Reestructuracion-de-los-mecanismos-de-planeacion-democratica-del-desarrollo-nacional

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
FACULTAD DE DERECHO 
SEMINARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
“REESTRUCTURACIÓN DE LOS MECANISMOS DE PLANEACIÓN 
DEMOCRÁTICA DEL DESARROLLO NACIONAL” 
 
 
Sustentante: 
Gloria de los Ángeles Suárez Escoffié 
Ciudad Universitaria julio 2006 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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DEDICATORIAS Y AGRADECIMIENTOS 
 
 
A LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO: Alma Mater, 
tanto por la información como por la formación. 
 
A PAPÁ: por la vida, el amor, la formación; gracias por ser la columna 
fundamental en mi vida que determina gran parte de mi persona, te llevo siempre 
conmigo. 
 
A MAMÁ: por la vida, el amor, la formación; gracias por ser el mejor 
ejemplo de profesionalismo y por inculcarme la cultura del esfuerzo. Te admiro y 
te quiero mucho. 
 
A MI HERMANO: por el amor y el apoyo incondicionales, gracias por estar 
conmigo siempre, sabes que te quiero mucho. 
 
A PEDRO: por el amor, por tanto apoyo, por la confianza, por la paciencia, 
por compartir tu tiempo conmigo, por todo lo que me enseñas, por ser una de las 
partes más importantes de mi vida, gracias por ser mi ejemplo de ser humano 
íntegro y en constante superación. Gracias de nuevo por todo el amor que me das 
y por el que inspiras en mí. 
 
A MIS AMIG@S: pocos pero muy buenos, por estar conmigo igual en los 
buenos y en los malos momentos. Además de disfrutar el tiempo en su compañía 
aprendo de cada uno, siempre algo bueno. 
 I
ÍNDICE GENERAL 
“RESTRUCTURACIÓN DE LOS MECANISMOS DE PLANEACIÓN 
DEMOCRÁTICA DEL DESARROLLO NACIONAL” 
INTRODUCCIÓN…………………………..……………………………….……..I 
CAPÍTULO I MARCO CONCEPTUAL…………………………………………….…..... 1
1.1 CONCEPTO DE ESTADO………………………………………………………… 1
1.2 LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO……………….………………. 5
1.3 FUNCIÓN EJECUTIVA Y ACTOS DE GOBIERNO…………………….………. 6
1.4 CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN…………………………………………….. 7
1.5 PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN………………………………….……. 8
 1.5.1 El Proceso Administrativo……………………………………….…............. 8
 1.5.2 La Planeación…………………………………………………….…............. 10
 1.5.3 La Organización………………………………………………….…............. 10
 1.5.4 La Dirección……………...……………………………………….…............. 10
 1.5.5 El Control, la Coordinación y la Evaluación…..……………….…............. 11
1.6 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA………………………………………...…….......... 11
 1.6.1 Administración Pública Material y Formalmente…………………………. 14
 1.6.2 Personalidad Jurídica de la Administración Pública…………….............. 15
 1.6.3 La Organización Administrativa Centralizada…………………………….. 17
1.7. PLANEACIÓN Y PLANIFICACIÒN……………………………………………….. 18
1.7.1 Elementos de la Planeación………………………………………………… 21
1.8. SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN DEMOCRÁTICA……..……............ 22
1.8.1. Tipos de Programas………………………………………………………… 25
1.9 POLÍTICA SOCIAL DEL ESTADO- EL BIENESTAR…………………………… 27
1.9.1. Desarrollo Social…………………………………………………………….. 31
1.9.2. Desarrollo Comunitario de Bienestar……………………………………… 32
CAPÍTULO II ANTECEDENTES DE LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO…….. 34
2.1. PLANEACIÓN DEL DESARROLLO ANTES DEL SISTEMA NACIONAL DE 
PLANEACIÓN………………………………………………………….............................. 34
2.1.1 Planeación de 1919-1929…………………………….…………................. 34
2.1.2. Planeación de 1930- 1934…………………………………….…............... 38
 2.1.2.1 Consejo Nacional de Economía de los Estados 
Unidos Mexicanos…………………………………………………………………. 39
2.2 EL PRIMER PLAN SEXENAL 1934-1940……………………………………….. 40
2.3 EL SEGUNDO PLAN SEXENAL 1940-1946……………………………………. 42
2.3.1 Organismos de Planeación creados durante el Periodo 1940-1946…… 43
2.4 PLANES Y PROYECTOS DEL GOBIERNO DE 1947 A 1952……...………… 45
2.4.1 El Proyecto de Inversiones del Gobierno Federal y Dependencias 
Descentralizadas 1947- 1952……………………………………………………... 46
2.5 PROGRAMA NACIONAL DE INVERSIONES 1953- 1958…………………….. 46
2.6 PROGRAMAS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL 1958–1970........... 47
2.6.1 Reformas Jurídico Administrativas para la Planeación……….…………. 48
2.6.2 Comisión Intersecretarial para Formular Planes de Desarrollo............... 49
2.6.3 Ley Federal de Planeación 1963………………………….……................ 49
2.6.4 Plan de Acción Inmediata 1962-1964…………………….……………….. 49
2.6.5 Programa de Desarrollo Económico y Social 1966- 1970……................ 50
2.6.6 Planeación y Política Regional en los Sesenta………………………….. 53
2.6.7 Política para la Descentralización Industrial……………………............. 53
2.6.8 Cambios en la Estrategia de Desarrollo…………………………………. 54
2.7 TRANSFORMACIONES EN LA ESTRUCTURA Y NORMATIVIDAD DE 
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 1970 -1976……………………... 55
2.7.1 Presupuesto por Programas……………………………………................. 57
2.8 CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN 
DEMOCRÁTICA1976-1982………………………….……………………………. 58
2.8.1 PLAN BÁSICO DE GOBIERNO 1976-1982……………………………… 58
2.8.2 PRINCIPALES REFORMAS JURÍDICO ADMINISTRATIVAS PARA 
LA PLANEACIÓN………………………………........................................ 59
2.8.3 PLANES DE DESARROLLO SECTORIAL……………………………….. 61
2.8.4 PLAN GLOBAL DE DESARROLLO 1980-1982………………................ 61
2.8.5 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO1982-1988………………………... 62
2.8.6 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO1988-1994……………………….. 63
2.8.7 LOS OTROS PLANES DE DESARROLLO (1994-2000 Y 2000-2006)... 63
CAPÍTULO III. INDICADORES DEL DESARROLLO NACIONAL………………….. 65
3.1 TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA…………………………………………………… 67
3.1.1 El futuro demográfico………………………………………………………... 70
3.1.2 Bono Demográfico………………………………………………….............. 71
 3.1.3 Regiones y Ciudades……………………………………………….............. 71
3.2 LA TRANSICIÓN SOCIAL………………………………………………………….. 73
3.3 TRANSICIÓN ECONÓMICA……………………………………………………….. 74
3.4 LA TRANSICIÓN POLÍTICA……………………………………………………….. 78
CAPÍTULO IV. INCONVENIENTES DEL MODELO DE DESARROLLO ACTUAL
(RESULTADOS LESIVOS)……………………………………………………….. 80
4.1 PRINCIPALES INDICADORES DE LA SITUACIÓN EN CHIAPAS………….. 81
4.1.1 Población Rural y Urbana…………………………………......................... 81
4.1.2 Población Económicamente Activa………………………………………… 82
4.1.3 Ingreso Per Cápita…………………………………………………………… 82
4.1.4 Educación…………………………………………………………………….. 83
4.1.5 Sector Salud.......…………………………………………………………….. 84
4.1.6 Índices de Bienestar Social.................…………………………………….. 85
4.1.7 Ingresos Públicos………………………..............………………………….. 86
4.2 PRINCIPALES INDICADORES DE LA SITUACIÓN EN CHIHUAHUA………. 87
4.2.1 Población Rural y Urbana…………………………………......................... 87
4.2.2 Población Económicamente Activa……………………............................ 87
4.2.3 Educación………………………………………………………...…………... 89
4.2.4 Sector Salud………………………………………………………………….. 90
4.2.5 Índices de Bienestar Social……………………………...…………………. 91
4.2.6 Ingresos Públicos……………………………………………………………. 92
4.3 PRINCIPALES INDICADORES DE LA SITUACIÓN EN GUERRERO………. 93
4.3.1 Población Rural y Urbana…………………………………......................... 93
4.3.2 Población Económicamente Activa………………………………………… 94
4.3.3 Ingreso Per Cápita…………………………………………………………… 96
4.3.4 Educación……………………………………………………………………… 96
4.3.5 Sector Salud…………………..……………………………………………….. 98
4.3.6 Índices de Bienestar Social………..……………...…………………………. 99
4.3.7 Ingresos Públicos………………………………………..…………………... 100
4.4 PRINCIPALES INDICADORES DE LA SITUACIÓN EN HIDALGO………….. 101
4.4.1 Población Rural y Urbana…………………………………………………...101
4.4.2 Población Económicamente Activa………………………………………… 102
4.4.3 Educación…………………………………………………………………….. 106
4.4.4 Sector Salud………………………………………………………………….. 108
4.4.5 Índices de Bienestar Social…………………………….............................. 109
4.4.6 Ingresos Públicos……………………………………………………………. 110
4.5 PRINCIPALES INDICADORES DE LA SITUACIÓN EN OAXACA……........... 111
4.5.1 Población Rural y Urbana…………………………………………………… 111
4.5.2 Población Económicamente Activa………………….…………………….. 112
4.5.3 Educación…………………………………………………………………….. 115
4.5.4 Sector Salud………………………………………………………………….. 117
4.5.5 Índices de Bienestar Social…………………………….............................. 118
4.5.6 Ingreso Per Cápita…………………………………………………………… 119
4.5.7 Ingresos Públicos……………………………………………………………. 119
4.6 PRINCIPALES INDICADORES DE LA SITUACIÓN EN PUEBLA…………… 120
4.6.1 Población Rural y Urbana…………………………………………………... 120
4.6.2 Población Económicamente Activa………………….…………………….. 121
4.6.3 Educación…………………………………………………………………….. 124
4.6.4 Sector Salud………………………………………………………………….. 126
4.6.5 Índices de Bienestar Social…………………………………………………. 127
4.6.7 Ingresos Públicos……………………………………………………………. 128
4.7 PRINCIPALES INDICADORES DE LA SITUACIÓN EN VERACRUZ……….. 129
4.7.1 Población Rural y Urbana…………………………………………………… 129
4.7.2 Población Económicamente Activa………………….…………………….. 130
4.7.3 Educación…………………………………………………………………….. 133
4.7.4 Sector Salud………………………………………………………………….. 134
4.7.5 Índices de Bienestar Social…………………………………………………. 136
4.7.6 Ingreso Per Cápita…………………………………………………………… 137
4.7.7 Ingresos Públicos……………………………………………………………. 137
CAPTÍTULO V PROPUESTA DE REFORMA AL ACTUAL SISTEMA DE
PLANEACIÓN DEMOCRÁTICA DEL DESARROLLO NACIONAL……………… 145
5.1 ANÁLISIS DE LA ACTUAL LEY DE PLANEACIÓN……………………………… 147
5.2 PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO 150
5.3 PROPUESTA DE INTEGRACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA A 
LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO………………………………….. 154
CONCLUSIONES…………………………………………………………………………
BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE ABREVIATURAS 
 
