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PR3143~1
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U N A M
·RCATLFlN
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA
DE MEXICO
FACULTAD DE ESTUDIOS S·
ACATLÁN "(~.
P·ROPUESTA DE REFORMA AL A
FEDERAL DE RESPONSABILIDADES
LOS SERVIDORES PÚBLICOS, EN REtA
ECONÓMICA PREVISTA EN DICHO PRECEPTO.
T E s 1 s
QUE PARA OBTENER EL TnULO DE:
LICENCIADA EN DERECHO
P R E S E N T A
EUZABETH GARCíA HERNÁNDEZ
ASESOR: OR. G. EDUARDO CASTREJÓN GARCíA
ENERO DE 2006
UNAM – Dirección General de Bibliotecas
Tesis Digitales
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AGRADECIMIENTOS
A DIOS
Te doy gracias por darme la oportunidad de existir,por darme salud,
fuerza e inteligencia necesaria para realizar mis metas.
Por las bendiciones que me das en cada momento de mi vida, por
haberme ayudado en todo lo necesario para estar aquí.
AutIrtzo ¡Ja~ Dkecc161 ~ de ~ di ti
UNA» IQ'tfIIdIf 41 ffdam ~Ico t ..... 11
cootemdo de . . reoe,~
N:OMJlRE."
A mis Padres.
Gracias por darme la vida, por
.su gran apoyo incondicional, sus
desvelos y preocupaciones, su
amor y ternura; y sobre todo
por· enséñarme que los. sueños
. se hacen realidad con trabajo y
esfuerzo.
¿os Quiero Mucho.
A mis Hef"lllQf1()s.
Alberto, Jesús, JlJOny Daniel,
graclas por estar siempre
conmigoenlas buenas yen las
malas,por las noches de desvelo
que compartimos y.por esos
ratos de díve!.'Sión. .
Amigos6!1trañables, cómplices
de ,yusiones y desengaños, por
enseñarme a enfrentar
cualquier problema, los mejores
hermanos que Ptlde haber
tenido, gracias por· su
solldaridact cariño y
comprensión, los ·admiro y
quiero.
Son Incomparables.
A mis Familiares.
Gracias ppr escucharme y por
su consejos y además por que se
que siempre contaré con
ustedes.
RECONOCIMIENTOS.
A la U.N.A.M.
Por haberme brindado la
oportunidad de formar parte de
el/a y ser orgu/losamente
universitario.
A la F. Es. Acotlón
Por haber sido mi Casa durante el
tiempo que recibí la enseffanza, y
porqué es quién me dio la
f¡jrmación universitaria que tanto
anhelaba.
Al Juradt1.
Gracias por la dedicación brindada
a la revisión de éste trabajo, por
. brindar su tiempo a la Comunidad
Universitaria y s¡jbre todo por el
esfuerzo que realizan al
transmitirnos susconocimíentos.
DR. G. EdJJardo Castrejón
Gorda
LIC. BertranVelásql.lez Gómez
LIC. Roberto Cabrera Menóieta
LIC. L. Alberto Casarrubias
Amoral
LIC. Juan Manuel Gorostieta
Pérez
DR. G. Eduardo Castrejón
Gorda
Gracias por su paciencia, por
involucrarse incondicionalmente
con éste proyecto, por apoyarme
para llegar a este momento tan
importante en mí vida: . la
culminación de mis estudios de
Licenciatura y sobretodo por
enseffarme que la perseverancia
es la formula para alcanzar
nuestras metas.
Con admiración y respeto le doy las
Gracias infinitamente.
A Mis Ct1mpañertJ$ en 1t1
LabtJral
No cabe duda que Dios siempre
pone en nuestro camino a personas
que nos enseffan cosas positivas,
quiero agradecerles por todo el
apoy¡j, con(jCimientc y compresión
que me han brindado a la
Magistrada M. Victoria Lazo
Castillo, a los Licenciados Maria
de Lourdes Farfán Barrios, Yazmín
Are/lanes Gonzákz, Pedr¡j Martín
Ibarra Aguilera, Ramón Torres
Ruiz, Gracias al Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y
Administrativa, por el· desarrollo
profesional que me ha permitido y
por la experiencia que he
adquirido.
DEDICATORIAS.
ADiO$ por iluminar mi camino; A
Mis Padr.$ y a mis hermanos,
por ser la principal razón de mi
existir.
A MIS AMIGOS
Carlos; Evelyn, Maribe¿ Jorge,
Pedro, Ada Damaris, Silvia, y todos
aqueUos que de q/guna u otra
forma hemoscompartímos muchos
momentos de alegría, tristeza,
. enojos. pero siempre superando los
Problemas.
A mis (ltnígos de toda la vida que
fortnar9.n JI formqnpartede los
grandeStnomentos que nunca
olvidaré. gracias por todo su apoyo
yatnistad.
A Mis Maestros.
Por su dedicación y empeño, por el
trabajo que realizan y su entrega por
transmitir sus cMocimientos que me
proporcionaron durante años.
INTRODUCCiÓN
CAPíTULO l.-FUNCiÓN PÚBLICA
1.1. El Estado de Derecho
1.2. Concepto de la Función Pública
1.3. Funciones del Estado
1.3.1. Función legislativa
1.3.2. Función Ejecutiva
1.3.3. Función Judicial
1.4. Naturaleza jurídica de la función pública
1.4.1. Teoría civilista
1.4.2. Teoría publicista
1.42.1. Teoría del servicio obligatorio
1.4.2.2. Teoría contractual
1.4.2.3. Tesis del acto condición
1.4.3. Teoría de la representación
1.4.4.Teoríadel Órgano
CAPiTULO tL-SERVIDOR PÚBLICO
2.1. Concepto de servidor público
2.2. Naturaleza jurídica de servidor público
2.3. Responsabilidades de los servidores públicos
2.3.1. Responsabilidad polftica
2.3.2. Responsabilidad penal
2.3.3. Responsabilidad objetiva y directa del Estado
2.3.4. Responsabilidad administrativa
fNDICE
1
5
12
15
18
20
26
29
30
31
31
33
35
37
38
42
48
54
65
69
75
81
INDICE
CAPITULO 111.- MARCO JURIDICO DEL SISTEMA DE
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS
3.1. Marco Constitucional de la responsabilidad administrativa de los
Servidores públicos 88
3.2. Ley Federal de ResponsabUidades·de los Servidores Públicos 89
3.3. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de tos Servidores
Públicos 94
3.4. Obligaciones administrativas de los servidores públicos 91
3.5. El procedimiento disciplinario de los servidores públicos 102
3.5.1. Inicio delprocedimiento 103
3.5.2. Citación a la Audiencia 109
3.5.3. La audiencia 112
3.5.4. Ofrecimiento y desahogo de pruebas 113
3.5.5. Resolución administrativa 113
3.6. Elementos para.la imposición de sanciones administrativas a los
servidores públicos 116
3.6.1. La gravedad de 11:2 responsabilidad 120
3.6.2. Las cirCunstancias socioeconómicas 126
3.6.3. El niveljerárquíco y los antecedentes del infractor 126
3.6.4. Las condiciones exteriores y los medios de ejecución 128
3.6.5. La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones 129
3.6.6~E.1 monta del beneficio, lucro, daño o perjuicio causado 131
3.7. Tipos de sanciones administrativas 131
3 7.1. Amonestación 134
3.7.2. Suspensión 135
3.7.3. Inhabilitación 136
3.7.4. Destitución
3.7.5. Sanción económica
INOICE
138
139
CAPíTULO IV.-DE LA SANCIÓN ECONÓMICA PREVISTA EN El
ARTICULO 15 DE LA lEY· FEDERAL DE RESPONSABILIDADES
ADMINISTRTlVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
4.1. Naturaleza jurídica de la sanción económica en materia de
. responsabilidades de los servidores públícos 144
4.1.1. Crédito Bscal 145
4.1.2. Aprovechamientos 146
4.1.3. Multas 148
4.2. Sanción económica prevista en el articulo 113 Constitucional 151
4.3. Sanción económica prevista en el artículo 15 de la ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos 154
4.4 Prop~esta de reforma del artículo 15 de la Ley Federal de
Responsabilidad Administrativa de los Servidores Públicos de
conformidad con lo establecido en el artículo 113 Constitucional 158
CONCLUSIONES 161
BIBLIOGRAFíA 165
INTRODUCCiÓN
Al hablar del Estado de Derecho decimos que es uno de los mayores
triunfos de las luchas que han venido encabezado las sociedades en épocas
anteriores, y aún en el presente siglo, en lograr la transformación de un
Estado absolutista al sometimiento del Estado de Derecho, evitandoasí la
concentración del poder en unas solas manos y eliminar fa discrecionalidad
de actuación de que gozaba la autoridad, de tal manera que . ahora puede
hacer laque la ley le autoriza, donde el marco legal en el que se desarrolla la
Función Pública así como el de fa actuación de los gobernados se
encuentran preestablecidos en un sistema juridico imperante, en el que se.
delimitan y salvaguardan los derechos de la población y se estable.cela
competencia de Jos órganos de autoridad.
El desempeño del poder del Estado, se refiere ahora a la función pública,
en sus diversas manifestaciones que la ley prevé ya sea ejecutiva, legislativa
y judidal, misma que se desarroHaa través de sus órganos de autoridad para
expresar su voluntad, los cuales se jntegran por un elemento objetivo-
competencia y otro subjetivo- persona física. sin que ello implique escisión
entre. dichos elementos, ya que en todo caso, los actos emitidos por ellos
corresponden de manera directa al Estado-.
En ese sentido, vemos que los servidores públicos, son partes integrantes
y elementos existenciales del ente públiCo, quien a través de etlos y por
medio deJos órganos, cuya existencia es creación· jurídica del derecho, al
plasmarlo en un ordenamiento jurídico donde se le otorga una determinada
competenCia. pueden expresar su voluntad.
