Sistema-de-gestion-de-la-calidad-en-la-administracion-publica-politicas-y-lineamientos

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA 
DE MÉXICO 
 
FACULTAD DE ECONOMÍA 
 
 
 
 
 
SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD EN 
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, POLÍTICAS 
Y LINEAMIENTOS 
 
 
TESINA 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
LICENCIADA EN ECONOMÍA 
PRESENTA: 
ROSA MARÍA LIRA ROMERO 
 
 
 
ASESOR: 
LIC. JOSÉ LUIS PÉREZ BERMÚDEZ 
 
 
MÉXICO D. F. 2008 
Neevia docConverter 5.1
 
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SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, 
POLÍTICAS Y LINEAMIENTOS. 
 
 
ÍNDICE 
 
Justificación 1 
Objetivos 2 
 
Capítulo I 
Condiciones que propiciaron la aplicación de sistemas de gestión 
de la calidad en la Administración Pública. 
3 
I.1. Antecedentes de reformas administrativas. 3 
 I.1.2. La configuración de la administración pública. 5 
 I.1.3. El inicio de la sistematización del proceso de la reforma 
administrativa. 
13 
 I.1.3.1. El cambio del presupuesto tradicional al presupuesto 
 por programas. 
14 
 I.1.4. De la reforma administrativa a la modernización, y de la 
modernización a la innovación en la administración pública. 
20 
 I.1.4.1. Hacia la Nueva Gerencia Pública. Reforma al 
 Sistema Presupuestario. 
26 
 I.1.4.2. Buen Gobierno. Estrategia para la innovación y la 
calidad gubernamental. 
33 
 
Capítulo II 
Sistema de Gestión de la Calidad (SGC). Fundamentos, vocabulario 
y recomendaciones para la mejora del desempeño 
45 
II.1. Antecedentes del SGC. 45 
 
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II.2. Sistemas de gestión de la calidad — Fundamentos y vocabulario. 
Norma ISO 9000:2000 COPANT/ISO 9000-2000 NMX-CC-9000-
IMNC-2000. 
49 
 II.2.1. El objeto y campo de aplicación. 50 
 II.2.2. Fundamentos de los sistemas de gestión de la calidad. 51 
 II.2.3. Documentación. 55 
 II.2.4. Evaluación de los sistemas de gestión de la calidad. 56 
 II.2.5. Mejora continua. 57 
 II.2.6. Términos y vocabulario de la calidad. 58 
II.3. Sistemas de Gestión de la Calidad — Recomendaciones para la 
mejora del desempeño. Norma ISO 9004:2000 COPANT/ISO 9004-
2000 NMX-CC-9004-IMNC-2000. 
62 
II.4. Certificación de Sistemas de Gestión de la Calidad. 63 
 II.4.1. Proceso de Certificación. 65 
 
Capítulo III 
Calidad en el Gobierno. 68 
III.1 Gestión con calidad. 68 
III.2. Implantación del SGC en una Dirección General de Programación, 
Organización y Presupuesto (DGPOP) o su equivalente, en una 
dependencia de la administración pública federal. 
69 
 III.2.1. Funciones de la DGPOP o su equivalente. 69 
 III.2.2. Sistemas de Gestión de la Calidad — Requisitos. Norma 
ISO 9001:2000 COPANT/ISO 9001-2000 NMX-CC-9001-
IMNC-2000. Implementación. 
71 
 III.2.2.1. Planeación. 71 
 III.2.2.2. Identificación de sus clientes. 73 
 III.2.2.3. Documentos de calidad. 75 
 III.2.3. Sistema de Gestión de Calidad en la DGPOP. 79 
 
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III.3. Ventajas y desventajas de la aplicación del Sistema de la Gestión 
de la Calidad. 
 
107 
Conclusiones 
 
111 
Bibliografía 
 
 
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1 
JUSTIFICACIÓN 
 
En el presente trabajo se realiza una recopilación de diversos textos, artículos o 
libros que describen las diferentes reformas administrativas que se han llevado a 
cabo al interior de la administración pública, y que permiten visualizar cómo todas 
esas reformas se fueron orientando hacia una gestión de recursos con estándares de 
calidad. 
 
La administración pública en México, en las últimas décadas, ha experimentado 
cambios importantes, y como consecuencia, tuvo que incorporarse junto con otros 
países a las nuevas condiciones de su entorno, las cuales pusieron en marcha 
procesos de reforma y modernización al interior de su operación. 
 
Una parte de dichos procesos ha sido la búsqueda de una administración pública 
eficiente, eficaz y de calidad, con el propósito de lograr la flexibilización de las 
organizaciones gubernamentales y lograr así el adecuado manejo de los recursos 
asignados. 
 
