de informar al Congreso de la Unión sobre los resultados y el estado del mismo. 
Destacando en el artículo 4° lo siguiente: 
Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional del desarrollo con la participación 
democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley.31 
En los artículos del capítulo segundo de la ley, se establece el Sistema Nacional de 
Planeación Democrática, el cual esta compuesto por las entidades y dependencias de la 
Administración Pública Federal. Así, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la 
entidad con mayor responsabilidad en el Sistema Nacional de Planeación Democrática, 
como se deduce del artículo 14: 
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá las siguientes atribuciones: 
 I. Coordinar las actividades de Planeación Nacional del Desarrollo; 
II. Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias y 
entidades de la Administración Pública Federal, y de los gobiernos de los Estados, así como los 
planteamientos que se formulen por los grupos sociales interesados; 
 
31 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas 
UNAM http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 19 sep. 2006] 
 
 
 
III. Proyectar y coordinar la planeación regional, con la participación que corresponda a los gobiernos 
estatales y municipales y elaborar los programas especiales que le señale el Presidente de la República; 
IV. Cuidar que el plan y los programas que se generen en el sistema, mantengan congruencia en su 
elaboración y contenido; 
V. Coordinar las actividades que en materia de investigación y capacitación para la planeación realicen las 
dependencias de la Administración Pública Federal; 
VI. Elaborar los programas anuales globales para la ejecución del plan y los programas regionales y 
especiales, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias coordinadoras de 
sector, y los respectivos gobiernos estatales; y 
VII. Verificar, periódicamente, la relación que guarden los programas y presupuestos de las diversas 
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como los resultados de su ejecución, 
con los objetivos y prioridades del plan y los programas regionales y especiales a que se refiere esta ley, a 
fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso, el 
plan y los programas respectivos.32
Por su parte el artículo 15 atribuye las acciones que le corresponde a la Secretaría de 
Hacienda: 
A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde: 
I. Participar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, respecto de la definición de las políticas 
financiera, fiscal y crediticia; 
 
 
32 Ley de planeación, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM 
http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 25 sep. 2006] 
 
 
 
II. Proyectar y calcular los ingresos de la Federación del Departamento del Distrito Federal y de las 
entidades paraestatales, considerando las necesidades de recursos y la utilización del Crédito Público, para 
la ejecución del Plan y los programas; 
III. Procurar el cumplimiento de los objetivos y prioridades del Plan y los programas, en el ejercicio de sus 
atribuciones de planeación, coordinación, evaluación y vigilancia del Sistema Bancario. 
IV. Verificar que las operaciones en que se haga uso del crédito público prevean el cumplimiento de los 
objetivos y prioridades del Plan y los programas; y 
V. Considerar los efectos de la política monetaria y crediticia, así como de los precios y tarifas de los bienes 
y servicios de la Administración Pública Federal, en el logro de los objetivos y prioridades del Plan y los 
programas.33
Los artículos 16 y 17, establecen las responsabilidades de las demás entidades de la 
Administración Pública y de las empresas paraestatales respectivamente. Destacando del 
artículo 16 lo siguiente: 
 A las dependencias de la Administración Pública Federal les corresponde: 
I. Intervenir respecto de las materias que les competan, en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo; 
II. Coordinar el desempeño de las actividades que en materia de planeación correspondan a las entidades 
paraestatales que se agrupen en el sector que, conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública 
Federal, determine el Presidente de la República; 
 
 
33 Ley de planeación, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM 
http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 25 sep. 2006] 
 
 
 
III. Elaborar programas sectoriales, tomando en cuenta las propuestas que presenten las entidades del sector 
y los gobiernos de los Estados, así como las opiniones de los grupos sociales interesados; 
IV. Asegurar la congruencia de los programas sectoriales con el Plan y los programas regionales y 
especiales que determine el Presidente de la República. 
V. Elaborar los programas anuales para la ejecución de los programas sectoriales correspondientes;34
Los artículos 18 y 19 de la citada ley, hablan sobre la vigilancia de los cumplimientos de 
los objetivos del plan, y sobre la facultad del ejecutivo para crear comisiones 
intersectoriales que faciliten la ejecución del plan. 
El capítulo tercero de la Ley, consta sólo de un artículo, el cual hace referencia a la 
participación social en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo: 
Artículo 20.En el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar la participación y 
consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la 
elaboración, actualización y ejecución del Plan y los programas a que se refiere esta Ley. 
Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos y grupos populares; de las instituciones 
académicas, profesionales y de investigación; de los organismos empresariales; y de otras agrupaciones 
sociales, participarán como órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeacióndemocrática 
relacionados con su actividad a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán. Asimismo, 
participarán en los mismos foros los diputados y senadores al Congreso de la Unión. 
 