 
DOF: Diario Oficial de la Federación 
 
IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social 
 
LOAPF: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 
 
LP: Ley de Planeación 
 
LPCDF: Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal 
 
PEMEX: Petróleos Mexicanos 
 
PND: Plan Nacional de Desarrollo 
 
UNAM: Universidad Nacional Autónoma de México 
 
 
 
 
BIBLIOGRAFÍA 
 
1. ACOSTA Romero. Derecho Administrativo Especial. Tomo II. Porrúa, 
México, 1999. 
 
2. ACOSTA Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. 
Primer Curso. Décima Quinta edición, Porrúa, México, 2000. 
 
3. BÁTIZ, Vázquez, Bernardo. Teoría del Derecho Parlamentario. Oxford, 
México, 1999. 
 
4. BURGOA Orihuela, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. Décima 
Segunda edición, Porrúa, México, 1999. 
 
5. COLMENARES Páramo, David. La Administración Pública y la 
Corresponsabilidad Ciudadana: Una nueva cultura. Participación Ciudadana 
y Control Social. Miguel Ángel Porrúa, México, 1994. 
 
6. FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Cuadragésima Cuarta Edición, 
Porrúa, México, 2005. 
 
7. GALINDO Camacho Miguel. Teoría de la Administración Pública. Porrúa, 
México, 2000. 
 
8. GARCÍA Máynez, Eduardo. Introducción al Estudio del Derecho. 
Cuadragésima Séptima edición, Porrúa, México, 1995. 
 
9. HUBER, Hans. Cómo se Gobierna Suiza. Traducido por Guy Bueno, Zurich, 
1984. 
 
10. IGLESIAS, Juan. Derecho Romano. Instituciones de Derecho Privado. 
Cuarta edición, Ariel Barcelona, España, 1962. 
 
11. JIMÉNEZ Castro. Wilburg. Introducción al Estudio de la Teoría 
Administrativa. Primera reimpresión, Limusa Noriega editores, México, 
1992. 
 
12. MARTINEZ Morales, Rafael. Derecho Administrativo. Primer y Segundo 
Curso. Tercera edición, Oxford University Press, México, 1998. 
 
13. MARÍÑEZ Navarro, Freddy. Estado, bienestar y sociedad. La globalización 
y lo Social. Trillas, México, 2000. 
 
14. NAVA Negrete, Alfonso. Derecho Administrativo. Fondo de Cultura 
Económica, México, 1991. 
 
15. PADILLA Sahagún, Gumersindo. Derecho Romano I. Mc Graw-Hill 
Interamericana de Editores, México, 1996. 
 
16. SÁNCHEZ Bringas, Enrique. Derecho Constitucional. Octava edición, 
Porrúa, México, 2003. 
 
17. SARUKHÁN K, José. Sociedad Civil, Valores Éticos, Educación y 
Colaboración Ciudadana. Participación Ciudadana y Control Social. Miguel 
Ángel Porrúa, México, 1994. 
 
18. SERRA Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Primer curso. Vigésima 
Cuarta edición, Porrúa, México, 2003. 
 
 
 
ENCICLOPEDIAS Y DICCIONARIOS 
 
1. ANTOLOGÍA DE LA PLANEACIÓN EN MÉXICO. Secretaría de 
Programación y Presupuesto. 1917/1985. Fondo de Cultura Económica, 
México, 1985. 
 
2. DICCIONARIO DE CIENCIA POLÍTICA. Tomo II. SERRA Rojas, Andrés. 
Más Actual Mexicana de Editores, México, 1997. 
 
3. DICCIONARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Martínez Morales, 
Rafael I. Oxford, México, 2002. 
 
4. ENCICLOPEDIA JURÍDICA MEXICANA. Tomos III y IV. Instituto de 
Investigaciones Jurídicas, UNAM, Porrúa, México, 2002. 
 
5. ENCICLOPEDIA JURÍDICA OMEBA. Tomo XXIII. Argentina, 1984. 
 
LEGISLACIÓN 
 
1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Vigente. Agenda 
De Amparo, Ediciones Fiscales ISEF, México, 2001. 
 
2. Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Gaceta Oficial del 
Distrito Federal y Diario Oficial de la Federación 21 de diciembre de 1998. 
Editado por el Instituto Electoral del Distrito Federal, México, 2002. 
 
3. Ley de Planeación. Diario Oficial de la Federación 5 de enero de 1983. 
Delma. Vigésima Sexta edición, México, 1998. 
 
4. .Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública 
Gubernamental. Diario Oficial de la Federación 11 de junio de 2002. 
 
5. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Diario Oficial de la 
Federación 29 de Diciembre 1976. Legislación de la Administración Pública 
Federal. Ediciones Delma, México, 1998. 
OTROS DOCUMENTOS 
 
1. Plan Nacional de Desarrollo. Diario Oficial de la Federación 30 mayo 2001, 
Primera Sección. 
 
2. Plan Global de Desarrollo 1980-1982, México, Secretaria de Programación 
Y Presupuesto. No cita Fecha de publicación. 
 
3. Tesis para obtener el grado de licenciado en Derecho presentó 
SEPÚLVEDA I. Ricardo. El Referéndum en México. Su establecimiento 
para las reformas constitucionales. Escuela Libre de Derecho, México, 
1986, Pág. 124 
 
PÁGINAS WEB 
 
1. http://www.diputados.gob.mx /cesop/doctos/ monografía-chiapas.pdf. 
2. http://www.diputados.gob.mx /cesop/doctos/ monografía-chihuahua.pdf. 
3. http://www.diputados.gob.mx /cesop/doctos/ monografía-guerrero.pdf. 
4. http://www.diputados.gob.mx /cesop/doctos/ monografía-hidalgo.pdf. 
5. http://www.diputados.gob.mx /cesop/doctos/ monografía-oaxaca.pdf. 
6. http://www.diputados.gob.mx /cesop/doctos/ monografía-puebla.pdf. 
7. http://www.diputados.gob.mx /cesop/doctos/ monografía-veracruz.pdf. 
 
INTRODUCCIÓN 
 
El presente trabajo de investigación “Reestructuración de los mecanismos 
de Planeación del Desarrollo Nacional”, surge de la observación de los resultados 
de la planeación del desarrollo en nuestro país, que según pretendo demostrar a 
lo largo de esta investigación, se limita en la mayoría de los casos al ámbito 
cuantitativo, dejando de lado el beneficio que en la sociedad debiera reflejar el 
desarrollo cualitativo. 
 
Si bien, la regulación constitucional en la materia establece de manera 
clara que la planeación es democrática y que sus objetivos se determinarán de 
acuerdo con los fines del proyecto nacional contenidos en la propia Carta Magna, 
la Ley de Planeación, encargada de reglamentar el artículo 26 constitucional deja 
lagunas tanto en la forma de hacer efectivo el carácter democrático de la 
planeación, como en la manera en que los resultados deben incidir en elmodo de 
vida de la sociedad mexicana. Este vacío legal, en la práctica deja al Ejecutivo en 
turno total discrecionalidad para operar el Sistema Nacional de Planeación, desde 
la selección de objetivos, hasta la verificación de los programas ejecutados. 
 
Lo anterior, abre una problemática importante en la planeación del 
desarrollo, pues dicha discrecionalidad acarrea también falta de continuidad entre 
los planes y programas de desarrollo de un sexenio al otro, lo cual, al final de 
cuentas mengua la eficacia y la eficiencia de la planeación del desarrollo; y lo 
peor es que los objetivos que no se alcanzan en el corto y mediano plazo, que es 
de uno a seis años, la mayoría de las veces son los más importantes para la 
sociedad. En este orden de ideas, propongo la participación ciudadana en 
diversos momentos de la planeación con el objetivo de preservar intemporalmente 
los programas de desarrollo, especialmente los de beneficio social, más allá del 
límite sexenal, vigente hasta ahora. 
 