Las organizaciones públicas, al adoptar el Sistema de Gestión de la Calidad (SGC) 
como herramienta en su gestión, utilizaron la familia de normas ISO 9000:2000, por 
lo que en este trabajo se explica el lenguaje de la calidad de una forma sencilla, así 
como su aplicación en un área presupuestal. 
 
La conveniencia de la implantación de un SGC en estas áreas, permite que se 
incremente la oportunidad y la confiabilidad en la administración de los recursos, ya 
que los objetivos de la calidad implican mejorar los servicios que se prestan. 
 
Asimismo, este trabajo se presenta como una guía práctica para todas aquellas 
personas que deseen implantar un SGC en cualquier área presupuestal, ya que 
describe cómo se planea, cómo se implanta, cómo se le da seguimiento y cómo se 
mejora. 
 
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2 
OBJETIVOS 
 
Objetivo general 
 
Conocer los diferentes momentos de modernización en la administración pública de 
1917 al 2006, que crearon las condiciones necesarias para que se implantaran 
Sistemas de Gestión de la Calidad; explicar los fundamentos de la familia de normas 
ISO 9000 que facilitan la implementación de sistemas de calidad en las áreas 
presupuestales denominadas Dirección General de Programación, Organización y 
Presupuesto, o su equivalente en la administración pública federal. 
 
 
Objetivos particulares 
 
Conocer los antecedentes y etapas de las reformas administrativas en la gestión de 
los recursos públicos, mismos que culminaron con la implantación de Sistemas de 
Gestión de la Calidad, en las áreas dedicadas a administrar los recursos 
presupuestales al interior de las dependencias y entidades de la administración 
pública federal. 
 
Explicar la norma ISO 9000:2000, sus fundamentos y sus conceptos para que sea 
comprensible dicha norma, al mismo tiempo conocer el procedimiento de 
implantación del Sistema de Gestión de la Calidad en cualquier organización pública. 
 
Exponer los mecanismos y procedimientos en la implementación de un Sistema de 
Gestión de la Calidad en cualquier Dirección General de Programación, Organización 
y Presupuesto (DGPOP) o su equivalente, que está dedicada a la administración de 
los recursos presupuestarios asignados a una dependencia o entidad del sector 
público. 
 
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3 
Capítulo I 
 
Condiciones que propiciaron la aplicación de sistemas de gestión de la calidad 
en la Administración Pública. 
 
I.1. Antecedentes de reformas administrativas. 
 
El Estado como forma de organización política y territorial de las sociedades, ha 
mostrado cambios constantes a lo largo de la historia. En los últimos años esos 
cambios han impactado sus funciones públicas, económicas e institucionales, al 
experimentar un largo proceso de redimensionamiento, privatización, apertura 
comercial y una creciente descentralización. 
 
En consecuencia los gobiernos y las administraciones públicas experimentan 
también diferentes transformaciones, a partir de los cambios que el Estado mismo ha 
tenido, ocasionados por las reformas que tiene que aplicar para responder a las 
diferentes circunstancias a las que se enfrenta. 
 
Muchos países han implementado diversas “estrategias que han pretendido 
fortalecer las capacidades del estado yresponder mejor a las demandas ciudadanas, 
además de enfrentar la creciente complejidad y adaptarse mejor a las condiciones 
que impone el proceso de globalización a nivel internacional”.1 
 
Los gobiernos a nivel mundial en la última mitad del siglo XX, han diseñado 
diferentes estrategias de respuesta para la transformación de su administración 
pública, las cuales se pueden ubicar en tres tendencias: 
 
La primera tuvo “lugar en la década de 1970, mediante reformas administrativas [.] 
las cuales comenzaron a impulsar en su aparato gubernamental. En esta etapa 
destacan las medidas de difusión de las técnicas de Organización y Métodos, los 
 
1 Bertucci, Guido, "La innovación gubernamental en el mundo: retos y perspectivas", Organización de las Naciones Unidas, 
 en http://www.un.org/spanish/, (Fecha de consulta: 10 de febrero de 2007). 
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4 
Presupuestos por Programas (PPP), la elaboración de manuales de organización y 
de procedimientos; el mejoramiento de la gestión a través de ventanillas únicas de 
trámites; así como el énfasis en las funciones de planeación, programación y 
presupuestación de los recursos públicos”.2 
 
La segunda se produjo en la década de 1980, mediante una reforma del Estado con 
medidas tales como: “el redimensionamiento del aparato gubernamental, 
simplificación de la administración pública, procesos de privatización de empresas a 
gran escala, políticas de desregulación económica; apertura comercial y 
liberalización de los mercados, recortes de servidores públicos y programas de retiro 
voluntario, [.] son los inicios de la difusión de las técnicas administrativas de la 
planeación estratégica, el enfoque de calidad y la orientación al cliente”.3 
 
La tercera en la década de 1990, proviene de las medidas implementadas por la 
introducción de la Nueva Gestión Pública, que diversos países como Australia, 
Inglaterra, Nueva Zelanda, Suecia, Canadá, Francia y Dinamarca entre otros, desde 
hace 20 años han incorporado los principios del modelo hacia un sistema que pone 
énfasis en los resultados e imprime mayor eficiencia en la gestión pública, y entre las 
medidas más importantes destacan: “reducción del sector público en el tamaño, 
descentralización efectiva de las organizaciones públicas, desburocratización, [.] 
servicios públicos orientados al cliente, evaluación por resultados”,4 responsabilidad y 
transparencia en rendición de cuentas, acceso a la información, profesionalización de 
los servidores públicos y calidad. 
 