 
34 Ley de planeación, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM 
http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 25 sep. 2006] 
 
 
Para tal efecto, y conforme a la legislación aplicable, en el Sistema deberán preverse la organización y 
funcionamiento, las formalidades, periodicidad y términos a que se sujetarán la participación y consulta 
para la planeación nacional del desarrollo.35
En los artículos del capítulo cuarto, se establece claramente que la categoría de Plan solo le 
corresponde al Plan Nacional de Desarrollo, por lo que los planes de las entidades de la 
Administración Pública Federal serán considerados como programas. El artículo 21 
instituye los plazos para la presentación, ejecución del plan, así como la duración del 
mismo. Es de notar lo siguiente en el artículo 21: 
El Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses 
contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la República, y su vigencia no excederá 
del período constitucional que le corresponda, aunque podrá contener consideraciones y proyecciones de 
más largo plazo.36
Por su parte el artículo 22 dice: 
El Plan indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados 
conforme a este capítulo. Estos programas observarán 
 
 
 
35 Ley de planeación, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM 
http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 25 sep. 2006] 
 
36 Ley de planeación, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM 
http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 25 sep. 2006] 
 
 
 
 
congruencia con el Plan, y su vigencia no excederá el período constitucional de la gestión gubernamental 
en que se aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones se refieran a un plazo mayor.37
La duración del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas elaborados por las 
entidades de la Administración Pública Federal, es la misma, y aunada a la ambigüedad 
que existe en el articulo 3° de la ley, crean un vació legal, el cual permite, que cada 
gobierno entrante, establezca medidas de política pública diferentes en la consecución de 
los objetivos de la Planeación en México. Es decir, es la Ley la que permite la falta de 
congruencia entre las políticas públicas de distintos gobiernos, o en su defecto, faculta la 
continuidad de un modelo económico, que ha distado de cumplir cabalmente con los 
objetivos constitucionales de la Planeación en México. 
Hasta aquí, los capítulos que se han comentado de la Ley de Planeación son los que se 
consideran centrales de la misma y útiles para este trabajo. Los capítulos 5°, 6° y 7° hablan 
sobre aspectos más técnicos con respecto a la planeación, y no se cree necesario un 
comentario sobre estos. 
En este trabajo se entiende que planeación económica, es el conjunto de políticas públicas 
implementadas hacia la consecución de objetivos de desarrollo económico a largo plazo; 
estos objetivos tienen en común la transformación de las condiciones estructurales de la 
economía con el único fin de mejorar las condiciones de vida de los habitantes del país. La 
preparación y la ejecución de un plan económico le corresponden al Estado, al ser éste, el 
 
37 Ley de planeación, [en línea] Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM 
http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/26.htm?s= [Consulta: 25 sep. 2006] 
 
 
 
único agente político capaz de lograr un consenso social alrededor de los objetivos del plan, 
además de contar con los recursos materiales, técnicos y humanos para la elaboración y 
aplicación del mismo. De este modo, la planeación es un proceso a largo plazo que requiere 
de la participación y la aceptación de toda la sociedad, la cual estará consciente de los 
costos y de los beneficios de la misma. 
La Constitución es clara al responsabilizar al Estado Mexicano como el director del 
desarrollo económico, y también establece los objetivos del mismo; para tales fines, se 
instituyen en ésta los medios y las formas por los cuales el Estado dirigirá el proceso de 
desarrollo, siendo la planeación económica la herramienta principal. Sin embargo, la Ley 
de Planeación presenta contradicciones y ambigüedades, que hacen de la planeación 
económica, una categoría a la cual se le puede dar distintos significados, que muchas veces 
van en contra de los preceptos constitucionales. Incluso, como ya se había señalado, la Ley 
de Planeación establece la misma duración para los programas sectoriales y para los planes 
nacionales de desarrollo, cuando los primeros deberían tener una duración corta comparada 
con la duración de los segundos, que necesariamente tienen que ser a largo plazo, entendido 
éste, como un periodo que rebasa al sexenio que dura cada gobierno ejecutivo. 
De esta forma, el andamiaje institucional bajo el cual la planeación económica se lleva a 
cabo en México, presenta contradicciones, y al ser vital la existencia de éste para la 
elaboración y la ejecución de los Planes Nacionales de Desarrollo, la planeación 
económica en México tiene errores de origen, los cuales permiten el no cumplimiento de 
los objetivos de la planeación y del desarrollo económico plasmados en la Constitución. 
Esta situación, no es ninguna casualidad, sino que coincide totalmente con el periodo de 
estudio de este trabajo, puesto que La Ley de Planeación es publicada en 1983, justamente 
en los años que se iniciaba el cambio de modelo económico en el país, y por consecuencia, 
se inicia también un cambio en los elementos que constituyen a la planeación. 
 