Al proponer la inclusión de la participación ciudadana en la mayor parte del 
proceso de planeación del desarrollo, en la propia Ley de Planeación, pretendo 
garantizar el carácter democrático de la planeación del desarrollo y al mismo 
 I
tiempo, incrementar su eficacia por medio de la continuidad en los programas 
legitimados por la sociedad. 
 
De tal suerte, comienzo la investigación con un breve recorrido por los 
conceptos fundamentales que sirven de directriz a la planeación del desarrollo 
nacional y que ayudan además a comprender en mayor medida los términos que 
son utilizados en el resto del estudio. 
 
En el segundo capítulo presento, de manera enunciativa, la evolución de la 
planeación del desarrollo, comentando groso modo el contexto histórico en el que 
surgió cada instrumento jurídico o estrategia en la planeación del desarrollo. 
Recorrido histórico a través del cual se observan los cambios en la rectoría 
económica del Estado mexicano, que según sostengo, varía al libre albedrío del 
ejecutivo en cada caso; razón a la que atribuyo el fracaso de la mayoría de los 
planes y programas de desarrollo, que al terminar su periodo suelen quedar 
inconclusos, premisa apoyada por el estudio histórico de referencia. 
 
En el tercer capítulo enlisto cuatro factores que inciden en el desarrollo 
nacional a saber: los cambios demográficos, económicos, políticos y sociales; que 
en conjunto, sirven como referentes de las condiciones en que se encuentra la 
sociedad y hacia donde se dirige; estos factores resultan de suma importancia en 
cuanto delinean la nación a la que debe enfocarse la planeación del desarrollo. 
Vale la pena entonces, detenerse a valorar cómo es México y cómo será en los 
próximos diez a treinta años, tanto demográfica, política, económica y 
socialmente. A la vez, estos indicadores sirven para anticipar los contratiempos 
con que pueda encontrarse una planeación socialmente dirigida. 
 
Los resultados negativos de la planeación del desarrollo nacional, 
merecieron un capítulo aparte, en el cual muestro el lado oscuro de la nación, en 
el cuarto capítulo presento información estadística de siete entidades federativas 
de las menos desarrolladas, lo cual tiene el propósito preciso de señalar la 
inequidad con que se planea, se ejecutan los planes y se distribuyen los 
beneficios hoy en día en nuestro país; así como evidenciar que hasta ahora la 
 II
planeación logra objetivos cuantitativos que no alcanzan a reflejarse en el nivel de 
vida del grueso de la población. Con el objeto de presentar la información lo más 
accesible al lector; se incluyeron tablas en las que el propio Instituto Nacional de 
Geografía Estadística e Informática sistematiza todos los datos de cada entidad 
federativa en estudios llamados “monografías”, de las cuales, sólo extraje los 
cuadros de interés para los efectos de la presente investigación; a los que hice 
comentarios personales de carácter comparativo o crítico. 
 
De este modo, pretendo que al llegar al quinto capítulo, se haya provisto de 
los elementos suficientes para sostener, por un lado, que en México se planea 
cuantitativamente; y por otro lado, que la planeación cuantitativa tiene el defecto 
de haber perdido sensibilidad social, esto significa que no es democrática; estos 
dos factores se deben a que la mayor parte de la estructura de la planeación, está 
en el ámbito político y no en el jurídico, lo que, aunado a la limitación temporal con 
que cada Ejecutivo cuenta, ha dejado inconclusos los beneficios esperados por la 
sociedad. 
 
Así, planteo la necesidad de modernizar la Ley de Planeación incluyendo 
como parte medular en la misma, la participación de la sociedad a que está 
destinada la planeación del desarrollo, no como una dádiva del político, sino como 
derecho legalmente regulado. 
 
La participación ciudadana se propone como condicionante capaz de dar a 
la planeación el grado de sensibilidad y legitimidad de que hasta ahora carece. La 
ley debe, en este orden de ideas, abrir los conductos a través de los cuales la 
intervención de la sociedad pueda incrementarse paulatinamente, en la medida en 
que, como sociedad tomemos conciencia de la corresponsabilidad que nos atañe 
como sujetos pasivos del gobierno. 
 III
CAPÍTULO I MARCO CONCEPTUAL 
 
Para abordar el tema central, es necesario precisar primero algunos conceptos 
correspondientes al marco de referencia de la planeación. Así, comenzaré por 
plantear algunas generalidades acerca del Estado, sus fines y funciones; para 
ocuparme después de la Administración y, en consecuencia, de la Planeación del 
Desarrollo, sus principios y la forma actual del Sistema Nacional de Planeación. 
 
1.1 CONCEPTO DE ESTADO 
 
La extensión del concepto “Estado” por su amplitud ha dificultado la tarea de 
elaborar una definición que respete la brevedad y suficiencia requeridas como 
elementos de la misma, dada la complejidad que encierra, no sólo este concepto, 
sino todos los derivados de las disciplinas humanísticas. 
 
La palabra Estado deriva del latín status, que significa situación que guarda 
una persona o cosa. 
 
André Hauriou expone los diversos sentidos de la palabra Estado: 
“La palabra Estado ha tomado en el lenguaje corriente dos o tres acepciones cuya 
distinción resulta útil. En su primera acepción más amplia, el término Estado designa 
una colectividad organizada cuyo soporte social está constituido en general por la 
Nación. En un sentido más estricto, el Estado indica en esta sociedad política los 
poderes públicos, los gobernantes, en relación a los gobernados. Por último, el tercer 
sentido, aún más estricto, la palabra Estado designa en el seno de los poderes 
públicos locales, provincias, municipios, organismos públicos…”1
 
Como bien refiere el autor arriba citado, el concepto de Estado presenta 
diversas acepciones que varían de acuerdo a la circunstancia histórica y la ideología 
de cada autor; por ello y a modo de referencia, cito a continuación algunas de las 
más completas a fin de elaborar, a partir de ellas, un concepto propio. Para Miguel 
Galindo, por ejemplo, el Estado es: 
 
 
1 HAURIOU André. Derecho Constitucional e Instituciones Públicas. Ariel, Barcelona, 1971, Pág.113 
 1
“Creación humana que se lleva a cabo a través de un acto de voluntad ciudadana en 
el momento en el que el pueblo, por medio de sus representantes, que son los 
integrantes del órgano o congreso constituyente optan, en nombre de la voluntad 
soberana del pueblo, por una decisión política fundamental, dando forma al tipo de 
Estado que consideran adecuado para su país, y creando la Constitución que surge 
paralela o simultáneamente con el Estado, que le da forma, le tipifica, señala los 
órganos originarios de que está constituido, establece las competencias de sus 
titulares y menciona la posibilidad de que puedan crearse órganosauxiliares 
colaboradores de los constitucionalmente formados”.2
 
Por otra parte, Serra lo define como: 
 
“Obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir a la sociedad, su existencia se 
justifica por los fines que históricamente se le viene asignando (vigilar y procurar el 
bien común mejor de lo que pueden hacerlo los individuos o pequeñas comunidades). 
El Estado existe para realizar esos fines y se mantendrá en tanto se le encomienden 
esas metas”.3
 
Sánchez Bringas cita a George Jellinek, quien entiende al Estado como 
“corporación territorial dotada de un poder de mando originario”4. También cita a 
Kelsen, para quien “el Estado es la persona jurídica creada por el derecho que, por 
su magnitud, expresa el orden normativo en su totalidad”. 5
 
Acosta Romero define al Estado como: 
 
“La organización política soberana de una sociedad humana establecida en un 
territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y 
autodeterminación, con órganos de gobierno y de administración que persigue 
determinados fines mediante actividades concretas”6
 
Considero suficientes las referencias al respecto como para sostener que el 
Estado es la organización social ciertamente asentada en un territorio, sobre el cual 
la población otorga su voluntad soberana para que surja un poder de mando que se 
organiza a través de un orden jurídico, en el cual los órganos determinados para 
ello ejercen legítimamente la violencia para garantizar el respecto al orden que 
 
2 GALINDO Camacho, Miguel. Teoría de la Administración Pública, Porrúa, México, 2000, Pág. 89 
3 SERRA Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Primer curso. 24a ed. Porrúa, México, 2003. Pág. 22 
4 SÁNCHEZ Bringas, Enrique. Derecho Constitucional. 8a ed. Porrúa, México, 2003, Pág. 17-18 
5 Ídem. 
6 ACOSTA, Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Primer Curso. 15a ed. Porrúa, México, 
2000, Pág. 102 
 2
idealmente debe velar por los intereses de toda la colectividad. Así, el Estado y el 
Derecho son medio, organizaciones o instrumentos. Para asegurar sus fines, la 
sociedad crea y reconoce al Estado y lo somete al Derecho para hacerlo racional y 
lógico. Esta es la concepción de Estado que he de seguir en el presente estudio. 
 
Una vez determinado el concepto del Estado, deben plantearse algunas 
consideraciones sobre sus fines, dentro de los cuales se encuentra el cuidado del 
bien general, fin íntimamente relacionado con la actual planeación del desarrollo y 
las reformas necesarias en ella. Al respecto, Sánchez Bringas explica: 
 
“Si el Estado es la sociedad asentada en un territorio cuya organización le permite 
diferenciar gobernantes de gobernados, los fines del Estado también se reducen a los 
que determine, en cada caso, el contenido de las normas jurídicas, y que nunca son 
diferentes a los intereses ideológicos, económicos y religiosos de los grupos sociales 
más vigorosos”7
 
Serra es aún más específico al presentar como “fin histórico–político del 
Estado servir a todos sin excepción, procurando mantener el equilibrio y la justa 
armonía de la vida social”.8 Aunque pueda parecer lejano en la actualidad un Estado 
que procure el equilibrio social, por lo menos se entiende como ideal que las 
funciones de administración derivadas de las decisiones políticas sirvan a toda la 
comunidad, satisfaciendo en mayor o menor medida aquellas necesidades que el 
individuo no cubre sin dicha organización. 
 