En el caso de México la influencia mundial se vio reflejada en la transformación de la 
administración pública en tres modalidades: la reforma, la modernización y la 
innovación. Desde inicios del siglo XIX hasta alrededor de 1982, la reforma 
administrativa fue la estrategia imperante en la mayoría de las acciones para mejorar 
la organización y funcionamiento del aparato gubernamental. Se producen diversas 
 
2 Sánchez González, José Juan, Reforma modernización e innovación en la historia de la administración pública en México, 
 Porrúa, México, 2004. p. 12 
3 José Juan, Sánchez González, op. cit., p. 13 
4 Loc. cit. 
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5 
iniciativas gubernamentales para dar orden y sistematización al conjunto de 
dependencias y entidades, donde la reforma se concentra en el proceso de 
sectorización, creando instancias de control global y disposiciones legales. 
 
En el periodo comprendido de 1983-2000 la reforma administrativa fue sustituida por 
programas de modernización, los cuales enfatizaban un campo de acción prioritario 
para los gobiernos siguientes; de igual forma se adoptan y se introducen diversos 
términos empresariales bajo el nombre de modernización de la administración 
pública federal. A este periodo varios autores lo definen como la era de 
Redimensionamiento Estatal, y se inicia con un proceso de ajuste financiero y 
privatización de entidades públicas, apertura e integración comercial, 
reestructuración del gasto público y descentralización. 
 
En el periodo del 2000 al 2006 se retoman las bases implementadas por los 
gobiernos anteriores, pero las reformas administrativas aplicadas tienen una 
orientación tanto de modernización como de innovación, ya que por un lado se 
impulsa un Programa de Combate a la Corrupción y el Fomento a la Transparencia y 
Desarrollo Administrativo 2001-2006, y por el otro se incorpora un Modelo de 
Innovación y Calidad Gubernamental, que instrumenta diversas acciones con el 
objetivo de darle un cambio profundo a la administración pública federal. 
 
I.1.2. La configuración de la administración pública. 
 
La administración pública en nuestro país comienza un proceso de mejoramiento y 
renovación administrativa hasta que es promulgada la Constitución de 1917. Con la 
"Constitución la estructura del poder se había modificado y las nuevas atribuciones 
del Estado requerían transformaciones del aparato de la administración pública".5 
Asimismo, con la Ley de Secretarías y Departamentos Administrativos del Gobierno 
Federal aprobada con base a la Constitución se inicia la configuración de los órganos 
 
5 Ibid., p. 209 
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6 
centrales: las secretarías de estado y los departamentos administrativos, la creación 
de éstos últimos representó el intento por incorporar nuevas funciones de gobierno. 
 
Los departamentos administrativos ocupaban un rango de menor jerarquía que las 
secretarías de estado, ya que sus titulares no tenían el deber de acudir al Congreso 
para rendir cuentas sobre la administración "que guardaban sus ramos y refrendar 
los reglamentos y acuerdos del presidente. Tales obligaciones se les impusieron 
constitucionalmente en 1974 y en 1981. Con ello se eliminaron las distinciones entre 
secretarías y departamentos, y se debilitó la razón de ser de los segundos".6 
 
A lo largo de las siguientes décadas, dichos departamentos cambiaron de diferentes 
formas: "unos desaparecieron y se crearon otros, algunos se transformaron en 
secretarías de estado y otros se fusionaron con diversas instituciones para constitutir 
nuevas secretarías”.7 
 
Con la Constitución de 1917 la estructura del poder se modificó y las nuevas 
atribuciones del Estado requirieron cambios del aparato de la administración pública, 
lo que a su vez originó el régimen presidencial. 
 
Bajo este sistema y “en lo que respecta al presupuesto, por un lado, se otorgó al 
Ejecutivo Federal la obligación de la elaboración de dicho presupuesto en todo el 
aparato público, responsabilidad que fue delegada a la Secretaría de Hacienda y 
Crédito Público",8 por lo que el presupuesto desde entonces ha representado un 
instrumento en el desempeño gubernamental, debido a que en él se establecen los 
planes y proyectos del Estado. 
 
