La-reconsideracion-articulo-36-del-Codigo-fiscal-de-la-federacion

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMÁ
DEMEXICO
FACULTAD DE DERECHO
SEMINARIO DE DERECHO FISCAL Y FINANZAS PUBUCAS
"LA RECONSIDERACION ARTICULO 36 DEL CODIGO
FISCAL DE LA FEDERACION"
T E S 1 S
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:
LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A
CIUDAD UNIVERSITARIA, D. F.
IN \ ~ L\-~1l Y--
2005Neevia docConverter 5.1
UNIDAD DE SEMINARIOS ' JOSE VASCONCRELOS"
FACULTAD DE DERECHO
SEMINARIO DE DERECHO FISCAL Y
FINANZAS PUBLICAS
Cd. Universitaria, D.F., 6 de junio de 2005.
ING. LEOPOLDO SILVA GUTIERREZ
DIRECTOR GENERAL DE LA
ADMINISTRACION ESCOLAR DE LA U.N.A.M.
P r e s e n t e.
Por este conducto. me permito comunicar a usted, que la pasante HERNÁNDEZ
HERNÁNDEZ MARIA EUGENIA JOSEFINA bajo la supervisión de este Seminario,
elaboró la tesis intitulada " LA RECONSIDERACIÓN ARTICULO 36 DEL CODIGO
FISCAL DE LA FEDERACIÓN.".
Con fundamento en los articulas 8' fracción V del Reglamento de Seminarios, 19 y
20 del Reglamento General de Exámenes de la Universidad Nacional Autónoma de
México. por haberse realizado conforme a las exigencias correspond ientes, se aprueba la
nombrada tesis, que además de las opiniones que cita, contiene las que son de exclusiva
responsabilidad de su autor. En consecuencia, se autoriza su presentación al Jurado
respectivo.
A tentamente
" POR MI RAZA HABLARÁ El ESPIRITU"
l '-~-~' ,.
"El interesado deberá iniciar el trámite para su titulación dentro de los siete meses
siguientes (contados de dia a dial a aquél en que le sea entregado el presente
oficio, en el entendido de que transcurrido dicho lapso sin haberlo hecho, caducará
la autorización que ahora se le concede para someter su tes is a examen
profesional, misma autorización que no podrá otorgarse nuevamente, sino en el
caso de que el trabajo recepcional conserve su actualidad y s iempre que la
oportuna iniciación del trámitep~~bración del examen haya sido Impedida
por circunstancia grave, tod610 cual calificará la Secretaria General de la
Facultad". / -. .,. . ' .
.~/.
LIC. MIGUEL ANGEL VÁZaUEZ ROBLES.
Neevia docConverter 5.1
A mi almelo Miguel t a quien la verticalidad
de su comportamiento lo hizo merecedor
de reconocimientos personales por parte
del general Porfirio Díaz Mori y
del Sr. Venustiano Carranza, sembrando
en mi el espíritu del trabajo.
A mi Padre:quien por su gran fe
en la humanidad me impulsó
a luchar por lajusticia a través
de eje rcer esta maravi llosa carrera.
A Liz Eugenia y Emes/oJosé,
mis hijos, por quienes la superación
tiene sabor a amor convertido
en perseverancia.
A mis hermanos: Miguel Seroando.y
Tirso Mariano, cuyos valores
me impulsaron a U-atarde superatme.
A mi madre, quien siempre inculcó
en mí el valor de la verdad y
el espíritu de lucha para alcanzar metas,
de quien su palabra tenía
el respaldo de su apoyo y solidaridad.
A Ernesu), a quien con su ejemplo,
apoyo y gran criterio jurídico,
me ha enseñado a amar el Derecho.
A Michelle, quien la luz de su presencia
y la ilusión de su tierno amor,
dieron un nuevo motivo a mi existencia.
A mi querido maestro Máxi71UJ Carvajal Contteras,
quien ocupa el lugar de un inolvidable mentor
por su sabia técnica de enseñanza, a todos
y cada uno de mis profesores de quienes traté
de aprender sus grandes conocimientos y experiencias
en este mundo de constante sobrevivencia,
Neevia docConverter 5.1
INTRODUCCION.
LA RI<:CONSIDERACION
ARTICULO 36 DEL CODlGO FISCAL DE LA
FEDERACION
EN LAS REFORMAS DEL CODlGO FISCAL DE LA FEDERACION, SURGE LA FIGURA I>E LA
RECONSIDERACION, TEMA INTERESANTE QUE LLAMO MI ATENCION POR EXISTIR ANTERIOR-
M.:NTE UNA FIGURA JURIDICA DENOMINADA DE IGUAL MANERA, EN LA FRACCION VI DEL AR-
TICULO 14 DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DURANTE LOS AÑOS DE 1965 A 1975.
ESTA REFORMA SE ENCUENTRA EN EL ARTICULO 36 DEL CODlGO FISCAL DE LA FEDERA-
CION Y, LA IDEA DE LAS AUTORIDADF-~ FISCALES AL PROPONER DICHA FIGURA ES CON EL PRO-
POSITO DE OTORGAR UN TRATO MAS JUSTO A LOS CONTRIBUYENTES EN LOS CASOS EN QUE
NOTORIAMENTE LES ASISTA LA RAZON Y YA NO PUEDAN ACUDIR A NINGUN MEDIO DE DEFENSA
PORQUE HUBIERAN PERDIDO EL DERECIIO I'ARA HACERLOS VALER, SE PROPUSO ESTABLECER UN
PROCEDI-MIENTO EXCEPCIONAL MEDIANTE EL CUAL LAS AUTORIDADES FISCALES ESTARAN EN
POSIBILIDAD DE REVISAR SUS I'ROPIAS RESOLUCIONES DESFAVORABLES AL PARTICULAR PARA
QUE, EN SU CASO SEAN REVOCADAS O MODlFlCAI>AS.
SIN EMBARGO, A TRA VES IJEL ANALlSIS QUE SE PRETENDE REALIZAR I>EL I'RECEPTO
INDICADO, SE PODRA DETERMINAR QUE ESTE, LEJOS DE I>AR UN TRATO MAS JUSTO A LOS
CONTRIBUYENTES, AL MENCIONAR ESPECIFICAMENTE QUE ESTA RECONSIDERACION
PROCEDERA SOLO CUANDO LOS CONTRIRUYENTES NO HUDlEREN INTERPUESTO ALGUN MEDIO
DE DEFENSA O IIUIIlEREN TRANSCURRIDO LOS PLAZOS PARA PRESENTARLOS, CON ESTO
SESANCIONA A LOS CONTIUBUYENTES QUE HAGAN VALER SUS DERECHOS MEI>IANTE LOS MEDIOS
DE IMPUGNACION QUE LA LEY LES CONCEDE, LO CUAL VA EN CONTRA DE LAS INSTITUCIONES
ESTABLECIDAS EN I>EFENSA DE LOS PARTICULARES Y SE LES DA UN TRATO DESIGUAL.
SE PONDRA DE MANIFIESTO QUE ESTA DlSPOSICION CONTRAVIENE LA GARANTIA DE
AUDIENCIA, PLASMADA EN NUESTRA CARTA MAGNA, ASI COMO, LA DECLARACION UNIVERSAL DE
LOS DERECHOS HUMANOS QUE EN SU ARTICULO S' SEÑALA, QUE TODA PERSONA TIENE DERECIIO
A UN RECURSO EH:CnVO, ANTE LOS TRIDUNALES NACIONALES COMPETENTES, QUE LA AMPARE
CONTRA ACTOS QUE VIOLEN SUS DERECIIOS FUNDAMENTALES RECONOCIDOS I'OR LA
CONSTITUCION O POR LA LEY APLlCABLF- LO QUE PUIJlERA SER UN ACTO DE JUSTICIA IIACIA
LOS PARTICULARES, AL RECONSIDERAR UNA RESOLUCION QUE AFECTE NOTORIAMENTE SUS
INTERESES, ES UN CASTIGO, YA QUE, SE FORZA A LOS CONTRIBUYENTES A NO m :n:NIJERSE,
Qm:I>ANDO ESTOS SUJETOS A LA INSEGURIDAD QUE IMPLICA LA FIGURA DE LA
RECONSIERACION, EN VIRTUD DE QUE, SE ESTA SUJETO A LA DlSCRECIONALIDAD DE LAS
AUTORIDADES FISCALES QUIENES AI'LlCARAN SU CRITERIO A FAVOR O EN CONTRA I>.; LOS CON-
TRIBUYENTES.
A TRAVES DE ESTE TRABAJO SE ANALIZARAN LOS MEDIOS DE IMPUGNACION, SE
ESTUDIARA EL ACm AIJMINISTRATlVGO Y POR ULTIMO LA FASCINANTE FIGURA DE LA
RECONSIDERACION.
2Neevia docConverter 5.1
LA RECONSmERACIÓN DEL
ARTÍ CULO 36° DEL CÓIll GO FISCAL
DE LA FEDERACION.
CAPÍTULO I
DEL AeTO ADMINIsrRATIVO
1.-Su Importancia.
2.- Definición .
3.- Elementos.
4.- Finalidad .
5.- Clasificac ión.
CAPÍTULO II
PRINCIPIOS CONS'nTUCIONALES OUE REGULAN ÉL
ACTO ADMINISTR ATIVO
1.- Artículos So,14° y 16" de la Constitución Política
de los Estado s Unidos Mexicanos y su análisis.
CAPÍTULO III
MEDIOS DE IMPUGNACIÓN
1.-Concepto o Definición.
2.- Análisis.
3.- Clas ificación.
CAPíTULO IV
EL RECURSO ADMINISTRATIVO
1.- Etimología.
2.- Clasificación.
3.- Elementos .
4.- Requisitos.
5.- Naturaleza.
6.- Obje to.
7.- Finalidad.
CAPíTULO V
LA RECONS IDERACIÓN
1.- Antecede ntes .
Ley dclI.S.R. y su Reglame nto hasta 1964.
Ley deII.S.R. Artículo 14, fracció n VI.
2.- Reformas 1996.- Código Fisca l de la Federac ión, Artículo 36 .