El mismo Serra explica: “La vida social está en constante evolución y exige la 
intervención del Estado en formas cada vez más complejas, para orientar el 
desarrollo social”. Aunque todavía no abordo el punto del desarrollo social, vale 
hacer hincapié en que “el bien común es el fin de toda sociedad, y el bien público el 
fin específico de la sociedad estatal”.9
 
 
7 SÁNCHEZ Bringas, Enrique. Op. Cit. Pág. 23 
8 SERRA, Rojas, Andrés. Op. Cit. Pág. 23 
9 Ibíd. Pág. 25 
 3
Conviene ahora distinguir entre las atribuciones y las funciones del Estado; 
“las atribuciones comprenden el contenido de la actividad del Estado, es lo que 
puede o no hacer. La función es la forma de la actividad del Estado; las funciones 
constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones”10
 
Los límites a la actividad del Estado se conocen como Principio de Legalidad: 
el funcionario sólo puede hacer lo que la ley expresamente le permite; inversamente 
el individuo está regido por el Principio de Libertad, que reza: dentro del orden 
jurídico, puede hacer todo, con excepción de lo que la ley expresamente le prohíbe. 
 
Del mismo principio de legalidad, consagrado en el artículo 16 de nuestra 
Carta Magna, se desprende la particularidad de los órganos del Estado como: 
“Esferas limitadas de competencia, unidades jurídicas de acción o centros de 
competencia delimitados por el ordenamiento jurídico”11
 
En síntesis, el Estado es la organización social dotada, entre otros 
elementos, de la soberanía para establecer su propio ordenamiento jurídico y la 
fuerza para hacerlo cumplir; sus fines son el bien común o público, velar por la 
sociedad que lo integra; y los instrumentos o atribuciones con que cuentan son 
órganos creados y delimitados por diversos ordenamientos jurídicos, todos 
derivados del pacto fundamental. De esta forma sabemos qué es el Estado, para 
qué sirve, o debiera servir, y cómo es que actúa. 
 
Estimo propicio en este punto asegurar que la planeación del desarrollo 
nacional es, hoy día, una de las más importantes herramientas con que cuenta la 
estructura estatal para lograr aquellos fines intemporales que le dieron origen. La 
finalidad del bien común es, en consecuencia, la razón por la que el Estado y la 
planeación del desarrollo cobran un papel tan importante en la vida de la 
comunidad, como afirma Serra Rojas: “sólo la planeación técnicamente inspirada en 
 
10 FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. 44a ed. Porrúa, México, 2005, Pág. 26 
11 SERRA Rojas, Andrés. Op. Cit. Pág. 25 
 4
ideales generosos de justicia social puede resolver la situación precaria de las 
grandes comunidades mexicanas”.12 
 
1.2 LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO 
 
A fin de precisar todo lo dicho respecto al Estado, a continuación explico 
brevemente la división de funciones, sin ahondar en aquellas legislativas y 
jurisdiccionales que se alejan del objeto del presente estudio; de tal suerte, vuelvo a 
citar a Serra: 
 
“El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por medio de las 
funciones del mismo. La competencia, las atribuciones o cometidos, constituyen la 
forma de ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado comprenden a la 
función legislativa, administrativa y jurisdiccional. 
Comprendiendo el criterio formal y material decimos que la función administrativa es 
la actividad que normalmente corresponde al poder Ejecutivo, se realiza bajo el orden 
jurídico y limita sus efectos a los actos jurídicos concretos o particulares y a los actos 
materiales, que tienen por finalidad la prestación de un servicio público o la 
realización de las demás actividades que le corresponden en sus relaciones con otros 
entes públicos o con los particulares, reguladas por el interés general y bajo un 
régimen de policía o control”.13
 
En otras palabras, las funciones del Estado son: hacer las leyes, aplicarlas y 
resolver las controversias que de dicha aplicación se susciten. Así, el Estado en su 
función administrativa, se ocupa de aplicar la ley al caso concreto, brindar los 
servicios públicos contemplados en los ordenamientos; de la actividad recaudadora, 
del resguardo del orden por medio del régimen de policía, y de las relaciones con 
los particulares que sean consecuencia del ejercicio de las anteriores. 
 
Como explica Hans Kelsen, citado por Serra: “Administrar noes sólo aplicar 
la ley, sino perseguir un propósito de servicio público o de interés general, que 
determina la esencia de la actividad del Estado”.14
 
 
12 Ibíd. Pág. 29 
13 Ibíd. Pág. 67 
14 Ibíd. Pág. 68 
 5
La función administrativa, pues, consiste en tomar decisiones particulares, 
creadoras de situaciones jurídicas concretas, bajo la forma de actos condición y de 
actos subjetivos, y se encamina, a la satisfacción de las necesidades de interés 
público. 
 
1.3 FUNCIÓN EJECUTIVA Y ACTOS DE GOBIERNO 
 
El poder Ejecutivo tiene a su cargo dos funciones: una es la función ejecutiva, 
que desencadena el contenido normativo de las leyes, esto es, administrar y 
ejecutar la ley; y otra, la de gobierno, con clara connotación política. En ese sentido, 
gobernar implica la toma de decisiones que deben ver por el bien común, por eso el 
gobierno, como la labor legislativa, se encarga a funcionarios de elección popular. 
 
Al respecto, Serra Afirma que: “La función política implica una libre 
iniciativa para actuar dentro del orden jurídico, en tanto que la función 
administrativa establece su relación directa y necesaria con la ley de la cual deriva 
su actuación el funcionario”15
 
Al poder Ejecutivo le corresponden tanto la función administrativa como la 
gubernativa, y ambas convergen en la planeación: las funciones de gobierno dan 
orientación política para la toma de decisiones, que es el primer paso de la 
planeación; una vez elegidos los objetivos, comienza la función administrativa, que 
hace uso de las técnicas necesarias para la elaboración y ejecución de los planes. 
Incluso ya elaborados los planes, el Ejecutivo conserva la posibilidad, en virtud de 
sus funciones políticas, de variar los cursos de acción previamente establecidos. 
 
Lo anterior se fundamenta en las facultades constitucionales de que goza el 
poder Ejecutivo para determinar objetivos y estrategias que perfilen el proyecto de 
país, de acuerdo al cual se encaminarán los esfuerzos de toda su administración. 
 
 
15 Ibíd. Pág. 72 
 6
En consecuencia, puedo afirmar que la Planeación del Desarrollo Nacional 
corresponde a la función gubernamental, en proporción igual o mayor aún que a la 
administrativa. Por ello, propongo considerar a la planeación una actividad híbrida; y 
de tal situación deviene la necesidad de involucrar más activamente a los 
destinatarios de las decisiones políticas y administrativas, que son los ciudadanos. 
 
1.4 CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN 
 
Sobre administración existe una amplia variedad de conceptos, entre los que 
destaca la definición de Miguel Galindo Camacho: 
 
“Gramaticalmente a la administración se le puede definir como la actividad 
consistente en servir o prestar servicios. 
Es la actividad estructurada, ordenada y organizada que llevan a cabo las 
autoridades correspondientes del gobierno o de alguna institución u organismo 
particular, para que mediante leyes, reglas, principios y técnicas respectivas y el 
esfuerzo cooperativo se satisfagan las finalidades colectivas que le han sido 
encomendadas y que individualmente no pueden ser satisfechas”16
 
El mismo Galindo cita a Münch Galindo y García Martínez, quienes incorporan 
a la definición un par de elementos novedosos: “Proceso cuyo objeto es la 
coordinación eficaz y eficiente de los recursos de un grupo social para lograr sus 
objetivos con la máxima productividad.”17
 
Prácticamente encontré los mismos caracteres en la definición de Jiménez 
Castro, que sirve para reiterar los aspectos más importantes de la misma: 
 
“Administración es una ciencia social compuesta de principios, técnicas y prácticas y 
cuya aplicación a conjuntos humanos permite establecer sistemas racionales de 
esfuerzo cooperativo, a través de los cuales se puede alcanzar propósitos comunes 
que individualmente no es factible lograr”18
 
 
16 GALINDO Camacho, Miguel. Op. Cit. Pág. 2 y 5 
17 Ibíd. Pág. 3 
18 JIMÉNEZ Castro, Wilburg. Introducción al Estudio de la Teoría Administrativa. Fondo de Cultura Económica, 
México, 1992, Pág. 21 
 7
De manera más sencilla Serra define la administración como: “acción técnica 
subordinada a determinados principios, encaminada a cumplir con un fin o 
propósito, particular o público”.19
 
De lo anterior concluyo que la administración es el proceso necesario para 
determinar y alcanzar un objetivo o meta; trabaja por medio de una organización, 
que a su vez tiene predeterminados principios y técnicas, de las cuales el beneficio 
esperado es la eficiencia y eficacia en la pronta obtención de los resultados 
proyectados que se caracterizan por no ser factibles de alcanzar en forma 
individual. 
 
1.5 PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN 
 
En la teoría de la Administración presentada por Galindo Camacho se 
presentan como principios básicos los siguientes: 
 El proceso administrativo 
 La planeación 
 La organización 
 La dirección 
 El control 
 La coordinación y 
 La evaluación 
 
Algunos de éstos elementos no serán estudiados a profundidad en tanto no 
aportan novedades conceptuales a la planeación, objeto de este trabajo. 
 
