De-la-informacion-la-transparencia-y-la-evaluacion-de-la-eficiencia-recaudatoria--Ley-de-ingresos-de-la-federacion-para-el-ejercicio-fiscal-de-2007

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE 
MÉXICO 
 
FACULTAD DE DERECHO 
 
SEMINARIO DE DERECHO FISCAL Y FINANZAS PÚBLICAS 
 
 
 
 
 
 
 
“DE LA INFORMACIÓN, LA TRANSPARENCIA Y LA 
EVALUACIÓN DE LA EFICIENCIA RECAUDATORIA. 
LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL 
EJERCICIO FISCAL DE 2007” 
 
 
 
 
TESIS 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
LICENCIADO EN DERECHO 
PRESENTA: 
ANA CLARA FRAGOSO PEREIDA 
 
 
 
ASESOR DE TESIS 
LIC. MIGUEL ÁNGEL RAFAEL VÁZQUEZ ROBLES 
 
 
 
 
 
CIUDAD UNIVERSITARIA MÉXICO D.F. 2008 
 
 
 
Neevia docConverter 5.1
 
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AGRADECIMIENTOS 
 
 
A IRMA PEREIDA ORTIZ: 
Quien me llevó de la mano por primera vez a 
la escuela, enseñándome a vencer mis 
miedos y amar a Dios 
 
A ELIGIO ALBERTO FRAGOSO ORDIANO: 
Quien me enseñó que todo tiene una razón 
de ser y me mostró con su ejemplo amar la 
escuela, la ciencia, la cultura y mi profesión 
 
Con amor y agradecimiento por su infinito e incondicional amor, por apoyar y alentarme en 
todos mis sueños, por enseñarme a confiar en mí, por ser un gran ejemplo como seres 
humanos, profesionistas y sobre todo por ser los mejores padres y brindarme mi carrera como 
mayor legado. Gracias por confiar en mí. 
 
A ROSAELAINE E IRMA Por ser mis mejores 
amigas, mis confidentes, cómplices, 
excelentes críticas... Por ser las mejores 
hermanas. Con amor y cariño por estar 
siempre presentes. 
 
A MIS AMIGOS: Gilberto, Janet, Liliana, 
Patricia, Miriam. Quienes a pesar de la 
distancia siempre escuchan y han estado 
conmigo. Gracias por alentarme a largo de la 
carrera y al realizar la tesis. 
 
AL LIC. JUAN PABLO DE LA SERNA 
PERDOMO y LA LIC. LOURDES GALVÁN 
Con gran admiración y respeto por ser 
profesionistas de gran vocación, paciencia, 
dedicación y sencillez. Por todo el apoyo 
proporcionado para hacer posible y llevar a 
cabo el presente trabajo. 
 
A MIS PROFESORES, con gran admiración 
y respeto, en especial: 
AL LIC. MIGUEL ÁNGEL VÁZQUEZ 
ROBLES Por su gran apoyo y guía en la 
elaboración del presente trabajo y por su 
gran labor docente como profesor y como 
Director del Seminario de Derecho Fiscal y 
Finanzas Públicas. Gracias por ser un gran 
ejemplo de dedicación y sencillez 
 
SANDRA, KARLA Y MIRIAM Por el apoyo, 
guía y aliento brindado hasta el momento 
 
A LA UNIVERSIDAD NACIONAL 
AUTÓNOMA DE MÉXICO Máxima casa de 
estudios. Con amor y cariño por ser una 
institución que brinda a sus alumnos una 
formación científica, técnica y humanística 
que hace libre a todos sus egresados, 
porque conocimiento es libertad. 
 
 A LA FACULTAD DE DERECHO Con amor y 
gratitud por la excelente formación profesional 
proporcionada.
 
 
 
A JESHUA ALBERTO Quien con su llegada 
dio alegría a mi vida. 
 
 A DIOS
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Í N D I C E 
 
 PÁGINA 
 
INTRODUCCIÓN………………………………………………………….....……......................... III 
 
 
 
CAPÍTULO I 
LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO. 
 
 
1.1 DEFINICIÓN……………………………………………………...…………........... 1 
1.1.1 NECESIDADES QUE SATISFACE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO…. 4 
1.1.2 RECTORÍA DEL ESTADO Y PLANEACIÓN……...………............................... 6 
1.1.2.1 POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO………..…………..…............... 14 
1.1.2.2 POLÍTICA FISCAL………………………………..…………..…………. 16 
1.1.2.3 INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS………...…………………................ 19 
 
 
CAPÍTULO II: 
LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN 
 
 
 
2.1 CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA…………………………………………….. 25 
2.2 ANTECEDENTES……………………………………………………….................. 29 
2.2.1 ORIGEN………………………………………………………...……………. 29 
2.2.2 EVOLUCIÓN…………...……………………………………........................ 34 
2.3 PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN MATERIA DE LEY DE INGRESOS..……………. 35 
2.3.1 PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LA LEY DE INGRESOS DE LA 
FEDERACIÓN…….…………………………………………………………... 
 
39 
2.4 OBTENCIÓN, ADMINISTRACIÓN Y APLICACIÓN DE LOS INGRESOS………………. 43 
2.4.1 INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL ………………………………………. 46 
2.4.1.1 IMPUESTOS…………..……………………………………................. 46 
2.4.1.2 CONTRIBUCIONES DE MEJORAS…………………………................... 48 
2.4.1.3 DERECHOS……………………………………………….................... 49 
2.4.1.4 PRODUCTOS…………………………………………………………… 51 
2.4.1.5 APROVECHAMIENTOS…………………………………………………. 53 
2.4.2 INGRESOS DE ORGANISMOS Y EMPRESAS…………………………………. 54 
2.4.3 APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL…………………………............... 54 
2.4.4 INGRESOS DERIVADOS DE FINANCIAMIENTOS, ENDEUDAMIENTO PÚBLICO. 55 
2.5 FACILIDADES ADMINISTRATIVAS Y ESTÍMULOS FISCALES……………………….. 57 
2.6 CONTROL Y EVALUACIÓN DE LOS INGRESOS…………………………………….. 58 
 
 
 
 
 
 
 I
Neevia docConverter 5.1
CAPÍTULO III 
LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL 
 
 
3.1 CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA…………………………………….………. 65 
3.2 ANTECEDENTES ………………………………………………………................. 77 
3.2.1 EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL MUNDO………...…………………… 77 
3.2.2 EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN MÉXICO…………...…………………… 81 
3.3 OBJETO……………………………………………………………………………. 84 
3.4 INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN (IFAI)…………................. 85 
3.5 SUJETOS OBLIGADOS…………………………………………………................ 86 
3.5.1 ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL PODER EJECUTIVO FEDERAL…………. 87 
3.5.1.1 PROCEDIMIENTO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN……………………. 87 
3.6 OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA…………………………………….............. 88 
3.7 RESPONSABILIDADES Y SANCIONES……………………………………............... 90 
 
 
 
 
CAPÍTULO IV 
DE LA INFORMACIÓN, LA TRANSPARENCIA, Y LA EVALUACIÓN DE LA EFICIENCIA RECAUDATORIA 
 
 
4.1 CONCEPTO………………………………………………………………………… 93 
4.2 EVOLUCIÓN……………………………………………………………................. 95 
4.2.1 CÓDIGO DE BUENAS PRÁCTICAS DE TRANSPARENCIA FISCAL….................. 99 
4.3 DE LA INFORMACIÓN, LA TRANSPARENCIA Y LA EVALUACIÓN DE LA EFICIENCIA 
RECAUDATORIA EN MÉXICO…………....…………………………………………. 
 
107 
4.3.1 ANTECEDENTES………….…………………………………………………… 107 
4.3.2 CONTENIDO……………………….………………………………................. 109 
4.3.2.1 DE LA INFORMACIÓN…………………………………………………… 109 
4.3.2.2 TRANSPARENCIA…………………………………………..................... 115 
4.3.2.3 EVALUACIÓN DE LA EFICIENCIA RECAUDATORIA………………………. 118 
4.3.2.3.1 INDICADORES PARA EVALUAR EL DESEMPEÑO EN MATERIA DE 
EFICIENCIA RECAUDATORIA……………………………………... 
 
121 
4.3.2.3.1.1 AVANCE EN EL PADRÓN DE CONTRIBUYENTES………. 121 
4.3.2.3.1.2 INFORMACIÓN ESTADÍSTICA DE AVANCES CONTRA LA 
EVASIÓN Y ELUSIÓN…………………………………… 
 
122 
4.3.2.3.1.3 AVANCES CONTRA EL CONTRABANDO.....……………. 123 
4.3.2.3.1.4 PLAN DE RECAUDACIÓN……..………………………... 124 
 
 
CONCLUSIONES………………………………………………………….……………………... 127 
 
 
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………………….. 140 
 
 II
Neevia docConverter 5.1
INTRODUCCIÓN 
 
 
El ingreso del Estado es el Estado, por lo tanto un Estado con baja 
capacidad recaudatoria es un Estado frágil. 
 
A lo largo de su historia, el Estado Mexicano se ha caracterizado por 
tener una baja recaudación fiscal la cual ha sido resultado ó producto de varias 
deficiencias en su política fiscal, así como de la desconfianza por parte de los 
gobernados sobre el origen y el destino de los recursos públicos. Dicha situación 
coloca a México como uno de los países miembros de la Organización para la 
Cooperación y el Desarrollo Económico, con Producto Interno Bruto más bajo.Dentro de las recomendaciones que han realizado distintos organismos 
internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo 
Económico y el Fondo Monetario Internacional, se ha señalado que este escenario 
se debe, entre otras causas y razones, a la falta de transparencia y rendición de 
cuentas en materia fiscal, factor que crea en la ciudadanía una percepción de que 
la situación financiera del Estado siempre es la misma y que el aumento en los 
ingresos públicos no mejora su bienestar. 
 
