Necesaria-creacion-de-un-estatuto-juridico-para-los-trabajadores-de-confianza-al-servicio-del-Estado

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA 
DE MEXICO 
FACULTAD DE DERECHO 
 
SEMINARIO DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA 
SEGURIDAD SOCIAL 
 
 
 
 
NECESARIA CREACIÓN DE UN ESTATUTO JURÍDICO 
PARA LOS TRABAJADORES DE CONFIANZA AL 
SERVICIO DEL ESTADO 
 
 
 
 
 
T E S I S 
PARA OPTAR POR EL TITULO DE: 
L I C E N C I A D O E N D E R E C H O 
P R E S E N T A : 
L O U R D E S M A R T Í N E Z C R U Z 
 
 
 
ASESOR DE TESIS: DOCTOR GERARDO VALENTE PEREZ LÓPEZ 
 
 
 
 
CIUDAD UNIVERSITARIA 2006 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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GRACIAS: A DIOS, por estar siempre conmigo 
 en todo momento, por su amor y protección. 
 
A MI MADRE, Elena Rodríguez Cruz, por su ejemplo 
de superación y lucha ante las circunstancias adversas y, 
 su amor de madre infinito. 
 
A MI PADRE, Adalberto Martínez Miranda, 
por todos los esfuerzos realizados para que 
sus hijos seamos, mujeres y hombres completos 
en todos los aspectos y felices. 
 
A la Universidad Nacional Autónoma de México, 
por haberme albergado en su casa de estudios, 
desde el Colegio de Ciencias y Humanidades 
plantel Oriente hasta la Facultad de Derecho, 
 y la hago participe de la culminación de mi 
formación académica, por lo que hoy puedo 
expresar con orgullo que es parte de mí 
 el puma que llevó en el corazón. 
 
A Cergio Martínez Cruz, por ser mi guía y 
ejemplo a seguir, mi conciencia, mi apoyo: 
espiritual, moral y económico; mil gracias, 
porque tengo la dicha de que tu seas mi hermano 
y te has ganado a pulso el respeto de Padre. 
 
 
 
 
A mis Hermanos: German, Edith, Maribel 
y Adalberto, por su cariño y su apoyo incondicional, 
he obtenido llegar a la meta propuesta y espero de Ustedes, 
que superen lo logrado y verlos siempre de pie 
 como los gigantes que son. 
 
A mi Asesor el Doctor Gerardo Valente Pérez López, 
por su apoyo, paciencia, comprensión y orientación 
en la elaboración de este trabajo; fue difícil pero 
hemos culminado, ¡lo logramos profesor!. 
 
A mi grandes Amigas: Gabriela Mejorada Montalvo 
y Azucena Valdovinos Sosa, ya cumplí lo prometido. 
 
A mis Amigos de la Facultad de Derecho y todos, 
los que a lo largo del trayecto de mi vida he sembrado. 
 
A todas aquellas personas que me alentaron 
a culminar con este proyecto directa o indirectamente 
y en especial a Gerardo Morales Embate, 
a mi maestro el Lic. Carlos Jiménez Torres, 
Lic. Leopoldo Osorio Urbina, Lic. Maria A. 
Abundes Aranda, Lic. Rosario Martínez Patiño 
y otros, que saben que siempre están presentes 
en mi corazón y pensamiento. 
 
 
 
 
 
 
NECESARIA CREACIÓN DE UN ESTATUTO JURÍDICO PARA LOS 
TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO 
 
ÍNDICE 
 
 
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………I 
 
 
CAPITULO 1. MARCO CONCEPTUAL 
 
1.1. Derecho del Trabajo Burocrático………………………………………….. 1 
1.2. Relación de Trabajo entre el Estado y sus trabajadores………………….... 8 
1.2.1. El Estado como Patrón…………………………………………………...14 
1.2.2. Trabajadores de Confianza……………………………………………….20 
1.3. Función publica…………………………………………………………….25 
1.3.1. Servidor Público………………………………………………………….29 
1.3.2. Funcionario Público……………………………………………………...32 
1.3.3. Empleado Público………………………………………………………..36 
 
 
 
CAPITULO 2. ANTECEDENTES EN MÉXICO DEL DERECHO DEL 
TRABAJO BUROCRÁTICO 
 
2.1. Artículo 123 Constitucional (El Congreso Constituyente)………………...40 
2.2. Ley Federal del Trabajo de 1931…………………………………………..52 
2.3. Creación del apartado “B” en el artículo 123 Constitucional……………...57 
2.4. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado de 1963………63 
 
 
 
CAPITULO 3. MARCO JURÍDICO DE LOS TRABAJADORES DE 
CONFIANZA EN EL DERECHO LABORAL MEXICANO. 
 
3.1. Breves referencias en relación al trabajo de confianza……...……………..67 
3.2. Fracción XIII del apartado “B” del artículo 123 Constitucional…………..79 
3.3. Fracción XIV del apartado “B” del artículo 123 Constitucional…………..97 
3.4. Artículo 2º de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.105 
3.5. Artículo 8º de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado..109 
 
CAPITULO 4. NECESARIA CREACIÓN DE UN ESTATUTO JURÍDICO 
PARA LOS TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL 
ESTADO 
 
4.1. La relación laboral entre el Estado y los trabajadores de confianza……...122 
4.2. Creación del concepto de trabajador de confianza al servicio del Estado..129 
4.3. Condiciones Generales de Trabajo………………………………………..136 
4.4. Causales de Rescisión………………………………………………….....146 
4.5. Consecuencias del Cese…………………………………………………..154 
4.5.1. Indemnización………………………………………………………….160 
4.5.2. Reubicación……………………………………………………………..166 
4.6. Competencia jurisdiccional para dirimir sus conflictos…………………..168 
4.6.1. Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje…………………………..171 
4.6.2. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa…………………...180 
4.7. Acreditación de la creación de un Estatuto Jurídico para los trabajadores 
de confianza Burocráticos……………..……………………………………...190 
 
 
CONCLUSIONES……………………………………………………………195 
 
BIBLIOGRAFIA..............................................................................................199 
 
 
 
 
 I
INTRODUCCIÓN 
 
En el ámbito del sector burocrático puede decirse que el trabajador 
de confianza esa aquel que está al servicio de los interese del pueblo, quien 
atiende, resuelve y satisface las necesidades públicas, se especializa en sus 
acciones, conoce mejor sus funciones y continuamente enfrenta el reto de 
superación y eficacia, constantemente mejora la calidad de su servicio; sin 
embargo su situación laboral esta sujeta a los vaivenes de la política y aún a 
una situación aleatoria; en efecto ayer y hoy el trabajador público de 
confianza no ha sido protegido de manera adecuada. 
 
En la actualidad, en el sector público esta plagado de trabajadores de 
confianza, existe la constante de que los nombramientos otorgados a los 
trabajadores que ingresan a las instituciones públicas los clasifican de 
confianza, aunado a esto la normatividad laboral no los protege en forma 
adecuada y la doctrina no los estudia ampliamente. 
 
Por lo cual, en el presente trabajo de investigación. Se analiza al 
empleado de confianza al servicio del Estado de acuerdo a la regulación 
existente, a las normas de derecho laboral así también las burocráticas y las 
administrativas con la pretensión de corroborar la necesidad de la creación 
de un Estatuto Jurídico para éstos trabajadores. 
 
Para llevar a cabo nuestro estudio se ha dividido el presente proyecto 
en cuatro partes: 
 
 
 II
La primera lleva por título “Marco Conceptual”, en este capitulo se 
estudian los conceptos precisos para poder desentrañar la ubicación 
correcta del sujeto de la investigación y su relación con el Estado. 
 
La segunda parte tiene por título “Antecedentes en México del 
Derecho del Trabajo Burocrático”, se abordan varios acontecimientos 
trascendentales, desde la creación del artículo 123 Constitucional lo cual 
conlleva al nacimiento del derecho social; la Ley Federal del Trabajo de 
1931, en la cual se establece la exclusión de los servidores públicos de estaregulación; en seguida el surgimiento del apartado “B” en el artículo 123 
de la Constitución Federal para culminar con la promulgación de la Ley 
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado de 1963. 
 
Al respecto la tercera parte, se denomina “Marco Jurídico de los 
Trabajadores de Confianza en el Derecho Laboral Mexicana”, en este 
capitulo, primero se expone una breve referencia en la relación a el trabajo 
de confianza en el sector privado y el público, continuando con la 
regulación jurídica establecida en los dos últimas fracciones del apartado 
“B” del artículo 123 Constitucional, la fracción XIII se estudia en cuanto a 
que estos grupos de trabajadores especiales se encuentran en similar 
situación con el de confianza ante el artículo 8° de la Ley Burocrática con 
la marcada diferencia de que los primeros son regulados por sus propias 
leyes especificas y en relación a la fracción XIV, se analiza por ser la 
disposición rectora para este trabajador en la Constitución Federal, lo cual 
da pauta para examinar al artículo 2° y 8° de la Ley Federal de los 
Trabajadores al Servicio del Estado. 
 
 
 III
La última parte, recibe el nombre de “Necesaria Creación de un 
Estatuto Jurídico para los Trabajadores de Confianza al Servicio del 
Estado”, en este cuarto capitulo, se plasma la existencia de la relación 
laboral entre el Estado y los trabajadores en estudio, así como la aportación 
del concepto de trabajador de confianza al servicio del Estado, el estudio de 
las condiciones generales de trabajo para los de confianza, se hace la 
observación en particular de algunos rubro de las condiciones en los cuales 
se carecen de regulación. Se continua con un análisis de la figura de la 
disolución de la relación laboral, la cual contiene a las acepciones 
terminación y rescisión, ésta última genera el tema de la causal de rescisión 
por acoso sexual laboral, también se toca el tema de las consecuencias del 
cese y con ello la indemnización y reubicación para los empleados de 
confianza, así como la competencia del Tribunal Federal de Conciliación y 
Arbitraje y el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con 
respecto a los trabajadores de confianza y, por último la acreditación de la 
creación del Estatuto Jurídico para éstos trabajadores. 
 