1.5.1 El Proceso Administrativo 
 
Por proceso administrativo se entiende “el conjunto de fases o etapas 
sucesivas a través de las cuales se efectúa la administración, mismas que se 
 
19 SERRA Rojas, Andrés. Op. Cit. Pág. 79 
 8
interrelacionan y forman un proceso integral” 20. Como se sabe, el proceso es el 
camino que habrá que seguirse, por ejemplo, para la emisión de un acto 
administrativo, Galindo Camacho menciona que los otros principios de la 
administración; la planeación, organización, dirección, control, coordinación y 
evaluación, son también procesos administrativos. 
 
Conviene aclarar la diferencia existente entre el proceso y el procedimiento 
administrativo; como en el derecho procesal, el proceso son los pasos o etapas a 
seguir con unidad de finalidad que suele ser la resolución de un conflicto, en este 
caso, para la consecución de un fin; mientras el procedimiento no siempre tiene 
determinada una finalidad, sino que se trata de la formalidad que pretende otorgar 
seguridad jurídica al gobernado. Luego, el proceso está o puede estar formado de 
varios procedimientos21 
 
Evidentemente sirve distinguir entre ambos conceptos para tener la claridad 
necesaria al hablar de que la planeación del desarrollo implica un procedimiento 
administrativo como explicaré más adelante. 
 
Respecto a la función que tiene el proceso administrativo en la planeación del 
desarrollo, el mismo autor explica: 
 
“El proceso administrativo para la planeación económica en México tiene importancia 
porque en virtud del mismo de antemano deben saberse cuales son los caminos a 
seguir para alcanzar los objetivos que se proponen con el mismo, es decir, mediante 
el proceso de planeación económica en México, se conoce en forma clara la situación 
que se pretende resolver, los medios con que se cuentan para lograr los objetivos 
propuestos, las mínimas posibilidades de error y el tiempo que lleva conseguir los 
objetivos planteados. En materia de administración pública esta metodología debe 
ser estrictamente aplicada, puesto que solamente de este modo pueden lograrse los 
propósitos planteados”22
 
Para Acosta Romero, el proceso es el conjunto de actos con unidad entre sí, 
vinculados por una finalidad; mientras el procedimiento es el conjunto de actos para 
 
20 GALINDO Camacho, Miguel. Op. Cit. Pág. 119 
21 Ídem. 
22 Ibíd. Pág. 181 
 9
la realización de un acto administrativo, no hay contrapartes ni solución de 
controversia y se rige por las formalidades que determine la ley.23
 
1.5.2 La Planeación 
 
Si bien volveré a abordar este rubro más adelante, cuando se distingaentre 
planeación y planificación, considero pertinente continuar la exposición de los 
principios de la administración, aunque sea sólo de manera enunciativa; así, la 
planeación es la “determinación de objetivos y elección de los cursos de acción para 
lograrlos, con base en la investigación y elaboración de un esquema detallado que 
habrá de realizarse en el futuro”.24
 
1.5.3 La Organización 
 
Es la estructuración de las relaciones que deben existir entre las funciones, 
niveles y actividades de los elementos materiales y humanos de un organismo 
social, coordinación de actividades e individuos, organizar es distribuir funciones y 
recursos con el fin de lograr con eficiencia los resultados esperados; citados por 
Galindo Camacho, Münch y García ofrecen un concepto bastante completo: 
 
“El establecimiento de la estructura necesaria para la sistematización racional de los 
recursos, mediante la determinación de jerarquías, disposición, correlación y 
agrupación de actividades, con el fin de poder realizar y simplificar las funciones del 
grupo social”.25
 
1.5.4 La Dirección 
 
En pocas palabras, la dirección es “un medio de la organización 
administrativa para lograr sus objetivos, es la técnica para conducir las actividades 
individuales en un marco normativo”26. Esta parte de los principios de la 
 
23 ACOSTA Romero, Miguel. Op. Cit. Pág. 881 
24 GALINDO Camacho, Miguel. Op. Cit. Pág. 121 
25 Ibíd. Pág. 127 
26 Ibíd. Pág. 133 
 10
administración interesa a la presente investigación porque incluye la toma de 
decisiones, tanto de los objetivos como de los caminos o métodos que se utilizarán 
para su consecución. 
 
1.5.5 El Control, la Coordinación y la Evaluación 
 
El control es la técnica que consiste en poner en marcha planes, proyectos, 
órdenes, así como el registro de los procesos de producción, con el fin de 
determinar si se están logrando los objetivos.27
 
“La coordinación es el proceso mediante el cual se integran todas las partes de la 
organización dando a cada sector las facultades para que cumplan armónicamente 
con las demás partes de la organización.” 
“La evaluación es el método para determinar los resultados del rendimiento y las 
actitudes adoptadas por un empleado en el puesto que le fue asignado.”28
 
En conjunto, estas tres herramientas de la Administración sirven para 
optimizar los procesos vigilando el cabal cumplimiento de los planes así como la 
participación de todos los órganos competentes en la obtención de las metas 
planteadas; y en su caso, para corregir los cursos de acción que no han resultado 
convenientes. 
 
Con estas definiciones concluye la explicación de los principios de la 
administración, la cual es necesaria para aproximarse a la tarea de la planeación 
del desarrollo y así comprender cómo es que se lleva a cabo en su género próximo 
de proceso administrativo. 
 
1.6 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
Con la finalidad de construir un concepto propio, a continuación presento 
diversas definiciones de Administración Pública, entre ellas la de Acosta Romero: 
 
 
27 Ídem. 
28 Ibíd. Pág. 139, 140 
 11
“La Administración Pública es la parte de los órganos del Estado que dependen 
directa o indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad 
estatal que no desarrollan los otros poderes, su acción es continua y permanente, 
siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada”29
 
La Administración Pública tiene una compleja actividad encaminada a fijar los 
métodos y principios que regulan la actividad administrativa, es decir poner en 
marcha todos los elementos operativos que hacen posible la realización del bien 
común. 
Crear las leyes y ejecutarlas es una tarea del ser humano, en la cual interviene 
la experiencia que resumen las ciencias, las técnicas y las humanidades, que 
estudian principalmente las relaciones, las motivaciones y los satisfactores de los 
individuos, por lo que no se debe olvidar que la Administración Pública como una 
entidad de naturaleza ejecutora, es un producto social que se ha formado en el 
devenir histórico, con un espíritu de cooperación para la realización del bienestar 
colectivo. 
 
“Por ello, toda sociedad humana, en cuanto adquiere cierta importancia y 
complejidad, se organiza para responder a exigencias internas de la vida colectiva y a 
las exigencias internas que pudiéramos llamar externas, frente a otros grupos 
sociales. 
El Estado, por primitivo que sea, se estructura administrativamente de acuerdo con 
un plan que se deriva de la sociedad misma o en otras palabras, que le imponen los 
hechos sociales. 
En esa organización se distinguen desde luego, dos aspectos, el primero se refiere al 
cumplimiento de las funciones necesarias o útiles del Estado en relación con los 
súbditos o ciudadanos, y el segundo, al cumplimiento por parte de éstos, de ciertos 
deberes hacia el Estado”30
 
En este sentido, podría definirse a la Administración Pública como el conjunto 
de medios de acción sean humanos, materiales o morales de los cuales dispone el 
Estado para lograr los propósitos que la ley le encomienda y llevar a cabo las tareas 
de interés nacional. 
 
Por otra parte, Rafael Martínez Morales afirma que la Administración Pública 
en la acción del gobierno de dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el 
 
29 ACOSTA Romero, Miguel. Op. Cit. Pág. 263 
30 MENDIETA Y Nuñez, Lucio. La Administración Pública en México. UNAM, México, 1942, Pág.11 
 12
cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses públicos 
y al resolver las reclamaciones a que dé lugar el gobernado. Y sigue: “Los entes del 
poder público encargados de coordinar los recursos de diversa índole para el logro 
de ciertos objetivos, constituyen la materia que integra a la Administración Pública”31. 
 
La organización administrativa está integrada por los entes del poder ejecutivo 
que habrán de realizar las tareas que conforme a la Constitución y a las leyes 
respectivas les han sido asignadas. Según Martínez Morales, la Administración 
pública comprende: organización, coordinación, finalidad, objetivos, métodos 
operativos, planeación, control y evaluación. 
 
La administración pública aprovecha todas las experiencias de la 
administración en general, sus técnicas, métodos, principios y procedimientos; de 
hecho la diferencia fundamental entre las técnicas de administración, pública y 
privada, es la finalidad de interés público o privado, según sea el caso. 
 
Otra distinción entre la administración pública y la privada son los titulares de 
los órganos de aquella, y que sus colaboradores deben actuar siempre, con respeto 
absoluto a la garantía de audiencia y al principio de legalidad, consagrados en los 
artículos 14 y 16 constitucionales.32
 
Acosta Romero explica que la administración también tiene un punto de vista 
funcional, según el cual administrar es realizar una serie de actos para conseguir 
una finalidad determinada, para lo que se sirve de los órganos a su cargo y de las 
relaciones de coordinación y de jerarquización que la comprenden.33
 
Finalmente el marco jurídico de la Administración Pública mexicana se 
encuentra en el artículo 90 de la Carta Magna, que a la letra dice: 
 
 
31 MARTINEZ Morales, Rafael. Derecho Administrativo. Primer y Segundo curso, 3ª ed. Oxford University Press, 
México, 1998, Pág. 36-40. 
32GALINDO Camacho Miguel. Op. Cit. Pág. 117 
33 ACOSTA Romero, Miguel. Op. Cit. Pag. 237 
 13
“La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica 
que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación 
que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirálas bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo 
Federal en su operación”. 
 