3.- Su Naturaleza.
a) Recurso.
b) Instancia.
e) Promoción.
4.- Conclusión.
5.- Propuesta .
ANEXO 1.- Tesis y Reso luciones del Pode r Judicial.
3Neevia docConverter 5.1
CAPITULO 1
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1.- SU IMPORTANCIA
2.- DEFINICION
3.- ELEMENTOS
4.- FINALmAIl
5.- CLASIFICACION.
4Neevia docConverter 5.1
CAPÍTULO I
"EL ACTO ADMINISTRATlVOn
\.- SU IMPORTANCIA
La Administración Pública en una forma unilateral, se manifiesta en una intensa actividad al
efectuar numerosos actos de naturaleza diversa, imponiendo a los particulares derechos y obligaciones,
mediante e! acto administrativo, el cual constituye la base esencial y fundamental de la actividad
jurídica de! Estado a través del derecho administrativo y que se aplica a toda persona pública o privada,
fisica o jurídica.
La expresión acto administrativo era prácticamente desconocida antes de la Revolución
Francesa. Al determinar donde tuvo lugar el nacimiento del concepto acto administrativo, Mayer
atribuye su expresión más científica a Francia, al deslindarse la Administración y la Justicia, y
especialmente a Hauriou, jurista francés, mientras que Jellinek reivindi ca esa prioridadpara la Doctrina
Jurídica Alemana.
El acto administra tivo no ha sido precisado por nuestra legislacióo administrativa, a pesar de su
importante misión. Su conocimiento doctrinal es la base para e! ejercicio de la actividad administrativa
y de las garantías de los administrados. La característica del Estado de Derecho es la subordinación de
las actividades públicas al mandato de la Ley. "A l surgir el Estado de Derecho como una necesidad
imprescindible, la Administración Pública ha tenido que ajustar sus actos al orden jurídico vigente.?'
"La significación que en adelante va a adquirir el acto administrativo, entraña una doble
vertiente: de una parte viene a ejecutar o concretar la ley; de otra parte, se convierte en condición
previa de toda operación material realizada por la Administración Pública ó, al menos, de aquellas
operaciones que rozan la esfera de la Libertad o de la propiedad de los particularc s.tf
El derecho administrativo moderno se estructura y desarrolla sobre la base de un concepto
fundamental, de un concepto de especial importancia: el acto administrativo.
Señala al respecto Mayer, que si se desea comprender el actual derecho administrativo debe
estudiarse, la naturaleza particular de él "porque éste derecho está denominado por él.',)
"El Estado de Derecho sometido al orden jurídi co, asume la responsabilid ad de los problemas
sociales y se preocupa en todos sus actos por proteger el interés general por medio de actos
administrativos o decisiones ejecutorias, que emanan unilateralmente de su propia potestad pública o de
entidades que han recibido expresamente esa prerrogativa del poder público encaminados a la
ejecución de la Ley.'"
"El acto administrativo, como acto jurídico de la Administración Pública, se apoya en dos
nociones esenciales: Su carácter ejecutivo y su presunción de legitimidad, su unilateralidad y otros
efectos juríd icos subjetivos. La acción pública tiene a su cargo la satisfacción de ineludibles
necesidades colectivas y la vigilancia de la actividad privada. El interés es el regulador de los actos
administrativos, el que inspira y determina la marcha del gobierno. Son actos que na deben ser
aplazados o dilatados can el pretexto de ingerencias jud iciales, sino actos del poder público regulado
por el bien común."<;
Ente na Cuesta Rafa el. - Curso de Derecho Administrativo, Tec.nos Madrid , Pág. 465.
2,& Garrido Falla.- Dere cho Administrativo, 5", Edició n, Mad rid 1962, Pág. 40 6.-
J._ Mayer OUo.- Derech o Administrativo Alemán, Edito rial Depalma, Buenos Aires 1982, rág. 125.
".- Gazcón y Mario J ose > Der echo AcJministrativo, l\ladr id 1955 , Pág. 30.
Fiorini Bartolomé A..- Tcor ia Jurídica del Acto Administrativo, Buenos Aires , 1945, pago32.
s._ Manual de Procedimi entos Administrativos> Centro de formación y perfeccionamiento de
funcionarios, Madrid 1960 , Pág. 113.
5Neevia docConverter 5.1
La administración pública tiene el derecho de actuar unilateralmente, es decir sin la intervención
de los particulares, por medio de decisiones ejecutorias que producen efectos jurídicos que se traducen
en obligaciones de los administrados. También la administración pública puede actuar
contractualmente yesos actos se denominan actos jurídicos contractuales, los cuales tienen su propio
régimen jurídico.
Dentro de las funciones de la administración pública, existe la llamada ejecución forzosa, la
cual es la potestad de la administración para ha hacer cumplir sus resoluciones mediante una actuación
material que se impone a la resistencia ofrecida por los particulares. Su razón de ser es clara, si las
resoluciones administrativas se basan en el interés público, éstas deben cumplirse, son ejecutivas,
incluso en el caso de que sean recurridas. Y para ello, la administración debe tener esa potestad
ejecutoria de acción de oficio o de ejecución forzosa. Las resoluciones administrativas son, pues
inmediatamente ejecutivas, salvo los casos en que una disposición establezca lo contrario o se requiera
aprobación o autoriza ci ón superior.
6Neevia docConverter 5.1
"EL ACTO ADMINISTRATIVO"
2.- SU DEFINICIÓN
El acto adm inistrativo es un acto juridico, una declaración de voluntad, de deseo, de
conocimi ento y de juicio, unilateral , externa, concreta y ejecuti va, que constituye una deci sión
ejecutoria, que emana de un suje to: la Administración Pública, en el ejercicio de su potestad
admini strativa, que crea, reconoce, modifica, trasmite o extingue una situación jurídica, subj etiva y su
finalid ad es la satisfacción del interés, ésta defini ción está basada tomando en cuenta la Teoría General
del Derecho.
Para Royo Villanova, el acto administrativo se explica en los siguientes térm inos: "Es un hecho
jurídico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo , por su naturaleza, se concreta
en una declaración cspeeial y por su alcance afecta positiva y negativamente a los derechos de las
personas individuales o colectivas que se relacionan con la Admin istración pública.'06
Para l lauriou, el acto administrativo es "Toda declaración de voluntad emitida por una
autoridad administra tiva en forma ejecutoria, es decir , en forma que im plica la ej ecució n de oficio a fin
de produ cir un efecto j urídico respecto a los administrados.', 7
Jellin ek lo define como "Declaración autoritaria de la voluntad de la administración respecto a
una determinada persona.?"
Freiner señala que el acto administrativo es "Un acto realizado con poder de autoridad por un
órgano administrativo y que tiende a producir efecto jurtdlco .""
Duguit, Jeze y Bonnard llegan a la definición del acto administrativo partiendo de un concepto
que es común al derecho público y al derecho privado, como es el de "A cto Jurídico", calificando como
actos administrativos los actos jurídicos de alcance individual , o sea, los actos-s ubjetivos y los actos-
condición que son realizados por quienes se desempeñan en un serv icio público .10
Mayer entiende que el acto administrativo es "Un acto de autoridad que emana de la
admini stración y que determina frente al súbdito lo que para él debe ser de derecho en un acto
concreto." !'
Entre los Italianos, Tre nt ín, des pués de realizar un breve examen de la actividad adm inistrat iva
y de su carácter jurídico, sostiene que "El acto administrativo es una especie parti cular de los negocios
jurídicos ~úb l icos de un ente adminis trativo al cual el orden jurídico atribuye una determinada
eficacia.n l
Romano por su parle considera "El acto administrativo como un pronunciamiento especia l de
una autoridad en el ejercicio de su función administrativa." ))
Para Gabino Fraga "La actividad administrativa realiza dentro de su esfera la finalidad principal
del Estado, que es la de dar satisfacción al interés general por medio de la policí a que comprende las
medidas necesarias para salvaguardar el orden público, o sea, la tranquilidad y seguridad públicas
6 . ~ RoyoVillanova, Antonio, Elementos de Derecho Administ rat ivo, Editorial no. 24, 1869 , corregida y aumen-
tada por Segismundo Royn VilIano va- Derecho Administrati vo.- Valladolid 1950, Pág. 92 Y93.
' .- Hariou, Mauric c.- Principios de Der echo Admlnístratlvc-Edíct ón 2, Mad rid Instituto Edrcus, 1927, Pág. 256.
8._ J ellin ek, Geor gc.- Ley y O rde n,- Alemanla , t887, Pág. 246.
9._ Freincr ,Fritz.- Los Principios Generales de Derecho Admini strativo.- Traducción Español de Gondin, Editorial
Labor, t933, pago183.
10.• Dugu it, León.. Tratado de Derecho Constitucional.- Madrid , Editorial Fbett ran, 1924 , pago219
Je ze, Gastó n Paul Amcdec- Principios Generales de Derech o Administrativo , Editorial Depalma, Buenos Aires
t948-1950, Pág. 10.
Uonnard" Roger - Princip ios Elementales de Derech o Administrativo, Parls, 1926, Pág. 32.
11._ Mayer Otto.. Derecho Administratlvo Alemán. Buenos Aires, 1949, Pág.12 6.
12._Trencía-L 'atto amrninistrativo.- contributi allo studio della manifestazione di volontá della pubblica
Amminist razio ne, Roma, 1915, Pág. 128.
13._ Romano, Alberto.. Principiidi diritto amministrativo Itah an u-Editcrial A. Gauffe, Milan 19581pag. 36.
7Neevia docConverter 5.1
Por medio de intervenciones tendentes a regular y fomentar la actividad de los particulares; por
medio de los servicios públicos que otorguen prestaciones para satisfacer las necesidades co lectivas y
por la gestión directa en la vida econ ómica, cultural y asistencial't'", agregando que ésta actividad se
realiza mediante la ejecución de actos administrativos.
José Canasi, señala que "E l acto administrativo , puede definirse como un acto voluntario del
poder público, dentro de la esfera de su comp etencia, que tiene por objeto crear una relación juridica
exorbitante del derecho privado ."