En nuestro sistema jurídico, existe un ordenamiento legal denominado 
Ley de Ingresos de la Federación, dicho ordenamiento es aprobado por el Poder 
Legislativo, con vigencia de un año, en la cual se señalan los conceptos bajos los 
cuales se podrán captar recursos financieros a fin de sufragar el gasto público. 
 
Con motivo de la expedición del Código de Buenas Prácticas de 
Transparencia Fiscal elaborado por el Fondo Monetario Internacional y a fin de 
avanzar en el proceso de información, transparencia y evaluación de la eficiencia 
recaudatoria, a partir del ejercicio fiscal de 2001, el Congreso de la Unión adicionó 
a la Ley de Ingresos de la Federación un nuevo capítulo denominado “De la 
Información, Transparencia y la Evaluación de la Eficiencia Recaudatoria, la 
Fiscalización y el Endeudamiento”. 
 III
Neevia docConverter 5.1
Este capítulo no sólo resultó novedoso, sino fundamental para el logro 
de un mayor nivel de rendición de cuentas y para dar certidumbre y confianza a la 
ciudadanía sobre el uso y destino de las finanzas públicas, toda vez que cada uno 
de los artículos que lo componen, se refieren al suministro y flujo de información y 
evaluación de la gestión recaudatoria; puesto que en la actualidad la ciudadanía 
requiere acotar la discrecionalidad en el manejo de información financiera por 
parte de las autoridades hacendarias con la finalidad de que los contribuyentes 
tengan la confianza de que sus impuestos se aplicarán para que el Estado pueda 
cumplir con sus fines, creándose o traduciéndose con ello en un beneficio social. 
 
Es conveniente advertir que un Estado existe y subsiste sólo si es capaz 
de recaudar. De ahí el interés por saber: quién, cómo, cuándo y cuánto contribuye 
al erario público. Mientras la sociedad no cuente con mecanismos efectivos de 
transparencia y rendición de cuentas y los que existen funcionen de manera 
correcta, la ciudadanía estará aún menos dispuesta a pagar impuestos y 
contribuciones y por lo tanto, la capacidad del Estado de responder a las 
demandas sociales seguirá siendo limitada. En razón de ello, la solución no se 
encuentra en crear e inventar nuevos impuestos o incrementar los actuales, sino 
en vigilar la correcta aplicación de los existentes. 
 
Con base a lo anteriormente señalado y dada la necesidad que existe 
en nuestro sistema tributario de proporcionar la información necesaria al 
contribuyente respecto del origen y el destino de los recursos públicos; a efecto de 
que éste se sienta totalmente convencido de que su aportación tributaria es 
fundamental para que el Estado Mexicano pueda funcionar conforme a los fines 
que se ha planteado en beneficio de los gobernados, mejorando con ello la 
recaudación fiscal; se ha elaborado el presente trabajo, mismo que se avoca al 
análisis del desempeño que se ha venido dando en materia de información, 
transparencia y evaluación de la eficiencia recaudatoria conforme a las 
disposiciones contenidas en la Ley de Ingresos de la Federación; en el entendido 
de que estos requerimientos de transparencia deben ser más que un simple 
enunciado de buenas intenciones plasmadas en una ley. 
 IV
Neevia docConverter 5.1
CAPÍTULO I 
LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO. 
 
“Al tratar del Estado debemos recordar que sus 
instituciones no son aborígenes, aunque existieran 
antes de que nosotros naciéramos; que no son 
superiores al ciudadano; que cada una de ellas ha 
sido el acto de un solo hombre, pues cada ley y 
cada costumbre ha sido particular; que todas ellas 
son imitables y alterables, y que nosotros las 
podemos hacer igualmente buenas o mejores.” 
Ralph Waldo Emerson 
(1803-1882) 
 
1.1 DEFINICIÓN. 
 
El ser humano es un ente social que requiere de la convivencia con 
otros hombres para poder desarrollarse y lograr un crecimiento en su persona, 
familia y bienes. De esta convivencia surgen determinadas necesidades colectivas 
que por sí solo no podría satisfacer, por lo que se concibe la existencia de una 
institución que actúe al servicio del hombre para protegerlo, defenderlo y 
proporcionarle determinados medios de subsistencia. Surge entonces la figura del 
Estado. 
 
De acuerdo al pensamiento político de cada época, se ha considerado al 
Estado desde diferentes puntos de vista, así para Jellinek “El Estado es la unidad 
de asociación dotada originalmente de poder de dominación y formada por 
hombres asentados en un territorio” 1 mientras que Bodin afirma que “el Estado es 
un conjunto de familias y sus posesiones comunes gobernadas por un poder de 
mando según la razón”. 2
 
Cualquiera que sea la tesis que se adopte sobre la personalidad del 
Estado, éste tiene a su cargo el ejercicio y cumplimiento de ciertas obligaciones y 
atribuciones, de las cuales no puede prescindir una sociedad, tales como la 
justicia, la defensa nacional, seguridad pública, salud, etc. La actividad que realiza 
el Estado para cumplir con dichas obligaciones es de carácter administrativa, e 
implica necesariamente de una adecuada planeación política, económica y jurídica, 
 
1 ACOSTA Romero, Miguel; Teoría General del Derecho Administrativos; Ed. Porrúa; 15ª edición; México; 2000; Pág. 102 
2 ARNAIZ Amigo, Aurora; Estructura del Estado; Editorial Mc. Graw Hill; 4ª edición; México; 2002; Pág. 5 
 1
Neevia docConverter 5.1
para ello requiere de manera imprescindible de un sustento económico, el cual 
debe provenir en su mayor parte de los ciudadanos o gobernados, que son los que 
directamente se benefician con las obras y servicios de interés público que el 
Estado realiza. 
 
Es decir, por un lado surge el Estado como la institución encargada de 
coordinar, administrar, satisfacer y garantizar las necesidades sociales, y por otro 
lado surge el requerimiento de obtener los recursos materiales necesarios para 
poder llevarlas a cabo. Esta serie de operaciones desarrolladas por el Estado en 
su carácter de administrador público, integradas por la determinación de las 
necesidades sociales, la fijación y recaudación de los medios económicos para 
atenderlas, su administración, así como su debido destino y control, se le conoce 
como actividad financiera del Estado. 
 
Sainz de Bujanda, citando a Pio Ballestero, describe el acto financiero 
en estos términos: “Comienza en el momento en que el Estado se apropia de las 
riquezas o bienes producidos por las demás economías y los convierte en 
ingresos para atender a los gastos que le causará cumplir su deber de atender las 
necesidades públicas”.3 
 
Giannini señala que el Estado cumple la actividad financiera “para 
administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, 
destinar o invertir las sumas ingresadas”, y se distingue “de todas las demás en 
que no constituye un fin en sí misma, o sea en que no atiende directamente a la 
satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que cumple una función 
instrumental de fundamental importancia, siendo su normal desenvolvimiento una 
condición indispensable para el desarrollo de todas las restantes actividades”. 4
 
Por su contenido y efectos la actividad financiera del Estado constituye 
un fenómeno económico, político, jurídico y sociológico. Económico porque se 
trata de la obtención, administración o manejo y empleo de recursos monetarios. 
 
3 SAINZde Bujanda, Fernando; Hacienda y Derecho. Tomo I Introducción al Derecho Financiero de nuestro tiempo. 
Instituto de Estudios Políticos; España; 1975; Pág. 12 
4 DE LA GARZA, Sergio Francisco; Derecho Financiero Mexicano; Editorial Porrúa; 25ª edición; México; 2003; Pág. 6 
 2
Neevia docConverter 5.1
Político porque forma parte de la actividad del Estado, como entidad soberana, 
para el cumplimiento y logro de sus fines. Jurídico porque en un Estado de 
Derecho se encuentra sometida al Derecho Positivo. Sociológico por la influencia 
que ejerce y los efectos que produce sobre los diversos grupos de la sociedad que 
operan dentro del Estado. 
 
En base a lo anterior podemos señalar que la actividad financiera del 
Estado conoce tres momentos fundamentales: 
 
a) La determinación de necesidades públicas, la obtención de los ingresos 
públicos, la decisión respecto a la forma de obtenerlos, así como también la 
investigación sobre cuales serán las consecuencias de esta actividad sobre la 
economía general. 
b) La gestión o manejo adecuado de los recursos obtenidos, así como la 
administración e inversión en atención a las necesidades generales de la 
población y del Estado. 
c) La realización de erogaciones para el sostenimiento de las funciones públicas, y 
la prestación de los servicios públicos. 
 
No obstante lo anterior, la actividad financiera no sólo se integra por los 
ingresos y gastos públicos, sino que además comprende una actividad de gestión 
y tutela por parte del Estado, lo que implica una actividad inspectora que tiene 
como fin verificar la congruente correspondencia entre la asignación de recursos y 
su puesta en práctica, situación que debe darse a conocer públicamente 
transparentando las gestiones gubernamentales mediante las cuales se lleva 
acabo la actividad financiera, difundiendo la información que se genere y rindiendo 
públicamente las cuentas necesarias a los ciudadanos, de manera que puedan 
valorar el desempeño que se haga de los recursos económicos del país los cuales 
son sustraídos de la economía privada para la satisfacción de las necesidades 
públicas. 
 
 
 3
Neevia docConverter 5.1
1.1.1 NECESIDADES QUE SATISFACE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL 
ESTADO. 
 
Hermann Heller citado por la Dra. Aurora Arnaiz Amigo refiere que “…El 
sentido del Estado sólo puede ser su función social”5, es decir, el Estado sólo 
justifica su existencia a través de la gestión del bienestar colectivo, ya que la 
preservación del bien común constituye la razón misma de ser de los poderes 
públicos, de conformidad con sus respectivas situaciones históricas. 
 