 1
CAPÍTULO 1. MARCO CONCEPTUAL 
 
En el presente capítulo se abordan los términos relevantes y necesarios 
para el desarrollo de nuestro estudio; se inicia con el análisis del concepto de 
“Derecho de Trabajo Burocrático” a éste la doctrina lo ha ubicado en dos ramas: 
la administrativa y la laboral; algunos autores proponen otorgarle autonomía y 
con ello crear una nueva rama jurídica, siendo de interés en esta exposición 
subrayar que ésta se arraiga en la norma social y con ello al derecho laboral. 
 
Se prosigue con la determinación de la naturaleza jurídica de la relación 
existente entre el Estado y sus trabajadores, nuevamente nos encontramos con la 
discrepancia la ubicación de éste ya sea en la rama social o en la pública, las 
cuales recaen en las corrientes: laboral y administrativa en consecuencia la 
exposición de las teorías: “la relación laboral” del autor Mario de la Cueva y “la 
función pública” correspondiente a la última corriente, de lo que se concluye con 
la expresión ”Estado” y su calidad como sujeto laboral al determinar su 
condición de patrón, así mismo la palabra “trabajador” de dicha acepción general 
se obtiene la voz “trabajador de confianza” sujeto laboral y tema esencial de la 
presente tesis, también se analizan las expresiones “servidor público”, 
“empleado” y “funcionario público” con el objetivo de examinar su finalidad en 
el derecho administrativo. 
 
 
1.1. Derecho del Trabajo Burocrático 
 
Debido a la trascendencia que ha alcanzado la relación entre el Estado y 
los trabajadores, ha sido necesario que los doctrinarios conceptualicen el 
Derecho del Trabajo Burocrático, por ello en el inicio de éste apartado nos 
 2
avocaremos a ubicar al Derecho Laboral Burocrático dentro de las ramas del 
derecho. 
 
Ahora bien, tradicionalmente se clasifica al orden jurídico nacional en: 
derecho público y privado, ante la incursión del denominado derecho social, se 
planteó el debate para vislumbrar finalmente en cual de las dos ramas se 
ubicaría. En el primer grupo se encuentran, las ramas que reglamentan la 
organización y actividad del Estado y demás organismos dotados de poder 
público, y en la segunda posición están las leyes que se basan de la noción de 
igualdad, regulando las relaciones de las personas en su carácter de particulares, 
en otras palabras, no investidas de poder público respecto de dichas relaciones. 
Tras la desarticulación del derecho del trabajo del derecho civil y a raíz de que 
las conquistas obreras y campesinas fueron elevadas a rango constitucional, el 
derecho social logró añadirse en esa clasificación como una tercera rama, en 
razón que este nuevo ámbito jurídico protege a personas, grupos o sectores 
integrados por individuos social y económicamente débiles y persigue como 
finalidad el equilibrio social. 
 
Una vez hecha la anterior aclaración nos avocaremos al análisis 
etimológico de los vocablos Derecho Laboral Burocrático. 
 
La palabra “Derecho” derivado del latín “directum” que significa dirigir 
(o gobernar) y que evoca entonces la idea de establecer un orden en la sociedad, 
o bien, “Derecho”, es lo que no se desvía a un lado ni otro, lo que es recto, lo 
que se dirige sin oscilaciones a su propio fin. 
 
El término “Burocracia” del cual deriva el término “burocrático”, 
proviene del francés “bureaucratie”, “que quiere decir, el conjunto de 
 3
empleados que sirven al Estado. La etimología de la voz se integra del francés 
bureau, oficina y del helenismo cratos (gobierno). Parece ser que algún 
Ministro Francés utilizó la palabra “bureaucratie” para designar a las oficinas 
gubernamentales y desde allí se generalizó el uso al mundo en general”.1 
 
En sentido estricto, el término “Burocracia” jurídicamente no existe y se 
trata más bien de un término “extraído” o “importado” de la sociología, 
frecuentemente se recurre a éste por la gente común para referirse de forma 
despectiva al servicio público que efectúa el trabajador del Estado “burocrata”, 
un servicio pésimo, tardado, brindado de forma robotizada y deficiente. En tanto, 
algunos especialistas del derecho lo utilizan para distinguir las disposiciones 
legales facultadas para regular la relación laboral del Estado y sus empleados. 
 
Se añade el concepto de lo que se entiende por “Burocracia” estimado por 
el administrativista Andrés Serra Rojas: “en un sentido general la burocracia 
alude a la clase social que integran los funcionarios y empleados públicos. Bajo 
otra acepción la burocracia alude a la influencia o dominio de los servidores del 
Estado, en la vida social”.2 
 
Ahora bien, por lo que respecta al concepto “Derecho Laboral” o “derecho 
del Trabajo” Néstor de Buen Lozano menciona: “es el conjunto de normas 
relativas a las relaciones que directa o indirectamente derivan de la prestación 
libre, subordinada y remunerada de servicios personales y cuya función es 
producir el equilibrio de los factores en juego, mediante la realización de la 
justicia social”.3 
 
1 REYNOSO CASTILLO, Carlos, Curso de Derecho Burocrático, Porrúa, México, 1999, p. 13. 
2 SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo, “Doctrina, legislación y jurisprudencia”, Primer curso, 
Vigesimacuarta edición, Porrúa, México, 2003, p. 387. 
3 DE BUEN LOZANO, Néstor, Derecho del Trabajo, Tomo primero, decima edición, Porrúa, México, 1997, p. 
138. 
 4
Como ya se dijo dentro del derecho social se encuentra la normatividad 
Laboral y dentro de ésta el burocrático; sin embargo obtener una definición 
satisfactoria por parte de la doctrina de lo que se debe entenderpor Derecho 
burocrático, no es una tarea fácil, puesto que existen diferentes teorías: 
administrativas y laborales, que pugnan por su ubicación en cierta rama del 
derecho respectivamente. 
 
Para el administrativista Emilio Chuayffet Chemor, el Derecho 
Burocrático “regula los vínculos entre el Estado y sus trabajadores, y da 
especificidad y contenido a una relación que forma parte del derecho 
administrativo”.4 
 
Los publicistas consideran al Derecho Burocrático de la siguiente forma: 
“es el conjunto de normas del Derecho Público que tienen por objeto regular los 
derechos y obligaciones recíprocas entre el Estado y sus servidores, que con 
base en la justicia equilibre el disfrute de las garantías sociales por parte de los 
trabajadores, con el ejercicio de las funciones de servicio público que tiene a su 
cargo el Estado”.5 
 
La definición apuntada presenta el inconveniente de ubicar al derecho 
burocrático dentro del derecho administrativo y público, lo cual es inadmisible, 
pues si bien es posible situarlo es dentro del derecho social y ello no es posible 
en referencia al derecho administrativo. 
 
 
4 CHUAYFFET CHEMOR, Emilio, Derecho Administrativo, UNAM, México, 1981, p. 26. 
5 Legislación Burocrática Federal, “Legislación-Doctrina-Jurisprudencia”, comentada por Mariano Herran 
Salvatti, Et Al, Segunda edición, Porrúa, México, 1998, p. 22. 
 5
Es interesante, antes de concluir este tema, mencionar que existe una 
corriente doctrinal que se inclina a conferirle Autonomía al Derecho 
Burocrático. 
 
Las primeras apreciaciones se le atribuyen al jurista Héctor Fix Zamudio, 
quien expresa: 
 
“Podemos considerar que el derecho burocrático está integrado por un 
conjunto bastante complejo de disposiciones, que conciernen a tres sectores, es 
decir, administrativo, laboral y seguridad social, y por ello hemos sostenido que 
debe considerarse como una disciplina autónoma ”.6 
 
El Doctor Miguel Acosta Romero se suma a esta tendencia al definir: “ el 
derecho que regula las relaciones del Estado y sus trabajadores debe constituir 
una rama autónoma, ya que su objeto, finalidad y metodología, deben ser 
propios”.7 
 
El autor añade que: 
 
“En esta relación no hay lucha de clases, ni se busca el equilibrio de los 
factores de la producción, ni el Estado, como tal, persigue utilidades a fines 
burocráticos, de donde los principios que regulan esta materia, deben ser 
independientes y tratando de buscar equidad entre los dos intereses en 
presencia; el de los trabajadores que, justificadamente, pretender tener 
 
6 Citado por RICORD, Humberto E., El Derecho Burocrático Mexicano, materias que lo integran, boletín de 
Derecho Comparado, México, año V, núms., 13-14, enero-agosto, 1972, p. 94. 
7 ACOSTA ROMERO, Miguel, Derecho Burocrático Mexicano, Porrúa, México, 1995, p. 25. 
 6
estabilidad, y un conjunto de deberes básicos y el interés general que siempre 
domina la actividad del Estado, en vista del bien común”.8 
 
En este concepto y si bien es cierto que no existe una lucha de clases y que 
el Estado no tiene como finalidad la obtención de lucro con la actividad 
económica que realiza, se dan modalidades específicas en torno a la relación que 
existe entre el Estado y sus empleados que no deben de ser incluidas en el 
derecho público como parte de la función pública, ya que esta se refiere a la 
relación externa que existe entre los órganos del Estado (su organización) ante 
los gobernados, y no así la relación que internamente se genera entre el Estado y 
los que los que laboran para él en forma personal subordinada. 
 