 
 
 
2. Antecedentes históricos de la planeación en México. 
 
La planeación económica en México se puede dividir en 5 periodos que son delimitados por 
el contexto político social y económico en el que el país se encontraba. De esta forma, el 
primer periodo corresponde a la Revolución Mexicana y a los planes políticos que se 
formularon antes y durante la misma, siendo la Constitución de 1917, el documento que 
marca el inicio de la planeación económica en el país. El segundo periodo, el cual abarca 
desde el gobierno de Álvaro Obregón hasta el gobierno de Lázaro Cárdenas, se caracteriza 
por la reconstrucción del país y de la economía nacional, y en el se elaboran los primeros 
planes sexenales. Destaca en este periodo la promulgación en 1930 de la Ley de Planeación 
de la República, la cual sería el marco legal de la planeación hasta 1983. En el tercer 
periodo, que inicia con el gobierno de Manuel Ávila Camacho y que finaliza hasta el 
gobierno de Adolfo Ruiz Cortines, se fortalece a la economía nacional y se da inicio a la 
industrialización del país mediante la intensificación de lo que se conoce como la 
Industrialización vía Sustitución de Importaciones (ISI). El cuarto periodo, es el periodo 
conocido como el Desarrollo Estabilizador, que abarca a los gobiernos de Adolfo López 
Mateos y Gustavo Díaz Ordaz, siendo este lapso de tiempo, la “época de oro” del bienestar 
económico en el país. El quinto periodo, que contiene a los gobiernos de Luis Echeverría y 
de José López Portillo, se caracteriza por la finalización del Desarrollo Estabilizador, y por 
la crisis de la ISI. 
 
 
 
2.1 La Revolución Mexicana y la Constitución Política de 1917. 
Los planes políticos formulados durante la Revolución Mexicana y posteriormente la 
promulgación de la Constitución de 1917, son los antecedentes directos de la planeación 
económica en México. En ellos, se encuentran plasmadaslas demandas populares de la 
época, se intenta lograr un consenso entra las facciones revolucionarias de aquel tiempo y 
darle viabilidad a las propuestas de las mismas. 
Pero es la Constitución de 1917 el primer documento que contiene en sus artículos 
(específicamente los artículos 25°,26°27° y 28°) los objetivos de la planeación económica 
así como los medios para llevarla a cabo: 
La constitución de 1917 incorporó principios fundamentales como el Sistema Federal, la división de 
poderes, la no reelección, los derechos individuales y sociales. Aunado a lo anterior se otorga al 
Estado un papel de suma importancia en la conducción de los asuntos económicos y sociales de la 
Nación. Asimismo, la esencia de los artículos 3°, 27 y 123, entre otros, coloca a México como el 
primero en haber garantizado los derechos sociales.1 
2.2 Hacia la planeación económica: de Álvaro Obregón a Lázaro Cárdenas. 
Al inicio del gobierno de Álvaro Obregón la situación del país era prácticamente caótica, 
producto de la lucha armada de la Revolución Mexicana. Los principales problemas que 
enfrentó el gobierno obregonista, fueron la precariedad de las finanzas públicas y la carga 
de la deuda externa. En realidad, no existió ningún tipo de planeación durante este periodo, 
destacándose solamente el incremento en el presupuesto de educación pasando de 15 
millones de pesos en 1921 a 35 millones de pesos en 1923.2 
 
1 Secretaria de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México 1917-1985 primer tomo , 
FCE, México, 1985, p. 17 
2 Secretaria de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México 1917-1985 primer tomo , 
FCE, México, 1985, p. 18 
 