La sociedad tiene que satisfacer, al igual que el hombre en lo individual, 
necesidades a fin de poder subsistir, primero, y elevarse espiritualmente después, 
lo cual se puede lograr con los recursos que el Estado percibe por concepto de 
tributos. O sea, la sociedad tiene necesidades similares a las del hombre individual, 
sólo que de carácter general en vez de particular; así, tenemos que las 
necesidades físicas de ellas son también alimento, vivienda, vestido, orden y 
seguridad, comodidad, servicios públicos, etcétera y en cuanto a las necesidades 
espirituales, podemos citar escuelas, universidades, museos, campos deportivos, 
conciertos, etcétera. 
 
Respecto a la pregunta de qué tipos de necesidades debe satisfacer el 
Estado han surgido diferentes escuelas de pensamiento. En primer lugar el 
liberalismo individualista, concibe al Estado como un “gendarme” cuya actitud 
debe ser la de “dejar hacer y dejar pasar”, en donde el Estado debe satisfacer 
únicamente las llamadas necesidades públicas más ingentes y de ninguna manera 
debe proponerse la satisfacción de las necesidades colectivas, ni mucho menos 
de las necesidades individuales. Como antitesis de esta teoría, surge el socialismo 
estadista, en donde se considera que el Estado debe satisfacer todas las 
necesidades públicas y las colectivas, y aún en determinados casos también las 
necesidades individuales. 
 
Dentro del Marco Histórico en que se generan estas dos teorías surgen 
la primera y la segunda guerra mundial; dichos conflictos bélicos originan 
 
5 ARNAIZ Amigo, Aurora; Ob. cit. Pág. 123 
 4
Neevia docConverter 5.1
problemas de carácter político, económico y social, cuya necesidad de solución 
provoca que el papel del Estado sea modificado, es decir, “sus funciones 
primordiales de dar satisfacción a las necesidades esenciales de defensa nacional, 
mantenimiento de la seguridad pública, gestión de las relaciones exteriores, 
preservación del orden jurídico, regulación monetaria, y excepcionalmente de 
atender al fomento económico y bienestar social, añadió las de reimplantar la paz 
social, desarrollar la economía y estabilizarla, equilibrar las condiciones de las 
diferentes regiones del país, superar las crisis cíclicas, redistribuir la riqueza, y 
facilitar la movilidad de las clases sociales, así como cumplir sus aspiraciones de 
bienestar.” 6 
 
Ernesto Flores Zavala menciona que la actividad del Estado, 
especialmente en lo que se refiere a los servicios públicos ha tenido un incremento 
constante debido a las siguientes causas: 
 
a) Al aumento en el número de las necesidades colectivas, como consecuencia 
del aumento de volumen de los núcleos de convivencia humana. Mientras mayor 
es un conglomerado social, mayor es el número de necesidades colectivas que 
nacen. 
b) Aumento en la importancia de las necesidades colectivas existentes. Al 
desarrollarse los núcleos sociales no sólo aumenta el número de sus necesidades 
colectivas, sino que las existentes se hacen más graves y requieren mayor 
atención. 
c) Aumento en el número de las necesidades colectivas que deben ser 
satisfechas por el Estado. Al evolucionar el pensamiento político se ha impuesto al 
Estado la obligación de encargarse de la satisfacción de necesidades colectivas, 
que se habían reservado a la iniciativa privada. 
d) Incremento de la intervención del Estado en la actividad privada como 
consecuencia también de las transformación del pensamiento político de las 
sociedades modernas. 
 
 
6 CHAPOY Bonifaz, Dolores Beatriz; Planeación, Programación y Presupuestación; Instituto de Investigaciones Jurídicas 
UNAM; México; 2003, Pág. 1 
 5
Neevia docConverter 5.1
No obstante lo anterior, no puede darse ninguna norma rígida para 
resolver el problema de cuáles necesidades deben ser satisfechas por el Estado, 
sin embargo, el Estado debe de ocuparse de “todas aquellas actividades que 
conduzcan a la satisfacción de todas aquellas necesidades, muchas veces 
individuales (como sucede con la salud y la atención médica, a través de los 
seguros sociales) y muchas veces colectivas, como los de educación en diversos 
aspectos, cuando por diversas circunstancias las formas sociales inferiores no 
hayan podido satisfacer esas necesidades”.7 
 
Dalton en Inglaterra, citado por Sainz de Bujanda, manifiesta que “El 
mejor sistema financiero es aquel que obtiene de las operaciones en que se actúa 
la máxima ventaja social, y extiende que esa ventaja se logra mejorando la 
producción y asegurando su distribución en forma notoriamente igualitaria.” 8
 
1.1.2 RECTORÍA DEL ESTADO Y PLANEACIÓN 
 
La actividad financiera de la que se ha venido hablando es realizada por 
el Estado a través de su Rectoría Económica. 
 
Por Rectoría del Estado se entiende “la capacidad jurídica del mismo 
para conducir la actividad económica del país”9, es decir, es la facultad que posee 
para intervenir en los procesos económicos a fin de fortalecer la soberanía de la 
nación, induciendo el crecimiento económico fomentando una justa y equilibrada 
distribución de la riqueza que permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad 
de los individuos, grupos y clases sociales, cuyo desarrollo y seguridadprotege la 
Constitución. 
 
Esta Rectoría del Estado no es solamente intervencionismo en la 
economía, porque no se trata de estimular algún sector o actividad de ésta, sino 
 
7 DE LA GARZA, Sergio Francisco; Ob. Cit. Pág. 12 
8 SAINZ de Bujanda, Fernando; Hacienda y Derecho. Tomo I Introducción al Derecho Financiero de nuestro tiempo. 
Instituto de Estudios Políticos; España; 1975; Pág. 77 
9 Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Diccionario Jurídico Mexicano. Tomo P-Z. Porrúa-UNAM; México;2005 
 6
Neevia docConverter 5.1
de garantizar que el proceso de desarrollo sea integral, esto es, en todos los 
aspectos y a nivel nacional. 
 
Durante el capitalismo, el estado liberal proclamó tres postulados 
básicos: la libertad de industria, la libertad de comercio y la existencia de un 
Estado no intervencionista y protector de la libertad económica. Con el desarrollo 
del mismo se fueron creando contradicciones que acarrearon su decaimiento. 
Estas contradicciones se manifiestan en la primera Guerra Mundial, la aparición 
del primer Estado Socialista, la depresión de 1929 y la Segunda Guerra Mundial. 
Sucesos que pusieron de manifiesto que la complejidad del fenómeno económico 
contemporáneo, las crecientes demandas sociales y las exigencias del mercado 
internacional, determinan la necesidad de asegurar un desarrollo equilibrado, 
constante y sostenido en la economía Nacional. 
 
Estos acontecimientos dieron lugar al neocapitalismo en donde el 
Estado asume nuevas funciones financieras como la promoción de la “equidad” en 
la distribución del ingreso y de la riqueza; la optimización en la asignación de 
recursos; así como el crecimiento con estabilización y pleno empleo de los 
recursos productivos. Con el objeto de que el Estado asuma sus nuevas 
atribuciones se expande el gasto público y se instituyen nuevos instrumentos para 
su financiamiento. 
 
Es por ello que el Estado se responsabilizó de planear, conducir, 
coordinar y orientar la actividad económica nacional, y se hizo cargo de la 
estrategia global del desarrollo económico y social, entendiendo éste como un 
proceso tendiente a garantizar la igualdad de oportunidades sociales, políticas y 
económicas a toda la población. 
 
En el caso de nuestro país, la Rectoría Estatal del Desarrollo Nacional 
es una figura jurídica que se incorpora en la Carta Magna en las reformas 
constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 
1982. A consecuencia de esta reforma constitucional se modificaron integralmente 
los textos de los artículos 25 y 26 de la Constitución (su contenido original pasó a 
 7
Neevia docConverter 5.1
formar parte del 16), además se introdujeron reformas importantes en los artículo 
27, 28 y 73. De esta manera se integró lo que algunos designan como “el capítulo 
económico de la Constitución” puesto que en estos preceptos se encuentran, las 
bases constitucionales que regulan la actividad económica de nuestro país. 
 
El primer y segundo párrafo del artículo 25 de la Constitución, señalan: 
 
“Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que 
éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la Nación y su 
régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y 
el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el 
pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases 
sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. 
 
El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica 
nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que 
demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta 
Constitución.” 
 
De esta forma la Constitución define cuáles son las responsabilidades 
del Estado mexicano en cuanto al desarrollo nacional y el papel de la planeación, 
como instrumento de la política gubernamental, para la obtención de los objetivos 
del proyecto político estatal. 
 