Una vez que he expuesto suficientemente la naturaleza de la administración 
pública y he especificado, incluso, su fundamento constitucional; la última aclaración 
es respecto al objetivo fundamental de la misma, que “es satisfacer las necesidades 
de la comunidad a través de la prestación de los servicios públicos respectivos, el 
cumplimiento de sus atribuciones, fines o cometidos”.34
 
En virtud de lo anterior, al hablar de Administración Pública en adelante me 
referiré a conjunto de órganos del Estado, dependientes del Poder Ejecutivo 
Federal, estructurados mediante relaciones jerárquicas y de coordinación, que 
utilizan sus recursos y técnicas para la obtención de un fin caracterizado por 
atender el bien común, los servicios públicos y demás labores ajenas las funciones 
jurisdiccionales y legislativas. 
 
1.6.1 Administración Pública Material y Formalmente 
 
La doctrina administrativa distingue dos sentidos fundamentales de 
administración: el sentido material alude a una actividad, el hecho de administrar un 
negocio, realizar las acciones necesarias para obtener los objetivos planteados con 
eficiencia y eficacia; y el sentido orgánico, que alude al órgano u órganos que 
ejercen esta actividad, que como se dijo convergen en el poder ejecutivo, igual las 
funciones de administración que las políticas o gubernativas, razón por la cual no 
basta con que un acto provenga de un órgano de la administración pública para 
considerarse administrativo.35
 
34 GALINDO Camacho, Miguel. Op. Cit. Pág. 118 
35 SERRA Rojas, Andrés. Op. Cit. Pág. 81 
 14
1.6.2 La Personalidad Jurídica de la Administración Pública 
 
En términos de los artículos 27, 39, 40, 41 y 115 constitucionales, el Estado 
Mexicano tiene la forma de República Representativa, democrática, federal, popular, 
soberana; que se integra con tres entidades o personas jurídicas diversas: la 
Federación, las Entidades Federativas y los Municipios. 
 
Por lo que se refiere a la Federación, ésta actúa por medio de sus Poderes 
fundamentales. El organismo más importante del Poder Ejecutivo es la 
Administración Pública. Resulta entonces importante reparar en que éste el es único 
poder del Estado36 que tiene relaciones directas con los gobernados, de lo cual 
deviene la necesidad de investirlo con una personalidad jurídica, siempre aceptada, 
cuyo origen sin embargo difiere, según el autor que se consulte. 
 
La explicación que ofrece Serra reza: 
 
“De los órganos de la Federación, la Administración Pública requiere de varias 
personalidades en su actividad. Los demás poderes: el Legislativo y el Judicial, como 
no mantienen relaciones directas con los particulares que exijan la presencia de una 
personalidad jurídica definida, son de naturaleza diversa, ya que no la requieren”.37
 
Contrario a esta postura, Alfonso Nava Negrete en su cátedra y en su obra 
ha sostenido que la personalidad de la administración pública es única e indivisible 
y que por razón de la estructura jerarquizada de la administración, todos los 
funcionarios actúan con la personalidad del Presidente de la República que se les 
delega para efectos prácticos.38
 
Por otra parte, García Máynez para explicar respecto a la personalidad 
jurídica de las personas morales, apoyado en la teoría de la Ficción dice: los entes 
colectivos son creados artificialmente por la ley, con capacidad de tener patrimonio 
y respecto a él, ejercer derechos y adquirir obligaciones, los derechos son 
 
36 Para efectos prácticos, se utiliza indistintamente los términos poder y función del Estado. 
37 SERRA Rojas, Andrés. Op. Cit. Pág. 77-78 
38 Vid. NAVA Negrete, Alfonso. Derecho Administrativo. Fondo de Cultura Económica, México, 1991. 
 15
inherentes a la voluntad; luego, la subjetividad jurídica de las personas morales 
deriva de la ficción jurídica de la ley. También advierte que hay personas jurídicas 
cuya existencia es natural y necesaria, como en el caso del Estado.39
 
El mismo García Máynez explica la personalidad del Estado y expone la 
Teoría de los Derechos sin sujetos, de Brinz, que plantea una división en el 
patrimonio de las personas morales en dos categorías: personales e impersonales; 
éstos carecen de dueño, pero encuéntranse adscritos al logro de una finalidad 
determinada, o determinable, y gozan de garantías jurídicas especiales. Los 
derechos existen pero no son de alguien sino de algo. En el caso de las personas 
morales de derecho público, este autor aclara que el patrimonio ni siquiera resulta 
indispensable para su existencia o permanencia. 40
 
La persona moral posee derechos y obligaciones, aún cuando no pueda por 
sí misma ejercitar los primeros ni dar cumplimiento a las segundas. La persona 
jurídica colectiva obra por medio de sus órganos. Los actos de las personas físicas 
que desempeñan la función orgánica de las personas morales no valen como actos 
de las primeras sino de la persona colectiva. 
 
Esa personalidad no se divide, es el Estado quien la ostenta; por mandato 
constitucional se dividen las funciones, mas no los poderes: al Ejecutivo Federal se 
encomienda la Administración Pública y se otorgan funciones ejecutivas y de 
gobierno, entre otras; la ley reglamentando la norma fundamental, crea los órganos 
de los que habrá de servirse el Ejecutivo para cumplir sus objetivos. 
 
Serra Rojas, quien no comparte las teorías tradicionales de la ficción jurídica, 
sostiene que el moderno derecho administrativo las ha superado, y dice: 
 
“…la Administración Pública es una persona jurídica, y aún así se distinguen varias 
personalidades de la misma. Además se reconoce la personalidad jurídica de los 
organismos descentralizados, creados por el Estado, por medio de la ley o por un 
 
39 GARCÍA Máynez, Eduardo. Introducción al Estudio del Derecho. 47ª Ed. Porrúa, México, 1995, Págs. 278-279 
40 Ídem. 
 16
Decreto del Ejecutivo, o por derecho privado en las empresas de participación 
estatal”.41 
 
Finalmente, resulta que el Estado aparece para satisfacer la necesidad 
humana de protección y desarrollo que ofrece como organización; la ley lo formaliza 
por medio de normas fundamentales; divide sus funciones y crea órganos a través 
de los cuales cumplirá sus objetivos. Luego, la primera de las personas morales en 
tener reconocida su personalidad jurídica para actuar en el mundo del derecho, por 
supuesto que es el Estado, si tal personalidad es una ficción jurídica, basta con ello 
en un sistema positivista. 
 
1.6.3 La Organización de la Administración Pública Federal Centralizada 
 
Dado que la planeación del desarrollo le corresponde al Ejecutivo Federal, 
quien a su vez distribuye funciones entre la administración tanto centralizada como 
paraestatal, muestro un par de definiciones de la administración centralizada por 
recaer en ella la mayor parte de las responsabilidades en materia de planeación: 
 
“El Poder Ejecutivo Federal en México se deposita en una sola persona, que es el 
Presidente de la República; los entes o dependencias que se estructuran 
inmediatamente bajo su mando y que configuran la administración centralizada de la 
federación, tendrán a su cargo los negocios del orden administrativo de jurisdicción 
federal”.42
 
“La centralización es la forma de organización administrativa en la cual las unidades, 
órganos de la administración pública, se ordenan y acomodan articulándose bajo un 
orden jerárquico a partir del Presidente de la República, con el objeto de unificar las 
decisiones, el mando, la acción y la ejecución”43
 
 
La Centralización administrativa implica la unidad de los diferentes órganos 
que la componen y entre ellos existe un acomodo jerárquico de subordinación y 
coordinación.En términos del artículo 1, de la Ley Orgánica de la Administración 
Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre 
 
41 SERRA Rojas, Andrés. Op. Cit. Pág. 77 
42 Ibíd. Pág. 51. 
43 ACOSTA Romero, Miguel. Op. Cit. Pág. 280 
 17
de 1976; la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los 
Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal; 
integran la administración centralizada, dependencias. Los organismos 
descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales 
de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito, instituciones nacionales 
de seguros y fianzas y los fideicomisos; componen la administración pública 
paraestatal, entidades. 
 
La forma en que se organiza la administración pública es clara a partir de los 
conceptos citados, comprende al Ejecutivo Federal y a todos los órganos que él 
requiera para la realización de sus funciones que distribuye entre la administración 
centralizada y la paraestatal. La administración centralizada, en términos de la Ley 
Orgánica de la Administración Pública Federal, incluye a todos los órganos con 
dependencia directa del Ejecutivo Federal, esto es, Secretarías y Departamentos de 
Estado y la Consejería Jurídica, quienes por cierto, tienen a su cargo importantes 
funciones de planeación. 
 
1.7. PLANEACIÓN Y PLANIFICACIÓN 
 
Hasta ahora he presentado los elementos que permiten tener nociones de la 
naturaleza, objetivos y órganos encargados de la planeación; no obstante, es 
menester distinguirlo de otro concepto que es utilizado indistintamente como 
sinónimo suyo, pero con el que guarda profundas diferencias teleológicas, que es el 
de planificación. 
 
La palabra planificación procede de los vocablos planers y facere, que 
significa hacer, acción. 
 