1
INTRODUCCIÓN
Si bien es cierto, el principio de la actuación de las autoridades se
presume legal y siempre con lafinalídad de cumplir con el interés general, lo
cierto es que noslempre su actuar se ajusta a los ordenamientos en que se
funda, lo que deriva en la violación a los derechos de los administrados, e
inclusive de los que legítimamente le corresponde al propio Estado.
Es por ello que ante la arbitrariedad de las autoridades frente a los
gobernados encontramos que en el marco jurídico vigente, se contempla un
. sistemajurfdico encargado de regular el ámbito de obligaciones a cargo los
servidorespúbJicos, y que en caso de incumplimiento a las mismas, serán
sancionados.
Lo anterior, se actualiza con la expedición de la Ley Federal de
. Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, publicada en
el Diario Oficial de la Federación el día 12 de marzo de 2001, sin embargo,
respecto de la sanción económica un tema controvertido y polémico para los
doctrinarios del Derecho debido a sus modificaciones en relación con el
anterior régimen, no cumple con el principio constitucional establecido en el
artículo 113, situación por la cual nos trae al análisis en este proyecto.
En el presente trabajo de tesis pretendemos demostrar que la sanción
económica establecida en el artículo 15 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administra~ivas de los Servidores PúblicoS, se encuentra
en contravención con lo establecido en el numeral 113 de nuestra Ley
Fundamental, vulnerando asf el principio constitucional que consagra dicho
precepto.
2
INTRODUCCIÓN
Para establecer lo anteriormente señalado, primero plantearemos lo que
corresponde a la función pública, así como las distintas funciones ·en el que
se desempeña el poder del Estado; asimismo se establecerá la natúraleza de
la función pública,. a través de las distintas teorías que han sido matería de
estudio de numerosos tratadistas en donde se han sostenido toda una serie
. de posturas sin que exista una afinidad de criterios, entre las cuales podemos
citar la teoría civilista, tésis publicista, teoría del servicio obligatorio. teoría
contractual, teoría del acto condición, teoría de la. representación y teoría del
órgano.
En .la parte segunda del presente trabajo de investigación, se señalarán
distintas concepciones de lo que es el servidor público, igualmente se
establecerá la naturaleza jurídica de su actuación frente al Estado, a través
de distintas teolfas,que ha sido también materia de análisis de numerosos
tratadistas en donde se han sostenido toda una serie de posturas sin que
exista una afinidad de criterios, por lo que trataremos brevemente algunas de
las más representativas.
En tercer lugar hablaremos de las distintas responsabilídades en que
puede incurrir un servidor público, como es el caso de la novedosa
responsabilidad objetiva y directa del Estado, que constituye una de las·
responsabilidades que salvaguarda la garantía que protege la integridad y
patrimonio de losindividuo$ frente a la actividad administrativa del Estado,
asimismo se establecerán los diferentes procedimientos en cada una de las
responsabilidades y las sanciones que se le imponen.
3
INTRODUCCiÓN
El temaloral en que se constriñe el presente trabajo de tesis, Jo
constituye esencialmente el análisis de la sanciÓn económica que se le
impone a los servidores públicos infractores, establecida en e1 artículo 15 de
la Ley Federal dé Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, ysucontravención con el principio constitucional establecido en el
numeral 113, con el objeto de proponer la modificación del citado artículo 15,
estableciendo como parámetro minimo un monto de los beneficios o lucros
obtenidos, o de los daños o perjuicios causados, para que sea correctamente
impuesta por las autoridades sancionadoras, esto es, ejercer la facultad del
arbitrio para individualizar y cuantificar el monto de la sanción y dar un
parámetro proporcionado para los infractores.
4
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CAPíTULO 1.- LA FUNCiÓN PUBLICA
1.1. El Estado de Derecho.
La transformación del Estado absolutista al Estado de Derecho ha sido
muy compleja, pues se ha visto a dicho Estado totalitario, la necesidad de
modificar elementos intrínseCos de su naturaleza, ya que en su concepción
absolutista se caracterizaba por la figura del monarca, donde no· existía
mayor poder que el. de éste, ni voluntad alguna que pudiera oponerse a la
suya; incluso, se llegó a pervertir tanto esta figura, al grado de llegar a
concebir al monarca como el representante de Dios en la Tierra, y como tal el
monarca era la Ley, no podía ser juzgado, ya que no seequivocaba.1
En esa época absolutista no era probable considerar que el Estado
pudiera ser responsable de la afectación Que· causara a sus gobernados en
su devenir, ya que como lo precisamos con antelación, el monarca. ostentaba
un poder absoluto; es decir, se encontraba dotado de infalibilidad por
mandato divino. parlo tanto. no es de extrañarse que el principio imperante
era el de una irresponsabilidad absoluta del Estado.
Sin embargo, como todo proceso histórico cumple con un lapso temporal
de vida, con el paso del tiempo fueron surgiendo nuevas ideologías que
dieron paso a un avance en todos los ámbitos, ya sea político, social, y
desde luego en el jurídico, desechando el imperio del monarca por el del
dereCho, como estandarte· que demarcara la directriz hacia una transición
social que modificara principalmente la relación entre· la población y el
gobierno,· haciendo surgir a la luz los denominados derechos subjetivos,
1 Hay un principio blilánico .que reza: "11le King can do not wrong' (el rey no se equivoca).
5
CAPíTULO l.- LA FUNCtÓN PÚBLICA
mismos que para el' jurista Chiovenda constituyen "la expectativa de un bien
de la vida, garant¡~ada por la voluntad del Estado. "2
Muchas son las>teorías que se han formulado respecto de la naturaleza y
conformación del, Estado, ,circunstancia que no constituye propiamente la
parte toral del presente estudio.
En tal forma, únicamente cederemos la palabra al destacado jurista Serra
Rojas, para qUién el Estado
" es el orden de convivencia de la sociedad políticamente
organizada, con un ente público superior. soberano y coactivo ( ... ) se
;ntegra u organiza con una población -elemento, o grupo socialsedentario, permanente ,y unffícado- asentado, sobre un territorio o
porción determinada del planeta, provista de un poder público que se
caracteriza por ser soberano y se justifica por los fines soc;alesque
tiene a su cargo. "3
El Estado moderno es producto de un largo proceso de evolución social, y
surge wmo una respuesta a las crecientes y complejas necesidades de la
población,donde se reviste al ente público de un poder por encima de todas
las demás formas de poder imperantes en la sociedad, que se otorga para
hacer cumplir la voluntad general, aun contra la voluntad de los particulares.
Si bien es cierto, que en la concepción del Estado moderno éste sigue
ostentando todo un cúmulo de facultades que lo wlocan en una posición muy
'superior respecto de sus gobernados, no debemos olvidar que su mayor
triunfo radica en el sometimiento del Estado al Derecho, cambiando la forma
~ .Apud, Ciliovenda, Weismann, Sl1 Garda Mayoez, Eduardo, Introducción al Estudio del Derec/JQ, 48" Edición, '
EdítorlalPorrúa, MéXico 1996, p.242
3 Sierra Rojas, Andrés, Ciencia Política. 16" Edición, Editorial Porrúa, México, 1999. p. 283
6
CAPITULO l.- LA FUNCiÓN PÚBUCA
de poder omnipotente que ostentaba, por una división de poderes en
diferentes órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que delimitara· su
autoridad a las facultades legalmente conferidas para cada uno de ellos, lo
óual fueron los principios básicos que permitieron identificaren primera
instancia,la transición del estado absolutista al Estado de Derecho.
En la actualidad el Estado sólo Justifica su existencia en la medida de que
da cabal cumplimiento a sus fines, que en última instancia se constriñe en
asegurar el bien común. esto es, atender a las necesidades de·la sociedad o
interés general, y en lo que la ley le autoriza.
Ciertamente, los fines del Estado no deben ser concebidos como
abstracciones ideales. por el contrario, constituyen la cristalización de los
. ideales y. necesidades que dieron paso a las diferentes luchas que el pueblo
ha protagonizado, por lo tanto, la voluntad popular ha puesto a su disposición
todo un cúmulo de facultades para queras órganos que lo conforman puedan
dar efectivo cumplímientoa las referidas necesidades.
La actividad del Estado ha sido alcanzado a través del desarrollo de una
diversidad de actividades, las cuales, para el jurista Gabino Fraga se
configuran como u •• , el conjunto de actos materiales y jurídicos,
operacionales y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la
legislación positiVa le otorga. El otorgamiento de dichas atribuciones obedece
a la necesidad deerear jurídicamente/os medios adecuados para alcanzar
ros fines estatales. "4
4. Fraga Gabino, Derecho Administrativo, 40' edicl6n, Elfrtortal Porr(ra, México,2000, p. 13
7
CAPITULO 1.- LA FUNClON PUBLICA
Como se desprende de la anterior cita, en el sistema jurídico
contemporáneo impera el principio de que los órganos del Estado, así como
las facultades que al efecto se otorgan a éstos, son creadas en beneficio de
los gobernados, tal y como lo consagra el numeral 39 de nuestra Carta
Fundamental al establecer que "Todo poder público dimana del pueblo yse
instituye para beneficio de éste."
"Existen diversos puntos de vista desde los cuales puede considerarse
al Estado. Sin embargo, todos se basan en él como estructura social,
la cual no vive per se, necesita tener Órganos de representación,
decisión. y ejecución dfJsde el más alto nivel hasta la actividad·más
sencilla. " 5 .
.~,.i.;.- >.;l,.,; ....
De tal manera, encontramos a los órganos de autoridad, como la qreaéíón
jurídica por la cual se actualiza la ingerencia del Estado en los múltiples
ámbitos en los que incursiona, al ser dotados de competencia para
desarrollar las facultades legalmente conferidas por el lfJ9islador.