Fernández de Velazco expresa que para él, el acto administrativo es "Toda declaración jurídica,
unilateral y ejecutiva , en virtud de la cual la administración tiende a crear , reconocer, modificar y
extinguir situaciones jurídicas subjetivas.t'" .
Bielsa sostiene un criterio opuesto cuando señala que cl acto administrativo es la "Decisión,
general o especial, dc una autoridad administrativa en ejercicio de sus prop ias funciones y que se
refiere a derechos, deberes o interes es de las entidades administrativas o de las particulares respecto de
ellas.,,16
El Uruguayo Sayagués Laso ha elaborado una definición que al mismo tiempo es sucinta y que
comprende y resume la mayoria de las notas características y diferenciales del acto administrativo, al
expresar que es "Toda declaración unilateral de voluntad de la administración, que prod uce efectos
subjetivos.,, 11
Haciendo un análisis de las anteríores definiciones, podemos decir, que el acto administrat ivo es
aquella declaración de voluntad de la administración pública destinada a producir efectos jurídicos, este
co ncepto esta regulado por el Derecho Administrativo y abarca ampliamente todas las formas de
manifestación de la voluntad administrativa, ya sean generales o individuales, unilaterales o
plurilaterales.
14 ._ Fraga Gabino.-Dcrccho Admiei stratiro. , Editorial Porrúa, S.A. 1982, Mcxicu, Pág. 229 .
J5._ Fcrn ández de Vclazco, Recuredo> El Acto Administrativo.-l\1arlrid 1929, Pág. 15.
16._ Biclsa, Rafael> Derecho Administrativo> Editorial La Ley, Buenos Aires, 1947, t 1, Pág. 202.
110 _ Saya gués Lasa-Tratado de Derecho Admin ístratívo> Mont evideo 1959, ti, Pág. 388.
8Neevia docConverter 5.1
"EL ACTO ADMINISTRATIVO"
3.- SUS ELEMt:NTOS
En el acto administrativo es posible determinar la existencia de elementos esenciales que
concurren a integrarlo y cuyo examen reviste sumo interés, por cuanto de su observancia depende la
validez y eficacia del acto .
La doctrin a jurídica ha discrepado en cuanto a precisar cuales son esos elemento s esenciales,
pero se puede afirmar que esas discrepancias más que de fondo, recaen casi exclusivamente sobre
cuestiones de designación o terminologia. .
A continua ción mencionaremos diversas teorias de los elementos, por ejemplo para Sayagués
Laso , los elemento s esenciales del acto administrativo son : órgano competente, voluntad
administrati va, contenido, motivo, finalidad, forma y procedimiento 18
Órgano competente: Es de todo punto evidente que el acto administrativo debe emanar de un
órgano que tenga competencia para dictarlo.
Para Royo Villanova, la competencia tiene una acept ación absoluta y otra relativa. La primera
se refiere a las facultades o funciones que han sido atribuidas a un órgano público , mientras que la
competencia relativa se limita a considerar las atribuciones que corresponden a un órgano público
frente a otros de la misma entidad.
Conviene advertir, a fin de evitar errores de interpretación, que esta división de la competencia
respect o del acto administrativo no tiene la misma significación que se le dá en el derecho procesal, ni
produce los mismos efectos.
Así, por ejemplo, si en el orden procesal la competencia relativa puede ser alterada por las
partes, la competencia relativa de un órgano administrativo no puede ser alterada ni por éste ni por los
administrativos que con él sé relacionan."
Pero para la eficacia del acto administrativo deben concurrir dos competencias, la entidad que
dicta el acto debe ser la competente, y dentro de ésta, el acto debe ser producido por el órgano
correspondiente.
El acto administrativo debe ser dictado por un órgano administrativo, o más precisamente por
un órgano que actúa en función administrativa, de tal suelte que no sólo pueden dictar actos
administrativos los órganos de la administración pública, sino los órganos legislativos y judiciales, en
cuanto actúen en el ejercicio de una función de este tipO·10
La voluntad administrativa: El acto administrativo debe ser siempre, como lo señala Bielsa, una
decisión, una expresión de voluntad de la autorid ad administrativa, manifestada por el órgano
competente para ellou
La voluntad administrativa, es decir, la intención razonada y expresa de la administración de
produ cir un acto especialmente dado, es uno de los elementos básicos del acto administrativo.
Esa voluntad, como decisión lógico-jurídica, se exterioriza siempre por una declaración o
manifestación del órgano correspondiente, rodeada de las formas legales prescritas para cada tipo .
La decisión administrativa puede ser precedida de procedimientos indispensables para llegar a
ella, pero el acto administrativo sólo existe desde el momento en que esa decisión se adopta y
manifiesta .
Contenido: Cierta parte de la doctrina ha distinguido, entre los elementos del acto
administrativo, el contenido independizándolo del objeto, al que hasta entonces había sido asimilado.
18 Y 20._ Sayagu és Laso .- Tratado de Derecho Admini strativo, Montevldee 1959, t l, Pág. 432, 43.
19,. Royo Vitl ane va, Scgismundo.· Elementos de Derecho Adm inistrativo, Valladolid 1955, Pág. 107.
11._ Hielsa, Rafael.• Derecho Administrat;"o.- Editorial La Ley.- Buenos Aires, t947,11, Pág. 204 Y205
9
Neevia docConverter 5.1
De tal suerte que el contenido del acto sería aquello en lo que el acto administrativo en si consiste,
sus propios elementos constitutivos y caracter izantes, mientras que el objeto seria, en cambio, el efecto
que se propone conseguir la administración al dictar el acto.
Sayagués Laso entiende que el contenido del acto administrativo debe ajustarse a las normas
legales vigentes, siendo su existencia un elemento esencial para la validez del acto .
En el contenido es posible distinguir la parte natural, la implicita y la eventual. La natural es la
parte intrínseca del acto , que lo distingue de los demás actos, por lo tanto para apreciar la validez de un
acto no basta detenerse en su análisis formal, sino que es preciso penetrar en su contenido. La parte
implicita es aquella que, aún cuando no se hubiera estipulado en forma expresa integra el acto
necesariamente, porque asi lo dispone el derecho vigente y, por último la eventual puede o no incluirse
en el acto, según lo decida la administración en cada caso, dentro de los límites que permitan las
normas vigentes. Es la parte variable de cada categoría de actos .
Motivo: Otro de los elementos esenciales del acto administrativo que es necesario precisar, por
su importancia es el motivo .
Ya Honnard habia indicado que los motivos del acto administrativo son el antecedente que lo
preceden y provocan, constituyendo así su razón de ser zz
Los motivos del acto administratívo son las circunstancias de hecho o de derecho en cada caso
particular, impulsan o deciden a la administración a dictarlo.
De lo expuesto surge, necesariamente, que el acto administrativo no puede aparecer
caprichosamente, desvinculado de toda relación precedente, sino que debe motivarse, o sea, debe
reconocer, como antecedente necesario, la existencia de circunstancias que se tuvieron en cuenta para
dar origen al acto en si mismo.
La importancia de éste elemento radica, como se comprenderá en que su existencia se vincula,
como veremos posteriormente, con la teoria del exceso de poder y la ineficacia de los actos
administrativos.Se ampliará este concepto más adelante.
Finalidad: Si los motivos dán lugar o son el antecedente del acto administrativo , es preciso que
éste igualmente, tenga una determinada finalidad, que esté oríentado a alcanzar el objetivo dado.
Royo Villanova sostiene que el fin del acto es el resultado último que debe conseguir su
contenido, el fin es, pues, subsiguiente al acto, en cuanto a su realización, de modo que partiendo de los
motivos, pasando por el objeto, se llega a la finalidad de los actos administrativos "
Los órganos de la administración deben cumplir sus distintas actividades procurando alcanzar
ciertos objetivos, vinculados casi siempre con la prestación de los servicios públicos, para lo cual les
han sido otorgados por las leyes y los reglamentos determinados poderes jurídicos
De esta afirmación se concluye que la accíón de los órga nos administrativos no puede ser
indiscriminada, sino que debe estar encaminada al logro de los objetivos que han sido propuestos a su
acción.
Por ello, todo acto administrativo debe tener una finalidad, acorde con el servicio público,
elemento que se constituye asi como esencial del acto administrativo.
La determinación de la finalidad corno elemento esencial del acto administrativo, que es una de
las más interesantes construcciones del derecho público moderno, ha permitido construir la doctrina de
la desviación de poder.
Este concepto, como lo señala Sayagués Laso, "Fue elaborado en Francia por el Consejo de
Estado, a través de. una lenta evolución, constituyendo una de sus creac iones más inteligentes y
trascendentales, porque permite penetrar en el fondo mismo de la intención de la administración, oculto
bajo una aparíencia de legalidad y poner en evidencia el fin ilícito.
.'
22._ Bonnartl , Rogcr.• Préxis de droit administratif, París, 1940, Pág. 29.
23... ROl Ovtll anova, Scg ismundo.- El ementos del Derecho Administra ti\'o, Vall adolid, 1955, Pág. 108.
10Neevia docConverter 5.1
En el acto que adolece de desviación de poder falta el fin propio de servicio, que como hemos
dicho, constituye uno de sus elemento s esencíales.'?"
Farola: Si la forma de los actos jurídicos tiene importancia en el derecho privado, en el derecho
público, como lo señala Bielsa, la observancia de la forma es regla:"
La razón , de ese rigorismo en la observancia de las formas se explica si se tiene en cuenta la
naturaleza y condición de la administración pública y de los organismos que la componen, que no son
sino personas jurídicas que, como tales, solo pueden expresar su volunt ad, constitutiva de acto s y
decisiones, por medio de procedimientos preestablecidos y conforme a recaudos también fijados de
ante mano .
La farola , es el modo como se documenta la voluntad administrativa que da origen al acto ,
según las prescripciones de la Ley guardando similitud con la idea de forma vigente en el derecho
privado. Así por ejemplo, en algunos casos se requerirá de un acta notarial, de una reso lución, de un
decreto, etc . Esas distintas maneras de documentar la voluntad administrati va const ituyen la forma.