Estas responsabilidades deben estar instrumentadas mediante 
ordenamientos jurídicos con el objeto de garantizar su cumplimiento y evitar que 
estos principios tengan un valor puramente declarativo. “Para que así se le 
conceda un amplio margen de acción para obtener fines concretos, inventariar los 
recursos, jerarquizar objetivos y metas, a fin de garantizar que las acciones 
emprendidas contribuyan efectiva y eficazmente a la realización de las prioridades 
nacionales.”10
 
La Rectoría del Estado no es exclusiva del Poder Ejecutivo Federal, se 
trata, esencialmente, de un mandato constitucional que obliga a la totalidad de los 
Poderes Públicos constituidos, para que mediante actos políticos, jurídicos y de 
gobierno, se dé cumplimiento al mandato constitucional que ordena la atribución 
 
10 OSORNIO, Corres Francisco Javier; Ob. Cit.; Pág. 18 
 8
Neevia docConverter 5.1
de ejercer la Rectoría del Estado. En este sentido se le ha conferido al Poder 
Legislativo de acuerdo a la Constitución, la responsabilidad de legislar en materia 
económica y social de conformidad con lo dispuesto en las fracciones XXIX-D y 
XXIX-E del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos, mismos que señalan: 
 
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad: 
… 
XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo 
económico y social, así como en materia de información estadística y 
geográfica de interés nacional; 
XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y 
ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al 
abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de 
bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios. 
…” 
 
De forma complementaria a la Rectoría del Estado se encuentra la 
Planeación del Desarrollo, al respecto, Chapoy Bonifaz en su obra titulada 
“Planeación, Programación y Presupuestación”, señala que: “Planificar es 
seleccionar entre las opciones disponibles, las que de acuerdo con propósitos 
coherentemente coordinados y metas concretas establecidas de antemano, den 
mejores resultados, tomando en cuenta que van a emplearse recursos limitados.” 
“Un país está inmerso en la planificación del desarrollo cuando ejerce un incesante 
esfuerzo para patrocinar el progreso económico y social, y por reformar las 
instituciones que pueden obstaculizarlo. Por ello la planeación es la función de la 
administración pública que consiste en establecer el marco normativo dentro del 
cual ha de efectuar sus operaciones; en formular planes, programas y proyectos; y 
en identificar las medidas, estrategias y recursos necesarios para cumplirlos.” 11
 
La planeación hace posible establecer políticas coherentes de 
crecimiento expresadas en términos cualitativos y cuantitativos, lo que facilita 
tomar decisiones sobre la base de un conocimiento general y objetivo de los 
hechos, considerando los distintos intereses sociales, e incluyendo los objetivos 
 
11 CHAPOY Bonifaz, Dolores Beatriz; Ob. Cit.; Pág. 1-2 
 9
Neevia docConverter 5.1
nacionales, regionales, globales y sectoriales, así como los instrumentos para 
alcanzarlos. 
 
La planeación se logra a través de la manipulación de los ingresos y 
egresos gubernamentales, de la administración de las empresas públicas, y de 
una calendarización racional de la prestación de los servicios públicos; todos estos 
elementos encaminados hacia un fin específico determinado por la administración 
pública. 
 
En México, la Planeación del Desarrollo, está instrumentada en el 
artículo 26 de la norma suprema, esto no significa que antes de ella no hubiera 
existido planeación, dado que cualquier forma de presupuestación la implica. 
 
Esta disposición estableceque el Estado organizará un sistema de 
planeación democrática del desarrollo nacional la cual deberá llevarse a cabo 
como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado en lo 
concerniente al desarrollo integral del país y deberá tender a la consecución de los 
fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
 
El Poder Ejecutivo es el responsable de la elaboración del Plan Nacional 
de Desarrollo porque cuenta con dependencias de orientación y apoyo global, y 
sobre todo porque planear es atribución y obligación del organismo encargado de 
la administración. En esta materia el Congreso participa expidiendo las leyes que 
constituyen la base jurídica de la planeación nacional. 
 
A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde proyectar 
la Planeación Nacional del Desarrollo, y vigilar el cumplimiento de las obligaciones 
derivadas de las disposiciones en esta materia. Dicha Secretaría debe definir las 
políticas financiera, fiscal y crediticia; procurar el cumplimiento de los objetivos del 
plan y de los programas al ejercitar sus funciones de planeación, coordinación, 
evaluación y vigilancia del sistema bancario; verificar que las operaciones en que 
se haga uso del crédito público prevean el cumplimiento de los objetivos y 
 10
Neevia docConverter 5.1
prioridades del plan y los programas; y considerar los efectos que en el logro de 
dichos objetivos y prioridades pueden tener la política monetaria y crediticia, así 
como los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública 
federal. 
 
El Maestro Hugo Carrasco Iriarte manifiesta que la planeación debe 
basarse en los siguientes principios: 
a) El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y la autodeterminación 
nacionales, en lo político y lo cultural. 
b) La preservación y el perfeccionamiento del régimen democrático, republicano, 
federal y representativo que la constitución establece, así como en la 
consolidación de la democracia como sistema de vida, fundado en el constante 
mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, impulsando su participación 
activa en la planeación y ejecución de las actividades del gobierno. 
c) La igualdad de derechos, la atención de las necesidades básicas de la 
población y la mejoría, en todos sus aspectos de la calidad de la vida, para lograr 
una sociedad más igualitaria. 
d) El respeto irrestricto de las garantías individuales, así como de las libertades y 
derechos sociales y políticos. 
e) El fortalecimiento del pacto federal y del municipio libre, para lograr un 
desarrollo equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la vida 
nacional 
f) El equilibrio de los factores de la producción, que proteja y promueva el empleo 
en un marco de estabilidad económica y social. 
 
Así, el Plan Nacional de Desarrollo es el patrón rector de las acciones 
que el gobierno federal emprende en el periodo de gestión del presidente que lo 
elabora. En él se delinean las políticas social, económica, interior y exterior, que 
establecen el marco para lograr el proyecto de país que persigue el presidente en 
turno. 
 
Para la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo, el Ejecutivo cuenta 
con la Ley de Ingresos de la Federación, el Decreto de Presupuesto de Egresos 
 11
Neevia docConverter 5.1
de la Federación, los Convenios de Desarrollo Social, los Convenios de 
Coordinación y los Convenios de Concertación, en el entendido que el Sistema 
Nacional de Planeación se auxilia de diferentes instrumentos, los cuales son 
objeto de jerarquización y ordenación temporal y especial, dichos instrumentos se 
clasifican en: 
 
a) Normativos, de mediano plazo 
b) Instrumentos operativos de corto plazo 
c) Instrumentos de control 
d) Instrumentos de evaluación 
 
 
INSTRUMENTOS DEL 
SISTEMA NACIONAL 
DE PLANEACIÓN 
DEMOCRÁTICA 
Normativos de 
mediano plazo
Instrumentos 
de evaluación
Instrumentos 
de Control 
Instrumentos 
operativos de 
corto plazo
 Plan Nacional de Desarrollo 
 Programas de mediano Plazo 
 Programas Anuales 
 Ley de Ingresos de la Federación 
 Presupuesto de Egresos 
 Convenios únicos de desarrollo 
 Contratos y convenios de concertación
 Instrumentos Administrativos 
 Informe de Gobierno 
 Informe de Evaluación del PND 
 Cuenta Pública 
 Foros de Consultas Popular 
 Informes Sectoriales 
 Informes Institucionales 
 Informe trimestral de la Situación 
económica y de las finanzas públicas 
 Informes anuales de los gabinetes 
especializados 
 Informe mensual de la Comisión 
Intersecretarial de gasto financiero 
 
En la actualidad la Planeación Nacional descansa en dos pilares que se 
corresponden entre sí estrechamente: 
a) La planeación de su financiamiento público, y 
b) La planeación del Gasto Público 
 12
Neevia docConverter 5.1
Las dos se encuentran íntimamente unidas y se correlacionan tanto en 
sus metas como en sus objetivos dentro del plan general de gobierno. Ambas 
constituyen un factor fundamental en la promoción del desarrollo económico y, por 
consecuencia, en el logro del bienestar de los habitantes del país. 
 
El Ingreso y el Gasto Público se influyen y condicionan recíprocamente, 
por lo que para lograr una mayor eficiencia para la obtención de los ingresos y su 
aplicación en el gasto público, resulta necesaria la planeación del gasto público y 
la programación de su financiamiento. 
 
Dicha Planeación de Ingreso y Gasto se lleva a cabo a través de los 
denominados “presupuestos”. En México estas previsiones financieras se realizan 
a través de dos instrumentos jurídicos: 
 
- La Ley de Ingresos de la Federación y 
- El Presupuesto Federal 
 
En razón de lo anterior es necesario señalar que la actividad financiera 
del estado se encuentra conformada por cuatro rubros, los cuáles deben de 
llevarse a cabo en orden y con total apego a derecho a efecto de que su resultado 
se vea reflejado satisfactoriamente al final de cada ejercicio fiscal; dichos rubros 
son: 
a) Establecimiento o modificación de las contribuciones previamente 
planificadas, a través de las cuales el Estado puede allegarse de los recursos 
económicos que requiere para cumplir con sus obligaciones. 
b) Los actos y procedimientos tendientes a recaudar de forma eficiente y 
oportuna, las contribuciones anteriormente señaladas. 
c) Aplicación de los ingresos federales recaudados para efectuar el 
Gasto Público. 
d) Relación Jurídica Tributaria entre el Estado como sujeto activo y los 
gobernados como sujetos pasivos. 
 
 
 13
Neevia docConverter 5.1
1.1.2.1 POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO. 
 
El Estado realiza parte de su actividad financiera y rectoría económica 
en ejercicio de lo que se denomina potestad tributaria del Estado, también 
conocido como poder tributario, poder fiscal, facultad potestativa e incluso poder 
de imposición. Esta atribución se le concede al Estado en virtud de un acto de 
soberanía otorgado por el pueblo para cuidar y robustecer la misma soberanía, 
frente a otros estados y entre los propios habitantes del país. 
 
Desde el punto de vista fiscal esta potestad consiste en el poder jurídico 
exclusivo del Estado para establecer las contribuciones con las que se van a 
satisfacer los gastos públicos. 
 