El periodo presidencial de Álvaro Obregón significó un proceso de aprendizaje político y administrativo 
tanto por parte de la sociedad civil como del Estado. Se hicieron esfuerzos para asimilar experiencias de 
otros países en materia de desarrollo económico, político y social, que habrían de ser llevados a la 
práctica durante el régimen del presidente Calles.3 
Durante el gobierno de Plutarco Elías Calles, se realizaron obras públicas como carreteras, 
sistemas de irrigación, hospitales y escuelas. La construcción de estas obras demandaba 
disponibilidad de recursos financieros, y al estar el gobierno en una situación difícil con 
respecto a los ingresos tributarios y a la deuda externa, fue necesaria la creación de 
instituciones financieras que pudieran proveer los recursos necesarios para la creación de la 
obra pública. En este periodo se fundan el Banco de México, el Banco Nacional de Crédito 
Agrícola y Ganadero, la Comisión Nacional Bancaria, la Comisión Nacional de Irrigación y 
la Comisión Nacional de Caminos, destacándose también la promulgación de la primera 
Ley del Impuesto sobre la Renta cuyo objetivo era el de incrementar los ingresos tributarios 
del gobierno federal. 
La cada vez más creciente operación gubernamental en el desarrollo económico del país, 
obligó al gobierno a crear el Consejo Nacional Económico: 
El Consejo tenía como finalidad analizar y proponer soluciones a las distintas instancias gubernamentales 
sobre asuntos económicos y sociales. Se trataba de un organismo consultivo, con autonomía propia y 
carácter permanente. En su integración participarían representantes del gobierno, de los obreros, de los 
campesinos, de los consumidores, de los industriales, de los comerciantes y de la banca; además, de la 
Universidad Nacional de México, y de sociedades científicas y culturales.4
 
3 Secretaria de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México 1917-1985 primer tomo , 
FCE, México, 1985, p. 18 
4 Secretaria de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México 1917-1985 primer tomo , 
FCE, México, 1985, p. 20-21 
 
 
El Consejo Nacional Económico no tuvo los resultados esperados, pero destaca como el 
primer intento de coordinación y dirección del desarrollo económico en México además de 
que creó las bases para la promulgación de la Ley de Planeación de 1930 y la creación del 
Consejo Nacional de Economía. 
La crisis económica de 1929 afecto notablemente a la economía nacional, especialmente a 
las exportaciones agrícolas y a la incipiente producción manufacturera del país: 
Al disminuir las exportaciones y las actividades ligadas a ella se afectó, por una parte, el ingreso de 
trabajadores y empresarios, provocando con ello la caída de la demanda interna, y por la otra, al 
contraerse las exportaciones y sus precios, la disponibilidad de divisas para importar también se redujo. 
La actividad económica en general decayó en alrededor de 7 al 16%; la producción minera disminuyó en 
mayor medida, seguida del sector manufacturero y de las actividades agropecuarias…Como respuesta a 
esta problemática, el gobierno mexicano elevó los aranceles a las importaciones y devaluó la moneda en 
mas de un 30%, creando condiciones de estimulo al proceso de sustitución de importaciones5
En este contexto económico y ante la imperante necesidad de hacerle frente a la crisis 
económica se convoca al I Congreso Nacional de Planeación-donde las mentes más 
brillantes de la época vertieron sus conocimientos en distintos temas económicos del país y 
el 12 de julio de 1930 se decreta la Ley sobre Planeación General de la República en el 
gobierno del presidente Pascual Ortiz Rubio: 
La Ley representa uno de los primeros intentos de planeación realizados en el mundo. Su promulgación 
se ubica entre dos momentos importantes de la historia económica : antes de la aparición en Estados 
Unidos del “New Deal”, programa que vendría a romper con las clásicas propuestas del “laisser faire” y 
 
5 Secretaria de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México 1917-1985 primer tomo , 
FCE, México, 1985, p. 20-21 
apenas dos años después del Primer Plan Quinquenal de la Unión Soviética, único país que en aquel 
tiempo conducía su economía en forma planificada.6
 