 
6 Mainero, Carlos E., La administración pública mexicana, CONACULTA, 2000, pp. 12-13 
7 Loc. cit. 
8 Arellano Gault, David y Gabriel Purón, “México. Reforma al sistema presupuestal: una reforma atrapada por las inercias”, 
 en Arellano Gault, David, (coord.), Más allá de la reinvención del gobierno, fundamentos de la nueva gestión y 
 presupuesto, CIDE, 2004, p. 458 
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7 
A su vez, se estableció la Contaduría Mayor de Hacienda9 para examinar las cuentas 
del informe del secretario de Hacienda al Congreso, realizar el examen y glosa de la 
contabilidad, así como la revisión del presupuesto de los ramos, y se le otorga un 
nivel de órgano constitucional, con el objetivo de encargarse del control externo. 
 
En los años de 1920 a 1930 la administración pública se orientó a diversas acciones, 
entre ellas se pone especial énfasis en continuar la institucionalización del país, la 
reorganización del sistema fiscal, basadoen el impuesto sobre la renta, y del aparato 
gubernamental, fundamentalmente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 
mediante reformas hacendarias dirigidas a la obtención de mayores ingresos al 
Estado. Asimismo, entra en funciones el Departamento Técnico Fiscal para formular 
el presupuesto de egresos y se modifica la elaboración de la Ley de Ingresos para 
adaptar los impuestos a las necesidades nacionales. Se establece un sistema 
bancario capaz de asegurar y estimular las actividades económicas, y se reestructura 
el crédito interior y exterior. 
 
El Departamento de Contraloría se crea a partir de 1917 y como parte de la 
reorganización administrativa en 1921, se establece un mecanismo administrativo 
que separaba las labores de fiscalización y glosa. Además de efectuar estudios para 
el mejoramiento de la administración pública, lo que constituyó el primer antecedente 
de unidades o mecanismos específicamente encargados en nuestro país, de 
proponer medidas globales de reforma administrativa. En 1934 este Departamento 
desaparece y sus atribuciones se transfieren a la Secretaría de Hacienda y Crédito 
Público. 
 
Con el decreto "de junio de 192810, [.] se confieren facultades extraordinarias al 
Ejecutivo Federal, para expedir la ley que crea un cuerpo consultivo oficial, 
permanente y autónomo en asuntos económico-sociales en el presupuesto [.] 
posteriormente dicho cuerpo consultivo toma el nombre de Consejo Nacional 
 
9 Creada desde el año 1824, dependiente del Congreso de la Unión. A partir del año de 1867 y hasta el año 2000 no tuvo 
 cambios en su denominación. 
10 Se refiere al decreto en que fue publicada la Ley Orgánica de Presupuesto de Egresos. 
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8 
Económico bajo su respectiva ley”.11 Este órgano desempeñó la función de discutir y 
elaborar un plan económico para el país, que serviría después de base al 
Presupuesto de Egresos de la Federación. 
 
La planeación en el país comenzó a desarrollarse a partir de 1930 con la publicación 
de la Ley sobre Planificación General de la República, promovida por el gobierno de 
Pascual Ortiz Rubio -como primer antecedente en la planeación en el país, pero no 
tuvo plena vigencia en la práctica administrativa-, la cual tuvo el propósito de elaborar 
estudios, planes y programas para coordinar el desarrollo del país, de esta forma se 
empleó como instrumento para la realización de la planificación económica y social 
que más tarde se reflejaría en el presupuesto. A esta Ley le seguiría el primer Plan 
Sexenal implementado en 1933 por el gobierno de Lázaro Cárdenas y del segundo 
en 1940 durante el mandato de Manuel Ávila Camacho. 
 
En los años de 1934 a 1946 el sector público activa la economía, se reorganiza la 
estructura de la administración centralizada, se inicia en el país la programación 
gubernamental de mediano plazo, se asientan bases para la industrialización, 
creando fuentes de crédito para promoverla, se fomenta el desarrollo del sector 
paraestatal, se fortalecen las relaciones del estado con las empresas privadas, entre 
otras cosas. 
 
Como parte de los cambios estructurales del Estado en 1939 se reforma la Ley de 
Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, la cual reflejaba un proceso 
constante de reconfirugación y expansión administrativa, se trataba de que el Estado 
asumiera una política reguladora de toda la actividad económica y social. Por lo 
anterior la Contaduría de la Federación fue organizada y de “acuerdo con lo 
dispuesto en la Ley Orgánica del Presupuesto de 1935 el proceso de preparación o 
elaboración de la cuenta de egresos quedaba bajo la administración de la Secretaría 
de Hacienda".12 
 
11 David Arellano, Gault y Gabriel Purón, op. cit., p. 460 
12 Suárez, María de los Ángeles, El proceso de presupuestación y programación del gasto público, 1990-1997, tesis, México, 
 UNAM, 1999. p. 24 
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9 
Durante estos años y hasta 1976 la forma de integrar el presupuesto de egresos de 
la federación se conoció como presupuesto tradicional o presupuesto por objeto, 
"que se caracteriza como un documento compuesto de claves con su asignación 
mensual y anual; es una relación detallada de las adquisiciones del gobierno federal. 
[...] Por su misma naturaleza no enfatiza lo que el gobierno realiza con los fondos 
disponibles; es decir carece de metas",13 por lo que es un instrumento que no 
contribuye al establecimiento de la planeación, y no facilita la vinculación del 
presupuesto con el plan y los programas de largo y mediano plazo; y como no esta 
orientado a resultados sólo permite el control contable jurídico. 
 