Por mandato constitucional, el acto de crear, modificar o suprimir 
contribuciones, le corresponde al Poder Legislativo, quien a través de un proceso 
formal de creación de leyes, es el facultado para generar normas mediante las 
cuales el Estado pueda constreñir a las personas para que le entreguen una 
porción de sus rentas o patrimonios para cubrir el presupuesto y así atender las 
necesidades públicas, lo anterior en el entendido que el Estado no podrá ejercer 
su facultad potestativa sin que medie la existencia de una ley. A esto se le llama 
principio de legalidad, en donde lascontribuciones sólo serán exigidas a los 
particulares mediante una disposición de carácter general, abstracta e impersonal. 
Es decir, es indispensable la existencia de una ley para que el Estado lleve a cabo 
la práctica de su facultad potestativa y para que, a su vez, los particulares tengan 
conocimiento de los hechos imponibles que pueden llegar a generar una 
obligación a su cargo. 
 
La potestad para crear contribuciones se instrumenta con la facultad que 
también tiene para recaudarlas, dicha facultad le corresponde al Poder Ejecutivo, 
pues éste, en su carácter de administrador fiscal, le corresponde determinar y 
comprobar cuándo se han producido esos hechos o situaciones que generan la 
obligación de pagar contribuciones, señalar o determinar la cuantía de los pagos o 
bien verificar si las prestaciones que han realizado se encuentran ajustadas a las 
 14
Neevia docConverter 5.1
ley. Esta acción la realiza a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 
Dicha dependencia es la competente para recaudar las contribuciones que el 
Poder Legislativo haya establecido en las leyes fiscales, asimismo deberá entre 
otras cosas, proyectar y coordinar la planeación nacional de desarrollo; proyectar y 
calcular los Ingresos de la Federación considerando las necesidades del Gasto 
Público Federal; utilizar en forma razonable el crédito público; así como estudiar y 
formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales. 
 
Dentro de un ámbito de distribución de facultades, la Secretaría de 
Hacienda y Crédito Público realiza su actividad recaudatoria a través de un órgano 
desconcentrado denominado Servicio de Administración Tributaria (SAT), el cual 
deberá en todo momento garantizar la correcta aplicación de las leyes fiscales con 
el fin de lograr una eficiente recaudación. 
 
Por su parte el Poder Judicial de la Federación, es quien debe resolver 
las controversias entre la administración y la ley. Mediante el juicio de amparo, 
puede decretar la inconstitucionalidad de la expedición o de la ampliación de las 
leyes que violen las garantías individuales, y a través del mismo procedimiento o 
por el recurso de revisión fiscal, se revisan las resoluciones que dicte el tribunal 
fiscal, asegurando la observancia del principio de legalidad que debe cumplir la 
actividad fiscal del Estado. 
 
El poder tributario que ejerce México tanto la Federación como los 
Estados, a través del Congreso General y de las legislaturas locales, no es 
absoluto, sino que se encuentra sujeto a limitaciones establecidas en la 
Constitución Política. Algunas de esas limitaciones tienen el carácter de garantías 
individuales, o lo que es lo mismo, de derechos subjetivos públicos y constituyen 
una parte de las limitaciones al poder del Estado, tales como la garantía o principio 
de legalidad, la garantía de proporcionalidad y equidad y los principios de igualdad 
y prohibición de leyes privativas. 
 
La facultad potestativa, entonces, es el poder inherente a la soberanía 
que posee el Estado para establecer contribuciones a cargo de los particulares, 
 15
Neevia docConverter 5.1
quienes tendrán conocimiento de esta obligación a través de una ley, cuya razón 
se sustenta en la necesidad de cubrir los gastos que el propio Estado realiza en 
beneficio de la colectividad en general. 
 
El concepto y las características dadas son similares a las de la 
actividad financiera del Estado, pero se diferencian en que la potestad tributaria se 
encarga solamente de los tributos o contribuciones, mientras que la actividad se 
ocupa tanto de ingresos tributarios como no tributarios. 
 
De conformidad con lo anterior, la facultad del Estado para imponer el 
pago de tributos por parte de los contribuyentes tiene cuatro características: 
 
a) Abstracto: se refiere a que se encuentra en el plano de lo inmaterial, 
pertenece al Estado, pero ésta no se verá concretada hasta que no se lleve a la 
práctica; 
b) Permanente: En razón de que es connatural al Estado y, por derivar 
de su poder, sólo se extingue con el Estado mismo. En consecuencia, en tanto el 
Estado subsista, gozará indefectiblemente del poder de gravar. 
c) Irrenunciable: El Estado no puede desprenderse de ese atributo 
esencial, pues sin el poder tributario no podría subsistir. 
d) Indelegable: como facultad que está inmersa en el Estado, no puede 
traspasarse; hay que tener en cuenta que es posible delegar el ejercicio de esta 
facultad, mas no puede ser delegada dicha atribución a ningún otro ente. 
 
1.1.2.2 POLÍTICA FISCAL 
 
El aspecto político junto con el económico es de gran importancia en el 
fenómeno financiero. “La actividad financiera es hoy uno de los instrumentos más 
eficaces y poderosos de ejecución de la voluntad política en el ámbito económico 
y social. En el primer aspecto, el impuesto, el crédito público y la distribución del 
gasto se muestran como auxiliares poderosos para reformar la estructura 
económica y manipular la coyuntura; en el segundo, las nuevas orientaciones 
 16
Neevia docConverter 5.1
fiscales se enderezan a asegurar una redistribución socialmente justa de renta 
nacional.” 12
 
Una vez que el Estado ha establecido las necesidades que deberá 
cubrir para la sociedad a la que representa, el siguiente paso es la obtención de 
los medios materiales para cumplir con su función, entonces comienza a planear 
cuáles son las fuentes de obtención o financiamiento de dichos recursos con los 
que cuenta, esta Planeación se conoce como Política Fiscal, la cual se 
desenvuelve dentro del marco constitucional de proporcionalidad y equidad de las 
contribuciones, que consiste en un trato igual para las mismas capacidades 
contributivas y en un gravamen proporcionalmente más elevado para quienes más 
ganan. 
 
La actividad financiera traducida en la determinación de necesidades 
sociales, origina la obtención de recursos económicos suficientes para destinarlos 
al gasto público del país, por lo que el Estado dentro de su labor financiera tendrá 
que desarrollar una política fiscal encaminada al financiamiento de tales 
necesidades, es decir, el Estado debe establecer los lineamientos que orientarán 
la toma de las principales decisiones para obtener ingresos, administrarlos y 
gastarlos en la función pública para lograr el bienestar general del país 
 
En este sentido, Arrioja Vizcaíno conceptualiza a la política fiscal como 
“el medio para armonizar las relaciones entre el fisco y los contribuyentes, 
disciplinando, racionalizando y controlando, al mismo tiempo, la estructura, el 
crecimiento y la aplicación del presupuesto del Estado, con el objeto de que la 
recaudación tributaria tenga el único fin deseable y posible: la efectiva 
redistribución del ingreso nacional mediante un sano financiamiento de todo lo que 
represente obras y servicios de beneficio social y comunitario”. 
 
Carrasco Iriarte determina que “la política fiscal es el arte de decidir las 
contribuciones que deben existir en un régimen tributario y cómo hay que gastar 
los recursos obtenidos por medio de ellas, para lograr los fines fundamentales que 
 
12 SAINZ de Bujanda, Fernando; Ob. Cit.; Pág. 76 
 17
Neevia docConverter 5.1
todo el gobierno quiere alcanzar, y que son la justicia, el orden y el bien común, en 
un marco de democracia social.”13
 
El artículo 16, fracción IV párrafo dos de la Ley Federal de Presupuesto 
y Responsabilidad Hacendaria establece lo siguiente: 
“Los criterios generales de política económica explicarán las medidas de 
política fiscal que se utilizarán para el logro de los objetivos, las estrategias y 
metas, así como las acciones que correspondan a otras políticas que impacten 
directamente en el desempeño de la economía. Asimismo, se deberán 
exponer los costos fiscales futuros de las iniciativas de ley o decreto 
relacionadas con las líneas generales de políticaa que se refiere este artículo, 
acompañados de propuestas para enfrentarlos. 
 
En los criterios a que se refiere el párrafo anterior se expondrán también los 
riesgos relevantes para las finanzas públicas, acompañados de propuestas de 
acción para enfrentarlos.” 
 
Los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), son las 
directrices fundamentales que asumirá la política económica y social en un año. 
Establecen la estrategia, los objetivos y metas macroeconómicas generales que 
fundamentan la formulación de la Ley de Ingresos de la Federación, el 
Presupuesto de Egresos de la Federación y los Programas Operativos Anuales, 
tomando como base variables macroeconómicas tales como el crecimiento del 
Producto Interno Bruto (PIB), el precio internacional de la mezcla de petróleo 
mexicano, la plataforma petrolera de exportación, el tipo de cambio y la tasa de 
interés. Dichos aspectos inciden en el comportamiento esperado de la 
recaudación de los ingresos presupuestarios. Por ello la política fiscal representa 
la base sobre la cual descansa todo el programa fiscal del gobierno federal. 
 
De esta manera, si el Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal 
realizan estimaciones correctas de estas variables macroeconómicas, entonces, 
se minimizará el margen de error entre los ingresos estimados al inicio del 
ejercicio fiscal y los ingresos recaudados (observados) al final del ejercicio fiscal, 
como consecuencia, el programa de gasto sufrirá pocos cambios. 
 