En el texto de dicha ley se reconocen los elementos esenciales de la planeación económica, 
de esta forma se menciona la necesidad de realizar programas sectoriales, se reconoce que 
el crecimiento económico provocará la obligación de realizar un plan nacional que tome en 
cuenta el desarrollo regional—introduciendo esta categoría en la planeación económica del 
país—y se hace mención del contexto internacional y de la tendencia mundial a hacer de la 
planeación el mejor instrumento para la consecución del desarrollo económico como se 
puede deducir de las siguientes líneas de dicha ley: 
Que… toda medida administrativa trascendental obedezca a un programa definido basado en el estudio 
previo del desarrollo ordenado y armónico del país en que se vive…Que cuando se han multiplicado los 
medios de relación entre los seres humanos, cuando por la industria moderna se han originado nuevas 
necesidades, cuando el aprovechamiento de la tierra ha sido más justo y más debido, se ha convertido el 
problema primitivo de un mejoramiento urbano en otro más amplio de carácter regional, y de allí, hasta 
intentar, lo que muchos países vienen emprendiendo, la realización de una positiva planeación 
nacional…Que México ha llegado a un momento histórico en que no debe continuar apartado de este 
movimiento general, porque llegaría dentro de poco tiempo a tales condiciones de atraso que el contraste 
existente sería cada vez más desfavorable para promover su franco desarrollo material y constructivo.7
Si la Constitución fue el primer documento donde se reconoció la necesidad de la 
planificación económica, la Ley General sobre Planeación fue el primer intento en construir 
un marco jurídico para que la planeación económica se llevara a cabo, y dio inicio al largo 
camino que significó el desarrollo económicodel país: 
 
6 Secretaria de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México 1917-1985 primer tomo , 
FCE, México, 1985, p. 22 
7 Secretaria de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México 1917-1985 primer tomo , 
FCE, México, 1985, p. 23 
 
Con base en la Ley y en un inventario de los recursos disponibles y sin conocimiento de los métodos de 
planeación dio inicio la planificación económica del país, conforme a la cual el Estado centró su 
intervención en acciones orientadas a crear la infraestructura económica, y a coordinar el quehacer del 
gobierno en torno a las acciones públicas que habrían de constituir la base material del crecimiento.8
 
Vale la pena mencionar, que en la Ley General sobre Planeación se contempló la 
realización del Plano General de México, que consistió en un conjunto de mapas, sobre la 
división política, los recursos naturales y los caminos y transportes del país. Esta fuente de 
información aunada a la Ley y a las políticas implementadas por los gobiernos anteriores, 
dieron lugar al primer plan sexenal de México, el plan sexenal de 1934-1940 del gobierno 
de Lázaro Cárdenas. 
El plan sexenal 1934-1940 fue el documento base durante la campaña presidencial de 
Lázaro Cárdenas: 
El Plan 1934-1940 se inspiró en parte en la política de intervención estatal que los países más desarrollados 
habían adoptado como respuesta a la crisis económica mundial, y en parte a lo que se sabía sobre la 
planeación soviética.9
La redacción del plan 34-40, estuvo a cargo del Partido Nacional Revolucionario (PNR), 
específicamente bajo la influencia política de Plutarco Elías Calles: 
En el documento se señala el papel del Estado en la regulación de las actividades económicas del país, y se 
hace énfasis en la satisfacción de las necesidades de la sociedad. Sentó las bases para lo que tiempo después 
se llamó la rectoría del Estado frente al desarrollo nacional.10
 
8 Dolores B. Chapoy, Planeación Programación y Presupuestación, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 
México,2003, p. 3-4 
9 Miguel S. Wionczek, “Antecedentes e instrumentos de la planeación en México” en Carril, Mauricio et al 
(coords.), Bases para la planeación económica y social de México, México, Siglo XXI editores, 1965, pp.25-
27 
 