Asimismo, el jurista DelgadiUo Gutiérrez, en tratándose de los· órganos del
Estado, distingue entre capacidad y competencia al mencionar que
"Es importante distinguir e( término de capacidad que normalmente se
emplea. cuando se refiere a las facultades de los particulares, pero
tratándose de funcionarios u órganos del Estado, ta/atribución recibe
el nombre de competfJncia. El. que un órgano tenga competencia,
srgnificaque se encuentra facultado para realizar los actos que el
ordenamiento jurídico fe confiere. '1l
5 Acosta RQmero, Miguel, DerechO Administrativo Especial" EdllorIalPonúa, México O.F~ 1999, Tomo 11, p.407
6 DefgadUlo Gutiérrez, Luis Humberlo,Elemenros de Derecho'Administralivo, ter Curso, Editorial Umusal
Noríega, México, 1999, p 75.
8
CAPÍTULO l.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
Es de entenderse por órgano de autoridad, al ente de hecho o de derecho
que emite actos· unilaterales a través de los·cuales crea, modifica o extingue
por sí o ánte sT, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de. los
gobernados, y que para ello, no precisa ocurrir ante diverso órgano
jurisdiccional. ni. del consentimiento del. gobernado. De lo que se desprende
que órgano de autoridades todo aquel ente que ejerce facultades decisorias
que le están atñbllidas enlatey y que, por ende, constituyen una potestad
administrativa, CiJYo ejercicio es irrenunciable. al ser de naturaleza pública la
fuente de tal pot~stad.
En mérito de lo anterior, es dable manifestar que el concepto de acto de
autoridad debe concebirse, esencialmente, por exclusión de los· actos de
particulares. Por lo que resulta especialmente importante delimitar los
. elementos que distinguen un acto de otro, de tal forma, es viable acudir a los
lineamientos establecidos en la teoría general del derecho respecto de las
relaciones jurídiC:as de cqordínación yde supra a subordinación.
En ese orden de ideas, tenemos que las relaciones de coordinación son
entabladas entre particulares, y que su desarrollo se actualiza en un plano de
igualdad y así, para dirimir las controversias que se susciten entte enos?, se
crean en la ley los procedimientos ordinarios necesarios para· ventilarlas;
dentro de este tipo de relaciones podemos considerar las reguladas por el
derecho civil, mercantil,agrario y laborat8
7 Debemos recordar que e! Estado Moderno ha abandonado el antiguo principie¡ de hacerse justiCia por si mismo,
reservándosela • a efecto de la función jurisdiccional, tal y corno establece el artículo 17 Constitucional.
8 Uno de los elemenlosdlstintivos más representativos en éstas relaciones, radica en el l1echo de qua las partes
involucradas deben acudir ante los órganos jurisdiccionales competentes para que se imponga de manera
9
CAPíTULO 1.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
Por otra parte, las relaciones de supra a subordinación san las que se
desarrollan entre· los gobernantes y gobernados, siendo, que los primeros
actúan en un plano superior a los segundos citados, con la primicia del
beneficio .deIOrden.público y del interés social que representa; por 10 que se
encuentran reguladas por las normas de derecho público, sin que por ello se
abandone la existencia de los procedimientos para ventilar los conflictos que
se susCiten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca,
en el ámbito ordinario, el procedimiento contencioso administrativo Y los
mecanismos de defensa de tos derechos humanos, mientras que en el
parámetro constitucional el juicio de amparo.
Siendo, que el tipo de relaciones que se suscitan en el ámbito de
gObernantes y gobernados se caracterizan parla unilateralidad, la
Constitución estableée una serie de garantías individuales como limitaciones
al actuar del gobemante,9 ya que el órgano del Estado, como hemos
precisado con antelación, impone su voluntad sin necesidad de acudir ante
los tribunales, o tomar en consideración la voluntad del gobernado al que
pudiese afectar en su esfera jurídica el acto de autoridad.
De lo expuesto bien puede advertirse como elementos distintivos de un
órgano de autoridad,los siguientes:
}o- La existencia de un ente de hecho o derecho que establece una
relación de supra a subordinación con los gobernados.
-coactiva la voluntad que ante ellos se expongan, recordando que entre ambas partas se encuentra en un mismo
nivel.
9 El jurisconsulto Calzada Padrón. expone que como parte integrante de los derechOS humanos. pero máS allá
. del "individuo' o de lo que particulariza el título pñmero, capítulo 1, de la Constitución Actual, es denominado "De
10
CAPíTULO l.-LA FUNCION PÚBLICA
» Que esa relación, encuentre su origen en la ley, dotando al órgano
de autoridad de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es
irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad .
. » Que con .motivo de esa relación. ése órgano emite actos
unilaterales a través. de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante
sí, situaciones jurldicas que pueden llegar a afectar la esfera legal del
gobernado.
». Que para emitir esos actos no requiere tie acudir a los órganos
jurisdiccionales ni precisa del consenso de la voluntad del afectado.
Ya hemos hablado un poco de la concepción actual del Estado y de su
sometimiento al Derechó, así como de sus órganos de autolidad, lo cual nos
lleva a. abordar la segunda parte del tema sujeto a estudio en el presente
apartado siendo este la relación del Estado de Derecho.
Consideramos que un Estado de Derecho, no debe ser concebido
únicamente como la·existencia de un sistema normativo imperante en él, sino
por el contrario, dicho sistema debe regúlar todas las conductas sociales. con
especial atención alas que se encargan de ejecutar el poder público, donde
se establezcan facultades expresas y un límite a sus facultades
discrecionales, . pero que en ambos casos se busca siempre respetar las
garantías fundamentales del gobernado, como sonlalgualdad yla seguridad
jurídica.
El sometimiento del Estado al Derecho
las Garantías Individuales', Ctr. Calzada Padrón, Feliciano, "Derecho Constitucional', Editorlal Harla, México
1997. p. 112
11
CAPíTULO 1.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
" implica qu~ la actuación d~ la administración y de los
administrados seadesarro/lada bajo un orden jurídico preestablecido,
mediante el cual se. delimitan los derechos de la población y se
establece la. competencia ·de las autoridades. Bajo.eseordenjurídíco
se generanlastelacíones jurídicoadministratívas,como un vinculo
que une al Estado y ajos gobernados mediante derechos y
obligaciones pÚblico subjetivos. "la
De lo anterior se desprende, que para poder considerarse en un auténtico
Estado de Derecho, no sólo implica la existencia de un sistema normativo
establecido qUe regula las relaciones entre el gobernante y el gobernado, del
cual puedan derivar derechos públicos subjetivos ya sea para una u otra
parte, sino que, además, deben contemplar en sus haberes los medios .
legalmente establecidos para poder hacer exigible el cumplimiento de dichos
derechos subjetivos.
1.2. Concepto de función pública;
Al inicio, el Estado se vio reducido a un mínimo en cuanto a sus fines y
atribuciones, Jos cuales se constriñen principalmente a funciones de policía,
de ¡¡¡hí que se le llegó a denominar Estado-gendarme, donde se abstenía de
intervenir en la esfera de· actuación de los particulares, sin más intromisión
que mantener el orden entre ellos.
Sin embargo, el· régimen de una sociedad se vuelve cada día más
complejo. No sólo eselcrecimienfo demográfico lo que lo propicia sino que,
junto .<1 él,se multiplican fenómenos. que representan presiones que no
pueden ignorar quienes rigen los destinos de una sóciedad organizada.
liI Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Ob Gil p. 83
12
CAPÍTULO l.-LA FUNCIÓN PúBLICA
Al estar la sociedad en constante evolución se exige la intervención de
Estado enfoonas cada vez más complejas, para orientar el desarrollo de
dicna sociedad. en tal situación el Estado tuvo que dejar de lado su posición
- .
"pasiva", e incursionar no sólo en la regulación del orden interno y la defensa
de sus fronteras, además, adquirió el papel de ente regulador de las
actividades económicas que se desarrollan dentro de la esfera juridica de su
competencia, ocupándose al efecto de atender las cada vez mayores
necesidades de sus gobemados, como lo san los servicios de salud,
segurIdad y Justicia.
Para el cumplimiento de sus propósitos fundamentales, vemos al Estado
actuar de muy diversas fo.rmasoincursionar en múltfples ámbitos, ejerciendo
las atribuciones inherentes a la Función Pública.
Por Función Póblica ha de entenderse el ejercicio de las atribuciones
esenciales del. Estado, realizadas' como actividades de gobiemo, de poder
público que implica soberania e imperio. tal ejercicio en definitiva lo realiza a
través de personas f¡sicas, donde el servidor público se identifica con el
órgano de la Función Pública y su voluntad o acción trascienden corno
voluntad o acciÓn del Estado, lo que justifiCa la creación de normas
especiales para suresponsabitidad.
En virtud de que' en el presente apartado nos encontramos realizando un
estudio de la Función Pública, es menester delimitar la naturaleza de las
actividades, atribuciones, y cometidos del Estado, que si bien se encuentran
. estrechamente relacionadas con ella, no constituyen sinónimos, en esa
. tesitura, tenernos que la actividad del Estado ...... 6S el conjunto de actos
13
CAP'TUlO l.-LA FUNCIÓN PÚSLíCA
.materiafes y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en. virtud de las
atribuciones que lá legislación positiva le otorga. "11
Por su parte, Serra Rojas señala que la actividad del Estado es "el
conjunto de operaciones, tareas y facultades para actuar- jurídicas,
materiales y técnicas.., que le corresponde como persona juridica de derecho
públíco y que realiza por medio de los órganos que integran la Administración
Pública, tanto,federal como localy municipa/. Jd2
A este respecto el destacado jurista Gabino Fraga señala que "El
concepto de atribuciones comprende el conten/dode la actividad del Estado,
es lo que el Estado puede o no puede hacer. El concepto de función se
refiere· a la forma de la ¡;¡ctlvidad del Estado. Las funciones constituyen la
forma de ejercicio de las atribuciones. "13
Asimismo, Serra Rojas considera que los fines del Estado " .. . constltuye
direcciones, metas, propósitos o tendencias de carácter general· que se
reconocen al Estado para .su Justíficaci6n y que consagra ensu legislación.",
.y por otro lado considera que " .. Jasfunciones del Estado son tos medíos o
formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del estado. ,,14
Por otra parte., encontramos a los cometidos, como tas diferentes
. actividades o tareas encomendadas a tas diferentes entidades. estatales,
conforme a la legiSlación vigente.