 
13 CARRASCO Iriarte, Hugo; Derecho Fiscal I; IURE editores; 2ª edición; México; 2003; Pág. 95 
 18
Neevia docConverter 5.1
Asimismo, es necesario señalar que al momento de prever e 
instrumentar la forma en que el Estado se va a allegar de determinados ingresos, 
sobre todo los de carácter fiscal, es indispensable que se estudie la reacción y 
comportamiento del contribuyente a efecto de que se realice una labor de 
educación fiscal que atienda tanto al contribuyente incumplido como al 
contribuyente cumplido. La labor de educación fiscal no puede ser la misma para 
todos los países; ni por consiguiente debe utilizarse como modelo la de aquellos 
cuyos contribuyentes tienen un elevado concepto de la obligación de tributar, ante 
aquellos cuyos contribuyentes no la tienen. Por ello el fisco, al realizar su política 
fiscal, debe reconocer que así como hay una reacción y comportamiento 
injustificado del contribuyente frente al impuesto, también hay o puede haber 
reacción y comportamiento justificado, por lo que en uno y otro caso, debe 
buscarse la reducción o eliminación de las causas, atacándolas primero en su 
origen y después ante el contribuyente, considerando que las “adecuaciones” que 
en materia de recaudación se requieren no deben enfocarse solamente al 
contribuyente, si no también al fisco, ya que el comportamiento del personal 
hacendario tiene una extraordinaria influencia sobre la conducta del contribuyente 
y sobre todo porque el personal administrativo tiene a su cargo la vigilancia del 
cumplimiento de las novedades que se introducen en nuestra legislación. 
 
1.1.2.3 INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS 
 
Hemos visto anteriormente que una parte de la actividad financiera del 
Estado consiste en realizar los gastos o egresos necesarios para que el Estado 
pueda realizar las funciones que le competen y que para ello requiere de ingresos, 
la mayor parte de los cuales, en la época moderna, se le proporcionan por medio 
de los tributos. 
 
La existencia de los ingresos públicos se justifica partiendo de la idea de 
que el Estado para estar en condiciones de sufragar los gastos públicos necesita, 
entre otros, de elementos de contenido económico. 
 
 19
Neevia docConverter 5.1
 Se califica de público a todo ingreso que percibe el Estado por el sólo 
hecho de ser él el sujeto preceptor. El concepto de ingreso público tiene un uso 
restrictivo, pues bajo tal acepción sólo se comprenden las percepciones 
monetarias del Estado que tiene como fin primordial servir de medios de cobertura 
financiera del gasto público. Quedan por tanto excluidas de tal categoría las 
percepciones in natura, es decir, en especie que, si bien es cierto son susceptibles 
de valoración económica, no son expresables en unidades monetarias en los 
sistemas de cuentas nacionales. 
 
a) Su fuente puede ser de la explotación de los bienes patrimoniales del Estado o 
por cualquier otra causa señalada en las disposiciones legales, dentro de las 
cuales destacan las contribuciones que obtiene de los gobernados; 
b) El apoyo legal de la percepción de esos ingresos está expresamente regulado 
en la Ley de Ingresos; 
c) La finalidad de los ingresos obtenidos, es el cumplimiento de las atribuciones 
del Estado principalmente la satisfacción de las necesidades colectivas, todo lo 
cual se contiene en el Presupuesto de Egresos. 
 
Giuliani define a los ingresos, como “las entradas que obtiene el Estado 
preferentemente en dinero, para la atención de las erogaciones determinadas por 
exigencias administrativas o de índole económico-social.14 
 
En este sentido, las erogaciones a cargo del Estado son atendidas con 
recursos de variada naturaleza, de índole patrimonial o de derecho privado unos y 
de derecho público otros, sin excluir algunos que es difícil ubicar exactamente en 
una u otra categorías. Debiendo determinarse su monto por la magnitud de los 
servicios públicos que al Estado compete proveer. 
 
Varias clasificaciones se han elaborado sobre los ingreso públicos, 
debiéndose aclarar que si bien falta uniformidad entre ellas, la mayoría coinciden 
en su esencia. 
 
 
14 GIULIANI Fonrouge, Carlos M. Derecho Financiero V.I. Ediciones Depalma; 3ra edición; Buenos Aires; 1977; Pág. 194 
 20
Neevia docConverter 5.1
Ingresos ordinarios y extraordinarios.- Los Ingresos Ordinarios, son aquellos 
que percibe el Estado regularmente en cada ejercicio fiscal y que en un 
presupuesto bien establecido deben ser los suficientes para cubrir en su totalidad 
los gastos públicos ordinarios. Dicho en otras palabras, esta clase de ingresos se 
obtiene de fuentes impositivas que no se agotan, es decir, que se obtienen de la 
renta pública normal, también permanente del país y precisamente por ella 
constituye un ingreso ordinario del Estado. Los Ingresos Extraordinarios, son 
aquellos que percibe el Estado en circunstancias excepcionales y que sirven para 
hacer frente a las necesidades imprevistas, como sucede en el caso de las 
epidemias, catástrofes, etc. Este tipo de ingresos no pueden obtenerse de una 
manera permanente, porque el origen de ellos es transitorio y contingente, que no 
se ha de proyectar de una manera constante en el futuro. 
 
Ingresos federales, estatales y municipales.- Esta clasificación se justifica, 
según sea la entidad que conforme a la ley tenga el derecho a percibirlos. 
 
Ingresos originarios y derivados.- Los Ingresos Originarios también llamados 
Ingresos Patrimoniales, son aquellos que tienen su origen en el propio patrimonio 
del Estado, como consecuencia de su explotación directa o indirecta. Ejemplo: los 
derivados de la explotación de teatros, museos, tierras y aguas, etc. Los Ingresos 
Derivados también llamados Ingresos de Derecho Público, son aquellos que 
percibe el Estado de patrimonios ajenos a los de él, dentro de los que 
principalmente está el de los particulares y los obtiene como una consecuencia de 
la imposición unilateral o activa de su soberanía fiscal. Ejemplo: los impuestos, las 
multas, los empréstitos, etc. 
 
Como puede observarse, esta clasificación se funda en la distinción 
clásica entre el Estado como persona moral de derecho público ó el Estado como 
persona moral de derecho privado. 
 
Ingresos tributarios y no tributarios.- Dentro de los Ingresos Tributarios, quedan 
comprendidos exclusivamente losimpuestos, las aportaciones de seguridad social, 
los derechos y las contribuciones especiales. Dentro de los Ingresos No 
 21
Neevia docConverter 5.1
Tributarios, quedan comprendidos todos los demás ingresos públicos, ya sea que 
se deriven de un acto de utilidad pública, un acto de derecho público o un acto de 
derecho privado. 
 
En la otra vertiente a la actividad financiera, encontramos al gasto 
público, el cual es el monto de las erogaciones efectuadas por el Estado para la 
adquisición de los bienes y el pago de los salarios necesarios para la prestación 
de los diferentes servicios públicos, para cubrir el servicio de la deuda y para 
realizar diversos pagos de transferencia –pensiones, jubilaciones, subsidios –. Es 
entendido como “el empleo de la riqueza nacional, que satisface o debe satisfacer 
una necesidad colectiva, conforme al plan económico o financiero, proyectado 
para todo ente público, por lo tanto son públicas aquellas erogaciones que lleva a 
cabo el Estado para el cumplimiento de sus fines. Erogaciones que dicho sea de 
paso deben estar legítimamente autorizadas, es decir deben estar contempladas 
en el Presupuesto de Egresos de la Federación. 
 
Desde el punto de vista económico, los egresos son objeto de una doble 
clasificación. En atención a su tiempo de duración, se dividen en gastos corrientes 
y gastos de capital, o bien a su reciprocidad se dividen en gastos efectivos y 
gastos de transferencia. 
 
Gastos corrientes son aquellos gastos normales, necesarios para la 
prestación de servicios públicos y para el buen funcionamiento del Estado, y que 
afectan las rentas del mismo, tal es el caso de los sueldos de los funcionarios 
públicos. Mientras que por gasto de capital, debe entenderse aquellos que afectan 
a la riqueza de la Nación, y como ejemplo encontramos las inversiones. Asimismo, 
se entiende por gastos efectivos aquellos que efectúa el Estado para pagar los 
bienes o servicios que otros le han proporcionado; mientras que son gastos de 
transferencia aquellos que efectúa sin adquirir a cambio bienes o servicios, tal es 
el caso de las subvenciones. 
 
La importancia de los gastos públicos aumenta constantemente porque 
el ámbito de una de las funciones tradicionales del Estado, la de proveer un 
 22
Neevia docConverter 5.1
mínimo de servicios de tipo social, se ha ampliado cada vez más en cuanto a 
número e importancia de los servicios proporcionados, así como el incremento de 
los pagos de transferencia. 
 
A través de sus gastos el gobierno libera fondos que destina en su 
mayor parte al consumo –adquisición de bienes y servicios para proporcionar los 
que presta el propio gobierno–; otra porción, en la forma de gastos de 
transferencia –pensiones, impuestos negativos, subsidios– aumenta directamente 
la capacidad de compra de los beneficiarios; y otra parte se destina al crédito a 
través de las instituciones de crédito propiedad del gobierno. Al ser erogados los 
ingresos por quienes los perciben, el gasto de los recursos gubernamentales 
restaura el flujo de ingresos que antes fue extraído en forma de impuestos, 
restituyendo el poder de compra anterior, si coincide el monto de los impuestos 
con el de los gastos. La cuestión central de la teoría del gasto público consiste en 
determinar el nivel de composición adecuado de los distintos renglones, en otras 
palabras, en distribuir correctamente los recursos disponibles entre necesidades 
“privadas” y “sociales” y en determinar el grado de distribución de la riqueza. 
 
El gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de 
gasto corriente, inversión física y financiera, y pagos de pasivo o deuda pública 
realizadas por el poder legislativo, del poder judicial, la administración pública 
centralizada y paraestatal, los organismos descentralizados, las empresas de 
participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea 
el gobierno federal, a alguno de los organismos descentralizados o empresas de 
participación estatal mayoritaria. 
 