Así atinadamente el jurista Néstor de Buen señala: “Entre los servidores 
del Estado y los trabajadores privados no hay diferencias que justifiquen un 
tratamiento distinto, cualquiera que sea el origen de su incorporación a la 
actividad laboral: elección, nombramiento o contrato de trabajo sin olvidar la 
discutible relación laboral marginada de un contrato, las condiciones no pueden 
ser diferentes aunque lo sea el origen de la relación”.9 
 
En relación a lo transcrito, en la medida de que la persona entrega a otra su 
energía a través del trabajo, se convierte en sujeto de la relación laboral, 
obteniendo del derecho la totalidad de los beneficios de las normas del trabajo. 
 
Existe otra teoría sobre la especialidad del Derecho Burocrático, en 
relación a ésta Carlos Morales Paulín, manifiesta lo siguiente: “siendo parte del 
derecho del trabajo, se encarga del tratamiento de la relación jurídica laboral 
 
8 Idem. 
9 ACOSTA ROMERO, Miguel, Instituciones de Derecho Burocrático, “Memorias del segundo Congreso 
Nacional de Derecho Burocrático”, Porrúa, México, 1987, p.129. 
 7
del estado con sus empleados, cuya naturaleza hace de éste un trabajo 
especial”.10 
 
La definición anterior indica que el vínculo jurídico laboral del Estado con 
sus empleados forma parte del Derecho Laboral. Por lo que concierne a que es 
un trabajo especializado, es conveniente mencionar que existen diversas 
disposiciones y ordenamientos laborales que instauran modalidades específicas 
en torno a dicha relación. 
 
Es conveniente reproducir la idea expuesta por Carlos Reynoso Castillo de 
Derecho Burocrático “como parte del derecho del trabajo, es el conjunto de 
normas jurídicas con las que se busca regular la relación laboral entre los 
trabajadores que tienen como empleador al Estado”.11 
 
Así también el concepto aportado por Miguel Acosta Romero, Derecho 
Burocrático “es una rama del Derecho Laboral que se encarga de regular las 
relaciones entre el Estado y sus trabajadores en sus diversos niveles 
(Federación, Estado y Municipios). Así como los derechos y obligaciones que de 
ellos surjan”.12 
 
De las últimas transcripciones se aprecian varios aciertos recíprocos uno 
de otro, lo primero que el Derecho Burocrático es una rama del Derecho del 
Trabajo, segundo tiene como objetivo regular la relación laboral entre el Estado 
y sus trabajadores, así también aporta una de ellas que dicho Derecho Laboral 
Burocrático se aplica en los diferentes niveles de la ley. Estimamos que la 
 
10 MORALES PAULIN, Carlos A., Derecho Burocrático, Porrúa, México, 1995, p. 107. 
11 REYNOSO CASTILLO, Carlos, Curso de Derecho Burocrático, Ob. Cit., p. 14. 
12 ACOSTA ROMERO, Miguel, Derecho Burocrático Mexicano, “Régimen jurídico laboral de los trabajadores al 
servicio del Estado", tercera edición, Porrúa, México, 2002, p. 48. 
 8
finalidad de tal derecho es social, esto es, el aseguramiento de una vida decorosa 
para el hombre que aporta o entrega a otro sujeto su energía de trabajo para la 
realización de un fin público parte de los objetivos para lo que fue creado el 
Estado. 
 
 
1.2. Relación de Trabajo entre el Estado y sus trabajadores 
 
Una vez que se ha expresado la ubicación del derecho del trabajo 
burocrático y para una mejor comprensión de la relación laboral entre el Estado y 
sus trabajadores, hay que determinar la naturaleza jurídica de esta relación. 
 
En la doctrina ha existido dos corrientes que se han disputado la naturaleza 
de la relación del Estado con sus empleados. Estas corrientes son: 
 
1) laboralista y 
2) administrativistas. 
 
Para los primeros “todo trabajo es objeto del derecho del trabajo”, 
mientras que para los segundos el trabajo público “responde a los conceptos de 
actividad pública, servicio administrativo o servicio público”, conceptos todos 
del derecho administrativo. 
 
Es conveniente primero anotar el término de lo que significa relación 
laboral aportado por el Diccionario Jurídico Mexicano menciona, “es el vínculo 
jurídico laboral entre el servidor público y el Estado. Denominación que se le da 
al tratamiento jurídico de laprestación de servicios por una persona a otra, 
 9
mediante el pago de un salario, con independencia del acto que haya lugar 
motivado la vinculación laboral”.13 
 
También es importante analizar algunas de las teorías que consideramos 
tienen relación con el tema a tratar; así primero mencionaremos la Teoría de la 
Función Pública o Tesis del Derecho Administrativo. 
 
Para el Doctor Guillermo Haro Belchez: “En sentido objetivo la función 
pública puede definirse como el conjunto de deberes, derechos y situaciones que 
se originan entre el Estado y sus servidores, es decir el régimen aplicable a 
estos. En sentido subjetivo se considera como tal al conjunto de funcionarios de 
una determinada administración pública”.14 
 
Se considera adecuado también citar lo que establece en torno a este punto 
el Diccionario Jurídico Mexicano, así por Función pública indica: “es la relación 
jurídico laboral que existe entre el Estado y sus trabajadores”.15 También lo que 
entendemos por derecho subjetivo y objetivo, el primero, es aquel que atiende al 
sujeto que tiene la facultad o poder (el derecho), bajo la protección de la ley, de 
usar y disponer de algo libremente y con exclusión de los demás, y el segundo, 
se refiere a la norma o sistema de norma, es considerado en sí mismo, como 
objeto de estudio. 
 
Debido a lo anterior varios autores han determinado que es incorrecto el 
término “función pública” y la ubicación de ésta en el derecho administrativo; 
en razón de que el derecho administrativo es un conjunto de normas jurídicas que 
 
13 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo P-Z, Decimoquinta edición, 
UNAM-Porrúa, México, 2001, p. 2769. 
14 HARO BÉLCHEZ, Guillermo, El Derecho de la Función Pública, Ediciones Contables y Administrativas 
(ECASA), 1993, p. 199. 
15 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo D-H, Ob. Cit., p.1498. 
 
 10
regulan la forma de organizar, su estructura y actividad del Estado, que lo 
identifica con la Administración Pública o mejor conocida como el Poder 
Ejecutivo, además de sus relaciones con otros órganos del Estado, y con los 
particulares (gobernados). De lo enunciado se desprende que dentro de éstas no 
se encuentran contemplados a los poderes tanto Legislativo como Judicial, ni de 
los diversos Tribunales, Universidades e Instituciones Autónomas, de ahí el 
motivo por el cual se considera que es un término incorrecto o más bien 
incompleto. 
 
A continuación analizaremos la Teoría sobre la Relación Laboral o 
también conocida como “Tesis del Derecho del Trabajo”. 
 
Es importante destacar que en el siglo XX México fue uno de los primeros 
países en cuanto a revolución social se trata ya que a través de la Declaración de 
los Derechos Sociales del artículo 123 de la Constitución de 1917, se establece al 
Derecho Social como una rama del derecho, es decir, el derecho se clasifica 
ahora en derecho público, derecho privado y derecho social, y dentro de éste 
derecho social se encuentra regulado al derecho del trabajo, suprimiendo de 
esta forma al derecho civil en el cual anteriormente se encontraba regulado el 
contrato de trabajo. 
 
Sobre el particular Mario de la Cueva aporta la teoría de la Relación de 
Trabajo, cuyo criterio no es justo parafrasear, por lo cual lo exponemos 
textualmente: 
 
“La relación del trabajo es una situación jurídica objetiva que se crea 
entre el trabajador y un patrono por la prestación de un trabajo subordinado, 
cualquiera que sea el acto o la causa que le dio origen, en virtud de lo cual se 
 11
aplica al trabajador un estatuto objetivo, integrado por los principios, 
instituciones y normas de Declaración de los derechos sociales, de la ley de 
trabajo, de los convenios internacionales, de los contratos colectivos y 
contratos-ley y de sus normas supletorias”.16 
 
“De esta que es más una descripción del fenómeno que una definición se 
deduce algunas consecuencias: a) El hecho constitutivo de la relación es la 
prestación de un trabajo subordinado; b) La prestación de un trabajo, por el 
hecho de iniciación, se desprende del hecho o causa que le dio origen y provoca, 
por sí misma, la realización de los efectos que derivan de las normas de trabajo, 
esto es, deviene una fuerza productora de beneficios para el trabajador; c) La 
prestación del trabajo determina inevitablemente la aplicación del derecho del 
trabajo, porque se trata de un estatuto imperativo cuya vigencia y efectividad no 
depende de la voluntad del trabajador y del patrono, sino, exclusivamente, la 
prestación del trabajo; d) La prestación del trabajo crea una situación jurídica 
objetiva que no existe con anterioridad, a la que se da el nombre de la relación 
de trabajo: en el contrato, el nacimiento de los derechos y obligaciones de cada 
una de las partes depende del acuerdo de las voluntades, mientras que en la 
relación de trabajo, iniciado la actividad del trabajador, se aplica automática e 
imperativamente el derecho objetivo claro está y volvemos al tema, que la 
prestación del trabajo proviene inmediatamente de un acto de voluntad del 
trabajador, pero los efectos que se producen provienen, fundamentalmente, de la 
Ley y de los contratos colectivos, pues, conteniendo estos ordenamientos 
beneficios mínimos, siempre es posible que se establezcan prestaciones más 
elevadas”. 17 
 
16 DE LA CUEVA, Mario, El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo, “Historia, principios fundamentales, 
Derecho Individual y de trabajos especiales”, Tomo I, Decimasexta edición, Porrúa, México, 1999, p. 187. 
17 Ibidem, pp. 187-188. 
 12
Planteado el concepto sostenido por Mario de la Cueva, también 
abordaremos las consideraciones hechas por Carlos Morales Paulín en relación al 
Derecho Laboral Burocrático, en los siguientes párrafos se anotan tales 
apreciaciones: 
 
“Si bien, la definición de relación de trabajo que nos aporta Don Mario 
de la Cueva parecería que está dedicada al apartado A del artículo 123, 
podemos encontrar los elementos del concepto en la legislación laboral 
burocrática típica, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. 
 