11 Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Pomía,.México 2001, p. 13
12SerraRojas, Andrés, "Derecho Adlpinlstrativo', 24· Edición, Editorial Porrúa, México 2003, p.19
13 Fraga, G'abino; Oh. Cit, p. 26 .
t4 Serra Rojas, Op Cit, p. 39
14
CAPíTULO l.-LA fUNCiÓN PÚBLICA
El desarrollo de la Función Pública que desempeña. el Estado es llevado a
cabo por medio de sus órganos competentes, en donde se expresa mediante
la .emisión de diversos actos; en efecto a ••• el Estado acfúa de muy diversas
maneras yen diferentes campos. Es por ello que se le encuentra reaOzando
diversosnechos oaetos materiales, actos jurídicos, acciones y
procedimientos, los cuales efectúa ejerciendo sus facultades o atribuciones
que el omenamiento jurídico le ha conferido. »f5
1.3. Funciones del Estado.
En términos generales podemos· englobarlas funciones que desempeña
e/Estado, en los tres grandes ramos de la división de poderes prevista en el
numeral 49 COnstitucional, es decir, el Legislativo. el Ejecutivo y el Judicial,
en los que se llevan a cabQ todo un cúmulo de actividades, lascuales
pueden cristalizarse mediante la emisión de leyes, acuerdos, autos, decretos,
resoluciones, entre otros.
El desempeño de las funciones estatales siguen un procedimiento
previsto en . ley, que es de entenderse este último término como, . "el CéJuce
legal obligatorio a seguir. Cada una de lastres actividades o funciones del
Estado, la legislativa, la judicial y la administrativa, siguen el procedlmifmto
previsto en la ley para su realización. ,,16
De tal suerte, encontramos que la teoría sobre las funciones del Estado y
sobre los poderes a los que se han conferido el desempeño de éstas. se ha
151Je1gadillo Gutférrez, Luis Humberlol Lucero Espinosa, Manuel, Compendio de Derecho Administrativo,
Editorial Porrlla, México, 1997, p. 29.
16 Nava Negrete, Alfonso,'OerachoAdministratlvo Mexicano', Fondo de Cultura Económica, México 1995, p. 37
15
~- .. __ .~-----------------
CAPITULO 1.- LA FIJNCI6N PUBLICA
descompuesto en sus tres principales funciones que a continuación
preSentamos: función legislativa. función ejecutiva y función judicial.
No obstante que la teoría de la división de poderes de Montesquieu,17
pudiera· parecer que congenia .. con los apartados antes apuntados, no.
podemos dejar de considerar que en ocasiones, los Poderes de 'aUnión
desempeña funciones que en el papel parecieran propias de uno distinto, a
manera de ejemplo podemos menCionar la función jUrisdiccionat, que en
esencia es propia del poder judicial, sinembárgo tenemos en el caso del
juicio pOlítico substanciado y resuelto por el Congreso de la Unión, o bien los
. Tribunales Administrativos. localizados dentro del marco del Ejecutivo
Federal, como· ejemplos del desempeño de ·Ia función jurisdiccional por
órgano diverso del Podar Judicial de la Federación.
Indubitablemente, ladivísión de poderes que consagra la Constitución
Federal no. constituye un sistema inflexible,18 sino que admite excepciones
expresamente consignadas en la propia carta Magna,mediante las cuales
peRTlite que el Poder l.egislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial
.. ejerZan funciones que,· en términos generales· correSponden a la esfera de
las atribuciones de otro poder.
17 Montesquleu, cltadopor Harióu, nos dice que en todo Estado hay tres clases de poder: la potestad
legislativa, lapotestadajecutiva, de las cosas que dependen <iel Derecho de gentes yla potestad ejecutiva
ql.le depende del DerechoCMt Por la primera de ellas, el prlncipe o el magistrado crea leyes para un derto
tiempo el para siempre, yconiga o abroga aquellas que ya estánhecllás. Por la ~egunda. hace la paz o la
gue¡ra, en\'ia las embajadas o las recibe, establece cJa seguridad y toma medidas para prevenir Invasiones.
Por]a·1ercera, castiga Jos crímenes.o juzga las <frferenc1asentre los par1iculares.A esta última se le
denoo¡inaia potestad de juzgar, y a la otra potestad ejaCllliva delEsta<lo Cfr. Hari6u, André, "Derecho
Constitucional e Instib.tcionesPollticas·, EditQrlaI Ariel, .Barce1ona 1991, pp. 237-238.
18& efecto, la ConslituclónPolíliqa de los EsladosUnidos Méxicanos no estetuye un sistema rigídode división
.• depoderas, .de tal manera qu.e el judiciál solo pudiese realizar actos materialmente jurisdiccionales, el Ejecutivo
sólo actos adminístrativosy ellegíslativo éxclusivamenle actos de creación de normas juridicas generales. En la .
misma Constitu.clón General se advierte que cada uno de los poclEires está facullado para desarrollar funciones
dlslintasa las que fes l;OITesponderlan en uf! sistema rígido de división de poderes.
16
CAPÍTULO 1.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
Aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución
General de la. República es de carácter flexible, ello no significa que los
Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, de motu proprfo atribuirse
facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan
atribuir, en cualquier C8$C), a uno de los poderes en quienes se deposita el
ejercicio del. Supremo Poder de la Federación. facultades que incumben a
otro poder.
Para que sea válido desde el punto de vista Constitucional que uno de los
poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder. es necesario, en
primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o qUe la
función respect/vasea estrictamente necesaria para hacer efectivas las
facultades que le .son exclusivas y,en segundo fugar, que la función se
ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables
para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho
que las reglas de excepción son de aplicación estricta.19
COn el objeto de distinguir a qué órgano atribuir las diversas funciones
estatales, existenprincípalmente dos criterios: el formal y el material.
Desde el emoque formal, es decir, desde el punto de vista del órgano que
las realiza, todas las· funciones del Poder Ejecutivo habrán de ser
consideradas como administrativas, las del Legislativo legislativas y las del
lB Prohíbe, pIles la Constitución, la unificación de dos o más poderes ell uno, mas no que un poder, por ejemplo,
él Lilgislalivo, desen\pefie alguna función ejecutiva o jurisdiccional. La idéa básica en el artículo 49 conslilucional,
es evitar la poslbUídad de una dictadura constitucional que se daría en aquel caso en que un poder reuniera dos
o más, pero no C!llIndo la misma Conslilucíón previene una flexibilidad en la división de poderes y relaciones
17
CAPíTULO 1.- LA FUNCIÓN PÚBLICA
Judicial jurisdiccionales, donde no se considera la naturaleza de la actividad
para determinar su naturaleza, sino el órgano del cual emanan. Como se
puede apreciar, esta limitada perspectiva dista mucho de resolvemos la
problemática que nos atiende cuando alguno de los poderes de la unión
incursionan en otro que no es propio de su naturaleza.
El enfoque material hace alusión a la esencia misma del acto, .al aspecto
intrínseco de la función. empleando al efecto un criterio objetivo que no
considera al órgano del cual proviene la actuación sino por el contrario,
habrán .deconsiderarse funciones legislativas. ejecutivas o· jurisdiccionales,
segúntenga·las·características que se han atribuido a cada función.
Una vez precisado lo anterior, procederemos a realizar un breve estudio
de las funciones legislativa, ejecutivo-administrativa, y jurisdiccional
desarrolladas por el Estado.
1.3.1 Función Legislativa.
Para Serra Rojas,
"La Función Legislativa es una actividad creadora del derecho objetivo
deJEstado, subordinada al orden jurídico y consiste en expedir las
normas que regulan la conducta de los individuos y la organización
socialy politica" y deja cual eljurista en mención señala quedicha
función puede verse de dos .criterios tanto formal como material, esto
es ''La Funci6n Legislativa cotTe$fJonde formalmente al Poder
Legislativo Federal, que. es el órgano que normalmente elabora la
legislaci6n, así como. a las Legislaturas de fas entidades federativas,
. entre'los mismos, lo que se traduce en la autortzación de que un poder realice funciones que en una estricta
división de poderes y funciones, no podrian desempellar,
18
CAPíTULO l.- LA FUNCiÓN PUBUCA
que expiden las leyes ordinarias o comunes de su competencia': y "El
criterio material de la función legislativa es la ley, que puede definirse
como una manifestación de V()luntad que tiene como finalidad producir
una situación jurldíca general en materia federal, como en los casos
en qUe el CongrflSo actúa, ,;zo
Por su parte, para Gabino Fraga, "la Función Legíslativadesde el punto .
de vista formal,es la actividad que el Estado realiza por conducto de los
órganos que de acuerdo con el régimen Constitucional forman el Poder
Legislativo. "21
Cedamos la palabra al jurista Calzada Padrón, quien considera que el
"Depositario de lasoberanfanacionaf, el Congrflso de la Unión se. compone
dedos· cámaras: ·Ia . dediputados, representante del pueblo mismo, y la de
senadores, que representa los estados miembros del Pacto Federal. Con
. Funcibnes particulares y comunes, ambas son producto de/sistema
democrático que nos rige: ( ... )"':12
En relación con lo anterior, tenemos que para Garcia Oviedo citado por el
jurista Serra Rojas "La ley en su sentido general es. toda norma juridica o
regla de derecho. En sentido amp/isimo se considera ley todo precepto
jurídico sea cual fuere la autoridad de quien emane, la forma de que se
revistar el contenido que laintegreJJ,23
:2!l Serra Rojas. Andrés, Op.C'd.,p. 47-49
21 Fraga Gablno,Op. Cit,p. 37.
22 calzada Padrón, feliclano, Op. Clt, p.297.