Ahora bien el rigorismo formal de que hemos hecho mención y que es propi o del derecho
público, debe entenderse referido tanto a la forma como a las formalidades, una y otras revisten igual
importancia y su vio lación puede afectar la validez del acto administrativo dictado.
Este concepto se analizará en farola más amplia examinando otras corrientes.
Se concluye que siendo la forma el modo como tiene lugar la expresión de la voluntad
administrati va que dá origen al acto, el cumplimiento de las farolas (entendidas como formas y
formalidades) , es obligatorio y, en principio condiciona la validez del acto .
La exigencia de la observancia de las formas prescriptas debe requerirse, no solo porque
condiciona la expresión de la voluntad administ rativa, sino porque además es un medio apto para
garantizar a los administrados contra la existencia de actos arbitrarios o irregulares , dando el medio de
atacarlos de un modo simple, sin tener que entrar a debatir la comp etencia , atribuciones o sustancias del
acto o del órgano que lo dictó .
Procedimiento : Generalmente para dictar un acto administrativo se requiere seguir un
procedimiento , una serie de actos y condiciones, previamente establecidas como vía a seguir para
formar la volu ntad administrativa y expresarla en el acto.
El procedimiento, asi entend ido, se identifica co n las farolas y formalidades a que nos hemos
referido anteriormente .
y por último la motivaci ón- Royo Villanova expresa que en relación con el problema de la
forma figura el de determinar si los actos admin istrativos deben ser motivad osr"
Se plantea así una debatida e interesante cuesti ón, consistente en determinar si en los actos
administrativos deben declararse expre samente los motivos que les han dado origen
Sayagués Laso recuerda que no hay unanimidad en las op iniones respecto de si la obligación de
motivar los actos administrativos cond iciona su validez. Por ejemplo, en Ital ia predomina el criter io de
que no existe obligación genérica de motivar los actos administrativos , salvo que los textos la
impugnan o que resulte de la propia naturaleza del acto . En el derecho Francés prevalece el criterio de
que no hay obligación de motivar los actos, salvo que textos expresos lo es tablezcan. La doctrina de los
demás países se inclina en sentido análogo, aunque opiniones prestigiosas sostienen la necesidad
general de la motivación."
Nues tra op inión es distinta, si la actividad de la administración debe ser siempre legal, si en el
acto admin istrativo es posible considerar el contenido, el objeto, la finalidad , si es preciso valorar si ha
existido una desviación o un abuso de poder, el medio más oportuno para ello es el de exigir que
necesariamente todo acto deba ser expresamente motivado.
24 Y 27 . _ Sayagués Laso.- Tratado de Derecho Admin istrativo, Montevideo, 1959, Pág. 449 y 451,4611.
25._ Blelsa, Rafael.- Derecho Administrative.« .:ditoria1 La Ley.- Bueno. Aires, 1947, Pág. 236.
26._ Royo Villanova, Segismundo> Elementos de Derecho Administrativo, Valladolid, 1955, Pág. 111.
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Neevia docConverter 5.1
Los actos dictados por la administración deben responder a una causa o motivo y deben tener
una finalidad licita, según .las exigencias del servicio público Nada obsta a que la administración
declare esas causas o motivos y explique la finalidad del acto que dicta. Por el contrario, la obligación
de motivar los actos administrativos impone el examen de esas causas y finalidades y asegura así, al
menos formalmente, que ese examen se realice, excluyendo la posibilidad de actos dictados en forma
apresurada sin una base legal, o sin el análisis de las situaciones y factores que deben precederlos.
Por otra parte, la motivación de los actos administrativos permite de un modo más adecuado la
valoración de los mismos, tanto por los administrados, que conocen así él porque de las decisiones de
la administración, como parte de los órganos jurisdiccionales que deban juzgar la validez o invalidez de
tales actos, que pueden partir asi de supuestos ciertos respecto de los motivos que tuvo la
administración al dictar el acto impugnado.
Creemos pues, que todo acto administrativo debe ser motivado y que esa obligación debe ser
impuesta bajo la presunción de que la falta de motivación hará suponer la falta de motivos reales y
licitos.
En nuestra legislación dicho principio es esencial, tan es así que esta plasmado en nuestra carta
magna en el Articulo 16 "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o
posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito e la autoridad competente, que funde y motive la
causa legal del procedimiento."
Dentro de ésta misma corriente que estamos analizando agregaremos La Legitimidad.- Bielsa
señala que, como condición esencial, es necesario que el acto administrativo tenga los requisitos legales
a que debe someterse o en cuya virtud debe dictarse. "La legitimidad es requisito defondo,
independiente de la competencia", de tal modo que un órgano competente puede dictar un acto
administrativo ilegal, que será asi un acto irregular, nulo, o anulable. "Por lo demás, cuando la
autoridad en ejercicio de su poder discrecional ejecuta un acto dentro de su competencia y de su esfera
propia, pero sin la mira de una finalidad legal, tal acto, según algunos (Roma no) sólo implica una
' desviación de poder y no está viciado por ilegalidad sino por exceso de poder. Para otros
considerándose que toda desviación de poder es una violación de derecho, el acto es simplemente
ilegitimo (Michoud)."' ·
El concepto de motivación, lo estudiaremos más adelante nuevamente .
Fiorini señala, al referirse a la presunción de legitimidad del acto administrativo, que " La
actividad administrativa en el estado de derecho, encuentra en el orden juridico su fundamento y sus
limites, por cuanto que no es una actividad autónoma ni esta excluida del campo de la labor estata l, el
funcionario no puede obrar a su arbitrio, sino de acuerdo a la norma de derecho que sirve de
fundamento al subsuelo de la ejecución administrativa, puesto que la actividad administrat iva es un
derivado juridico de la administración, no de la voluntad de una persona.,,' 9
García Oviedo puntualiza que el acto administrativo debe acomodarse a la Ley, de modo que
aún cuando sea producto del ejercicio de una potestad discrecional, debe ceñirse a la actuación de la
ley. "La existencia actual de un orden jurídico administrativo implica existencia correlativa de un deber
de las autoridades de ajustar su conducta a las normas de este orden" )O
Resumiendo, la legitimidad es la adecuación de una conducta a lo establecido en la ley.
Otro elemento que debemos incluir es mérito del acto . La conveniencia y oportunidad de los
actos administrativos constit uye también un elemento que debe ser tenido en cuenta.
Sayagués Laso dice que todo acto administrativo, debe ser oportuno y conveniente a los fines
del servicio para el cual se dicta.
17.-Saya~uess Lazo,- Tra tado de Derec ho Adrnt ntstrat lvo, Montevideo 1959, pago~ 2 0 ..
28._ Ilielsa, Rafael.- Der echo Admíntst ratlro.. Editorial La LCJ.- Buenos Aires , 1947, P ág. 213)" 2t4.
29._ Fiori nl, Bartolomé A... Teoría de la Just icia Administrativa, Buenos Aires, 19.U, Pág. 97
30._ García Oviedo, Carlos .. Derecho Adm inistratlru-Edito rla t Eisa, l\1adrid,.- 1959 , Pá¡:. 260.
12Neevia docConverter 5.1
Esto justifica que dichos acto s pueden ser impugnaos en vía administrativa, mediante los
recursos pert inentes, invocando meras razones de oportunidad o conveniencia. Pero dentro de sus
limites de su competencia discrecional, la administración decide libremente, sin que se pueda sostener
la invalidez del acto por discrepancias en cuanto a si el acto es oportuno o conveniente] I
Fiorini explica que cI mérito del acto consiste en la apreciación intrínseca de su conveniencia,
equidad y moralidad, de modo que aún cuando éste sea legitimo, por ajustarse a la ley, puede resultar
afectado por vicio en el mérito, por su valoración en relaci ón con la eficacia del acto J>
Contrariamente a lo sostenido por Sayagués Laso, es posible admitir que aún en los actos
dictadns por la administración en ejercicio dc su potestad discrecional cabe considerar y valorar el
mérito dcl acto, pues en tales casos, aún cuando falte una referencia directa a la ley, más propia del
examen dc legalidad, siempre puede determinarse si el acto es eficaz, equitativo y moral.
La eficacia se relaciona con el resultado beneficioso del acto la equidad se evidencia en relación
con la ausencia de prejuicios innecesarios terceros o sus derechos , mientras que la moralidad se vincula
con la conducta de las personas que han intervenido en su realización.
El examen dcl mérito del acto tiene en la actualidad, una gran importancia práctica, pues no
basta, como ya sec ha dicho, que los actos administrativos se ajusten a la Ley, sino que es menester que
sean convenientes, oportunos y eficaces, porque ello es inherente a la moderna administración pública,
estando en el interés y en el derecho de todos al exigir que los actos dictados reúnan esas condiciones.
Existen otras corrientes donde se clasifican los elementos del acto administrativo en:
Autorid ad- Sujeto (Incluye competencia).- Voluntad> Objeto.- El motivo (motivación).-
Finalidad (mérito), y por último.- forma.
Autoridad: solamente la autoridad administrativa puede establecer o crear el acto
administrativo, cl acto administrativo es un acto realizarlo por la Administración Pública y tiende a
producir un efecto de derecho, en forma unilateral y ejecutiva, para el efecto de los fines dcl Estado.
El acto administrativo se considera formalmente como el acto legítimamcntc realizado por la
Administración Pública y materialmente como el acto que limita sus efectos a situaciones jurídicas
concretas o particulares y subjet ivas o circunstancias necesarias para que el acto administrativo
produzca sus efectos legales.
No obstante que varios autores mezclan la autoridad con el sujeto , otro de los elementos del
acto administrativo, estamos de acuerdo con la opinión de que "El acento es puesto en las misiones y
no sobre aquellos que las ocupan. Las grandes obras administrativas son impersonales, ellas traducen la
perennidad de una administración que permanccc mientras que los administradores cambien. Esta
impersonalidad es una garantía para el funcionario, lo pone al abrigo de las presiones que una acción
personalizada implicaría, ella los invis tió de una autoridad exterior que deja atrás y eleva su persona."33
Sujeto : El sujeto del acto administrativo es el órgano de la Administración que lo realiza. En su
carácter de acto jurídico , aquí se mezcla el elemento sujeto con el elemento competencia, ya que, el
acto administrativo exige ser realizado por quien tiene aptitud legal para ello.