Así, el artículo 2º. de la ley burocrática indica que “ la relación jurídica 
de trabajo se entiende establecida entre los titulares de las dependencias e 
instituciones citadas y los trabajadores de base a su servicio. En el Poder 
Legislativo las directivas de la Gran Comisión de cada Cámara asumirán dicha 
relación. (Primer elemento: sujetos de la relación jurídica laboral)”. 
 
Segundo elemento: la presentación de un servicio subordinado; al 
respecto el artículo 3º. de la Ley Burocrática señala en su inicio que: 
“trabajador es toda persona física que presta un servicio físico, intelectual o de 
ambos géneros [...]”. 
 
Tercer elemento que se desprende de la definición de la relación de 
trabajo es el relativo a que ésta surge “independientemente del acto que le dio 
origen”. Sobre este punto la parte final del artículo 3º de la ley burocrática 
señala que la condición de trabajador se acredita “en virtud de nombramiento 
expedido o figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales”. Sin 
embargo es frecuente observar que en el sector público en el nombramiento 
brilla por su ausencia pese a lo consignado por la mayoría de las Condiciones 
 13
Generales de Trabajo. Para proteger al trabajador de las consecuencias que 
puede producir la falta de nombramiento, algunas Condiciones Generales de 
Trabajo han reconocido la relación de trabajo aunque no exista 
nombramiento”.18 
 
Cuarto y último elemento de la relación de trabajo es la aplicación de un 
estatuto objetivo integrado básicamente por lo principios del apartado B del 
artículo 123 constitucional, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del 
Estado, la LeyFederal del Trabajo, los convenios internacionales y las 
condiciones generales de trabajo, los reglamentos de escalafón, la costumbre, el 
uso, los principios generales de derecho y la equidad. 
 
A la tesis anterior se suma la teoría del derecho del trabajo del maestro 
Alberto Trueba Urbina, quien sobre el punto particular manifestó: 
 
“las relaciones entre el Estado y sus servidores, en nuestro país, dejaron 
de ser administrativas a partir del 1º de mayo de 1917, en que entró en vigor 
nuestra Constitución, que hizo la primera declaración de derechos sociales de 
los trabajadores en general y específicamente a los empleados públicos y 
privados”.19 
 
De todo esto, concluimos que la relación laboral del Estado con sus 
trabajadores, es una relación que le compete regularlo al Derecho Laboral, 
siendo esta relación desprendida de un servicio de forma personal subordinada 
por persona física a favor de otra persona moral (ficticia), esto es, el Estado, 
independiente del acto que le dio origen. Por lo que basándonos en lo citado con 
 
18 MORALES PAULIN, Carlos A., Derecho Burocrático, Ob. Cit.,pp. 96-98. 
19 TRUEBA URBINA, Alberto, Nuevo Derecho Procesal del Trabajo, Cuarta edición, Porrúa, México, 1978, p. 
596. 
 14
anterioridad, el Derecho Burocrático es parte del Derecho Laboral, es esta 
especialidad la que se encarga de regularlo y no el derecho administrativo. 
 
 
1.2.1. El Estado como Patrón 
 
En relación al tema a desarrollar consideramos oportuno ir de lo general a 
lo particular, partiendo también del origen etimológico de los vocablos que 
integran el titulo de este apartado a la semántica de las mismas: 
 
Etimológicamente la palabra “Estado” deriva de stato, stare, status, cuyo 
significado es situación de permanencia, orden permanente o que no cambia. 
 
La raíz misma de la palabra Estado genera una idea de algo estable, cabe 
decir, que en este breve ensayo no podríamos analizar todas y cada una de las 
doctrinas que sobre el particular se ha expuesto. Por tal motivo nos limitaremos a 
señalar algunos puntos de vista de un limitado número de juristas. 
 
El Dr. Ignacio Burgoa señala que el Estado “implica una organización o 
estructura jurídico- dinámica, por cuanto persona moral desarrolla una 
conducta para conseguir determinados fines específicos en beneficio de la 
nación, y en los cuales se funda su justificación”.20 
 
Miguel Acosta Romero señala el Estado: “es la organización política 
soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, 
bajo un régimen jurídico, con independencia y autodeterminación, con órganos 
 
20 BURGOA ORIHUELA, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, Decimoquinta edición, Porrúa, México, 
2002, p. 29. 
 15
de gobierno y de administración que persigue determinados fines mediante 
actividades concretas”.21 
 
Carlos A. Morales Paulín concluye: “el Estado es un fenómeno político 
producto de una realidad jurídica que tiene un ámbito de validez tanto 
territorial como personal. Es un fenómeno político pues no surge de la manera 
natural, sino como resultado de la racionalidad humana, misma que le otorga 
un estatuto normativo que tiene vigencia en un territorio y población 
determinada. Este Estado como ficción jurídica actúa por conducto de sus 
agentes –funcionarios y empleados públicos-“. 22 
 
Como se observa en estos párrafos, el Estado se compone por tres partes 
principales: territorio, población y gobierno; la población de un Estado está 
integrada por gobernantes y gobernados. Los primeros constituyen lo que 
conocemos con el nombre de gobierno y los segundos, en el leguaje corriente se 
le denomina pueblo. 
 
Pues bien, hay que destacar que, de la población, el Estado se sirve para 
investir a un individuo de autoridad o bien de deberes que debe realizar para 
obtener el bien común, lo cual es el fin de la constitución del Estado. Pero al 
separar a ese individuo de un conglomerado llamado población y trasportarlo a 
otro nivel obteniendo la denominación de “servidor del Estado” y en 
contraposición este sujeto ante la población se le da la denominación de 
“servidor público”, de está forma se encuentra al servicio de la población; el 
individuo es desterrado de ambos planos: primero, no forma parte de los demás 
(población), por el carácter que tiene ante estos, y segundo, la persona física al 
 
21 ACOSTA ROMERO, Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo, Primer curso, Decimoséptima 
edición, Porrúa, México, 2004, p. 102. 
22 MORALES PAULIN, Carlos A., Derecho Burocrático, Ob. Cit., p. 73. 
 16
ser transformado con ciertas facultades se convierte en siervo fiel de un ente 
feudal quien tiene poder omnipotente: ejecutivo, legislativo y judicial, para echar 
mano de ella y mantener a su arbitrio la insuficiente o deficiente regulación 
otorgada específicamente a ciertos trabajadores, a los de confianza a su 
servicio. 
 
Es importante apuntar que el Estado para realizar sus actividades requiere 
de personas físicas, ya que el Estado es una persona ficticia, incorpórea que le es 
imposible manifestarse por sí misma sino mediante seres humanos, quienes 
adquieren ciertas funciones y de esta forma el Estado, siente, actúa o se desplaza, 
cumpliendo con la finalidad de brindarle a sus gobernados el servicio público 
requerido. 
 
Ahora bien, el Estado es creado para lograr ciertos fines públicos, entre 
ellos brindar servicios adecuados y necesarios para determinada población, 
obtener la convivencia armónica de la sociedad y la subsistencia de la raza 
humana para ello asume específicas funciones o actividades, de ésta forma el 
Estado se convierte o toma la calidad dentro del Derecho Laboral Burocrático 
de sujeto de la relación laboral, que es generada por la actividad desempeñada 
por una persona física “trabajador”, resultado de lo dicho, es la adquisición de la 
denominación de “Patrón”. 
 
Para entender lo anterior nos remitimos a la definición apuntada por el 
Derecho Laboral contenida en la Ley Federal del Trabajo en el artículo 10 que 
a la letra dice: 
 
“Patrón es la persona física o moral que utiliza los servicios de uno o 
varios trabajadores”. 
 
 17
De lo asentado, se desprende que en el sector privado el concepto patrón 
se caracteriza principalmente a diferencia del trabajador, en que puede ser 
persona física o moral, que utiliza por su cuenta los servicios prestados por 
persona física en forma personal subordinada mediante retribución. A diferencia 
del sector referido en el sector público el Estado es una persona moral o 
ficticia que utiliza los servicios de uno o varios trabajadores obteniendo así la 
denominación de patrón. 
 
Al Estado-patrón como ficción jurídica le es forzoso los servicios de las 
personas físicas para realizar sus actividades, por un lado, los que actúa como 
representantes de éste, quienes tienen el carácter de titulares de los órganos del 
Estado y por otro lado, los trabajadores que prestan un servicio de manera 
personal subordinada, denominados peyorativamente burócratas. 
 
Los titulares quienes evidentemente son personas físicas, se encuentra en 
dos planos, el primero, tienen el carácter de patrón al fungir como representante 
del Estado y en segundo lugar, como trabajador al prestar su servicio, aquí se da 
ocasionalmente cierta confusión ya que si bien presta un servicio personal, pero 
si nos referimos a los altos funcionarios, estos no prestan sus servicios en forma 
subordinada ya que por la jerarquía no hay nadie mas que le ordené por lo que se 
les excluye de tal termino “trabajador”. 
 