La transición de un gobierno militar a uno civil se produjo con el mandato de Miguel 
Alemán de 1946 a 1952 ya que “la segunda guerra mundial ofreció a los militares la 
oportunidad de profesionalizase, [...] por lo que no era necesario legitimarse a través 
de campañas bélicas”.14 En este periodo la administración pública continuó 
consolidándose y extendiéndose rápidamente, debido a que el país presentaba 
estabilidad política, una sociedad moderna, y un Estado que centraba sus esfuerzos 
hacia la industrialización. 
 
En estos años se impulsa al sector paraestatal para promover la industrialización, lo 
que permite que alcance considerables proporciones, por lo que fue necesario contar 
con mecanismos más adecuados para elevar su eficiencia y asegurar su control. 
 
Así la acción gubernamental buscó un medio adecuado de control para este sector 
que no lo tenía, por lo que se emite en 1947 la Ley para el Control de los Organismos 
Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, encargándose a la Secretaría 
de Hacienda el manejo y vigilancia de las operaciones de las entidades y 
organismos, con el propósito de procurar su correcto manejo y evaluación. El fin de 
esta ley era sujetar al sector paraestatal a la supervisión financiera y al control 
administrativo del Ejecutivo Federal. 
 
13 María de los Ángeles, Suárez, op. cit., p. 29 
14 Pardo, María del Carmen, La modernización administrativa en México, Propuesta para explicar los cambios en la 
 estructura de la administración pública, 1940-1990, INAP-COLMEX, 1991, p. 53 
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10 
Asimismo las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y la de Bienes Nacionales e 
Inspección Administrativa a partir de 1947 recibieron la denominación de 
globalizadoras, asignándoles funciones adicionales relacionadas al presupuesto; la 
primera preparaba y ejecutaba el mismo, y después ejercía y controlaba los gastos; y 
la segunda realizaba y vigilaba la contratación de obras y construcciones federales 
además de las compras gubernamentales, así como los estudios para mejorar la 
organización de la administración pública. 
 
Las actividades gubernamentales se dirigieron "a tratar de trabajar sobre la base de 
la institucionalidad y a la vez se inició la tendencia de subordinar el proyecto del país 
en torno al poder presidencial".15 
 
A partir de 1953 se incorporó la nueva clasificación funcional al Presupuesto de 
Egresos de la Federación "la cual trataba de expresar las actividades o funciones 
fundamentales de la actividad gubernamental, ésta se presentaba a nivel de función 
o subfunción, siendo estas categorías representativas de los bienes o servicios que 
proporcionaba el gobierno federal".16 También, los procedimientos de inversión 
fueron organizados en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de un 
comité que posteriormente se transformó en una comisión, y que al crearse la 
Secretaría de la Presidencia en 1958 ésta quedaría ubicada directamente bajo su 
coordinación. 
 
Por otro lado, en 1954 se incluyó la clasificación administrativa o de instituciones del 
presupuesto que se constituyóen 22 ramos; su fin era establecer un control previo y 
administrativo de los gastos públicos y satisfacer las necesidades de contabilidad de 
la Hacienda Pública Federal de acuerdo a las disposiciones de la Ley de 
Presupuesto existente. 
 
La clasificación económica "formó parte del presupuesto de egresos a partir de 1956, 
(gasto corriente o de capital pagado directamente por el gobierno federal y 
 
15 Jose Juan Sánchez, González, op. cit., p. 242 
16 David Arellano, Gault y Gabriel Purón, op. cit., p. 461 
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11 
transferencias de ambos tipos de gasto a otros ámbitos públicos y privados), y se 
utilizó para conocer el efecto del gasto público en la actividad económica del país".17 
 
En el periodo de 1940 a 1960 los gobiernos efectuaron acciones para fortalecer la 
estabilidad política y sentar las bases para el desarrollo económico del país. La 
estructura administrativa se modifica en la medida en que la participación del Estado 
en la economía así lo fue exigiendo. “La planeación y la coordinación tuvieron límites 
ya que sólo lograron poner ciertos controles a los recursos presupuestales [...] pero 
no se concretó un proyecto de desarrollo integral por parte del Estado”. 18 
 
En 1958 se modifica la Ley de Secretarías de Estado y Departamentos 
Administrativos del Gobierno Federal. Esta reforma en la ley ocasionó cambios 
importantes en la administración pública, en el sector económico y en las unidades 
de programación global del sector público. 
 