Según el diccionario, en economía la planificación es: 
 
”El sistema en el que el Estado asume la responsabilidad de la economía nacional, a 
base de un plan o programa con objetivos definidos, que contemple de manera 
 18
integral y ordenada a los distintos aspectos de actividad económica del país. La 
planificación concreta los principios del intervensionismo económico y puede alcanzar 
diversos grados, que van desde las formas más moderadas, hasta las más extremas 
de reglamentación rigurosa en las llamadas economías dirigidas”44
 
“Así entendida la planificación puede concebirse como el proceso consciente de 
selección y desarrollo del mejor curso de acción para lograr el objetivo, abarcando 
dentro del mismo todos los pasos esenciales para conducir normalmente una 
operación y evaluar lo que se espera de ella en términos de su aportación al objetivo 
y haciendo el mejor uso racional de los recursos humanos y materiales”45
 
La Enciclopedia Jurídica Mexicana, al definir el intervencionismo estatal, 
ofrece otro concepto de planificación a saber: 
 
“Tercera forma culminante del intervencionismo estatal se identifica con una 
injerencia deliberada, basada en el conocimiento racional del proceso 
socioeconómico y sus leyes. Se presenta como un conjunto de medios, mecanismos 
y procesos sociales, por los cuales los sujetos, agentes, grupos, estructuras, 
comportamientos y movimientos, que constituyen las sociedad, la modifican y 
desarrollan, son controlados de modo consiente e integrados en la totalidad, de 
manera tal que se pueda diseñar, dominar y conformar el porvenir de éste”46
 
La explicación de esta Enciclopedia sigue: “la planificación presupone una 
estrategia de desarrollo, concebida como cuerpo orgánico de decisiones sobre una 
serie de opciones económicas, sociales, ideológicas y políticas, que da por 
resultado un programa preciso para guía de los órganos públicos”47, aclara que le 
corresponde al Estado mexicano la planificación por mandato constitucional, 
respecto a lo cual ya se abundará más adelante. 
 
La definición de planeación en la misma fuente le da tratamiento no muy 
diferente: “Planeación: El intervencionismo económico del Estado en general, y su 
despliegue bajo la forma de un Sistema de Planeación Democrática, se constituyen 
y regulan en México de acuerdo a las normas de la Constitución de 1917”48. A 
 
44 SERRA Rojas, Andrés. Op. Cit. Pág. 122. 
45 JIMÉNEZ Castro, Wilburg. Op. Cit. Pág. 112 
46 Enciclopedia Jurídica Mexicana. Tomo IV. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Porrúa, México, 2002, 
Pág. 673 
47 Ídem. 
48 Ibíd. Tomo V. Pág. 581 
 19
continuación dicha enciclopedia explica el Sistema de Planeación y cada parte de la 
Ley de Planeación vigente. 
 
De esta fuente concluyo que tanto la planeación como la planificación 
resultan formas de intervencionismo estatal, y si hay una diferencia entre ambos 
términos, ella radica en la forma democrática en que la primera está regulada en 
nuestra ley fundamental, que le da al Estado mexicano la facultad de intervención 
en la economía con la correlativa obligación de realizarlo democráticamente. 
 
En la versión de Serra Rojas, “Planificar es regular con carácter colectivo las 
actividades económicas mediante proyectos que señalan cuantitativamente y 
cualitativamente el proceso de producción, su duración y los fines deseados”49. 
Ofrece también el maestro otras definiciones de interés a la presenta investigación: 
 
“Planificación: Acción de elaborar planes; se aplica sobre todo a la construcción de 
obras, caminos, ciudades, y a las actividades económicas. Pero en rigor toda 
actividad de largo aliento exige planificación, sobre todo cuando su realización 
depende de muchas personas, circunstancias cambiantes y otros factores. El plan 
implica tres niveles de actuación: análisis previo, elaboración y gestión. Los primeros 
ejemplos de planificación se dieron en la URSS…”50
“Plan: Conjunto de medidas, escalonadas y coordinadas, que disponen para la 
realización de una tarea o campaña, y destinadas a asegurar su eficaz cumplimiento. 
Según de que se trate, se fijan plazos, etapas, fuerzas que se utilizarán, periodos de 
control, etc.”51
“Planeación nacional del desarrollo económico y social: Constitución vigente: artículo 
73. El congreso tiene facultad: fracción XXIX-C. Para expedir leyes sobre planeación 
nacional del desarrollo económico y social”52
“Planeación democrática del desarrollo nacional: Constitución vigente. Artículo 26 
(…)”.53
 
Del análisis de estos conceptos deduzco que no necesariamente hay tintes 
socialistas en la definición de planificación; en la segunda opinión, es tratada más 
bien como técnica que sirve para regular actividades económicas, cualquiera que 
 
49 SERRA Rojas, Andrés. Diccionario de Ciencia Política. Tomo II, Más Actual Mexicana de Editores, México, 
1997, Pág. 401 
50 Ídem. 
51 Ibíd. Pág. 400 
52 Ibíd. Pág. 401 
53 Ibíd. Pág. 400 
 20
sea su ámbito, que requiere parámetros de conocimiento cuantitativo y cualitativo; 
se vincula entonces la planificación con el mero acto de elaborar los planes que se 
caracterizan por estar encaminados a la obtención de una meta, con la mayor 
eficacia y eficiencia posible. 
 
Para Galindo Camacho, “Planear es fijar el curso concreto de acción que ha 
de seguirse, estableciendo los principios que habrán de orientarlo, la secuencia de 
operaciones para realizarlo y la determinación de tiempo y números necesarios para 
su realización”.54
 
Por su parte, la planeación remite en todos los casos al régimen de derecho 
positivo, que en México enmarca tal proceso y que se caracteriza por la inclusión, 
no específica aún, de la participación democrática. 
 
Por lo anterior, para los efectos de esta investigación se entiende por 
planificación la técnicas que conlleva el acto administrativo de elaborar planes, el 
proceso necesario llegar a un plan; y por planeación, el contexto jurídico que obliga 
al EjecutivoFederal a realizar esa planificación democráticamente, esto es, de la 
manera que determinen la Constitución y las leyes que de ella derivan. 
 
1.7.1 Elementos de la Planeación 
 
Aunque se sabe que la planeación del desarrollo es un proceso técnicamente 
complicado en el cual no se pretende ahondar, sí se mencionan a continuación los 
elementos indispensables para su realización a saber: 
 
“Objetivo: el aspecto fundamental al planear es determinar los resultados 
deseados. 
Cursos alternos de acción: es necesario determinar diversos caminos, formas 
de acción o estrategias, para conseguir los objetivos. 
Elección: determinación, el análisis y la selección de la decisión más 
adecuada. 
 
54 GALINDO Camacho. Op. Cit. Pág. 120 
 21
Futuro: se intenta prever situaciones futuras y de anticipar hechos inciertos, 
prepararse para contingencias y trazar actividades futuras”.55
 
Con los anteriores elementos es posible definir la planeación como: “la 
determinación de los objetivos y elección de los cursos de acción para lograrlos, con 
base en la investigación y la elaboración de un esquema detallado que habrá de 
realizarse en un futuro”56
 
Ahora bien, la política orienta las decisiones fundamentales como 
determinación de prioridades; luego se estructuran los objetivos que debe llevar a 
cabo la administración pública, y comienza el proceso técnico de planeación, 
entendido como la selección de los caminos para llegar a la meta.57 Así, cuando 
propongo reestructurar los mecanismos de planeación del desarrollo nacional, 
pretendo incluir de modo eficiente la opinión de la sociedad desde la toma de 
decisiones, hasta la implementación de las acciones y la evaluación de resultados. 
 
1.8. SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN 
 
El 3 de febrero de 1983 se publicó, en el Diario Oficial de la Federación58, la 
reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en sus 
artículos 25 y 26, que substituyeron totalmente su texto anterior. En estos preceptos 
se estableció la rectoría económica del Estado, así como las bases del Sistema 
Nacional de Planeación, respectivamente. 
 
La Rectoría Económica, en términos del maestro Acosta, es: 
 
“El ejercicio de las responsabilidad gubernamental en el ámbito económico. El Estado 
promueve, induce y orienta la acción hacia los objetivos del desarrollo, lo que hace 
mediante instrumentos y políticas como la acción tributaria, el gasto público, la 
arancelaria y la financiera”.59 
 
55 Ibíd. Pág. 120 
56 Ibíd. Pág. 121 
57 Ídem. 
58 En adelante DOF. 
59 ACOSTA Romero. Derecho Administrativo Especial. Op. Cit. Porrúa, México, 1999, Pág. 8 
 22
El párrafo segundo del artículo 25, estipula: “El Estado planeará, conducirá, 
coordinará y orientará la actividad económica nacional y llevará a cabo la regulación 
y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de 
libertades que otorga esta Constitución”. 
 
Este conjunto de facultades y obligaciones constituyen formalmente la 
rectoría económica, que según el autor en cita, hasta hoy ha sido utilizada para 
referirse a la discrecionalidad de las decisiones políticas que toma el Ejecutivo 
Federal en turno, de allí la falta de congruencia y continuidad que le caracteriza.60
 
El artículo 26 constitucional reformado establece: 
 
“El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que 
imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la 
independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación. 
 
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de 
la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos 
sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para 
incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo 
al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal. 
 
La ley facultará al ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y 
consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática y los criterios para la 
formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. 
Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para 
que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades 
federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su 
colaboración y ejecución. 
 
En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que 
señale la ley”. 
 
Para reglamentar citado texto constitucional, se expidió la Ley de Planeación 
publicada en el DOF el 5 de enero de 1983, que determina la forma en que se 
efectuará la planeación del desarrollo; en su artículo tercero, se define planeación 
nacional del desarrollo como: 
 
“La orientación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones 
del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, 
 
60 Ibíd. Pág. 13 
 23
política y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad del país de 
conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley 
establecen. 
Mediante la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades, se asignarán 
recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán 
resultados.” 
 