Es inevitable profundizar en cuanto al concepto de titulares, por lo que 
enunciaremos algunos: 
 
 18
Andrés Serra Rojas, señala el titular: “es una persona física, su voluntad 
esla que pone en movimiento el orden jurídico y realiza los fines que una 
comunidad se ha propuesto”.23 
 
Menciona Carlos A. Morales Paulín, sobre la titularidad lo siguiente: 
“constituye la facultad que en forma individual o colegiada se ejerce como 
resultado de la representación de la dependencia u órgano, con efectos directos 
en la relación laboral. Se asume así la representación de la persona moral”.24 
 
Es trascendental analizar más sobre los titulares, para ello tenemos que 
recurrir a lo citado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
 
Apartado B del artículo 123 constitucional. 
“Entre los poderes de la unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus 
trabajadores”. 
 
Se desprende de lo citado que la regulación que se plantea es para dos 
sujetos: 
1) El patrón que recae en “entre los poderes de la Unión, el Gobierno del 
Distrito Federal”, por ser órganos y no sujetos físicos entonces los representan a 
éstos los titulares, y 
2) los trabajadores. 
 
Así en el derecho del trabajo Burocrático el concepto de empleador se 
ubica en los titulares de los órganos del Poder: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, 
así como de los órganos del Gobierno del Distrito Federal. 
 
 
23 SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo, Ob. Cit., p. 390. 
24 MORALES PAULIN, Carlos A., Derecho Burocrático, Ob. Cit., p. 81. 
 19
En cuanto a la ley reglamentaria de dicho apartado, es decir la denominada 
“Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado”, ésta establece en su 
artículo 1º lo siguiente: 
 
“La presente ley es de observancia general para los titulares y trabajadores 
de las dependencias de los Poderes de la Unión, del Gobierno del Distrito 
Federal, de las instituciones que a continuación se enumeran: ..., así como de los 
organismos descentralizados, similares a los anteriores que tengan a su cargo 
función de servicios públicos”. 
 
Consideramos que siendo el Estado el patrón de los trabajadores a su 
servicio, éste tiene que cumplir con las obligaciones emanadas de la Constitución 
Federal y de la legislación burocrática, lo cual se manifestará a través de los 
titulares del órgano competente. 
 
A mayor explicación citaremos algunos frases del Maestro Guillermo 
Cabanellas, tales como: “el Estado continua siendo el peor de los patronos, por 
poner los resortes del poder al servicio de sus intereses mezquinos como 
empresario. Con el argumento o con el pretexto del bien público, que impone 
austeridad y que encuentra restricciones, como la de las leyes presupuestaria, se 
causa un mal privado de sus agentes..., se llega a la negación de otras 
potestades sociales reconocidas con amplitud en el sector privado, tales como, 
la facultad de constituir asociaciones profesionales y la del “derecho” de 
huelga; aunque los hechos suelan plasmar otra realidad. No puede sorprender 
que se provoque así cierto malestar e indolencia en no pocos empleados 
públicos, inclinados, en su conformismo, a la rutina como “técnica”; y, en 
manifestaciones de cierta hostilidad, a considerar al público, al que debe 
 20
servirse y entenderse, no como titular de un derecho ni como cliente, sino como 
elemento que incomoda y hasta como enemigo”.25 
 
De lo antes transcrito se concluye que, el Estado se ha deslindado de sus 
obligaciones como patrón ante los trabajadores a su servicio y especialmente 
ante los llamados trabajadores de confianza, debido a una mala apreciación 
legislativa que ha desembocado en una regulación jurídica parcial o trunca, al 
dejarlos desprotegidos, restringiéndoles sus derechos por diversos motivos. 
 
 
1.2.2. Trabajadores de Confianza 
 
Para adentrarnos en el tema enunciado como titulo, primero es pertinente 
tomar del derecho del Trabajo lo que comprende por trabajador, la cual se 
encuentra anotado en el artículo 8º de la Ley Federal del Trabajo señala: 
 
“Trabajador es la persona física que presta a otra, física o moral, un trabajo 
personal subordinado. 
 
Para los efectos de esta disposición, se entiende por trabajo toda actividad 
humana, intelectual o material, independientemente del grado de preparación 
técnica requerida por cada profesión u oficio”. 
 
De lo transcrito se distingue tres elementos esenciales de la noción 
jurídica de trabajador: a) persona física, es conveniente señalar al trabajador 
siempre como persona física , seres humanos y no así se refiere a algún animal o 
maquina; b) la prestación personal del servicio, conlleva una obligación de 
hacer y no puede sustituirse el trabajador por otra persona para realizar tal 
 
25 CABANELLAS, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo III, Vigésima primera 
edición, Heliasta, Argentina, 1989, p. 569. 
 21
obligación; y c) la subordinación, entendemos por subordinación un vínculo de 
jerarquía, el trabajo será realizado bajo las ordenes de otra persona “patrón” y 
dentro de la jornada de trabajo, el trabajador tiene el deber de obediencia a aquel. 
 
Ahora bien, teniendo como antecedente lo expuesto particulizaremos en 
relación al Derecho Laboral Burocrático lo establecido en la ley reglamentaría 
del apartado B del artículo 123 constitucional en el artículo 3º indica: 
 
“Trabajador es toda persona que presta un servicio físico, intelectual o de 
ambos géneros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas 
de raya de los trabajadores temporales”. 
 
Si bien es cierto que en lo no previsto por dicha ley se aplica 
supletoriamente la Ley Federal del Trabajo, por ser está fuente del derecho 
burocrático, consideramos que sería mas completa la definición legal de 
trabajador al servicio del Estado si se puntualiza que debe de ser en forma 
personal y subordinada. 
 
El Doctor Acosta Romero señala: “Trabajador es una persona que realiza 
determinada actividad material o intelectual con un propósito económico o 
social que implica la prestación de un servicio a cambio de una retribución 
(salario)”.26 
 
Ahondando sobre el “trabajador prestador de servicios” al Estado 
introducimos los conceptos doctrinales de trabajador al servicio del Estado: 
 
 
 
26 ACOSTA ROMERO, Miguel, Derecho Burocrático Mexicano, Ob. Cit., p. 345. 
 22
Sobre este particular, el Doctor Carlos A. Morales Paulín considera que el 
trabajador al Servicio del Estado, “es toda persona física que presta un servicio 
físico, intelectual o de ambos géneros a un órgano del estado 
independientemente del estatuto que le es aplicable, y que asume una relación 
jurídica laboral por virtud de un nombramiento expedido por autoridad 
competente, por figurar en la lista de raya de los trabajadores temporales o por 
asumir tal relación laboral conforme a lo establecido en las Condiciones 
Generales de Trabajo, o su equivalente”.27 
 
Trabajadores al Servicio del Estado “Son las personas físicas que prestan 
sus servicios en la realización de la función pública, de manera personal, bajo 
la subordinación del titular de una dependencia o de su representante y en 
virtud de nombramiento expedido por autoridad competente”.28 
 
Al analizar los conceptos de trabajador al Servicio del Estado observamos 
los tres elementos: persona física, servicio personal y subordinación extraídos del 
Derecho del Trabajo, por lo que consideramos que el trabajador que tiene como 
empleador al Estado son personas físicas que prestan un trabajo personal 
subordinado al titular de una dependencia o a su representante, dentro de un 
horario determinado. 
 
Comprendido lo anterior, es pertinente mencionar que la ley burocrática 
clasifica al trabajador al servicio del Estado en; de base o de confianza. 
 
 
27 MORALES PAULIN, Carlos A., Derecho Burocrático, Ob. Cit., p. 80. 
28 Instituto de InvestigacionesJurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo P-Z, Ob. Cit., p. 3107. 
 23
Por ser el Derecho Laboral fuente del derecho burocrático estudiaremos 
lo señalado como trabajador de confianza en el artículo 9º de la Ley Federal del 
Trabajo: 
 
“La categoría de trabajador de confianza depende de la naturaleza de las 
funciones desempeñadas y no de la designación que se le de al puesto. 
 
Son funciones de confianza las de dirección, inspección, vigilancia, y 
fiscalización, cuando tengan carácter general, y las que se relacionen con 
trabajos personales del patrón dentro de la empresa o establecimiento”. 
 
“Del artículo 9º puede decirse que contiene, al mismo tiempo una 
excelente y una mala disposición. Lo primero se refleja en el párrafo preliminar. 
Lo segundo resulta de esa condición terriblemente confusa, a propósito del 
“carácter general que se constituye en elemento esencial del trabajo de 
confianza. 
 
El primer párrafo del artículo 9 encierra una verdad incontrovertible: la 
naturaleza de una determinada institución jurídica depende de su estructura y 
no del nombre que se le dé. Este principio, no expresado antes en el Derecho 
Laboral, tiene una importancia excepcional y sirve de base para que se eliminen 
fórmulas fáciles de fraude legal, que consistían en clasificar como de confianza 
a ciertos trabajadores para sustraerlos de la sindicalización o para privarlos, 
indebidamente, del derecho a la estabilidad en el empleo. 
 