De la misma manera que los actos juridicos de la vida civil requieren una capacidad especial
para ser realizados, asi, tratándose de los actos del Poder Público, es necesaria la competenc ia del
órgano que los ejecuta.
La competencia en Derecho Administrativo tiene una significación, idéntica a la capacidad en
derecho privado; es decir, capacidad legal de ejecutar determinados actos. Constituye la medida de las
facultades que corresponden a cada uno de los órganos de la Administración.
JI._ S:l)'a~ués Laso., Tr atado de Derecho Administrativo, Mont evldeo 1959 , Pág. 4.14.
]2._ Fiorini, Bartolomé A. - Teoría de la Justicia Adm inistratÍl'o, Buenos Aires , 1944 , Pág . 98.
n._ Deb as Charlcs.- Science Administrative, 21 • Edición Dalloz, Pág. 81.
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A pesar de ese idéntico significado existen entre la competencia del derecho público y la
capacidad de! derecho privado las diferencias sustanciales que Gabino Fraga expreso)'
En primer término, la competencia requiere siempre un texto expreso de la Ley para que pueda
existir. Mientras que en el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la excepción, en el
derecho administrativo rige el principio inverso; es decir, que al competir debe justificarse
expresamente en cada caso.
Este principio es importante, porque en la actuación de los órganos administrativos se pueden
realizar multitud de actos que afecten intereses particulares, se hace necesario que esos intereses se
encuentren garantizados contra la arbitrariedad. La única forma de gara ntía conforme al estado de
derecho que se vive en nuestro pais, es la existencia de una ley que autorice la actuación del Poder
Público. El régimen de derecho de los estados contemporáneos y el principio de la legalidad, exigen
que todos los actos del Estado sean realizados dentro de las normas legales.
Como segunda caracteristica de la competencia, que la distingue de la capacidad del derecho
privado, se encuentra la de que el ejercicio de aquella es obligatorio que en tanto que el ejercicio de la
capacidad queda al arbitrio del particular. La aplicación de esta característicaradica en que la
competencia se otorga para que los órganos puedan cumplir las atribuciones que el Estado tiene
encomendadas, es decir, para que pueda dar satisfacción a necesidades colectivas. De tal manera que
siempre que éstas lo exigen los órganos de! Estado deben hacer uso de su competencia. La capacidad,
por el contrario, sé dá en interés de la persona a quién se le reconoce, de tal modo que ésta
voluntariamente decide de su ejercicio.
Puede apreciarse que la ley al establecer la competencia determine las especiales condiciones en
que debe ejercitarse o bien que dé cierta libertad de apreciaciones respect o a la oportunidad de su
ejercicio.
En el primer caso basta que concurran las condiciones de hecho previstas pnr la ley para que la
Administración deba ejercitar los acto s juridicos cuyo cumplimiento establece la misma ley. En el
segundo caso, la libertad de apreciación queda subordinada a la atención de los intereses públicos o a la
eficacia de los servicios que preste la Administración, sin que puedan móviles personales o motivos
diferentes influir para decidir sobre e! uso de la competencia autorizada.
Una tercera caracteristica es la de que la competencia generalmente se encuentra fragmentada
entre diversos órganos, de tal manera que para la realización de un mismo acto juridico intervienen
varios de ellos. La garantía para el buen funcionamiento de la administración pública exige la
intervención de diversos órganos , que recíproca y mutuamente se contro len y que eviten que el inter és
particular de alguno de los titulares de esos órganos pueda ser el motivo para una actuación que afecte
derechos de particulares.
Un cuarto carácter de la competencia es el de .que ella no se puede renunciar ni ser objeto de
pactos que comprometan su ejercicio, porque la competencia no es un bien que esté dentro del
comerc io, que pueda ser objeto de contrato, sino que tiene forzosa mente que ser ejercitada en todos los
casos en que lo requiera el interés público.
Es caracteristico de la competencia el que ella es constitut iva del órga no que la ejercita y no un
derec ho del titular del propio órgano . De tal manera que el titular no pueda delegar ni disponer de ella
sino en caso de que la propia ley lo consienta.
Compartiremos la opinión de Recaredo Fernández de Velazco: "El estado carece realmente de
derecho, tiene simplemente facultades juridicas, poderes que son a un tiempo deberes"]]
Voluntad: Como acto jurídico, el acto administrativo debe de estar formado por una voluntad
libremente manifestada.
34._ Fraga, Gabino.- Derecho Adminisl ral im , Por rúa 1982, México.- Pá~. 267 Y268.
35._ Ferná ndez de Velazco, Rec aredo.- El acto Administ ra tivo, Madrid 1929, PÁG. 79.
14Neevia docConverter 5.1
En el derecho administrativo se requiere que la voluntad generadora del acto no esté viciada por
error, dolo o violencia...
En la mayor parte de las leyes que regulan el funcionamiento de la Administración no se
contienen disposiciones que fij en los caracte res de la voluntad para que pueda dar nacimiento a un acto
ju rídico ; pero es indudable que el concepto mismo de este acto supone necesariamente la existencia de
una voluntad no viciada.
Andrés Serra Rojas, manifiesta que uno de los elementos esenciales del ato administrativo es la
voluntad administrativa. El acto administrativo se forma por una voluntad legalmente manifestada, es
decir, la voluntad del sujeto administrativo, que se expresa con voluntad y no está viciada.
Para saber cuál es el órgano que debe expresar la voluntad del Estado en la realización de un
acto administrativo, hay que atender a las disposiciones legales. Ellas clasifican a los órganos y les fijan
las materias que deben atender, como la ley antes eitada.36
En unos casos la ley encomienda la responsabilidad de una función pública a un funcionario o a
varios funcionarios, y en otra forma unidades directivas, centros de responsabilidad administrativa,
como en los patronatos, direcciones, eonsejos directivos, eonsejos de administración y otros análogos.
Objeto : El objeto o afecto práctico que con el acto se pretende obtener está relacionado con la
voluntad ya que, el elemento objetivo o contenido del acto administrat ivo es la declaración de voluntad,
deseo , conoc imiento o juicio en que el acto consiste.
Andrés Serra Rojas, la especifica que el objeto o contenido del acto administrativo forma la
sustancia que lo dete rmina, es decir, aquello que el acto decide, cert ifica, opina, dispone o permite.
Alude a la resolución que en el caso concreto adopta la autoridad.V
En todo acto administrativo la autoridad se propone obtener un fin práctica.
El objeto del acto debe ser determinado o determinable, posible y licito. La licitud supone no
sólo que el objeto no esté prohibido por la ley, sino que además esté expresamente autorizado por ella,
salvo el caso de que la propia ley otorgue facultad discrecional a la autoridad administrativa para elegir
y determinar el objeto del acto.
El objeto del acto es aquello que el acto decide, certifica u opina.
Agustín A. Gordillo, determina que el objeto puede estar viciado: 1) Por ser prohibido por la
ley. 2) Por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto determinado
por la ley para otros casos que aquel en que ha sido dictado (facultades regladas). 3) Por ser impreciso
u oscuro . 4) Por ser absurdo . 5) Por ser imposible de hecho."
Fernández de Velazco, clasifica la licitud en tres categorias: 1) Que no contrarie ni perturbe el
servicio público. 2) Que no infrinja las normas juridicas y 3) Que no sea congruentes con las normas
adrmnistrat ivas.F
En derecho privado dice Carnelutti, el objeto del litigio es el bien contenido o sea el bien
respecto del cual existe el conflicto de intereses que constituye el litigio. El objeto del litigio es lo que
el acto r exige del demandado, sea que consiste en un bien material o incorpóreo, o en una presentación
de hacer o no hacer. El objeto de los actos administrativos sigue lineamientos juridicos semejantes,
pero están gobernados principalmente por la utilidad pública.
El motivo: El motivo del acto es el antecedente que lo provoca, es la situación legal o de hecho
prevista por la ley como presupuesto necesario de la aetividad administrativa.
Íntimamente ligado con el concepto motivo se encuentra el de la mot ivación, que sin embargo
son diferentes, puesto que esta última viene a ser el juicio que forma la autoridad al apreciar el motivo
y a relacionarlo con la ley aplicable.
36y37._Su ra Rej as, And res.,- Derech o Adm inlstratt vo> Porrúa 1992.-lI1 éxieo, Pág. 2~9. 250.
JH_ Gordill o, Agustín A..- El Acto Admlnl srr atlvo, Abclcdo Perrpt. B.A. 1963, PAgo142.
39 ._ Fernánd ez de vetazco, Recaredo.-..:tActo Adminístrativo,-lI1adrid 1929, Pág. 163.
15Neevia docConverter 5.1
Tanto el motivo como la motivación representan elementos que operan como garantías de la
seguridad personal y real, pues como veremos más adelante, la ley const itucional los exige cuando el
acto agravia a particulares.
Andrés Serra Rojas, especifica que el motivo o la motivación del acto administrativo es el
antecedente de hecho o de Derecho que provoca y funda su realización. Siempre hay razones que
deciden a la administración pública a emitir un acto administrativo determinado.' ?
Todo acto que emite el poder público debe estar motivado conforme al Artículo 16 de nuestra
Carta Magna, esto será objeto de un estudio y análisis más profundo dentro de este trabajo.
Conforme a lo anterior la motivación y fundamentación de una resolución administrativa,
llamada por algunos autores la causa que lo origina, constituye, por lo tanto, una garantía para el
particular afectado.
40._ Serra Rojas, Andr és•• Derecho Administrativo, Porrúa, 1992.· México.- Pag.254.