En la actualidad, todo gasto público debe estar vinculado a planes, 
programas y objetivos, acordes con los fines específicos que pretenda alcanzar el 
Estado, asimismo las contribuciones sólo deben ser utilizadas para financiar los 
gastos públicos del Estado, a través de sus diversos niveles de gobierno, en virtud 
de los cuales se desarrollan las funciones que la ley establece. 
 
 23
Neevia docConverter 5.1
El presupuesto es el medio de que el Estado se sirve para ordenar el 
mecanismo de sus gastos y de sus ingresos. Los países de Europa continental 
fundados en el derecho civil, como Francia, tienden a preferir prácticas y 
procedimientos presupuestarios codificados a alto nivel, congruentes con el firme 
control administrativo que existe en esos países. Las leyes de presupuesto del 
Reino Unido siempre se han centrado en los principios del manejo de los fondos 
públicos, y las regulaciones e instrucciones administrativas reflejan procedimientos 
presupuestarios detallados. Con todo, últimamente se percibe en algunos países 
la tendencia a establecer marcos legislativos más integrales que subrayan la 
responsabilidad gubernamental de asegurar la transparencia y la rendición de 
cuentas. En Estados Unidos, gran parte de la legislación presupuestaria se refiere 
a la fijación de metas a mediano plazo mediante el proceso de aprobaciones 
parlamentarias debido al importantísimo papel que desempeña el Congreso en la 
conformación y el control del presupuesto. 
 
En México, la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y el Presupuesto 
de Egresos de la Federación (PEF) son los instrumentos de política fiscal a través 
de los cuales el Gobierno Federal ejecuta los programas contenidos en el Plan 
Nacional de Desarrollo; son el medio para traducir los planes de desarrollo en 
programas de acción, sirven también para convertir las metas multianuales de los 
planes de mediano y largo plazo en objetivos inmediatos. De esta forma el 
Presupuesto de Egresos, la Ley de Ingresos, la revisión de la Cuenta Pública y los 
requisitos constitucionales de los impuestos, son los medios de supervisión y 
organización de la función administrativa pública de crear y cobrar impuestos. 
 
En este sentido podemos definir a los ingresos de la federación como 
los recursos económicos de que se allega el Estado a través de su actividad 
financiera y potestad tributaria, a efecto de llevar a cabo sus funciones. Por su 
parte, el gasto público es la erogación que realiza el Estado de los ingresos que 
previamente ha recaudado para satisfacer las necesidades públicas de un país, 
las cuales varían dependiendo del sistema jurídico de cada nación. 
 24
Neevia docConverter 5.1
CAPÍTULO II: 
LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN 
 
El capital no es un mal en sí mismo, el mal 
radica en su mal uso. 
 
Mahatma Gandhi 
 (1869-1948) 
 
Los recursos económicos mediante los cuales el Estado Mexicano lleva 
a cabo su gasto público son señalados anualmente en la Ley de Ingresos de la 
Federación contemplando las distintas fuentes o renglones que originan los 
ingresos necesarios para satisfacer el presupuesto anual. 
 
2.1 CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA 
 
Mucho se ha escrito en la doctrina mexicana referente a la naturaleza 
jurídica de la Ley de Ingresos de la Federación, la mayoría de los autores 
considera que la Ley en cuestión es el ordenamiento jurídico aprobado por el 
Poder Legislativo, donde se señalan y determinan los conceptos bajo los cuales el 
Gobierno Federal está autorizado para recaudar recursos financieros en un año 
determinado, cuantificando lo que se estima percibir por los mismos para hacer 
frente a los compromisos establecidos en el Presupuesto de Egresos y así 
ejecutar los programas que integran el Plan Nacional de Desarrollo. 
 
De la Garza señala que la ley en mención “constituye por lo general, una 
mera lista deconceptos por virtud de los cuales puede percibir ingresos el 
Gobierno, sin especificar, salvo casos excepcionales, los elementos de los 
diversos impuestos; sujeto, hecho imponible, alícuota, tasa o tarifa del gravamen, 
y sólo establece que en determinado ejercicio fiscal se percibirán los ingresos 
provenientes de los conceptos que en la misma se enumera, los que se causan y 
recaudan de acuerdo con las leyes en vigor.”1 Al respecto Fraga refiere que “en 
materia de ingresos tributarios, existen dos clases de leyes o disposiciones: “las 
que fijan el monto del impuesto, los sujetos del mismo y las formas de causarse y 
 
1 DE LA GARZA, Sergio Francisco; Ob. Cit. Pág. 109 
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recaudarse, y las que enumeran anualmente cuáles impuestos deben causarse” 2. 
En este sentido podemos señalar que la Ley de Ingresos es una ley general que 
únicamente enumera las materias sobre las cuales se podrán cobrar impuestos sin 
especificar la forma en que se van a recaudar, las cuotas, ni los sujetos del 
impuesto, ya que estos aspectos están contenidos en las leyes específicas que 
tienen como finalidad regular un tributo, como puede ser el Impuesto al Valor 
Agregado o el Impuesto Sobre la Renta. 
 
Las leyes que regulan cada impuesto señalan los elementos esenciales: 
objeto, sujeto, cuota, procedimiento de determinación, etc., de manera que es 
indispensable la existencia de las leyes reglamentarias para que pueda percibirse 
el ingreso. Esto ha dado lugar a una discusión sobre la naturaleza de la Ley de 
Ingresos, porque la doctrina francesa la considera como un acto condición que no 
establece por sí mismo deberes y poderes jurídicos nuevos, sino que sólo permite 
el ejercicio de la competencia establecida por la leyes especiales. 
 
De acuerdo con nuestro sistema legal, por disposición constitucional el 
Legislativo tiene la obligación anual de decretar cuantas contribuciones sean 
necesarias para cubrir el Presupuesto. La forma que el Legislativo ha utilizado 
para aprobar esas contribuciones es haciendo en la Ley de Ingresos una 
enumeración de las distintas exacciones que deben realizarse durante el año. En 
este sentido, la Ley de Ingresos tiene valor jurídico pleno y capacidad para innovar 
el ordenamiento tributario, muestra de ello es que en su primer artículo dispone 
que en ese ejercicio “la Federación percibirá los ingresos provenientes de los 
conceptos que a continuación se enumeran.” Con ello limita la percepción de 
recursos de la Federación, es decir, la posibilidad legal de cobrar los impuestos 
federales está supeditada a la aprobación de dicha ley, en el entendido de que si 
el Congreso negare su aprobación a alguno de los impuestos federales y por ello 
no se incluyera en la Ley de Ingresos, ello significaría necesariamente que ese 
mismo impuesto no podría cobrarse en el ejercicio fiscal siguiente, aún cuando se 
haya cobrado en ejercicios anteriores. 
 
2 PRIEGO Álvarez, Freddy A.; Introducción al Derecho Presupuestario. Naturaleza y efectos jurídicos; Editorial Porrúa; 
México; 2004; Pág. 183 
 26
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De esta manera, la Ley de Ingresos establece la obligación principal de 
pagar los impuestos, derechos y demás conceptos que menciona y, al hacerlo 
declara vigentes y obligatorias las leyes reglamentarias de cada ingreso que 
autoriza; estas leyes están limitadas en su vigencia a un ejercicio fiscal, y si no se 
menciona un ingreso en la nueva Ley de Ingresos, la ley que reglamenta dicho 
ingreso dejaría de estar en vigor. Al respecto Priego señala que “la Ley previsora 
de ingresos al decidir cuáles tributos se recaudan y cuáles no, se convierte en una 
norma imperativa y general que establece periódicamente la obligación de pagar 
los tributos en ella mencionados al renovarles su vigencia.”3
 
Si bien es cierto que la Ley de Ingresos constituye un catálogo de 
impuestos, es necesario señalar que también contiene otras disposiciones de 
carácter general que tienen por objeto coordinar la recaudación de las 
contribuciones, ya que el propósito de la aprobación de la Ley de Ingresos por el 
Congreso, es supervisar y controlar el ingreso fiscal de la Federación y al mismo 
tiempo, proteger a los gobernados del abuso de la facultad tributaria del gobierno 
federal, además de asegurar la percepción necesaria de dinero para poder pagar 
los gastos de la Federación, señalados en el Presupuesto de Egresos. Asimismo, 
la Ley de Ingresos deberá ser congruente con el Plan Nacional de Desarrollo y los 
programas que derivan del mismo. Con base en la cual se permite que sean los 
renglones de entradas en ella contenidos y por el término de vigencia de la ley, los 
ingresos oficiales del Estado. 
 
Los gobernados esperan que los impuestos o cargas fiscales sean sólo 
las necesarias para obtener los recursos económicos suficientes para pagar los 
gastos autorizados, no para crear nuevos impuestos ni para incrementar la tasa de 
los ya aprobados. Es por ello que resulta indispensable que exista un estricto y 
cuidadoso control de los ingresos y del gasto público, dicha supervisión debe 
ejercerla la Cámara de Diputados, sin dicho control, el Poder Ejecutivo estaría en 
posibilidad de gastar en exceso, de incrementar el número de empleados del 
gobierno federal, de realizar obras innecesarias, dispendiosas o suntuarias y sobre 
todo, de obligar a los contribuyentes a pagar impuestos injustos, arbitrarios y 
 
3 PRIEGO Álvarez, Freddy A.; Ob. Cit. Pág. 184 
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excesivos, para obtener el dinero necesario para pagar el gasto creciente de la 
Federación. 
 