La segunda parte del artículo. 9º en cambio, ha producido un mar de 
dudas respecto del requisito de generalidad”.29 
 
29 DE BUEN LOZANO, Néstor, Derecho del Trabajo, Tomo II, decimosexta edición, Porrúa, México, 2002, pp. 
421-422. 
 
 24
¿Qué debe entenderse por “funciones de carácter general?, Mario de la 
Cueva, a este propósito, lo explica con la siguiente expresión: 
 
“cuando tuviera carácter general” tiene por objeto restringir las 
posibilidades de designar trabajadores de confianza pues “la función ha de 
referirse en forma inmediata y directa a la vida misma de la empresa sus 
intereses y fines generales; y en armonía también con la tesis expuesta en la 
ejecutoria en la ejecución de Loayza y Manuel, quiere decir, cuando se trate de 
funciones que se realizan en substitución del patrono”.30 
 
Euquerio Guerrero dice a este propósito, que: “La ley incluye una 
característica que ha sido objetada por los grupos empresariales cuando se 
dispone que las funciones de dirección, inspección, vigilancia y fiscalización 
deben tener carácter general pues se manifestó que con ello se introduce 
elemento de duda y conflicto. En nuestro concepto –agrega el autor- el 
propósito que tuvo el legislador fue el de referirse a esas categorías superiores 
de empleados para no incluir a todos aquellos que ejerzan, así sea 
accidentalmente, alguna de tales funciones”.31 
 
En la doctrina en cuanto a lo referente al Derecho del Trabajo en relación a 
lo definido por los trabajadores de confianza “son las personas que por la 
naturaleza de las funciones que desempeñan en una empresa o establecimiento o 
al servicio de un patrono en particular, ajustan su actividad a condiciones 
especiales en la relación de trabajo, que al ser de excepción dan a su 
contratación un carácter de sui generis, acorde con las labores que realizan”.32 
 
30 DE LA CUEVA, Mario, El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo, Ob. Cit., p. 158. 
31 GUERRERO, Euquerio, Manual de Derecho del Trabajo, decimonovena edición, Porrúa, México, 1996, p. 44. 
32 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo P-Z, Ob. Cit., p. 3110. 
 25
“¿Qué se entiende por “trabajador de confianza”?. Tal vez es ésta una de 
las preguntas cuya adecuada respuesta no se ha podido dar aún, al menos de 
una forma satisfactoria para todos”.33 
 
Ahora bien, en relación al Derecho Laboral Burocrático de acuerdo con lo 
previsto en la ley magna, fracción XIV del apartado B del artículo 123 
constitucional dispone “la ley determinará los cargos que serán considerados 
de confianza”, se vislumbra de lo referido que prevé que la ley burocrática 
enunciará un concepto legal de trabajador de confianza al servicio del Estado, 
sin embargo al acatar lo citado, el artículo 4º señala una clasificación en relación 
a trabajador: de base y de confianza generada en dicha ley, y el artículo 5º señala 
son trabajadores de confianza: enumerando una serie de funciones y funcionarios 
o cargos de forma compleja e insuficiente. De lo aludido por trabajador de 
confianza no satisface nuestra incógnita. Consideramos que no ha sido definido 
al trabajador de confianza al servicio del Estado de manera exacta, por la ley, la 
doctrina y la jurisprudencia, ni aún existe una opinión convincente de lo 
entendido por trabajador de confianza. 
 
 
1.3. Función Pública 
 
Al emprender el tema citaremos algunos conceptos expresados por los 
tratadistas de diversas materias en referencia a la función pública. 
 
Guillermo Haro Belchez menciona: “En sentido objetivo la función 
pública puede definirse como el conjunto de deberes, derechos y situaciones que 
se originan entre el Estado y sus servidores, es decir el régimen aplicable a 
 
33 DE BUEN LOZANO, Néstor, Derecho del Trabajo, Tomo II, Ob. Cit., p. 419. 
 26
estos. En sentido subjetivos se considera como tal al conjunto de funcionarios de 
una determinada administración pública”.34 
 
Es de destacar que el concepto referido de función pública proviene de la 
corriente administrativista originada del Derecho Administrativo, lo cual no 
significa que al derecho en mención le compete regular la relación jurídica entre 
el Estado y los trabajadores, puesto que está relación es de carácter laboral y 
dentro de la materia laboral. 
 
Gabino Fraga señala que la Función Pública “es la relación jurídica que se 
forma con el conjunto de deberes y situaciones que se originan entre el Estado y 
sus servidores”.35 
 
Tanto en el concepto aludido como en el anterior se incurre en el mismo 
error al señalar a la función pública, concepto extraído del Derecho 
Administrativo capaz de regular una relación jurídica generada entre sujetos del 
Derecho Laboral y no así del derecho administrativo. 
 
Es enriquecedor, anotar lo expresado por Morales Paulín Carlos A. en 
relación a este tópico, este autor no atribuye a la función pública la relación 
jurídica laboral del Estado y los trabajadores a su servicio. 
 
Para Morales Paulín, “es indebido adjudicarle a la función pública la 
relación jurídica laboral del Estado con sus empleados”36, sobre esta posición el 
Dr. Luis Humberto Delgadillo ha esgrimido con claridad, “que el identificar la 
 
34 HARO BÉLCHEZ, Guillermo, El Derecho de la Función Pública, Ob. Cit., p. 199. 
35 FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 39° edición, Porrúa, México, 1999, p. 130. 
36 MORALES PAULIN, Carlos A., Derecho Burocrático, Ob. Cit., p. 92. 
 27
función pública como el conjunto de deberes, derechos y situaciones que se 
originan entre el Estado y sus empleados: 
 
“Resulta incorrecto, ya que, [...]el concepto (función Pública) comprende 
la manifestación externa del poder del Estado, no su estructura interna, ni la 
situación jurídica de sus partes, y menos el conjunto de funcionarios; por lo 
tanto, cuando se trata de la situación jurídica de los trabajadores del Estado, 
más que estudiar la función pública, lo que se debe estudiar es su régimen 
jurídico frente al Estado (como patrón)”.37 
 
Rafael Martínez Morales manifiesta que: “La función pública está referida 
a la capacidad de acción que guarda todo trabajador del Estado en cuanto tal, y 
la actividad pública se identifica con todas las acciones a cargo del Estado. La 
capacidad de acción, llamadafunción pública, implica una relación laboral 
entre el Estado y el servidor”.38 
 
Ante tal pensamiento, diremos que si bien la función pública implica una 
acción realizada por el trabajador, ello no le debe ser atribuida esencialmente a 
dicho prestador de servicio, éste sólo realiza una actividad que se le a 
encomendado en virtud de la subordinación a la que nos hemos referido en 
párrafos anteriores, es decir, es el trabajador quien presta su organismo (ser 
humano) para que el Estado se sirva y realice cierta actividad que por él mismo 
le es imposible efectuar, puesto que es un ente ficticio, a quien se le imputa 
derechos y obligaciones pero que es incapaz para llevarlo a cabo por sí mismo. 
 
37 DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, El Derecho Disciplinario de la Función Pública, INAP, 
México, 1990, p. 10. 
38 MARTÍNEZ MORALES, Rafael, Diccionario Jurídico Temático, Derecho Burocrático, Volumen 5, segunda 
edición, Oxford, México, 2000, p. 48. 
 28
Por lo que concluimos que el Estado es el dueño y señor de tal actividad y no el 
trabajador. 
 
Es evidente, considerar que el prestador de servicio realiza cierta actividad 
a favor del Estado, a ésta se le denomina “función pública”, es decir, concretiza 
la finalidad del Estado, la obtención del bien común, se constituye en servicios 
públicos para cierto grupos de personas que lo requieren, pero la relación jurídica 
que aflora entre el Estado y los prestadores de servicio “trabajadores” es de 
índole laboral, y por lo tanto debe ser regulada por un régimen jurídico de 
naturaleza laboral; independientemente de a quien sirvan, ya que son sujetos 
vulnerables ante este patrón llamado Estado quien tiene un poderío incalculable. 
 
En la actualidad es colosal la organización administrativista, ésta ha 
adquirido nuevas modalidades acorde a la evolución de la sociedad. Por lo que, 
sí la sociedad sufre cambios el Estado moderno debe adecuarse a tales 
modificaciones. 
 
De acuerdo a lo antes expuesto estimamos lo siguiente: es necesario 
despejar la idea errónea de identificar a la función pública con la relación 
jurídica laboral existente entre los trabajadores y su empleador el Estado, lo 
indicado será vincular a la función pública con la actividad desempeñada por el 
prestador de servicio, esto es, la manifestación externa del poder del Estado. 
 
Así mismo y en torno a la relación jurídica de la que devienen derechos, 
obligaciones y situaciones tanto para el Estado como para los trabajadores, como 
se apuntaba en las últimas citas, aquella debe ubicarse en el Derecho Laboral. 
También consideramos que, función pública, es el resultado del servicio prestado 
 29
por el trabajador al servicio del Estado actividad que se da en beneficio de 
terceras personas acreedoras del servicio público. 
 
 
1.3.1. Servidor Público 
 
El concepto “servidor público” en la actualidad comprende otros 
términos: funcionario público, empleado público, etc. Por lo que primero 
citaremos la definición que se le da al vocablo servicio público: 
 
“Institución jurídico-administrativa en la que el titular es el Estado y cuya 
única finalidad es satisfacer de una manera regular, continua y uniforme 
necesidades públicas de carácter esencial, básico o fundamental; se concreta a 
través de prestaciones individualizadas las cuales podrán ser suministradas 
directamente por el Estado o por particulares mediante concesión. Por su 
naturaleza, estará siempre sujetos a normas y principios de derecho público”.39 
 
“Es creado y organizado por el Estado mediante leyes emanadas del 
poder legislativo; deben ser continuas, uniformes, regulares y permanentes; 
suponen siempre una obra de interés público; satisfacen el interés general 
oponiéndose al particular; satisfacen necesidades materiales económicos, de 
seguridad y culturales; pueden ser gratuitas o lucrativas. Varían de acuerdo con 
la evolución natural de la vida humana y las circunstancias de oportunidad 
política, espacio-temporales, de ambiente o climatológicos”.40 
 
 
39 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo P-Z, Ob. Cit., p.2906. 
40 Idem. 
 30
Ahora bien, de las definiciones apuntadas no es necesario hacer 
comentario alguno puesto que es claro lo indicado, por lo cual, es conveniente 
adentrarnos en el significado de la voz “servidor público”. 
 