16Neevia docConverter 5.1
-xcro ADMINISTRATIVO"
4.- FINALI DAD
Esta expresión de motivar los actos jurídicos proviene del derecho privado y se ha hecho una
extensión de su significado "La motivación de la sentencia esel medio práctico que hace posible la
fiscalización de la sociedad para oir juicio sucesivo, o ulterior al juez, la motivación obliga de un lado
al juez, a dar una base razonada al propio convencimiento y de otro, hace posible la fiscalización social,
de tal convencimiento. En una palabra, según la expresión de Carnelutti: Los motivos son la indicación
de los hechos jurídicos que sostienen la pretensión y las conclusiones, la indicación de los efectos que
le correspo nden.,,41
Cuando la ley dice que una decisión administrativa debe ser motivada, esto debe entenderse por
la obligación para la autoridad administrativa, de explicar los motivos de su decisión, es decir,
justificarse por una cierta situación de hecho existente en el momento en que es tomada la decisión. Y
este motivo debe ser en todos los casos en que la decisión restrinja una situación adquirida o el
ejerc icio de una libertad pública para un ciudadano, un motivo legal, es decir, uno de aquellos cuya
existencia es exigida por la ley como una condición necesaria de tal restricción de derecho o de
libertad.f
Finalidad: Por lo que hace a la finalidad, Gabino Fraga, especifica que la doctrina ha asentado
diversas reglas cuya aplicación en nuestro medio nos parece indudable, por lo que se expone así:
a) El agente no puede perseguir sin un fin de interés general.
b) El agente público no debe perseguir una finalidad en oposición con la ley.
e) No basta que el fin perseguido sea licito y de interés general, sino que es necesario, además que
entre la competencia de la gente que realiza el acto.
d) Pero aún siendo licito el fin de interés público y dentro de la competencia de la gente , no puede
perseguirse, sino por medio de los actos que la ley ha establecido al efect0 4 ]
La teoría de los motivos determinantes, como llama Jeze a los fines del acto es decir, "É l
Complemento de la teoría de la competencia de los agentes públicos. Es hasta imposible separar las dos
teorias. Para saber si la competencia existe en tal caso, es necesario investigar, cual acto ha sido
realizado; el motivo determinante permitirá decirlo; si el motivo determinante no es licito, permitirá
también afirmar que a pesar de las apariencias, no existia la competenc ia para alcanzar el fin
perseguido por el agente público. Asi es cómo, conocido el motivo determinante, es posible atacar por
incompetencia, por exceso de poder, un ato jurídico que presenta todas las apariencias de legalidad":"
Serra Rojas especifica que en todo acto administrativo hay siempre un fin último, que es el
resultado que la administración obtiene, útil y conveniente, para el interés general."
Para Manuel Maria Diez, por mérito del acto se entiende la conveniencia y utilidad del mismo,
su adopción a la obtención de los fines genéricos y específicos que con la emanación del acto se
pretende obtener4 6
Continúa este autor diciendo un acto administrativo no debe ser desviado de sus fines, ya que
esto rompe con el principio de legalidad de un pais que expide normas para realizar determinados
propósi tos sociales, y expresa "El vicio de mérito es un vicio de oportunidad de un acto administrativo,
no de sus elementos jurídicos esenciales, el mérito es un factor psicológico del acto administrativo,
aqui se utiliza el mérito como sinónimo de finalidad.
41 Carnclutti , Francisco> Sistema di diritto proccssualc civile t 10.- Editor ial 80sch. - 1942.- Barcelona, Il a~ 87.
42 Walin e, Marc el.- Droil Administrative, París t963, Spirey, Pág. 472.
·13 Fraga, Gabino.- Elementos del Acto Admin istrativo , Porrúa 1982.- ~lhico. Pág. 270.
4.4 Jeze, Gastim Paul Amcdcc.... Lo! Principios Fundamentales del Derech o Administrativo, Ed. Rcus 1982, Pág. 49.
4S Se rra Rojas, Andres.... Derecho Adminixtr atiru, Porrú a 1992.- I\téxico,.- Pág. 255.
46 Diez, ManuclMa. ._ El Precedente Administrati vo, Re,'. Ad. Pub. Sept-Die. 1985, Pág. 75.
17Neevia docConverter 5.1
El mérito por su propia naturaleza no es un elemento facilmente controlable, ya que el
desarro llo del derecho administrativo no establece los medios para hacerlo , sobre todo cuando se
ejercitan facultades discrecionales en que el funcionar io juzga con bastante amplitud la oportunidad del
acto que realiza. Dice a éste respecto Fiorini "El mérito del acto puede apreciarse con relación a tres
valores :"
a) La eficacia del acto : Que esta en la utilidad máxima que puede obtenerse de sus fines. Se llama
oportunidad por algunos autores, aún cuando el término eficacia es más lógico por cuanto
oportunidad puede identificarse, en ciertos supuestos, con la elección del momento más útil para
dictar el acto . La eficacia se refiere a la apreciación cuantitativa de los resultados y de la
conveniencia del acto con relación a los fines generales que persigue la administración.
b) La equidad del acto : Esto tiene relación con las consideraciones de justicia del mismo. La equidad
del acto permite obtener resultados más positivos sin perjudicar, en lo más mínimo, los derechos de
los terceros.
e) La moralidad del acto: Se encuentra especialmente en la conducta de las personas que intervienen
en su realización. La moralidad de la administración se encuentra de plano distinto de la moralidad
del acto, por su sus efectos tienen interferencia recíproca." :"
Aún cuando los autores manejan el concepto de mérito en el sentido de equipararlo con el de
finalidad, en nuestra opinión el concepto de mérito es más amplio que el de la finalidad.
Por lo que se refiere a la finalidad, tanto la normalidad administrativo como el propósito que
guía su aplicación debe orientarse a la realización del bien público, porque no tienen sentido las normas
que no llevan esa finalidad, dice Zanobini "Todo orde n público puede desco mpone rse en esas grandes
finalidades sociales que se han venido depura ndo a través de los siglos, para estab lecer la armonía
social. La sabiduría del legislador radica en darle mayor contenido posible de esos ideales de la
comunidad. Esto nos lleva a la misma justificación del Estado, que sólo se explica por las elevadas
misiones que se le han asignado en bien de la sociedad. Cuando estos fines no se realicen o se cumplan
imperfectamente, el Estado estará en trance de alterar su normal desenvolvimiento ..48
Aquí podemos encontrar lo que se llama desvío de poder que Zanobini menciona claramente al
decir que el desvio de poder comprende todos los casos en que una autoridad usa sus poderes para fines
diversos de aquellos para los cuales le fueron conferidos por la ley.
Forma: La forma const ituye un elemento externo que viene a integrar el acto administrativo. En
ella quedan comprendidos todos los requisitos de carácter intrínseco que la ley señala como necesarios
para la expresión de la voluntad que genera la decisión administrativa.
A diferencia de lo que ocu rre en el derecho privado, la forma en el derecho administrat ivo tiene
normalmente el carácter de una solemnidad necesaria no sólo para la prueba sino principalmente para
la existencia del acto y es que en esta última rama del Derecho, el elemento formal constituye la
garantía automática de la regularidad de la actuación administrativa.
Hariou menciona que es preciso darse cuenta de las formalidades que const ituyen con la
determinación precisa de la competencia, la principal condición. del orden y de la moderación en el
ejercicio del poder administrativo .
Jeze especifica que en derec ho público al contrario de lo que pasa en lo que pasa en el derecho
privado, las formas son garantías auto máticas imaginadas por las leyes o los reglamentos para asegurar
el buen funcionamicnto de los servicios públicos, impidiendo las decisiones .y reflexivas, precipitadas,
insuficientemente estudiadas.
.., Fiorini, 8 artolomé A. .- Teoría de la Justi cia Administrativa, Bueno! Aires 1944 , Pág. 99.
48 Zanobini., Guido.- Tomo 1,1947, Pág. ] ·12.
18Neevia docConverter 5.1
La forma del acto administrativo, aunque puede ser oral o consistente en determinados actos
materiales, normalmente requiere que satisfaga ciertosrequisitos cuando el acto implique privación o
afectación de un derecho o imposición de una obligación, este concepto lo trata ampliamente nuestra
Constitución en el Articulo 16, que será estudiado ampliamente en capítulo aparte, pero alli se
especifica claramente que el acto lesivo debe consignarse por escrito, el motivo que lo ha provocado y
el derec ho con que se procede.
En el Articulo Constitucional mencionado, se desprende claramente que el principio de
motivación debe ser amplio en una resolución para que el afectado pueda impugnarla, ya que SIn
conoce r los motivos y fundamentos legales no puede defenderse en forma adecuado.
Andrés Serra Rojas, distingue entre la forma y la formalidad, al especificar que las formalidades
son los requisitos legales para que el acto se manifieste, en cambio, la forma que es parte de la
formalidad, se refiere estrictamente al modo como debe acreditarse la voluntad administrativa que
origina el acre."
En materia tributaria podemos encontrar este concepto claramente especificado en el Articnlo
268, fracción n del Código Fiscal de la Federación, que especifica como causales de ilegalidad de una
resolución administrativa: "U.- Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes Que afecta
las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada; inclusive la ausencia de
fundamentación o motivación, en su caso"
Cuando no se cumple con el requisito de la forma, el acto administrativo se dice que esta
viciado y esto puede dar lugar a la nulidad, relativa o absoluta. Un acto que carezca total o parcialmente
de los requisitos de forma puede originar serios problemas a los particulares.
Pallarés especifica que "Forma es el modo de ser exterior del acto procesal , que nos permite
percibirlo por medio de los sentidos."soe lo que se desprende que forma es la configuración externa del
acto .
La Ley exige dos características para que los actos sean válidos:
1) Generales a todos los actos y 2) Especiales a determinados de ellos.
Dentro de la formalidades están los ejemplos que deben ser órdenes escritas para los actus
administrativos, consistentes en notificaciones, publicaciones y expresiones que se requieren para que
un acto sea válido. Los actos administrativos o publicación de un reglamento deben estar publicados en
el Diario Oficial de la Federación y con mayor razón cuando sea una notificación personal de un acto
administrativo que afecta al particular.
Nuest ra Constitución que repito será motivo de estudio profundo más adelante, señala en el
Artículo 16 el mandamiento escrito como una formalidad administrativa y que debe subordinarse a la
ley, la cual puede establecer otras formalidades que son garantias para los interesados .
El acto administrativo debe siempre notificarse para que surta sus efectos.
Las leyes administrativas determinan la forma y plazos de las notificaciones lo cual le permite
al particular agraviado interponerlos recursos que procedan.