Los objetivos del plan fueron: la profundización del reparto agrario, el otorgamiento de 
seguridad jurídica, la construcción de un sistema económico propio, la proyección y uso 
racional de los recursos naturales y sobre todo, la nacionalización completa del subsuelo 
nacional trayendo consigo la construcción en gran escala de infraestructura minera y 
petrolera así como de comunicaciones y transportes. El plan sexenal 1934-1940 terminó de 
sentar las bases económicas para el desarrollo del país, la política Cardenista logró realizar 
un consenso social entorno al crecimiento económico de la nación. Este consenso social se 
explica en gran parte, por el fortalecimiento de las organizaciones obreras y campesinas y 
por el gasto social: 
En el ámbito social, el gasto destinado a sanidad y asistencia pública fue mayor a la meta establecida en el 
Plan, lo que contribuyó para que la tasa de mortalidad descendiera en 3% de 1930 a 1940. En materia 
educativa, las metas cuantitativas de gasto público de pasar de 15% en 1934 a 20% en 1939, no fueron 
alcanzadas; este porcentaje representó 12.4% en 1940. No obstante, se implantaron fuertes reformas y el 
analfabetismo descendió de 66.6% en 1930 a 58% en 1940.11 
La expropiación petrolera se puede considerar como el último paso en el asentamiento de 
las bases para el crecimiento y desarrollo económico del país. De esta forma, México ya 
contaba con las condiciones necesarias para poner en marcha una planificación económica 
efectiva. Desde el gobierno de Álvaro Obregón se fueron construyendo poco a poco las 
bases para el crecimiento económico de México, durante el gobierno de este se realiza un 
gran esfuerzo por sanear las finanzas públicas y resarcir los daños de la lucha 
revolucionaria, el gobierno de Calles se caracteriza por la creación de infraestructura básica 
 
10 Secretaria de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México 1917-1985 primer tomo , 
FCE, México, 1985, p. 27 
11 Secretaria de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México 1917-1985 primer tomo , 
FCE, México, 1985, p. 30 
 
para el desenvolvimiento de la actividad económica, pero es de mayor importancia la 
creación de instituciones financieras destacándose la creación del Banco de México. El 
gobierno de Pascual Ortiz Rubio redacta la Ley de Planeación General de la República, 
como respuesta a la crisis de 1929 y como imitación de los métodos para superarla que se 
dieron en casi todo el mundo, convirtiéndose en el marco legal de la planeación económica 
en México. El gobierno de Cárdenas tiene la tarea de finalizar y de juntar todas las políticas 
que sus antecesores habían realizado; Cárdenas es el encargado de darle forma y coherencia 
a las condiciones básicas para la planeación en México, de esta forma: la certidumbre 
jurídica, la intervención estatal en la economía, la coordinación entre las entidades de la 
administración pública 12 , la nacionalización de recursos naturales y el consenso social 
entorno al desarrollo del país son una realidad y permiten el despegue de la planeación 
económica y el crecimiento económico en México. 
 
2.3 El inicio de la planeación económica en México: de Ávila Camacho a Ruiz Cortines. 
Durante el gobierno de Manuel Ávila Camacho se formuló el plan sexenal 1940-1946, éste 
fue redactado por el Partido de la Revolución Mexicana y específicamente por el gobierno 
de Lázaro Cárdenas; al igual que el plan sexenal 1934-1940, el plan 1940-1946 fue 
producto del poder político del presidente saliente y del Partido “oficial”: 
Dichos planes presentan coincidencias: ambos contenían exhortaciones genéricas que no 
podrían traducirse en efectos prácticos; ninguno de ellos señalaba instrumentos para su 
 
12En está época, el país contaba ya con ocho secretarías de Estado, siete departamentos administrativos, dos 
procuradurías, un gobierno de los territorios y dos consejos. También de 1935 a 1939 funcionaron comisiones 
de eficiencia destinadas a racionalizar recursos humanos y administrativos. 
 
 
ejecución, y ambos fueron preparados por presidentes salientes para marcarles pautas a sus 
sucesores; pero Cárdenas rompió con la política de Calles, y Ávila Camacho retornó a los planteamientos 
económicos anteriores a su predecesor. Ambos mandatarios tomaron de los planes que se habían pretendido 
imponerles, lo que de ellos se ajustaba a sus objetivos en cuanto a metas económicas y sociales, y 
ejecutaron las acciones para alcanzar los fines seleccionados de acuerdo con las circunstancias existentes y 
los medios financieros posibles, que durante el periodo bélico y los años posteriores a la posguerra fueron 
abundantes por el auge motivado por la expansión en el sector externo de la economía, el crecimiento que el 
aumento de las exportaciones produjo en el mercado interno, y una incipiente industrialización por la 
imposibilidad de importar artículos extranjeros13
 
Si bien los planes son muy parecidos como indica Wionczek, durante el gobierno de Ávila 
Camacho se avanzó demasiado en lo que respecta a la planeación en México, ya que 
representa el punto de transición de una planeación política a una planeación económica, 
por eso se ha decidido incluirlo en este apartado. El plan sexenal 1940-1946 se caracterizó 
por la consolidación de la Reforma Agraria, y resaltaba el papel