Una de las principales modificaciones que entraron en vigor fue que la Secretaría de 
Bienes Nacionales en su conjunto, cedió la facultad de estudiar las reformas 
administrativas que requiere el sector público, a la recién creada Secretaría de la 
Presidencia, sin embargo hasta 1965 esta actividad comenzaría a tomar fuerza, 
cuando se establece la Comisión de Administración Pública (CAP) en esta 
secretaría. 
 
Entre 1960 y1980 los gobiernos de esos años se enfocarían hacia una nueva 
perspectiva, realizarían cambios a la estructura administrativa que "responderían 
justamente a la necesidad de incluir decisiones más racionales en planeación y 
coordinación. Había que fortalecer la estructura de la administración pública para que 
se pudieran elaborar planes y programas, a partir de los montos requeridos para el 
gasto y la inversión, con el compromiso de evaluar esos planes."19 
 
 
17 José Juan, Sánchez, González, op. cit., p. 248 
18 María del Carmen, Pardo, op. cit., p. 42 y 79 
19 Loc. cit. 
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12 
Con la incorporación de la Secretaría de la Presidencia a la estructura pública, en 
1961 con el gobierno de López Mateos, se establece un acuerdo por el cual se le 
otorga la facultad de órgano coordinador, para ocuparse de asuntos 
correspondientes a "la programación y planeación para el desarrollo regional, el 
gasto y las inversiones públicas, apoyar al Ejecutivo Federal directamente en materia 
administrativa y jurídica y estudiar la administración pública y proponer 
modificaciones para mejorarla"20 y así fijar los procedimientos que normarían la 
acción conjunta del sector público. 
 
Cabe señalar, que esta dependencia se limitaba a organizar el presupuesto sólo en 
función de los ingresos, sin considerar los objetivos de programación gubernamental 
y los recursos con los que se disponían para cumplir con las metas propuestas. 
 
La Secretaría de Patrimonio Nacional consignada en la misma ley se estableció 
sobre las bases de la desaparecida Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección 
Administrativa, y se encargó de controlar y vigilar al creciente sector paraestatal. 
 
De esta forma, la Secretaría de la Presidencia compartiría funciones diversas de 
planificación, presupuestación, control y vigilancia junto con las Secretarías de 
Hacienda y Patrimonio Nacional. 
 
A finales de 1962, se crea la Comisión Intersecretarial para la Planeación Económica 
y Social, la cual impulsaría los propósitos de reforma a la estructura administrativa, 
tratando "de elaborar planes nacionales de corto y largo plazo, para dar coherencia al 
sector público en su conjunto. Entre sus resultados está el Plan de Acción Inmediata 
1962-1964 y el Programa de Desarrollo Económico-Social 1966-1970".21 
 
 
 
 
20 Carlos E., Mainero, op. cit., pp. 18-19 
21 Rives Sánchez, Roberto, Acerca del tamaño de Estado de México. Breves notas en retrovisión y perspectivas, Antología 
 sobre la Teoría de la Administración Pública, México, INAP, 2002. p. 367 
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13 
I.1.3. El inicio de la sistematización del proceso de la reforma administrativa. 
 
El Estado al tomar conciencia de que la administración pública no sólo debía servir 
para los fines del desarrollo económico, sino que podía ser útil para intentar el equilibrio 
entre crecimiento y distribución de sus beneficios, incorporó al programa de gobierno 
de manera más evidente la necesidad de mejorar y modernizar su estructura.22 
 
En el gobierno de Díaz Ordaz se propuso realizar un riguroso examen de la 
administración pública, con la finalidad de sugerir las reformas que hicieran de ella un 
instrumento real para el desarrollo económico y social del país. Por ello en 1965 se 
constituye la Comisión de Administración Pública (CAP) con lo que se inicia un 
proceso continuo y sistemático de reformas administrativas, a fin de realizar de forma 
permanente la revisión y cambios de las estructuras administrativas del sector 
público. Además se podría considerar que con la creación de dicha Comisión, se 
gesta la aplicación del presupuesto por programas para una mejor evaluación del 
gasto público. Asimismo, la presupuestación y en general la política económica 
estaban delegadas por el Presidente en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 
de manera casi exclusiva. 
 