La notificación no forma parte del acto administrativo ya que el acto no tiene vida jurídica
independiente de su notificación, cabe señalar que las notificaciones defectuosas no producen efectos.
Hay casos en que, aún cuando la autoridad administrativa no exprese su voluntad en ninguna
forma, se presupone su existencia. En este caso nos encontramos de un problema muy viejo y que
siempre ha preocupado a la doctrina y que se llama el silencio de la administración.
Este silencio consiste en una abstención de la auto ridad administrativa para dictar un acto
previsto por la ley y, tiene como nota esencial la de la ambigüedad ya que la autoridad no adopta ni una
actitud negativa, ni una actitud positiva.
49 Scrra Rojas. Andréa-Derecho Adminisrratlvo, Porrúa 1992, Pág. 257.
50 Pall ar és, Edusrdo- Diccion ario de Derecho Procesal, Pág. 291.
19
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Un claro ejemplo de esto lo podemos contemplar en materia tributaria en el Código Fiscal de la
Federación que contempla la negativa ficta, que se refiere al silencio de la autoridad fiscal, inclusive en
el Articulo 210 especifica que "Se podrá ampliar la demanda dentro de los veinte días siguientes a
aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos
siguientes: l. Cuando se impugne una negativa fleta."
y en forma expresa, en el Artículo 37 del mencionado ordenamiento, se establece "Las
instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales, deberán ser resueltas en un plazo de
tres meses, transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar
que la autoridad resolvi ó negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo
posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, a esperar a que ésta se dicte." A esta
figura se le denomina negativa ficta.
20Neevia docConverter 5.1
"EL ACTO ADMINISTRATIVO"
5.- SU CLASIFICACIÓN
La doctrina ha procurado clasificar los actos administrativos y en tal sentido se han propuesto
distintos sistemas, según sean los aspectos que se toman en cuenta para formularlos .
Como la materia es en sí tan vasta y compleja, ocurre que ninguna de las clasificaciones
propuestas, tomadas aisladamente, llega a satisfacer al estudioso, por 10 cual se sostiene,
acertadamente, que las diversas clasificaciones afectadas no se excluyen entre sí, sino que, por el
cont rario, son concurrentes y, en su conjunto, permiten adquirir un conocimiento suficientemente
completo, tanto más necesario cuanto que la clasificación de los actos administrativos tiene un interés
real y práctico, ya que pone de manifiesto las diferencias que existen en el régimen juridico de las
distintas clases de actos .'
Por ello, hemos de exponer seguidamente las principales clasificaciones admitidas por la
doctrina administrat iva, señalando las notas caracteristicas de cada una de ellas.
1-) El acto administrativo: Negocio juridico o acto jurídico . La doctrina Italiana, siguiendo la
posición adoptada por Kormann " ha distinguido, dentro de los actos administrativos, los negocios
juridicos y los actos juridicos.
Los negocios jurídicos son aquellos actos que consisten en una manifestación de voluntad
dirigida a obtener un determinado efecto juridico.
La nota caracteristica de los negocios juridicos se encuentra en la dirección de la voluntad
administrativa hacia un efecto práctico; el efecto como dice Forti, resulta de dos voluntades, declarada
y declarante, de la íntima dirección del espíritu y del propósito de llevarla al conocimiento de los
demás,'"
Los meros actos jurídicos, en cambio, o no contienen una voluntad manifiesta, pues son
simples opiniones O ju icios, O si ésta existe, sólo tiene en consideración, el cumplimiento del acto .
Dentro de los negocios jurídicos Royo Villanova, siguiendo la opinión de Zanobini, distingue
dos grandes grupos : los que están destinados a aumentar los poderes, las facultades o derechos de los
particulares; y los dirigidos a limitar o restringir esos poderes, facultades y derechos."
Entre los negocios juridicos de la primera categoria s incluyen: las admisiones, las
autorizac iones y las concesiones; dentro de la segunda categoría figuran los actos punitivos, las
expropiaciones, las órdenes y prohibiciones.
Los actos jurídicos simples, en cambio, son muy diversos, y pueden citarse como tales: las
denegaciones, las inscripciones en los registros, las certificaciones y las notificaciones.
La doctrina Alemana, por su parte, ha clasificado los actos administrativos distinguiendo entre
las decisiones y las disposiciones.
Las decisiones son actos administrativos de contenido jurídicamente regulado, ya por una regla
jurídica de aplicación al caso de que se trate, ya por un acto administrativo anterior, que simplemente
se trata de ejecutar. También puede tratarse del reconocimiento o declaración de un derecho individual.
Como dice Maj er, la decisión no dice lo que debe ser de derecho, sino que meramente declara lo que
es de derecho.'
Todos los demás actos administrativosson disposiciones. En las disposiciones, el órgano
administrativo actúa determinando por su propia voluntad las condiciones de la relación jurídica
totalmente nueva entre el individuo y la administración.
51_ Sayagu és Laso.- Tratado de Derecho Administrativo, Montc"idco 1959, Pág. 391.
52 Kormann.- System der Rechtsge schñftlíchen Staatsakte, 1910.
53 Forti> Diritlo Administrativo, Vol. II, Pág. 53.
54 Royo Vlllanova, Segismundo.- Elementos de Derecho Adm ínistratlve, Valladolid 1955, Pág. 10.
ss._ Mayer, Otto ..- Derecho Administratim Alemán.- Editorial Depatma , Buenos Aires 1949, Pág. 132.
21Neevia docConverter 5.1
Mayer agrega que la disposición, que forma la antítesis absoluta de la decisión, corresponde a lo
que en derecho civil se llama "Acto Jurídico", y por tanto podria designarse a las disposiciones como
"Actos Jurídicos de Derecho público .,,' 6
2) Clasificación por el contenido y efectos del acto administrativo : Se ha sostenido la
conveniencia de clasificar los actos administrativos atendiendo a su contenido y efectos .
Como lo recuerda Sayagu és Laso, este criterio está adquiriendo creciente importancia en la
doctrina moderna y permite agrup ar con criterio rigurosamente jurídico actos que, no obstante presentar
caracteres comunes, no siempre son denominados de la misma manera.57
Dentro de ésta clasificación se distinguen categorías tales como las siguientes: Actos de
autorización, de aprobación, de adnúsión, de concesión, etc., a algunas de las cuales hemos de
referirnos posteriormente .
3) Clasificación por la determinación de la personas a quienes afecta : Si el acto administrativo
afecta siempre, de un modo u otro , a una persona o personas, es posible intentar una clasificación
teniendo en cuenta, como índice, la determinación o indeterminación de las personas afectadas.
En efecto, en algunos casos, la persona a la que se dirige el acto administrativo está
individualizada; tal ocurre , por ejemplo, en el supuesto de las concesiones, autorizaciones,
nombramientos, etc.
En otros casos, en cambio, las personas afectadas están indeterminadas, no son directamente
individualizadas por el acto administrat ivo; así ocurre, por ejemplo, en las prohibiciones generales.
Esta clasificación, citada por Royo Villanova." no parece que respondiera a un principio de
necesidad juridica válidamente aceptable, pues la determinac ión o indeterminación de los afectados no
constituye un elemento intrínseco del acto administrativo que deba tenerse en cuenta, sino una
circunstancia accesoria que no contribuye a caracterizarlo. .
4) Clasificación por su origen o procedencia: Otra forma de clasificar los actos administrativos,
es atendiendo al origen o procedencia de éstos, es decir, al ór!%ano funcionario del que emanan.
Royo Villanova propo ne también esta clasificación, y divide los actos administrativos en la
forma siguiente a) De la Administración Federal, b) De la Administración Estatal, e) De la
Administración Local y d) Según el ramo especial del órgano que dictó el acto de policia de seguridad,
de hacienda, etc.
Este sistema de clasificación, al igual que el que vimos en el punto anterior, se basa en un
elemento accesorio del acto administrativo , pues evidentemente el rango o carácter que tenga un
órgano administrativo no tiene influencia decisiva para individualizarlo o caracteri zarlo. Por lo demás,
está claro que esta forma de clasificación no tiene validez general, pues sólo tiene aplicación,
cualquiera sea la forma en que se realice, en uno u otro Territorio, según la forma de organización
constitucional y administrativa que cada uno de ellos tenga.
Existen en la doctrina otras formas de clasificar los actos por ejemplo:
5) Actos preparato rios y actos definitivos: Muchas veces ocurre que la administración, antes de
dictar un acto administrativo, que es en ese momento el objeto de su voluntad, debe dictar previamente
otros actos administrativos, que concurren a posibilitar la existencia del primero .
Sayagués Laso señala que "A veces el acto emana directamente de un órgano , sin ningún
trámite previo. Otras veces el acto es la última etapa de un procedimiento más o menos complejo,
constituido por una serie de actos u aplicaciones.v'"
56._ Mal er, 0110.- Derecho Administrat ivo Alemán.- Editorial Depalma.- Buenos Aires 1949, Pág. 133.
57 y 60._ Sayagu és \.aso.- Tratatlo tle Derecho Administra tivo, Valladolitl t 955, Pág. 100, 106 Y 107.
"'Y,". - Royo Villanova, Segismundo..- Elemento. del Dereeho Adminis t rativo, Valladolid 1955, Pág. 98,99 Y1110.
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Se distinguen así, teníendo en cuenta lo expresado, los actos preparatorios y los actos
definitivos, también llamados principales.
Los actos preparatorios son los que la administración dicta para posibilitar la sanción o
adopción de ot ro acto administrativo, tenido en mira originariamente. Los actos preparatorios pueden
ser tanto actos de mero trámite como actos administrat ivos completos, dirigidos siempre al efecto
indicado .
Los actos definitivos o principales son los que reflejan la verdadera voluntad dc la
administración y producen el efecto jurídico efectivamente querido por la administración.
Dentro de éste mismo concepto el mismo Sayagués Laso distingue también los actos
complementarías, que son los que 'concurren a asegurar la eficacia de los efectos juridicos del acto
principal, pero sin llegar a confundirse con él; y los actos de ejecución, que son los que se dictan para
llevar a cabo la realización del efecto previsto por el acto principal."