En este sentido Orrantia manifiesta que la vigencia anual de la Ley de 
Ingresos “es una facultad aprobatoria que la Constitución otorga al Congreso para 
proteger a los gobernados de exacciones fiscales abusivas, mediante la 
posibilidad de revisar y modificar cada año el proyecto fiscal anual del ejecutivo, 
con la obligación de aprobar, también cada año, los impuestos federales que 
podrán cobrarse a los contribuyentes. Es “el poder del cordón de la bolsa” ideado 
y aplicado por los habitantes de las colonias inglesas de Norteamérica que 
permitía negociar cada año los gastos del gobierno colonial, que determinaban los 
impuestos que debían pagarse en el mismo año por los ciudadanos.”4
 
Cada año el Poder Legislativo debe examinar las necesidades 
financieras del gobierno federal contenidas en el proyecto de Presupuesto de 
Egresos respectivo y en el proyecto de Ley de Ingresos, así como la capacidad de 
pago de los contribuyentes y la situación económica del país, para decidir si otorga 
a la Federación el derecho a cobrar los mismos impuestos que estuvieron vigentes 
en el año fiscal que termina, o si es necesario incrementar o reducir la captación 
fiscal. Se trata de una autorización anual y esta temporalidad representa para los 
gobernados un importante derecho que ciertamente ayuda a los representantes 
populares que integran el Congreso, en su negociación política con el Poder 
Ejecutivo, siempre dispuesto a gastar más de lo que ha gastado el año anterior.5 
 
Es de primordial importancia que las autoridades apliquen los recursos 
fiscales en el gasto público de una forma fehaciente y pública. 
 
 
 
 
 
 
4 ORRANTIA, Arellano Fernando A.; Las Facultades del Congreso Federal en Materia Fiscal; Ed. Porrúa; México; Pág. 149 
5 ORRANTIA, Arellano Fernando A; Pág. 150 
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2.2 ANTECEDENTES 
2.2.1 ORIGEN 
 
Los impuestos son casi tan antiguos como el hombre, los habitantes de 
las hordas primitivas pagaban tributo mediante prestaciones personales o en 
especie a los ancianos de las tribus. 
 
Las primeras leyes tributarias existieronen Egipto, en China y en 
Mesopotamia, sin embargo, los impuestos se imponían a capricho de los 
soberanos, situación que prevaleció hasta que se comenzaron a prever y autorizar 
anticipada y periódicamente los ingresos y los gastos del Estado a través del 
Presupuesto. 
 
Aún cuando podemos hallar formas rudimentarias de proyectos de 
presupuestos públicos en épocas muy remotas, el proyecto de presupuesto tal y 
como hoy lo entendemos, es un instituto de reciente incorporación. 
 
Las previsiones presupuestarias tienen su origen en la Carta Magna que 
los nobles ingleses hicieron firmar y promulgar a Juan sin Tierra en 1215, en la 
cual, entre otras disposiciones, se estableció la obligación del soberano de recabar 
la previa autorización de sus súbditos para imponer gabelas con que hacer frente 
a las necesidades de la Corona. No obstante lo anterior, el presupuesto moderno 
hace su aparición a fines del siglo XVIII, y en muchos Estado hasta mediados del 
siglo XIX. 
 
En cada una de las trece colonias inglesas en Norteamérica existía una 
Asamblea de Representantes o agrupación formal de vecinos, integrada por 
algunas de las personas más notables, cuya principal función era representar a los 
ciudadanos de la colonia en las negociaciones que debían realizarse con el 
Gobernador designado por Londres. La principal de esas negociaciones era la 
aprobación de los impuestos que en el año siguiente debían pagar los colonos, 
impuestos que, a imitación de la función del Parlamento inglés, debían ser 
aprobados por la Asamblea local de representantes de los ciudadanos, no como 
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consecuencia de una norma jurídica que así lo dispusiera, sino por costumbre 
derivada de la imitación del sistema fiscal inglés, que como sistema jurídico en 
general, era esencialmente consuetudinario. 
 
Los impuestos que los colonos pagaban para que el gobierno colonial 
hiciera frente a sus gastos debían, por costumbre, aprobarse cada año, con objeto 
de poder también anualmente obligar al gobernador a negociar el monto del 
presupuesto de gastos que determinaba el Presupuesto de Ingresos. Entre los 
gastos que requerían la aprobación de la Asamblea de Representantes se incluía 
el sueldo del Gobernador. A esta práctica se le denominó “el poder del cordón de 
la bolsa” (purse string power) en alusión a la bolsa de piel o de tela en la que en 
esa época se acostumbraba guardar el dinero que una persona traía consigo, que 
se abría y cerraba con un cordón en su extremo superior; queriendo significar de 
esa manera, que si la negociación entre el Gobernador y la Asamblea de 
Representantes de la colonia no se concluía oportuna y satisfactoriamente , la 
Asamblea metafóricamente tiraba el cordón que cerraba la abertura de la bolsa del 
dinero de la colonia y el gobernador no recibía dinero para los gastos del gobierno 
colonial, y tampoco su sueldo. 
 
La Constitución de Estados Unidos de América solamente reglamenta la 
facultad del gobierno federal para cobrar impuestos, sin embargo la costumbre 
establecida en el periodo colonial respecto de la aprobación de ingresos y egresos 
se ha mantenido en su práctica legislativa. 
 
El natural deseo de evitar el desembolso fiscal y además, la costumbre 
recibida de la práctica parlamentaria y política inglesa, fueron determinantes en lo 
que posteriormente se denominó la Teoría de las Limitaciones y Contrapesos 
(Checks and Balances) de los poderes de gobierno, conforme a la cual, la 
autoridad debe tener facultades limitadas, vigiladas por la participación de los 
otros poderes de gobierno en las mismas facultades. 
 
México adoptó la práctica fiscal usada en Estados Unidos sobre la 
anualidad de la Ley de Ingresos, otorgando al Poder Legislativo una extraordinaria 
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e importante facultad, la de autorizar cada año los impuestos que podrán cobrarse 
a los gobernados. 
 
Ahora bien, nuestro sistema jurídico recibió teóricamente un legado 
histórico importante, consistente en la Constitución de Cádiz, conforme a la cual 
anualmente las Cortes o Poder Legislativo español aprobaría las contribuciones o 
impuestos aplicables en España y en sus colonias. 
 
El artículo 131 de la constitución Política de la Monarquía Española, 
promulgada en Cádiz el día 19 de marzo de 1812, ordenaba: 
“131.- Las facultades de las Cortes son: 
Duodécima: fijar los gastos de la administración pública. 
Decimatercia: Establecer anualmente las contribuciones e impuestos. 
Decimacuarta: tomar caudales a préstamo en casos de necesidad, sobre el 
Crédito de la Nación. 
Decimaquinta: Aprobar el repartimiento de las contribuciones entre las 
provincias” 
 
Lamentablemente las disposiciones de la Constitución de Cádiz no 
reflejaron los usos y costumbres fiscales que prevalecieron en la Nueva España 
durante todo el período colonial. La monarquía absoluta que reinaba en España 
imponía en todos sus territorios las obligaciones tributarias sin más limitación que 
la voluntad de la autoridad, de la misma manera que en la misma época en la 
Europa Continental las diversas monarquías cobraban a sus súbditos impuestos 
injustos y excesivos. El centralismo propio del gobierno colonial acostumbró a los 
ciudadanos de todo el territorio de la Nueva España a recibir las obligaciones 
fiscales como malas noticias llegadas de la ciudad de México, sin posibilidad real 
de participar en la discusión y aprobación de los impuestos, ni de evitar su 
cumplimiento. 
 
Las actividades productivas de las colonias españolas en América 
producían un ingreso fiscal que el gobierno español usaba para financiar sus 
guerras continentales y la ocupación de Flandes, por lo cual se justificaba desde el 
punto de vista de la autoridad una política fiscal cuyo propósito era 
fundamentalmente recaudatorio. 
 31
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La Constitución de Apatzingan de 1814, a pesar de no haber entrado 
nunca en vigor proclama algunas cuestiones interesantes como son: la obligación 
de los mexicanos para con la patria consistente en una “pronta disposición a 
contribuir a los gastos públicos” y la facultad del Congreso para “examinar y 
aprobar las cuentas de recaudación e inversión de la Hacienda Pública”. Sin 
embargo, todos los ideales perseguidos por ese Congreso vieron truncadas sus 
posibilidades de éxito cuando en 1821 se proclama la independencia del Imperio 
Mexicano. 
 
Al lograrse la independencia de México, la nueva administración pública 
buscó en otras naciones el modelo que podría imitarse para crear un sistema fiscal 
eficaz, adecuado para el nuevo país que ya no estaba obligado a contribuir a los 
gastos de su antigua metrópoli. Por esta razón nuestra Constitución tomó algunas 
normas de la práctica legislativa de Estados Unidos de América, relativas a la 
creación de un sistema fiscal que cumpliera con los elementos de seguridad 
jurídica, para evitar el abuso en el cobro de los impuestos, pero también para 
evitar el dispendio y la negligencia en el gasto público como fórmula 
complementaria para disminuir en lo posible, la carga impositiva de los ciudadanos. 
Sin embargo, en el México Independiente lejos de propiciarse un clima de 
estabilidad idóneo para el desarrollo del país hubo una prolongada lucha por la 
obtención del poder, donde las instituciones jurídicas fueron inestables, por lo que 
el concepto de un verdadero Derecho Presupuestario fue una idea que tardó en 
solidificarse. 
 
En 1824 se promulgó la primera Constitución Federal de los Estados 
Unidos Mexicanos, sin embargo, ésta no logra una adecuada regulación de las 
finanzas públicas, solamente llega a conferirle al Congreso General la facultad 
exclusiva para fijar los gastos y establecer las contribuciones necesarias para 
cubrirlos, omitiendo la vigencia anual. 
 
A partir de las Bases Constitucionales de 1836, se otorgó al Congreso la 
facultad para “decretar anualmente