23 Apud, Gareia Oviado, en Serra Rojas, Andrés, 'Derecho Admlnislralivo', 24° Edición, Editoñal PorrOa, México,
2003p.49
p#
19
CAPíTULO l.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
En esencia, la ley está constituida por una manifestación de voluntad
encaminada a producir efectos jurídicos. por lo que conforma un acto jurfdico
encaminado a crear, modificar o extinguir Uf'la situación Jurídica general.
1.3.2. Función Ejecutiva.
Respecto de la función Ejecutivo, desde el enfoque fonnal encontraremos
que· es la· desarrollada por el Ejecutivo· Federal, el jurista Berthefemy. citado
por Gabino· Fragata considera como; '~.. la actividad del Poder Ejecutivo
encaminada a la ejecución de la Ley. "24
El jurista Serra f1.ojas considera que,
"La función administrativa es la actividad que normalmente
corresponde al Poder Ejecutivo, se realiza bajo· el orden jurídico y
limita sus efectos a Jos actos jurídicos concretos o particulares y a los
actos materiale~, que tiene por fínafidad la prestacíónde un seMcio
público o farealízación de las demás acfividadesque le corresponden
en sus relaciones con . otros entes públicos o con lOS particulares,
regUlado por el interés general y bajo un régimen de policía o
controJ. ,25 .
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su
capítulo tercero "del Poder Ejecutivo': dispone en su numeral 80, que; "( ... ) se
deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecufivo de la Unión en un solo
individuo, que·se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos."
De tal forma, tenemos a la figura del Presidente de la República, como
titular del poder Ejecutivo Federal que, entre otras atribuciones y
24 Apud. Berlhélemy, H" en Fraga Gabino, Op Cit p.56
2S $erra Roías, Andrés, Op. Gil. p.67.
20
CAPíTULO 1,. LA FUNCiÓN PÚBLICA
obligaciones, el artículo 89, ·fracción l. le confiere la de promulgar y ejecutar
las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su· exacta observancia, en· tanto. consideramos que la .
función del Presidente de la República reviste un matiz ejecutivo-
administrativo, al ser el titular de la administración pública federal; así como
tener la obligación de ejecutar las leyes proveyendo en la esfera
administrativa su exacta observancia.
Sin embargo, resulta de explorado derecho que el Estado moderno,
caracterizado por su complejidad, yen su ineludible obligación de atender las
cada vez más crecientes necesidades colectivas de sus gobernados, seria
i16gico considerar que una. sola persona pudiera dar efectivo cumplimiento a
las obligaciones y potestades inherentes al Poder Ejecutivo Federal.
A este respecto, el jurista Calzada Padrón considera que,
"El ejercicio del poder Ejecutivo requiere también de unaserje de
órganos y mecanismos ( .. ,), para que, sin delegar facultades
unipersonales del Presidente de la Repúblíca, éstas puedan ejercer en
el conjunto de asuntos· refativos a su jurisdicción, para el buen
funcionamiento· de la Administraci6n Pública. De tal manera,dividída
en. dos ínstítucíon~ las . centraUzadas y las· paraestatales,. cada una
tiene. sus prop;asdependencias y Sus funcíonesdelimítadas, como
parle(1el trabajo de cofaboraéión que realizan con el Presidente de·/a
República. ,,26 .
De tal forma, encontramos que la Administración Pública Federal, en
términos . del artículo 1Q de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, se encuentra conformada por la administración centralizada y la
paraestatal,siendo que la primera se encuentra integrada por la Presidencia
21
CAPITULO 1.- LA FUNCIÓN PÚBLICA
de la República, las Secretarias de Estado, los Departamentos
Administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
Por su parte, los organismos descentralizados, las empresas de
participación estatal,las instituciones nacionales de crédito. las
organizaciones auXiliares nacionales del crédito, las instituciones nacionales
de seguros y fiantas y los fideicomisos. componen la Administración Pública
Paraestatal.
De lo anterior, tenemos que para el desempeño de sus atribuciones a los
órganos integrantes de la Administración Pública Federal, les son conferidos
todo un cúmulo de atribuciones y obligaciones. e inclusive en defenninados
casos cierta autonomía, no debemos olvidar que en todo caso siguen siendo
parte de la misma.
El desempeño de la Función Ejecutivo-Administrativa se Ueva a cabo en
observancia de una serie de procedimientos establecidos en los dispositivos
. legales especiales en la materia, los cuales. además de contemplar derechos
para los gobemadqs,· hacen las veces delimitantes de la actividad del
Estado. como en la especie podemos considerar a tos principios de legalidad
y seguridad jurídicill. mismos que por su importancia y trascendencia se
encuentran consagrados a rango Constitucional.
De talfonna que,
"Se puede identmcar la actuación de la administración expresada a
través de hechos materiélles, cuando su manifestación de voluntad no
produce consecuencias de deffilcho, por no tener trascendencia en el
'26 Calzada Padrón, Felicíano, Op. Cit., , p.269
22
CAPíTULO l.-LA FUNCiÓN PÚBLICA
mundo jurídico;ya.· través de actos jur'dicos, que por ser la
manifestación de la voluntad de la administración, se denominan actos
administración, se denominan actos administrativos. "27
En efecto, una de las formas más usuales del desempeño de la función
eJecutivo- administrativa,· se actualiza mediante la emisión de los
denominados actos administrativos, donde la autoridad de mérito, en forma
unilateral manifiesta la voluntad del órgano del Estado de crear, modificar o
extinguir situaciones jurídicas concretas.
De tal forma, es importante delimitar la figura del acto administrativo,
como especie dentro del género de tos actos jurídicos, siendo, que para el
jurista VilIoro Toranzo "en un sentido muy genera/llamamos actos jurídicos a
todos los modos de realización de los supuestos jurídicos y por hechos
jurídicos se entiende a los sucesos temporales y especialmente localizados,
que provocan, al ocurrir, un cambio en la realidad jurídicaexístente"28, por
otra parte, para el doctor Castrejón Garcla el "acto jurídico, es la
manifestación de voluntad que produce consecuencias de derecho, s~ define
como la· voluntad encaminada a provocar o producir efectos de derecho, esto
es, .que /a exteriorización de una conducta humana trastoque el ámbito
Jurídico. "29
Por su parte,. Serra Rojas considera al acloadministrativo como
"un acto Jurídico, una declaración de voluntad, de deseo, de
conocimiento y de juicio,· unilateral, externo, concreto y ejecutivo, que
constituye una decisión ejecutoria, que emana de un suJeto de la
Administración Pública-, en el ejercicio de una potestad
Z1 OelgadilloGutiérrez, Luis Humberío, Op. Cit, p, 169.
28 ViIloro Toranm, Migual, Introducci6nal Esfucfro del Derecho, 10° Edición, Ediíoña! Porrúa, México 1993, p.333
29 Caslrejón Garcfa, Gabil10 Eduardo, Derecho administnltivo 1, Editorial Cárdenas Editor, México, 2000, p. 345
23
CAPíTULO 1.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una
situaciónJouridica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interésgeneral.
. .
Para el maestro Lucero Espinosa "f. .. ) el acto adminístrativoes una
declaración um1ateral de voluntaci, conocimienioo juicio, de un órgano
administrativo, realizada en ejercicio de la función administrativa; que
produce efectos jurfdícos concretos en forma d;recta.~m
En atención a lo expuesto, podemos considerar al acto administrativo,
como una de las formas más representativas. de la manifestación de la
voluntad de la autoridad en el desempeño de la función Ejecutivo
Administrativa. con el objeto . de crear, reconocer, modificar, extinguir o
transmitir una .situación jurídica produciendo efectos concretos y siempre con
la finalidad última de satisfacer el interés general.
Ya que nos encontramos abordando lo concerniente a la Función
Administrativa, la cual puede llevarse a cabo mediante la emisión de un acto
administrativo, .queimplica un procedimiento previsto en ley para su creación
es importante esclarecer la diferencia entre procedimiento administrativo y
proceso administrativo, ante lo cual extemamos nuestra afinidad con lo
expuesto por el jurista Nava Negrete el cual considera que el procedimiento
administrativo, "( .... ) es e/cauce legal que sigue la administración para la
realización de .su actividad o fijación administrativa"32, manifestando que el
proceso· administrativo, "es la via legalmente. prevista para canalizar las
acciones de quienes demandan justicia ante los Tribunales a fin de resolver
:so Sierra Rojas,Andrés, Op. Cit., p.230.
31 DelgadilloGuQérrez Luis HumbertoJ Lucero Espinosa, Manuel, Op.C\t p. 256
32 NavaNegrete,AlféOSO, Derecho administra/ívoMexlcano, Fondo de Cultura Económica, México 1995, p. 300.
24
CAPITULO l.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
una controversia administrativa,· es decir, un cOnflicto originado por un acto o
una resolución administrativa que se repute ilegal. '":l3
"Procedimiento administrativo es todo el conjunto de actos señalados
en la/ey, para la producción del acto administrativo (procedimiento
previo), así como la ejecución voluntaria y ejec"cíón forzosa, ya sean
internos o extemos.''fi4
Para el jurista Acosta Romero. el proceso; «(...) es el conjunto de actos
realizados conforme a. determinadas normas, que tienen unidad entre si y
buscan unañnaHdad, que es la resolución de un conflicto, fa restauración de
un derecho, o resolver una controversia preestablecida, mediante una
sentencia . .as
El desempeño de las funciones estatales implica el desarrollo de un
procedimiento previsto en ley, que es de entenderse este último ténníno
como "e/.cauce legal obligatorio aseguir. eélda una de las tres actividades o
funciones del Estado, la legislativa, la judicial y la administrativa, siguen el
procedimiento previsto en la ley para su realización. '{lo
En este orden de ideas, un procedimiento administrativo no
necesariamente implica una pugna de intereses entre el gobernado y el
gobernante, ya que se trata de la exteriorización de la voluntad del Estado
sobr~ una cuestión particular, haciéndose del conocimiento del gobernado al
cual. v9 dirigido a través de la emisión y notificación de un acto administrativo,
que de ser considerado ilegal, puede ser materta de impugnación mediante
3$ Loe.eil
MAoostaRomero, Miguel, Teoría General del Derechc Administrativo, 14" edición,Editorial Porrúa, México,
1999,p.882.