Se juzga oportuno citar textualmente el primer párrafo del artículo 108 
Constitucional: 
 
“Se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección 
popular, a los miembros de los poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito 
Federal, a los funcionarios y empleados, y en general a toda persona que 
desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la 
Administración Pública Federal o en el Distrito Federal...”. 
 
De esta forma, sí se establece quienes tienen esa categoría jurídica para los 
efectos referidos de responsabilidad. 
 
Sobre este punto, cabe relacionar lo expuesto por Acosta Romero, quien 
comenta “Servidor Público es aquel ciudadano investido de un cargo, empleo o 
función pública, ligado por el vínculo del régimen jurídico profesionalmente, 
por tanto, al cuadro de personal del poder público”.41 
 
De este concepto, entendemos que se refiere a un individuo que forma 
parte de la sociedad, y el Estado le adjudica ciertas actividades, para lo cual es 
necesario otorgarle cierta potestad, enlazado a través de un cúmulo de 
regulaciones jurídicas “sui generis”. 
 
Cabe mencionar que el 28 de diciembre de 1982 se publicó en el Diario 
Oficial de la Federación la reforma al Titulo Cuarto de la Constitución, la cual 
experimentó varias modificaciones, dentro de éstas se encuentra el cambio de 
 
41 ACOSTA ROMERO, Miguel, Derecho Burocrático Mexicano, Ob. Cit., p. 146. 
 31
denominación del propio Título Cuarto adoptando el de “las Responsabilidades 
de los Servidores Públicos”. 
 
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no 
distingue las diferentes categorías de servidores públicos enmarcándolos todos 
en una denominación, por lo que se considera oportuno hacer una distinción por 
lo menos teórica, entre los conceptos de funcionario público, servidor público y 
empleado público. 
 
Por último menciona Carlos A. Morales Paulín: “el servidor público tiene 
una sustantividad externa, es decir de servicio al gobernado, lo que permite 
definir e identificar al sujeto de responsabilidad, desapareciendo las diferencias 
entre funcionario y empleado que solo se justifica para los efectos internos 
expuestos”.42 
 
Entonces la voz “servidor público” fue creado para efectos de 
responsabilizar al trabajador al servicio del Estado ante los gobernados de la 
actividad que realiza. 
 
Finalmente, es de apreciar que el vocablo servidor público es establecido 
para efectos administrativos, esto es, el responsabilizar a aquellas personas 
prestadoras de un servicio a favor del empleador llamado Estado siendo los 
beneficiados terceras personas del servicio público. 
 
 
42 MORALES PAULIN, Carlos A., Derecho Burocrático, Ob. Cit., p. 88. 
 32
1.3.2. Funcionario Público 
 
En primer lugar debe decirse que la denominación “funcionario” y 
“empleado público” son utilizados frecuentemente por los administrativistas para 
señalar la distinción que se hace de los diferentes puestos dentro de la estructura 
jerárquica que se da en la administración pública; ahora, es importante 
adentrarnos en torno a éstos vocablos por constituir fuente de confusión, en 
efecto de ello deviene la expresión “una selva semántica jurídica” expuesta por 
Miguel Duhalt Krauss, en concreto, alude al enredo en nuestras normas federales 
y locales (la constitución, las leyes administrativasy las leyes de trabajo) sobre 
el empleo de las diversas denominaciones: funcionario público, empleado 
público, servidor público, trabajador al servicio del Estado, trabajador del Estado 
y en la jurisprudencia “servidor de la Nación”. 
 
En efecto, el término funcionario lleva implícito el cumplimiento de 
determinados deberes, cuyo quebrantamiento acarrea un régimen de 
responsabilidad determinada. De esta forma, la denominación funcionario se 
entiende generada para excluir a dicha persona del régimen laboral, negándole 
así el término de trabajador y también los derechos que conlleva dicho término; 
como efecto de lo anterior, el Estado se deslinda de responsabilidad alguna por el 
resultado que cause la actividad del trabajador a su servicio. 
 
Rafael Bielsa, expresa los siguiente: “la diferencia sustancial consiste en 
que la designación del funcionario constituye un encargo especial o una 
delegación transmitida por la ley y, en cambio, la del empleado supone un 
complemento al desempeño de la función pública mediante el servicio que presta 
al estado”. 43 
 
43 BIELSA, Rafael, Derecho Administrativo, Tomo III, sexta edición, La Ley, Buenos Aires, 1964, p. 9. 
 33
De lo aportado por Rafael Bielsa, Gabino Fraga agrega al concepto de 
funcionario público el efecto que genera esta función, “... y, que crea una 
relación externa, que da al titular un carácter representativo”44, y Andrés Serra 
Rojas por su parte señala la forma de designación: “funcionario a todo el que por 
disposición inmediata de la Ley o por elección popular o nombramiento de 
autoridad competente participe del ejercicio de funciones públicas”.45 
 
De lo anteriormente expuesto, puede concluirse que al funcionario le es 
asignado un encargo especial establecido por la ley, esto puede decirse dada la 
importancia de las funciones que realiza esa persona física que representa al 
Estado, por lo que asume un carácter de autoridad, además constituye o concurre 
a constituir y a expresar o ejecutar la voluntad del Estado. 
 
Citamos la opinión de Andrés Serra Rojas, en relación al funcionario “se 
distingue por expresar y participar en la formación y ejecución de la voluntad 
estatal, decidiendo y llevando a cabo sus determinaciones por su carácter 
representativo al participar en los actos públicos [...] y por ejecutar las 
disposiciones legales especiales de su investidura”.46 
 
De lo anterior se deduce al “funcionario público”, como aquella persona 
física que cubre un puesto oficial de trabajo en la administración pública en 
virtud de designación especial y legal, sea por decreto, sea por elección, y de 
manera continua, bajo formas y estipulaciones determinadas en una delimitada 
esfera de competencia, efectúa tareas de dirección o toma decisiones que 
comprometen la voluntad estatal, cuando esa voluntad se dirige a la realización 
de un interés público. 
 
44 FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Ob. Cit., p. 130. 
45 SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo, Ob. Cit., p. 392. 
46 Ibidem, pp. 392-393. 
 34
Carlos A. Morales Paulín menciona el funcionario público: “es la persona 
física, cuyo cargo y competencias están comprendidos en la ley o en el 
reglamento (generalmente interno u orgánico) de la dependencia u órgano, lo 
cual le otorga un carácter de representación y cumplimiento de la voluntad 
estatal”.47 
 
Rafael Martínez Morales, señala “Funcionario Público. Persona que 
presta un servicio remunerado al Estado, bajo la dirección y dependencia de un 
superior jerárquico o conforme a las facultades que la legislación le asigna. En 
la práctica mexicana, el término se aplica sólo a los servidores públicos que 
efectúan tareas de dirección o toman decisiones que comprometen la voluntad 
estatal”.48 
 
Se considera que el vocablo “funcionario público” puede tener dos 
efectos: uno interno y otro externo, el primero dispone de poder jerárquico 
respecto de los empleados; poder que deriva en capacidad de mando, de decisión 
y de disciplina y así asume la titularidad de dependencia colocándose en un 
extremo de la relación jurídica laboral y también la responsabilidad originaria 
que se delega en el empleado, pero que no se renuncia. El efecto externo es en 
función de la representación del órgano o entidad estatal. 
 
Los funcionarios públicos son aquellos que ocupan cargos situados dentro 
de los órganos del Estado en una estructura jerárquica, de aquí la diferencia entre 
funcionarios inferiores y altos funcionarios, ya que los segundos ocupan grados 
superiores dentro de esta estructura, y asumen funciones de representación, 
iniciativa, decisión y mando; y los primeros están subordinados al inmediato 
 
47 MORALES PAULIN, Carlos A., Derecho Burocrático, Ob. Cit., p. 83 
48 MARTÍNEZ MORALES, Rafael, Diccionario Jurídico Temático, Derecho Burocrático, Ob. Cit., p. 49. 
 35
superior, con ello implica el deber de obediencia, diligencia, discreción y 
reserva. 
 
Su alta encomienda los hace responsables políticamente, responsabilidad 
que le es ajena al resto de los servidores públicos, pueden ser acusado por 
traición a la Patria y delitos graves del orden común. 
 
Así mismo Rafael Martínez Morales, refiere “Altos funcionarios. Aquel 
que desempeña en el ámbito federal un cargo de elección popular (Presidente de 
la República, Diputado o Senador); o se encuentra en el máximo nivel dentro del 
poder Judicial (Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación); o es 
titular de cualquier dependencia del poder Ejecutivo (Secretario de Estado o 
Procurador de Justicia ). Conforme a la Constitución Federal aquí quedan 
incluidos todos los servidores públicos a quienes para exigirles responsabilidad, 
requieren declaratoria de procedencia del órgano Legislativo”.49 
 
Ahora bien, retomamos las definiciones citadas de funcionario público y 
también las consideraciones aportadas para obtener lo siguiente, la diferencia 
entre funcionario y empleado público consiste en que, al primero se le otorga una 
serie de facultades tanto de mando, supervisión, toma de decisiones todo ello 
conlleva al poder jerárquico expresado en forma de instrucciones u órdenes 
dirigidas al inferior, atribuida por su investidura en representación del Estado, y 
el segundo término, implica obediencia, ejecución de ordenes y acatamiento de 
decisiones, es decir subordinación técnica del empleado a su superior proveído 
de imperium. En relación a la voz “empleado público” lo reafirmaremos en el 
punto siguiente para tener una mejor apreciación. 
 