Un aspecto fundamental de la evaluación que hizo la CAP, fue en la distribución de 
"funciones; analizó el aspecto formal contenido en la Ley de Secretarías de Estado y 
Departamentos y confrontó lo dispuesto en la norma, encontrando duplicaciones, 
falta de coordinación y deficiencia en los sistemas de comunicación".23 
 
En ese mismo año aparece el Programa de Acción del Sector Público 1966-1970, 
que sirvió de base para establecer un verdadero programa de reforma administrativa. 
Con los datos de dicho programa, la CAP comenzó sus "trabajos en organización 
interna de entidades, identificación de la normatividad existente, diseño de sistemas 
 
22 María del Carmen Pardo, op. cit., pp. 112-114 
23 Pardo, María del Carmen, "La experiencia reformista mexicana", en María del Carmen Pardo (comp.). Teoría y práctica de 
 la administración pública en México, México, INAP, 1996, p. 87 
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de coordinación, mejoramiento de los recursos materiales, perfeccionamiento y 
capacitación de personal y creación de sistemas de planeación y programación".24 
 
Por otra parte, la separación de funciones detectadas por la CAP en lo que respecta 
a la construcción, reconstrucción y conservación de obras hizo que se tomaran 
medidas para su control y vigilancia, por lo que se expidieron las Leyes de 
Inspección de Adquisiciones y la de Inspección de Contratos y Obras Públicas, 
también se estableció que se presentara el programa de inversión que se incluiría en 
la Ley de Ingresos y en el Presupuesto de Egresos de la Federación. 
 
Mientras tanto se fortalecieron las atribuciones de los órganos de gobierno, los 
organismos descentralizados y las empresas de participación estatal. 
 
En 1967 la CAP preparó un informe en el que sugería establecer un presupuesto que 
rindiera cuentas de la programación gubernamental, así como la sectorización de las 
entidades de la administraciónpública para llevar a cabo una planeación integral. 
 
I.1.3.1. El cambio del presupuesto tradicional al presupuesto por programas. 
 
Durante el gobierno de Echeverría la reforma administrativa fue un elemento 
importante en los planes de gobierno, ya que el Estado participaba en la mayoría de 
los sectores económicos, por lo que fue necesario adecuar el aparato administrativo. 
 
Esta reforma intentó constituirse en un "proceso técnico y programático, innovador 
permanente y de estrategia flexible, tendiente a conseguir una respuesta orgánica 
adaptada de la maquinaria administrativa existente"25 bajo las nuevas condiciones de 
estabilidad y desarrollo que el país había logrado en años anteriores. 
 
En 1971 se creó dentro de la Secretaría de la Presidencia, la Dirección General de 
Estudios Administrativos que sustituyó a la Comisión de Administración Pública 
 
24 María del Carmen Pardo, op. cit., p. 87. 
25 José Juan Sánchez, González, op. cit., p. 315 
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15 
(CAP) y elabora el documento denominado Bases para el Programa de Reforma 
Administrativa del Gobierno Federal 1971-1976. 
 
En este documento se propuso la revisión global de las actividades del sector 
público, y la implantación de sistemas administrativos orientados a la racionalización 
de las acciones. Se establecen unidades de organización y métodos, unidades de 
planeación y programación, así como las comisiones internas de administración en 
las diversas dependencias del sector público. 
 
Con esta reforma se procura dotar de mayor racionalidad y dinamismo al sector 
público, incrementar la eficiencia de las actividades gubernamentales, mejorando sus 
estructuras y sistemas de trabajo para aprovechar al máximo los recursos del 
Estado, y también agilizar y descentralizar los mecanismos operativos, simplificando 
los trámites, además de crear en el personal una conciencia adecuada de servicio, 
colaboración y trabajo en equipo. 
 
En materia presupuestal en 1974 "la clasificación sectorial se incluye en el 
presupuesto de egresos y proporciona los elementos de programación 
presupuestaria que permitieron la agrupación convencional de las entidades 
públicas, bajo criterios administrativos, económicos o de otra naturaleza".26 Además 
de estas clasificaciones la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la 
Federación también establecía una clasificación por ramos y actividades que 
controlaba la cantidad de gasto para cada unidad. Como se había mencionado 
anteriormente, el presupuesto tradicional consistía en un "documento propiamente 
contable en el que se exponían los gastos de la administración pública federal 
asignados a cada ramo (secretarías), y a las subdivisiones administrativas en cada 
uno, o bien a los bienes o servicios que adquiría".27 
 
 
26 David Arellano, Gault y Gabriel Purón, op. cit., p. 461. 
27 López Arratia, Alejandro, "El proceso presupuestario en México", Carmen Pardo (coord.), Teoría y práctica de la 
 administración pública en México. Lecturas básicas, México, INAP, 1992. p. 161. 
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16 
De esta forma se utilizó esta técnica de presupuesto por objeto que atendía 
principalmente el tipo de gasto que realizaba el sector público, pero no se podía 
utilizar como instrumento de programación debido a las limitaciones propias de su 
estructura, creada básicamente para efectos de control financiero, y por 
consiguiente, no se especificaba con suficiente claridad el gasto en función de 
programas, además ésta carecía de metas cuantificables y definidas, y elementos 
que permitieran identificar el nivel de avance de alguna política o de los programas 
públicos. Por otra parte, se carecían de normas y coeficientes de control que 
sirvieran para la evaluación de la productividad de los recursos del sector público. 
 