3, Ibidern,p. 775.
25
CAPíTULO 1.- LA FUNCIÓN PÚBLICA
los medios de defensa contemplados en Ley, entre los cuales se encuentra el
proceso contencioso seguido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, quien se encargará de dirimir la controversia ·efectivamente
planteada 'sobre la legalidad de dicho acto administrativo.
De lo anterior, podemos considerar que el procedimiento administrativo
tiene corno propósito medular la obtención de un acto administrativo, en el
cual se plasmará la voluntad del órgano estatal emisor, es decir, .(l • ••
constituye la forma de expresión de la función admínistrativa. A través de é/
se prepara, forma, produce o. ejecuta i3/ acto que contiene la voluntad
administrativa"37, siendo, que en el proceso administrativo, laque se busca la
finalidad última es la obtención de una sentencia o resolución que resuelva
sobre la legalidad de un acto administrativo.
1.3.3. Función Judicial.
Para el jurista $erra Rojas, "la Función Jurisdiccional es la función que
normalmente se encarga al Poder Judicial· y se .. define como la Acción
Jurídica encaminada· a la declaración del derecho, en ocasión de un caso
determinado contencioso o no y con fuerza de cosa juzgada", asimismo
señala dicho autor que la función juriSidiccional es vista desde dos enfoque,
esto es, desde el punto de vista formal y material entendiéndose por formal
"La función jurisdiccional {Jamada también función judicial desde el punto de
vista formal, es la actividad que normalmente le corresponde al Poder
Judicial. Todos estos actos deben considerarse forma/mente jurisdiccionales;
3S Nava Negrete, Alfonso, Op. Cit, p. 37.
,., lbidem, p.216.
26
CAPíTULO l.-LA FUNCiÓN PÚBLICA
su propósito es realizar la justicia en el marco que establece las leyes", y
desde el un enfoque material dice "Es la actividad del Estado subordinada al
orden jurídico y atributiva, constitutiva o productora de derechos, en Jos
conflictos concretos o paftículatesque se le sometan para comprobar la
violac;ón . de una regla de derecho o de una situación de hecho y adoptar la
solución adecuada. Esta actividad da solución a un conflicto de intereses." 38
La norma jurídica debe crearse para que se cumpla en forma espontánea
por los sujetos a los cuales se encuentra dirigida, sin embargo, ante la
inobservancia de la misma, la función jurisdiccional que desarrolla el Estado
constituye un eficaz medio para hacer valer la misma, tal y como \o
manifiesta Del Vecchio, al considerar que no hay interferencia alguna. entre
fas hombres, ni controversia posible, por muy complicada e imprevista que
ésta sea, que no admita y exija una solucióncierta.39
Por lo que, dicha función se encuentra dirigida a dirimir las controversias
que se susciten entre los particulares, e incluso las que se presenten entre
éstos y los órganos de autoridad.
En efecto, ya que si bien es cierto que en principio la actuación de los
órganos de auloridadse presume se lleva acabo de buena fe y siempre con
el objetivo último de satisfacer el interés colectivo, "(. .. ) sin embargo, no
siempre la actuación del poderpúblíco se ajusta a los ordenamientos en que
se funda, ya sea por interpretaciones erróneas, exceso en el cumplimiento de
sus funciones o arb¡~riedades de los funcionarios encargados ~de aplicarlos,
JaSeJ;raRojas, Andrés, Op. Cit., p. 43-65
39Aplld, Del Vecchio, en Ríos Elizol1do, Roberto. El Acto de Gobierno, EdHorial POnúa, SA, México, 1975, p.
353.
27
CAPíTULO 1.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
lo que origina violación de Jos derechos de los administrados, e inclusive de
Jos que legítimamente le corresponden a la misma administración pública. n 4()
De tal manera que. al crear un marco jurídico encargado de regular la
actividad de los gobemantes. y el clesempeño de sus atribuciones y
encomiendas en relación con los gobernados implica la sumisión del Estado .
al Derecho. donde debe restringir su actuación a las facultades legalmente
conferidas para cada uno de sus órganos, ello, a la luz de los principios de
legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16
Constitucionales, "El Estado de derecho se caracteriza por el reconocimiento
de. los derechos públiCOS subjetivos de Jos particulares, y el otorgamiento de
los instrumentos legales para la defensa de esos derechos"41; el jUrista Nava.
Negrete considera que, "solo en él (estado de derecho) podemos hablar de
justicia administrativa, creada para el control jurisdiccional de la
Administración Pública y la que se puede concebir comprendiendoa su vez
el control administrativo de la propia Administración."42
Para el maestro Lucero Espinosa es de entenderse al principio de
legalidad como la "( ... ) columna vertebral de las funciones estatales, significa
la conformidad con el derecho, que debe revestir todo acto estatal. 'Ii3
Siendo así. no podríamos considerar que nos encontramos en un
auténtico Estadocle Derecho, si no se contara con medios legales para
acceder a una integral y veraz justicia, que para Nava Negrete, la razón de
4D Margain Manautou. Emilio, El Recurso Administrativo en Méxioo, 4" edición. Editorial Porrua. México, 1997. p.
17.
41. Lucero Espinosa, Manuel, TeMa y Practica del Conteooioso Administrativo ante el Tn'bunal Fiscal d9 la
Federación, 2" edición ,.Editorial Porrúa, S.A.; México, 1992, p. 1.
42 Nava Negrete, Alfonso, Derecho Ptoc9saI Administrativo, 1" edición, Editorial Porrúa, México, 1959, p.31
28
CAPITULO l.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
su surgimiento entre otros motivos, "en principio fue desconfianza,después
un supuesto de probabilidad en que ./a Administración colocara sus· actos
administrativos (uerade los límites marcados por fa ley, lo que dio origen a
los sIstemas eJe control jurldico. "44
Para el jurista OvaUe Favela, "la existencia del proceso y de los tribunales
administrativos es uno de los elementos esenciales del Estado de Derecho.
No . basta con que el Estado· afirme que sujeta sus actos al imperio del
derecho; es preciso, además, que los padiculáres tengan la posibilidad real
de demandar al Estado o a la. administración pública ante tribuna/es
independientes o, al menos autónomos, que resuelvan sobre la legalidad de
sus actos y contratos. "45
1.4. Naturaleza jurídica de la función pública.
La naturaleza jurídica de fa función pública, ha sido objeto de opiniones
muy contradictorias, en razón de los servicios que· éstos prestan aaquél,10
cuales.una situación muy debatida .
. A juicio nuestro, aunque la prestación de servicios al Estado crea
obligaciones de derecho público, es necesario, para determinar con más o
. menos precisión su naturaleza jurídica, separar siempre las dos formas
principales de servicio: Ja función y el empleo.
43 Lucero Espinosa, Manuel, Op. Cit., p.l.
44 Nava Negrete, Alfonso, Op. Cit., p. 39.
<15 Ovalle Favela, José, Teorla General del Proceso, Colección Textos Jurídicos Universitarios, p. 78.
29
CAPiTULO l.- LA FUNCiÓN POBLlCA
La naturaleza jurídica de la función pública ha sido matería de estudio de
numerosos tratadistas en donde se han sostenido toda una serie de posturas
sin que. exista una afinidad de criterios, entre las cuales podemos citar la
teoría civilista, tesis publicista, teoría del servicio obligatorio, teoría
contractual, teoría del acto condición, teoría de la representación y teoría del
órgano.
1.4.1. Teoria Civilista
. La teorta civilista de acuerdo por el jurista Martinez Morales Rafael,
"consiste en que la prestación de un trabajo asalariado tiene su origen en/a
libre manifestación de voluntad por parle del prestador y prestatario
(trabajador. y patrón), laque en igualdad decircunsfancía convienen /as
.. condiciones en las que será desempeñado e/ servicio, estas teorías
sostienen que a partir de un acto de naturaleza contractual, e/estado obtiene
la fueaa de trabajo necesaria paracumplír con las atribuciones que posee. n46
.Asimismo, esta teoría es considerada por algunos tratadistas de carácter
histórico, en virtud de que la tradición romanista la fijaron en el derecho civil •
. pero que resl.lJta· inadecuada para explicar fenómenos jurídicos modernos de
lafunci6npubllca, ya que en la práctica reviste de una reglamentación que
desborda la rigidez conceptual propia del derecho.
ESto es aSÍ, ya que para el jurista Martinez Morales Rafael, considera
que. "En el caso del nombramiento es el Instrumento legal que
cotidianamente fundamenta la re/ación; y aunque presupone la aceptación
4S Martlnez Morales, Rafael I.,Derecho Administrativo, Editorial Harta, México, 2000, p. 338 ..
30
CAPíTULO 1.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
del fUturo servidor público esta declaración unilateral del estado, ello no
ímplic:;a· que. el estado pueda ser encuadrado dentro de un esquema. cMlista,
en el cua/se daentet)ria una igualdad de derechos entre las partes, hecho
que en el caso de la. función pública no se presenta, debido a la prevalencía
jurídica del estEldo, tanto en Jo que se refiere al acto como en lo concemiente
a la.re/ación labora/derivada de éJ.,:4T
1.4.2. Tesis Publicista.
Las tesis que a este respecto se han sostenido son: a} la que refiere al
servicio ObligatOrio; b)la que afirma que es un acto contractual, y c)la Que lo
considera como un acto condición.