49 Ibidem, p. 97. 
 36
1.3.3. Empleado Público 
 
El empleado público supone la sola existencia de una vinculación interna 
con el Estado, es decir no lo representa, no tiene un encargo especial o atribución 
designada por la ley y solo es colaborador en la realización de las funciones de la 
administración, esta supeditado a obedecer las ordenes de un superior jerárquico 
(funcionario), hace del ejercicio de la función pública su medio habitual de vida, 
su actividad fundamental y su carrera, mediante la retribución correspondiente 
por el servicio que presta. 
 
Además, al realizar las tareas encomendadas por el funcionario quien 
delega sus funciones en el empleado más no puede renunciar a las 
responsabilidades establecidas en la norma respectiva. Es por ello la importancia 
de establecer la diferencia entre empleado y funcionario. 
 
Expone Rafael Martínez Morales lo siguiente “Empleado. Presta sus 
servicios para algún órgano del estado, en virtud de su nombramiento o por 
estar incluido en las listas de raya, y se desempeña normalmente en actividades 
de apoyo al funcionario: No tiene un poder de decisión, disposición de la fuerza 
pública o representación estatal alguna”.50Así, para Gabino Fraga el empleado público “supone una vinculación 
interna que hace su titular sólo concurra a la formación de la función 
pública”.51 
 
 
50 Idem. 
51 FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Ob. Cit., p. 130. 
 37
De la definición apuntada se desprende que el empleado público no tiene 
facultades representativas ni fuera ni dentro del organismo o dependencia, es un 
recurso humano que entrega su voluntad a la dirección del funcionario. 
 
Para Acosta Romero el empleado público “es aquel que presta un servicio 
determinado de carácter permanente, a un órgano mediante salario, 
caracterizado por un vinculo laboral que tiene origen en la ley”.52 
 
Cabe señalar que la denominación de servidor público incluye la de 
empleado, según como se ha mencionado son aquellos que por exclusión son los 
no definidos como funcionarios, sino es el personal que realiza la actividad 
administrativa en función de apoyo, no participa en la formación o ejecución de 
la voluntad pública por no tener carácter representativo, ni de dirección, a estos 
se le denomina empleados públicos, por participar con carácter profesional 
auxiliando en las funciones o actividades materiales o técnicas, mediante una 
retribución consignada en el presupuesto del Estado. 
 
Miguel Acosta Romero, pugna para que “la categoría de funcionarios 
sean estimados como trabajadores de confianza por la Ley, quedando 
delimitado hasta el nivel de los cargos más elevados, el nivel de los altos 
funcionarios como el nivel que deba ser tomado en cuenta para calificarlos 
como de confianza, reglamentándose debidamente la situación jurídica de los 
trabajadores de confianza en un capítulo especial que se incorpore a la Ley 
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado”.53 
 
 
52 ACOSTA ROMERO, Miguel, Derecho Burocrático Mexicano, Ob. Cit., p. 145 
53 Ibidem, p. 147. 
 38
Sobre este punto compartimos la opinión del reconocido jurista, pues 
consideramos que es evidente la falta de reglamentación en torno a los 
trabajadores de confianza al servicio del Estado. 
 
 39
CAPITULO 2. ANTECEDENTES EN MÉXICO DEL DERECHO 
DEL TRABAJO BUROCRÁTICO 
 
En este capítulo, se dará inicio con una breve remembranza de las leyes 
existentes antes de la convocatoria hecha por el Presidente Venustiano Carranza 
para la reunión del Congreso Constituyente, continuando con el desarrollo de 
éste y destacando la discusión surgida del artículo 5° del proyecto para incluir en 
ella normas laborales lo que culmino con la presentación de a la iniciativa hecha 
por el congresista Froylan C. Manjarez para dedicar un capítulo o título de la 
Constitución a las cuestiones de trabajo; aprobándose el artículo 123 bajo el 
rubro “Del Trabajo y de la Previsión Social” en el titulo VI de la Constitución. 
 
Con la promulgación, el 5 de febrero de 1917, del artículo en comento las 
relaciones entre el Estado y sus servidores pasaron a formar parte del derecho 
social sin embargo los trabajadores al servicio del Estado no tuvieron 
reglamentación secundaria que los regulara. Algunos ordenamientos 
pretendieron proteger a dichos trabajadores, tales como: El acuerdo Sobre 
Organización y Funcionamiento del Servicio Civil del 12 de abril de 1934, El 
Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión de 1938 y de 
1941, logrando con ello un triunfo parcial para estos empleados debido a que se 
dejaba al margen de las citadas regulaciones al trabajador de confianza al 
servicio del Estado. Lo anterior se plasmó a nivel constitucional, con la creación 
del apartado “B” del artículo 123 Constitucional conteniendo en su cuerpo 
catorce fracciones y culminó con el nacimiento de la Ley Federal de los 
Trabajadores al Servicio del Estado publicado el 28 de diciembre de 1963 
reglamentaria del apartado en comento. 
 
 
 40
2.1. Articulo 123 Constitucional (El Congreso Constituyente) 
 
El artículo 123 Constitucional nació después de un amplio debate entre 
diputados del Congreso constituyente de 1917, por la necesidad de regular los 
derechos de la clase trabajadora hasta entonces explotada y victima de diversas 
injusticias por parte de los patrones. 
 
En 1906, el Partido Liberal que dirigía Ricardo Flores Magón, publicó un 
Manifiesto en donde se establecieron los derechos que debían gozar los obreros 
y campesinos. 
 
Con el abandono del Poder por parte del general Victoriano Huerta en el 
año de 1914, los jefes de las tropas constitucionales que militaban a la par de 
Venustiano Carranza, iniciaron la creación del Derecho del Trabajo a través de la 
expedición de diversas leyes y decretos, los cuales consignaban derechos a favor 
de la clase trabajadora, entre los más importantes se encuentran: 
 
 
 El 18 de agosto de 1914, se decretó en Aguascalientes la reducción de la 
jornada de trabajo a nueve horas, se impuso el descanso semanal y se 
prohibió cualquier reducción en los salarios. 
 
 El 15 de septiembre de 1914, se dictó en San Luis Potosí un Decreto 
fijando los salarios mínimos. 
 
 El 4 de octubre de 1914, se impuso el descanso semanal en Veracruz y el 
9 del mismo mes, Cándido Aguilar expidió la Ley del Trabajo del Estado, 
entre sus aspectos importantes se encontraban: jornada máxima de nueve 
 41
horas, descanso semanal, salario mínimo, escuelas primarias sostenidas 
por los empresarios, inspección del trabajo, reorganización de la justicia 
obrera. 
 
 El 7 de octubre, Aguirre Berlanga publicó el decreto que merece el título 
de la primera Ley de Trabajo de la Revolución constitucionalista, 
sustituido y separado por el de 28 de diciembre de 1915, en el se 
establecían: jornada de trabajo de nueve horas, prohibición del trabajo de 
los menores de nueve años, salarios mínimos en el campo y en la ciudad, 
protección al salario, reglamentario del trabajo a destajo, aceptación de la 
teoría del riesgo profesional y creación de las Juntas de Conciliación y 
Arbitraje. 
 
 En 1915, el general Salvador Alvarado expidió las leyes conocidas con el 
nombre de las cinco hermanas: agraria, hacienda, catastro, municipio libre 
y trabajo, en un intento de socialización de la vida. En la Ley de Trabajo 
se reconocieron algunos principios básicos como son: el trabajo no puede 
considerarse como una mercancía; las normas contenidas en la ley sirve 
para facilitar la acción de los trabajadores organizados en su lucha con los 
empresarios; las normas legales contienen únicamente los beneficios 
mínimos que deben disfrutar los trabajadores. Esta Ley creó las Juntas de 
Conciliación y Arbitraje. 
 
 En Abril de 1915, se elabora el Proyecto de la Ley del Contrato de 
Trabajo, en el se regularon los Contratos Individuales y Colectivos de 
Trabajo. 
 
 42
 En 1916, se creó una sección de trabajo en los departamentos 
gubernamentales y en octubre fue publicada una ley sobre accidentes de 
trabajo. 
 
Durante la primera etapa de la Revolución Constitucionalista el 
gobernador Venustiano Carranza prometió, en Sonora, que a su debido tiempo 
reuniría un Congreso Constituyente que redactase una nueva Constitución; sin 
embargo al terminar la revolución, Carranza comprendió que el pueblo no se 
conformaría con una victoria meramente legalista y formal, que regresara a los 
días del Presidente Madero por lo que el 14 de septiembre de 1916 convocó al 
pueblo a elecciones para formar un Congreso Constituyente y el día 1º de 
diciembre de ese mismo año inaguró las sesiones del Congreso, presentando 
como discurso inagural “el proyecto de reformas”, recordando su promesa de 
reunir un Congreso Constituyente que determinara el contenido futuro de la 
Constitución y de conservar intacto el espíritu liberal de la Constitución de 1857. 
 
Carranza tenía la intención de realizar una reforma a la Constitución de 
1857, pero no iniciar la