El primer instrumento de Planeación en México es el Plan Nacional de 
Desarrollo, elaborado por el Ejecutivo como explico más abajo, de vigencia sexenal. 
Respecto a la naturaleza jurídica del Plan Nacional de Desarrollo, cabe aclarar que 
no tiene categoría de ley ni de reglamento, su obligatoriedad por mandato de la ley 
sólo llega al ámbito de la Administración Pública Federal; mientras para los 
gobiernos estatales y para los particulares como ya expliqué anteriormente, sólo 
obliga en términos convencionales.61
 
La elaboración del Plan correspondía originalmente a la Secretaría de 
Programación y Presupuesto, desaparecida por decreto publicado en el Diario 
Oficial de la Federación el 21 de febrero de 1992; a partir del día siguiente sus 
funciones corresponden a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien reúne 
todas las propuestas de las dependencias y entidades, cuidando la congruencia del 
Plan y una vez terminado, lo presenta al Ejecutivo Federal, quien de aprobarlo, lo 
someterá a la consideración del Congreso de la Unión para su examen y opinión. 
 
El plazo con que cuenta el Ejecutivo Federal para elaborar el Plan, en 
términos del artículo 21 de la ley en comento, es de seis meses a partir de su toma 
de posesión. 
 
El artículo 6 establece que será “En el mes de marzo de cada año, el 
Ejecutivo remitirá a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión el informe de 
las acciones y resultados de la ejecución del Plan y los Programas”. Los 
comentarios que en su caso realice el Congreso de la Unión y el envío del informe 
anual arriba mencionado son las únicas dos formas de intervención de un órgano de 
representación popular en el proceso de planeación del desarrollo. 
 
61 ACOSTA Romero, Miguel. Derecho Administrativo Especial. Op Cit. Pág. 40 
 24
En términos del artículo 8, también rinden informe anual los Secretarios de 
Estado al Congreso de la Unión respecto a los objetivos y prioridades fijados dentro 
de su competencia y de los resultados de las acciones previstas, informarán 
también los resultados de la aplicación de los instrumentos de política económica y 
social, y en su caso explicarán las desviaciones ocurridas y las medidas quese 
adopten para corregirlas. 
 
El artículo 9 de la Ley de la materia establece la obligación para las 
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal de planear sus 
actividades y sujetarse a las prioridades del Plan. Para las Entidades Federativas la 
sujeción a la Planeación federal se da por medio de convenios, según el artículo 33 
del mismo ordenamiento, y para los particulares tal planeación será sólo inductiva, 
de acuerdo al artículo 38 de la LP, articulándose por medio de contratos y 
convenios. 
 
De esta forma el carácter democrático de la Planeación del Desarrollo, 
estriba en su elaboración por el órgano Ejecutivo Federal, de elección popular; así 
como por la intervención que se concede al Legislativo, también electo, lo cual 
según sostengo, no es suficiente para garantizar que las necesidades más sentidas 
de la sociedad, sean preferidas como objetivos en la planeación según demuestra la 
experiencia durante el tiempo que se ha llevado a cabo, razón por la cual se vuelve 
imperativo instrumentar formas de compartir estas decisiones con los destinatarios 
de las mismas. 
 
1.8.1. Tipos de Programas 
 
La Ley de Planeación en sus artículos 23, 24, 25 y 26 respectivamente, 
señala cuatro tipos de programas de mediano plazo a saber: 
 
 Sectoriales: regirán el desempeño de las actividades del sector 
administrativo de que se trate. Contendrán estimaciones de recursos y 
 25
determinaciones sobre instrumentos y responsables de su ejecución. Sirven 
para agrupar las actividades y unificar objetivos de dos o más dependencias 
y entidades que repercuten en una misma vertiente importante, como por 
ejemplo salud, comunicaciones y transportes, etcétera 
 
 Institucionales: son aquellos que deben elaborar las entidades 
paraestatales, se sujetarán al Plan y al programa sectorial correspondiente. 
Por ejemplo IMSS, UNAM, PEMEX 
 
 Regionales: se referirán a las zonas que se consideren prioritarias o 
estratégicas, en función de los objetivos nacionales y cuya extensión 
territorial rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa 
 
 Especiales: se referirán a las prioridades del desarrollo integral del país 
fijados en el Plan o a las actividades relacionados con dos o más 
dependencias coordinadoras de sector. 
 
Como medio para ejecutar el Plan y los programas citados, las dependencias 
y entidades elaboran programas operativos anuales, artículo 27, que son de corto 
plazo e incluyen los aspectos administrativos y de política económica y social 
correspondiente; y los cuales servirán de base para anteproyectos de presupuesto 
también de carácter anual; que las propias dependencias y entidades deberán 
elaborar conforme a la legislación aplicable. Estos constituyen el vínculo entre el 
Plan Nacional de Desarrollo y los Programas de mediano plazo, sean sectoriales, 
institucionales, especiales y regionales.62
 
Una vez expuesto el funcionamiento del Sistema de Planeación del 
Desarrollo, cabe destacar que la forma menos regulada, difundida y utilizada, es la 
de la participación social. Y es esta participación la vía alterna para procurar 
congruencia y continuidad entre planes de diferentes lugares del país y aún en 
 
62 ACOSTA Romero, Miguel. Derecho Administrativo Especial. Op. Cit. Pág. 37 
 26
diferentes momentos, puesto que si las directrices de la planeación son legitimadas 
por la sociedad, sus intereses y necesidades continuarán con independencia del 
siguiente Ejecutivo en el encargo. Al contrario, mientras el Ejecutivo conserve 
discrecionalidad tan amplia en la toma de decisiones a las que encaminará la 
planeación del desarrollo, seguiremos viendo programas sociales inconclusos que 
no cumplen los objetivos para los que fueron concebidos. 
 
La participación social que propongo incluye a la ciudadanía tanto en la 
determinación de los objetivos de la planeación, en la ejecución de los programas; 
así como en la vigilancia de su funcionamiento; la forma en que se podrá 
instrumentar esta participación es precisamente materia del último capítulo del 
presente trabajo. 
 
1.9 POLÍTICA SOCIAL DEL ESTADO -EL BIENESTAR- 
 
Ya determinados los conceptos de Estado, Administración y Planeación, y 
para comprender las funciones meta jurídicas que tiene a su cargo el Estado; es 
menester presentar algunas nociones sobre el Estado social y sobre políticas 
sociales, dado que ambos conceptos se refieren a la realidad cualitativa que debe 
tomar en cuenta la planeación del desarrollo y que en la cual no ha incidido hasta 
ahora, el actual sistema nacional de planeación. 
 
En los Estados Unidos Mexicanos, en lo sucesivo México, la Constitución 
Federal establece que las acciones de gobierno deben estar encaminadas a la 
realización del proyecto de país contenido en la misma; luego, se imponen las 
limitantes de ley respecto a la intervención de cada autoridad para garantizar que se 
logren los objetivos plasmados en los planes. Los dilemas empiezan, por tanto, 
cuando las actividades consideradas prioritarias no son las más benéficas para el 
grueso de la sociedad; y surge entonces la pregunta respecto a si el aparato estatal 
está cumpliendo las funciones para las que fue creado. Vale la pena por ello 
recordar algunas reflexiones sobre el Estado: 
 27
 
“Ciertos teóricos marxistas parten de la visión que la naturaleza del Estado no es 
solamente dada por la institucionalización del poder estatal, ven pues, al Estado 
como un instrumento de la clase dominante, se convierte en factor de cohesión de 
una formación social o de una sociedad, en este sentido dado que el poder reside en 
una clase hegemónica, el Estado encarna la superestructura política vista como un 
aparato represivo e ideológico”.63
 
La cita anterior recuerda la visión del Estado como salvaguarda de un modo 
de producción. Ahora bien, habrá que preguntarse qué medio de producción está 
salvaguardando: si el Estado mexicano actual, por medio de todos sus actos de 
gobierno, incluida la planeación, está asegurando un sistema neoliberalista, seguro 
cumple con sus funciones; el problema es que ese Estado no es referido por la 
Carta Magna. La Constitución, al organizar un Estado democrático e investirlo de 
atribuciones y obligaciones, no pretendía que éste basare su política de desarrollo 
en las leyes del mercado internacional sino que sólo benefician a unos cuantos; sino 
que, por el contrario, obliga al Estado mexicano a velar por los mínimos de 
bienestar de los que todos los habitantes de esta nación deben gozar. 
 
Por tanto, es en la teleología del Estado mexicano donde se habrá de 
encontrar el principio, forma y tiempo del bienestar social, cuya ausencia lastima 
cotidianamente a millones de mexicanos. Para el maestro Acosta Romero la 
Constitución obliga al Estado a velar por lo menos por los siguientes aspectos: 
“Alimentación, Salud, Vestido, Vivienda, Educación, Trabajo, Seguridad, Asistencia 
Pública, Asistencia a niños de la calle y Sistema de Pensiones de Vejez y de 
Retiro”.64 Luego de lo cual hace una relación de los preceptos constitucionales que 
garantizan a la población el acceso a niveles mínimos en dichos rubros. En el 
mismo sentido, Maríñez Navarro, citando a Harold Wilensky, explica sobre el Estado 
benefactor: 
 
“El Estado benefactor tuvo su origen en los derechos sociales y en el sentido de la 
igualdad social, demostrando que el nivel económico, la maduración del sistema de 
 
63 MARÍÑEZ Navarro, Freddy. Estado, bienestar y sociedad. La globalización y lo social. ed. Trillas, México, 2000. 
Pág. 29- 31 
64 ACOSTA Romero, Miguel. Derecho Administrativo Especial. Op. Cit. Pág. 48 
 28
seguridad social y el nivel de la estructura de la población son la mejor explicación del 
esfuerzo del bienestar. Su argumento básico estima que la dimensión del gasto de 
bienestar nacional