1.4.2.1. Teoría de.1 Servicio Obligatorio.
Para García OViado y Martínez Useros, también conocida como la teoría
dél actounilaterat del Estado mencionan Que ésta es " .. . /a relación entre el
funcionario y el Estado no escontracttJa/, sino que deriva de un acto de
autoridad, de un acto de soberanía. El origen de la relación reside en el
deber preexistente del individuo de servir al estado. Es un deber de sumisión
impuesto a los miembros de la comunidad po/1üca en virtud del carácter ético
del Estado,· de su condición de persona moral necesaria y de ./a
ínexcusabilidaddelfunc:;ionamienlo de los servicios públicos.'" 48
471dem.
43(3¡aroía (Medo, Andrés y Martínez Usaros, Enríque;DenilClJo Administrativo, , EdItorial EIASA Buenos Aires,
1992,p.334
31
CAPíTULO l.-LA FUNCiÓN PÚBLICA
Por su parte, el junsta Bielsa Rafael. señala que lf ••• esta teoría tiene el
principio de obligatoriedad en donde la función publica tiene un carácter
unilateral que resulta: 1.- de que el empleo o función· sólo existe para el
Estado; 2.- de que en tal virtud, el Estado crea y reglamenta (unilateralmente)
esa. función o empleo. Y toda vez que esas funciones son necesarias para la
existencia del ente colectivo, su cumplimiento es para el ciudadano un
"deber" y no una facultad que quede a su arbitrio. Así, conforme a este
principio, el Estado impone, como cargas, cierlas funciones judiciales
. (composición de/jurado), o militares (servicio niilitar ObligatOrio) etc. Desde el
punto de vista jurídico lateorla puede resumirse en esta formula; para el
Estado sólo hay derechos; para el funcionario. solo hay deberes,"49
Esta teoría sostiene que la relación del servjcio se regula unilateralmente
por el Estado y que no se requiere del consentimiento del agente públíco,
porque se trata de una obligación impuesta por el orden público.
Sin embargo, el Jurista Serra Rojas lanza una crítica señalando que:
"Desde luego en nuestro régimen constitucional no es admisible esta tesis
porque es contraria af artículo 50 Constitucional, segundo párrafo. g 50
De lo anterior, se deduce que efectivamente como lo señala el jurista
Serra Rojas, nuestra Ley Fundamental establece expresamente cuando nos
encontrarnos en el supuesto de que un servicio público es obligatorio, ya que
en todo caso, para que exista esa obligación frente al Estado se requiere
que e1 designado previamente haya aceptado libremente dicho cargo,
49 Blelsa, . Rafael, Derecho Administrativo, 6" edición, La Ley, Buenos Alres 1964, , tomo 111, p.63
50 sarro. Rojas, Andrés,Op. Cit., p. 406
32
CAPíTULO l.- LA FUNCiÓN POSLlCA
surgiendo con ello, el cumplimiento de su cargo. esto es, Jos derechos y
obligaciones laborales asumidos frente at·Eslado.
1.4.2.2. Teoría Contractual.
Para Serra Rojas, esta teoría considera que ti ... que la relación entreef
Estado y sus trabajadores es una relación contractual, en la que interviene la
vofuntaddel Estado y/a de! propio trabajador. Este acto se petfeccionares
Infer alios acta. Ambas voluntades se subordinan al orden jurídico para
definir supropia situación. ,,51
Por su parte, el jurista Bielsa aduce que " ... que la relación entre el
¡;staéJoy sus agentes (funcionarios y empleadas) es por su especial
naturaleza; de derecho público, y este régimen es indispensable para la
satisfacción de las necesidades colectivas; por eso el Estado la regula· en
consideración a fa. necesidad de sus funciones y en razón del interés
. púbJfco; ,,52
De lo anterior, agrega Bielsa que " ... el Estado determina las condiciones
de admisión de sus empleados o agentes, yasealascondíciones 'Jurídícas~
"J'1fQm/es", e "intelectuales': como. asimismo/os derechos y obligaciones que
les· conciernen a aquéllos. Y esta lógica atribución del Estado de fijar
unilatemlmente las ·.condiciones .se integra con la de modificarlas cuando
razones de interés de orden u orden público lo exigen. Pero eNo no altera el
carácter contractual de toda func;ón o empleo que solamente existe cuando
51.lbidem. 406
62 Bietsa; Rafae1,Op Cit, p. 65
33
CAPíTULO l· LA FUNCiÓN PÚBLICA
se acePta la designación y es precisamente la aceptación 10 que define el
carácter contractual de la relación jurídica. ,,53
De tal forma, encontramos que en la teoría del contrato, la relación entre
el Estado y sus trabajadores es de tipo contractual, ya que proviene de la
voluntad del Estado y trabajador y ésta se subordina al orden jurídico
establecido para definir y regular la relación que entre éstos se derive.
Algunos tratadistas sostienen que la función pública implica un contrato
de naturaleza administrativa celebrado con el particular que decide
desempeñarse como servidor público.
Para plantear esta Tesis, recordemos que los contratos administrativos
atienden a un interes público y están sujetos a un régimen de. derecho
público, en tanto que en los de derecho privado, el Estado concurre a
contratar como particular, es decir, regulado a las normas de derecho común.
En esta misma tesitura, el jurista Rafael Martinez Morales, critica esta
tesis arguyendo que " ... quienes aceptan esta tesis, o sea, la de considerar
como contrato administrativo al acto formal por el cual el estado establece la
función pública, implícitamente niegan que exista una. relación laboral,
ignorando que la legislación vigente en nuestro país (artfculo134
Constitucional) sr sostiene dicha existencia, además de que en esencia sI se
da tal relación/abora/.,if4
53lbldem, p. 66
54 Martínez Morales. Rafael. Derecbo Administrativo, 3er '14· cursos, 4" edición, Oxford University Press,
.Méxíco, 2000. p, 353.
34
CAPíTULO l.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
1.4.2.3. Tesis del acto condición.
Serra Rojas, aduce que "El acto condición deriva eje la voluntad del
Estado y del particular nombrado y del efecto jurídico que origina, o sea
condicionar léJ aplicación a eSE~ caso particular de las disposiciones legales
preexistentes, que regula la relación establecida." 55
En relación a lo anterior, Rafael Martínez Morales, arguye que ".,.esta
teoría explica la naturaleza del acto por medio del cual se establece una
relación con el estado y pondera: a) En primer lugar la existencia de normas
jurídicas previamente creadas para regular la función pública, b)
Seguidamente, la decisión libre del estado y del individuo para iniciar una
relación de trabajo, conforme a las normas referidas y c) La aplicación de
dicho orden jurídico al caso concreto.,,56
Por su parte, Gabino Fraga, aporta que " .. . condiciona la aplicación del
estatuto legal y que no pueden crear ni variar la situación que establece
dicho estatuto, y que además, permite la modificación de éste en cualquier
momento sin necesidaddeJ consentimiento de empleado, es el acto que la
doctrina publicista, a la cual no hemos adherido, denomina acto unión. ,,57
Ahora bien, García Oviedo y Martínez Useros, señalan que
n, . .Ia relación del seNÍcJo y su subsiguiente operatividad deriva de un
acto administrativo bilateral, no recíproco genética y funcionalmente.
La voluntad del particular aspirante a funcionario, que interviene en la
producción de la voluntad eficaz del derecho, que constituye el acto de
su designación y a posteriori en la ejecución del mismo no lo hace en
5& Serra Rojas, Andrés, Op. Cit p. 407
56 Martínez Morales, Rafael, Op. Cit, p. 353
57 Fraga, Gablno, 'Derecho Administrativo·, Op. Cito p.134
_.
35
cAPtruLO 1.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
cambio ni en .la determinación del contenido de aquél ni en el
deSarrollo de sus efectos, puesto que ni su situación ni sus derechos
y deberes son fíjadosen vías ck reciprocidad, sino que constituyen,
elementos de li:l ordenación •• administrativa
é
elementos· de· derecho
objetivo, pOfacción refleja personalizados. " 5
De tal forma, tenemos que elacto unión,la designación, que es integral y
unitariamente un acto administrativo de naturaleza bilateral, por cuanto la
voluntad que lo constituye no es de un solo sujeto, sino de dos.
AsI, y una vez expuesto .10 anterior, realmente no encontramos mayor
variación entre aJado condición y cualquier convenio, por fa que la presencia
de un acuerdo de Voluntades es el elemento fundamental de la existencia de
la función pública y que con independencia de su denominación, constituye
. un convento o contrato desde luego. no de naturaleza civil o administrativa.
De tal forma el jurista Martínez Morales concluye que " .. . creemos
necesario reconocerle el. acto que establece una relación laboral entre el
estado y sus trabajadores, una naturaleza ajena a la tradición civilista o
adminístrativista y ubicarla, ya se sea dentro de una varie.dad del contrato de
. trabajo o dentro de una realidad distinta de todo lo ya conocido, y la cual
-forma parte de una disclplinajuridica autónoma: el derecho burocrático.'i59
Para algunos tratadistas esta tesis concuerda más con el actual modo de
suceder las cosas en el moderno Estado de Derecho, en el que el súbdito
goza de libertad frente al poder, y Sirve at mismo a través de un proceso de
originaria independencia de determinación; por virt~d de un vínculo no
58 GarclaOv\edq, Canos y Martinez Useros, Enrique, Op. Cit, p. 340.
59 Mar:tinezMoraies, Rafael, Op Cit, p. 354
36
CAPíTULO l.-LA FUNCiÓN PÚBLICA
vasallaje o sometimiento incondicionado, sino de ciudadanía o adhesión y
solidaridad.