Finalmente es posible distinguir también los actos definitivos de los actos de trámite, que son
aquellos definitivos de los actos de trámite, que son aquellos que se dictan durante el procedimiento
administrativo, para llegar a aquel acto.
Los actos definitivos, dentro de este concepto , son los que ponen fin al procedimiento
administrativo, y que son recurribles a la instancia administrativa, aunque puedan serlo por otro medio,
como ser el recurso contencioso- administrativo. Los actos definitivos contiene n, de tal modo, la
voluntad final de la administración, en relación con la cuestión planteada.62
6) Actos simples y actos complejos: Atendiendo al número de personas o de órganos que
concurren a su realización, los actos administrativos pueden clasificarse en simples o complejos.
El acto administrativo, es simple cuando emana o existe en virtud de la voluntad de un solo
órgano administrativo; es, en cambio, complejo cuando es el resultado de la colaboración de diversos
órganos de la administración, es decir, cuando la declaración de voluntad en que el acto consiste,
requiere para su formación la concurrencia de varios órganos administrativos 6 3
Si bien la clasificación del acto administrativo como acto simple puede efectuarse en forma
fácil, no ocurre lo mismo en el caso de los actos complejos, pus necesario hacer respecto de éstos
últimos algunas salvedades, para evitar su confusión con otro tipo de actos o procedimientos.
En efecto ; como ya sea ha dicho, la nota característica del acto complejo es la que la
manifestación dc voluntad que integra el acto de ser el resultado de la concurrenci a simultanea o
sucesiva, de dos o más órganos administrativos
Por ello, como lo destaca Royo Villanova, la doctrina ha excluido de los acto s complejos a
aquellos que no son el producto de una colaboración diversa de voluntades administrativas, pero a
título distinto y, a aquellos otros cuya eficacia se perfecciona, por una a probación superior ulterior.
Así, por ejemplo, sin en un curso para proveer, un cargo existe un jurado que propone a los candidatos
y una autoridad posterior que los designa, si bien intervienen dos órganos, no existe un acto complejo,
pues ambos órganos actúan a título distinto y realizan actos independientes y perfectos en sí mismo.6'
Sayagués Laso puntualiza que la división de los actos administrativos en simples y complejos
es de gran importancia, sobre todo en aspectos como la determinación de las consecuenciasde las
irregularidades durante el proceso de formación del acto, la revocación de los actos complejos y
recursos procedentes ."
7) Actos internos y actos externos: Otra forma de clasificación de los actos administrativos es la
que se basa en la consideración de si las personas u órganos que intervienen en la realización
administrativa pertenecen todas, o no, a la administración. Se dividen así los actos administrativos en
internos y externos.
6 1,62,63 r 65. _ Sayagués Laso> Tra tado de Derecho Administrativo, Montel'ideo 1959, Pág. 392 , 393, 394 Y396.
64._ Royo Vllleuova, Segismundo..- Elemento"de Derecho Administrativo, Valladolid 1955, Pág . 105.
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Los actos internos son aquellos cuyos efectos sólo se producen y tienen lugar dentro del ámbito
de la misma administració n.66
Los actos externo s, por el contrario, son aquellos cuyos efectos trascienden fuera del ámbito de
la administración, o sea, cuando la persona o el órgano al que afectan son extrañ os a la
administración."
Algunos autores han atacado ésta clasificación alegando que, en realida d, los actos internos no
pro ducen verdade ros efectos juridicos o son en realidad acto s externos . Sayagués Laso refuta esta
opinión sosteniendo que "La objeción no es fundada porque, sin duda, pueden plantearse múltiples
relaciones exclusivamente entre órganos de un mismo ente público, relaciones que so n ju rídicas por
cuanto interesan al derecho. Por lo tanto, agrega, los actos que oríginan tale s relaciones son actos
administrativos internos .,,68
8) Actos de imperio y actos de gestión: Aunque la doctrina mode rna ha aba ndonado ya esta
distinción de los actos administrativo, ha sido tradicional, sobre todo en la segunda mitad del siglo
pasado, diferenciar los actos de imperio de los de gestión
Bielsa recuerda que esta clasificación derívó, en principio del concepto existente sobre la dob le
personalidad del Estado, pública y privada, de modo que los actos de imperio correspondia n a la
primera de ella, mientras que los actos de gestión eran propios de la personalidad privada del Estad0 6 9
Los actos de imperio, que tienen carácter necesa rio emanan unilateralment e del Estado, son
aquellos que el Estado realiza en el cumplimiento de sus funciones jurídicas esenciales, actuando como
autoridad pública y el eje rcicio de sus prop ios poderes."
Los actos de gestión por el co ntrario, son aquellos que la administración cumple procediendo en
un mismo plano de igualdad con los particulares. según las normas del derecho privado y, teniendo
obligatoriedad con arreglo a las mismas normas que regulan la formació n del acto.
Como esta clasificación dio lugar a que la mayoría de los actos que la administració n realizaba
con relación a los servicios públicos quedarán cata logados como actos de gest ión con los consiguientes
inco nvenientes, la doc trina evolucio nó hasta distinguir tres categorias dist intas :
a) Los actos de autoridad o imperio , b) Los actos de gestión pública, de carácter mixto, ya que
tenian caracteres del acto de imperio y del de gest ión y c) Los actos de gestión privada, o actos de
gestión conforme co n la anterior denominación.
9) Actos discrecionales y actos reglados: Ya se ha hecho referencia, en pág inas anteriores, a la
actividad regalada y discrecional de la administración, señalando las propias de una y de otra forma de
actuación administrativa.
Concomi tanteme nte se ha acep tado clasificar los actos administra tivos en actos reglados y actos
discreciona les, correspond iendo los primeros al ejercicio de la act ividad reglada de la administración,
mientras que los segundos son manifestac ión de su activida d discrecional."
Aún cuando Hauriou sostuvo que en realidad no existen actos discrecio nales sino más bien "Un
pode r discrecional compa tible con el gobierno mode rno, sometido al control de la legalidad" y que se
vincula con la aprec iación de la oport unidad y del moment o de la decisión n Lo cierto es que la
diferen ciación entre una y otra form a de acto administrat ivo ha subsistido, sobr e todo porqu e tiene gran
trascendencia en cuanto a la determinación de la posibilidad del control de los actos administrativos,
por la vía de los recursos de legalidad ."
66Y67._ Royo Vill anova, Segismundo.•• Elementos de Derecho Administrativo, Valladolid 1955, Pá~. 99
6H~' 7 1. _ Sayagués Laso.- Tratado de Derecho Administrativo, l\l ontc\'ideo 1959 , Pág. 396 Y405.
69Y70._ Bíelsa, Rafael .- Derecho Adrnintstra tivo., Editurial La Ley> Buenos Aires 1947, Pág. 207 Y210.
72._ lI auriou, Mauri ce•• Principios de Derecho Púbtic o y ConstitucionaL- Inst ituto Ed reus.-M adrid 1927, Pág. 42 3_
73._ Áh'arez Gend in.. Teo ría)' práctica de lo contencloso- admlnistratlvo, Barcelon a 1960 , Pá~1l 2.
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Neevia docConverter 5.1
Royo VilIanova destaca la importancia de esta clasificación, recordando su trascendencia en lo
contencioso- administrat ivo, agregando que, según la ley española, sólo son impugnables en vía
contenciosa los actos reglados. Para este autor sa o reglados "Los actos que constituyen una mcra
ejecución de la ley o de otras normas jurídicas", mientras que los actos discrecionales son "Los
acuerdos que los órganos administrativos son libres de adoptar o no y de darles el contenido y
modalidad que quieran.,,74
Cuando el acto ha sído dictado sobre la base de normas legales preestablecidas, o sobre la base
de un criterio general establecido por una autoridad administrativa superior, de modo que su contenido
y aún su forma resultan necesariamente de esas normas o de ese criter io, puede afirmarse que el acto
queda reglado ."
En cambio, cuando el acto ha sido dictado por la administración sin que ésta estuviera obligada
a ceñirse, en cuanto a su contenido, a ninguna norma o criterio preexistente, el acto puede considerarse
discrecional76
También hay a iras clasificaciones como por ejemplo:
a) Actos de Autorización: Sayagués Laso define la autorización como " El acto de la
administración que habilita a una rersona fisica o juridica, privada o pública, a ejercer un poder
jurídico o un derecho preexistente.t"
b) Actos de Aprobación : La aprobación es el acto administrat ivo por el cual la administración
declara válido y eficaz, conforme a derecho, un acto producido por ot ro órgano, dando lugar a que
produzca sus efectos propios, es decir, adquiera ejecuto riedad."
c) Actos de Conces ión: La concesión es el acto de derecho público por el cual se confiere a una
persona un poder o un derecho que antes no tenia, al otorgarle el ejercicio de un poder o de un derecho
privativo de la administración pública 79
d) Actos Punitivos: La administració n tiene, por imperio de la ley, la facultad de imponer
determinadas clases de sanciones a los administrados que infrinjan los preceptos administrativos
vigentes, o las órdenes o disposiciones que dictan las autoridades administrat ivas.
e) Actos de Admisión: Por los cuales se incorpora a una persona, Física o juridica, a una
categoría u orde n determinado, reconociéndole desde entonces los derechos pertinentes y exigiéndole
las obligaciones propias de ese status juridico.
1) Propuestas y órdenes: La propuesta es el acto administrativo por el cual se condiciona el acto
o decisión de otro órgano administrativo, que para poder actuar válidamente necesita ese acto de
propo sición como requisito previo. La necesidad de la proposición debe resultar de la ley, pues
significa una limitación a la acción del órgano administrativo y al ejercicio de un derecho o de un poder
que, no obstante, le es propio
Las órdenes, por su parte, son actos administrativos que contie nen una expresa decisión
administrativa, que prescribe la realización de un hecho o procedimiento o lo prohibe. Las órdenes
deben fundarse, también, en los preceptos de derecho. De no ser asi, carecen de validez, no sólo cuando
afectan a los particulares, sino cuando van dirigidas a otro s órganos o funcionarios administrativos.
g) Actos de Dispensa: Que son aquellos por los cuales se exime