1.4.3. Teoría de la Representación.
García Oviedo y Martínez Useros, señalan que
~a teoría del mandato, ha sido corrienfeestímar la realización por los
funcionarios de los fines del Estado, como ejecución de un mandato.
El Estado, persona moral, se dice, no puede obrar por sí mismo, y se
sirve de personas naturales .. EJ Estado es el mandante; el funcionario,
el mandatario. El mandato supone la existencia de dos
personalidades, una de las cuales actúa por encargo de la otra. Y de
este dualismo brotan . corrientes jurídicas entre ambas partes, análogas
a las que se desarrollan en el contrato cMlde aquel nombre.,po .
Por su parte, el maestro Delgadillo Gutiérrez, arguye que " . . .Ia corriente
representativa· de. esta teoría, también conocida como Teoría del Mandato,
parte de losjusprivatísta, según fas cuales las. personas morales obran por
medio de los órganos que las representan por lo que siendo el Estado una
persona moral considera que su actuación soJa puede darse a través de sus
funcionarios que son sus representante legales. ,p1
De tal forma. Delgadillo Gutiérrez critica esta teoría aduciendo que " ... el
ejercicio del poder público parte de Jos fundamentos que expresamente
señala la Constitución. Política. que determina el alcance y contenido del
. poder estatal, a diferencia de la representación y el mandato en materia de
• derecho privado,en términos del Código Civil regula intereses particulares y
limita sus efectos a /o convenido en el contrato respectivo, además de que
para la formación del contrato se requiere la voluntad de personas diferentes,
00 Garcia Oviedo Carlos y Martínez Usaros, EnJique, Op Cit, p. 304 Y 305.
37
CAPíTULO 1.- LA FUNCIONPÚBLlCA
Jo cual no se da en elejercicio de la función pública, en que, para. efectos del
ejercicio def poder estataf, el órgano y ef funcionario integran una sola
enfídad.»32
Los sustentantes de esta teoría olvidaron que en matería de ejercicio de
potestades públicas, los principios e intereses son de naturaleza diferente de
los que corresponde al derecho privado, por lo que las normas que regulan el
convenio de mandato son completamente diferentes de las que integran el
derecho constitucional yel administrativo.
. 1.4.4. Teoría del Órgano.
La doctrina contemporánea em el ámbito de la actuación del Estado a
través de sus servidores públicos ha aceptado la Teoría del Órgano, ya que
según Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez "(. .. ) parte de la idea de que los
empleados y funcionarios púbIícos, más que representantes del Estado, se
incruslanenla·organización estatal como una parte integrante o constitutiva
de ella, por lo que e/órgano, cuya existencia formal se da por lacreacfón
jurídica· que ef Derecho impone al disponerlo en las normasjurrdicas ydarle
Una competencia determinada, sólo puede manifestarse a través de tos
individuos que expresan su exístencia .. .''63 y que consideramos la postura
más loable, ya que lejos de establecer un criterio excluyente· entre el servidor
público y el órgano de gobierno. lo concilia como una unidad. superando por
mucho la teoría de la representación. criterio qUe compartimos.
61 DelgadUto Gutiérrez, Luis Humberto, Op, Cit, ». 60 y 61.
.62 Loe. cit. .
ó3Delgadillo Guliérrez, Luis Humberto, El Sistema de Responsabilidadesde los Servidores Públicos, 2" edición,
Editorial Pomia, MéXico 1998, p. 57
38
CAPíTULO 1.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
Ahora bien, GaraJa Oviedo y Martinez Useros, consideran que
n~ •• adoptando una actitud ana/Jtiea se puede observar que, para formar
la noción órgano, precisa la concurrencia de:
1.-Un oficio o fracción de la actividad del Estado.
2.-:Un hombre o conjunto de hombres que producen respecto de aquél
actos de vio/ación y actuaciones.
3.-Una imputación jurídica en virtud de la cual dichos hombres han.
sido encargados de reaHzar funciones inherentes al oficio de . qúe se
trate:1J4
Por su parte, Sayagués Laso, afirma que "El órgano por lo mismo que es
un concepiojurldico, igual que la noción de persona, no tiene una existencia
visible; su realidadpurameniejuridica. Vemos la o las personas titulares del
órgano, la -sede de éste, los medios materia/es de que dispone; pero no el
órgano en si mismo, que es unaabstracción:iJ5
De lo anterior, Sayagués Laso deduce que
" .. .todo órflano esta integrado por tres elementos esenciales;
competencias fQrma y voluntad humana
. a) Forma .. -Los órganos pueden ser considerados de distinta manera,
respondiendo alflzones y circunstancias diversas: naturaleza de la
función que ejercen.
bJ Voluntad Humana.- Las voluntades humanas que encuadrándose
en las· formas establecidas, ponen eh movimiento los conjuntos de
atribuciones Individualizadas de las personas jurfdicas, constituye el
elemento que da v/da y acción· a los órganos. El ser humano titular del
órgano, cuando actúa como tal, expresa<unavoJuntad que vale como
voluntad del órgano, y por 10 tanto, los actos que realiza se imputan a
la persona jurídica a la que pertenece aquél.
c, Competencia.... En el derecho público la competencia puede
definirse como la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus
M GarciaOviedo Carlos y Martinaz Usaros, Enriqua. Op. Cit., p. 310
65 Sayagués Laso, Enñque. Tratado de Derecho Administrativo, 4B Edición, Montevideo, Uruguay, 1974, tI p.
182
39
CAPíTULO l.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
órganos. Ella determina, pues lo límites dentro de /os cuales han de
moverse unas y otros. JlJ6
En la Teoría del. Órgano, el Estado actúa . a través de sus órganos de
autoridad, los cuales se integran por su elemento objetivo -competencia-,
así como otro subjetivo - servidor público-, de modo que los actos y hechos
corresponden de manera directa al Estado.
De tal manera que para De1gadUlo Gutiérrez, en su obra titulada
"Elementos de [)erecho Administrativo", nos menciona que la unión de los
elementos objetivo y subjetivo
llestá determinada por dos tipos de relaciones, denominadas
orgánicas y de . servicio. La relación orgánica es la que se establece
entre .. e/tltuJar y e/órgano, de la cual se desprende/a actuación y la
expresión de· fa voluntad del ente público, es decir, por la cual, se da la
función administrativa del órgano y de la.que no se derivan derechos y
obligaciones, contrapuestas al Estado, que solo ejerce la competencia
airibuidél al órgano. La relación de servicio se da entre el servidor
público y e/ órgano, de· la cual se derivan derechos y oblígaciones
personales, que pueden ser contrapuestos af Estado, en· cuanto que
en este tipo de.· re/aoióne/sujeto es visto como algo distinto del ente
público, su va/untad no es la del órgano, sino de él, en /0 personal. JlJ7
Es por eUo que nos pronunciamos en el sentido de que el Estado
conforma una unidad, que en el desempeño de sus atribuciones y cometidos,
exteriOriza su voluntad a través de individuos denominados genéricamente
servidores pÚbUCOS68, y que sin embargo, dicha actuación no es realizada por
voluntad propia de la persona física, sino como un medio de manifestación
liS1bidem, p. 183-191..
67 Delgadillo Guliérrez, luis Humberto, Op. Cit., p. 77-78
liS Como se desprende del texto del numeral108eooslilucional, reformado en diciembre de 1982, donde se
utlflZa el término genérico servidor publico, al referirse a toda persona que tenga una relación de trabajo con el
Estado.
40
CAPíTULO 1.- LA FUNCiÓN PÚBLICA
de la voluntad del propio órgélno estatal, por lo que, extemamos nuestra
afinidad con 10 establecido por la Teoría del Órgano.
, . ~].
41
C/ltpÍlJ'VLO 11
$(EtJt1II:tJX)tJtrUtBLlCO
Los~ .. t:tmU1 fAs~ puss·JORseres~fAs
que lDs form.an
tBi46rI
CAPíTULO 11.- SERVIDOR PÚBLICO
2.1. Concepto de servidorpÚbJico.
Anterionnente realizamos un breve estudio de las diversas funciones del
Estado, donde en el desempeño de las atribuciones legalmente conferidas a
cada uno de los órganos integrantes de la Administración Pública Federal,
hacen surgir a la luz toda una álVersidad de situaciones jurídicas concretas.
Asimismo, hablamos de la naturaleza juridicadela función pública donde
determinamos Que el. Estado conforma una unidad, que en el desempeño de
sus atribuciones y cometidos, exterioriza su voluntad a través de individuos
denominados genéricamente servidores públicos.
Ahora bien, debemos considerar que los órganos estatales están
constituidos en forma estruétural y sustantiva, donde se delimita la esfera de
$ucompetencía, estableciendo al efecto el cómo, cuando, dónde, por qué y
para qué de la manifestación del poder estatal, donde se exterioriza la
voluntad objetiva. del órgano - funciones. competencia, a través de su
elemento subjetivo-servidor público-o
En ese orden de ideas, encontramos ala persona física denominada
como servidor público, como el medio por el cual exterioriza la voluntad del
órgano del Estado. ahora bien, el artículo 108 Constitucional nos brinda los
primerqs indicios para esclarecer tanto Jo que es un servidor público y la
naturaleza jurídica del servidor público, a continuación transcribimos su parte
conducente:
"Artículo 108.- Para losefecfos de las responsabilidades a que alude
este título se reputarán como servidores públicos a los
representantes de eleccIón poPCI'ar. a los miembros de los poderes
42
CAPíTULO 11.- SERVIDOR PÚBLICO
Judicial Federal y Jud1clal del Distrito Federal, a los funcIonarios y
empleados, y, en general, él toda persona que desempeñe un empleo,
cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración
Publica Federal oen el Distrito Federal, quienes seránresponsabfés
por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus
respectivas
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