Derivado de la complejidad de los problemas socioeconómicos del país y la mayor 
diversidad de las relaciones dentro de la administración pública federal, en la 
Secretaría de Hacienda y Crédito Público en 1975 se plantea la necesidad de 
mejores métodos de presupuestación y para el ejercicio fiscal 1976 se implanta la 
técnica del presupuesto por programa, "que entrañaba la relación costo-beneficio al 
asociar los recursos públicos con la obligación de exhibir resultados concretos de 
acuerdo con lo programado".28 
 
En 1976 el país se encontraba en medio de una fuerte crisis económica, devaluación 
monetaria, presiones políticas internas y externas y enfrentamientos entre el Estado 
y el sector empresarial que ocasionaban la pérdida de confianza de la sociedad hacia 
el propio Estado. 
 
Por lo anterior, durante el gobierno de López Portillo se inicia un proceso de reforma 
administrativa para el desarrollo económico y social basada en la programación de 
las actividades del sector público. 
 
El Programa de Reforma Administrativa 1977-1982 planteado por el Ejecutivo 
Federal trató de realizar una reestructuración profunda en la organización y 
 
28 Flores Caballero, Romeo, Administración y política en la historia de México, México, FCE-INAP, 1988. p. 286 
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17 
funcionamiento de la administración pública federal, cuya estructura orgánica ya no 
respondía con eficacia a los problemas que en este periodo coexistían en el país. 
 
Algunos de los puntos más significativos de esta reforma fueron: a) reorganización 
institucional, b) la organización sectorial de las paraestatales bajo secretarías de 
cabeza de sector, c) la instrumentación general de la técnica presupuestal por 
programas, d) administración de recursos humanos y desarrollo del servidor público. 
 
La base jurídica fundamental del Programa de Reforma Administrativa 1977-1982 fue 
la implementación del Sistema Nacional de Planeación que estaba integrada por: 
 
• La nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que sustituyó a la 
Ley de Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos del Gobierno 
Federal de 1958, que se divide en tres partes: generalidades organizativas, 
regulaciones sobre la administración pública centralizada y bases de creación 
de las entidades paraestatales y su relación con el Ejecutivo Federal y las 
dependencias. 
 
• Para instituir jurídicamente los sistemas de orientación y apoyo global se 
expiden la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal que 
derogó a la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación de 
1935, con ella se "busca modernizar la concepción y manejo del gasto público 
federal, como un mecanismo capaz de unir las decisiones de política a la 
acción en materia de gasto público y que éste último se programe y ejecute 
eficientemente".29 En lo que respecta a la Ley General de Deuda Pública tiene 
como propósito recoger en un solo ordenamiento las diversas disposiciones en 
la materia para clarificar y precisar las bases sobre las cuales el sector público 
puede hacer uso del financiamiento. 
 
 
29 Peredo Aguilar, Lucía Cristina, La reforma de la administración pública federal, y la orientación del gasto público en el 
 periodo 1970-1985, tesis, México, UNAM, 1987, p. 50 
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18 
En la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal destaca la creación de la 
Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) en sustitución de la Secretaría de 
la Presidencia la cual fungiría como: 
 
• Órgano central encargada de elaborar los planes nacionales y regionales de 
desarrollo económico y social. 
 
• Programar su funcionamiento y evaluar los resultados de la gestión de los 
mismos. 
 
• Proyectar y calcular los egresos del gobierno federal y los ingresos y egresos 
de la administración pública estatal. 
 
• Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluarlos programas de inversión 
pública de las dependencias de la administración pública federal, centralizada 
y paraestatal. 
 
• Con el propósito de realizar adecuadamente el control presupuestario, y 
contar con la información necesaria para la programación, se le asignó la 
preparación de la Cuenta de la Hacienda Pública y el Sistema Nacional de 
Estadística. 
 
Los avances en materia administrativa, en lo que se refiere a la organización y 
sectorización de las actividades y funciones de la administración pública, permitieron 
establecer el Sistema Nacional de Planeación que a su vez viene a ser la base del 
Plan Global de Desarrollo 1980-1982.30 
 
En el sector público a partir de 1976 se implantó de forma generalizada el 
presupuesto por programas, lo que implicaba el seguimiento del Plan Global de 
Desarrollo distribuido en planes de largo y mediano plazo y programas orientados por 
metas. La intención era contar con un medio que permitiera establecer un control 
 
30 Este Plan se da a conocer tardíamente y durante la crisis por la caída de los precios del petróleo, los cuales eran importantes 
 para el éxito del plan, por lo que dejó de ser viable. 
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19 
más estricto de las actividades, obras y servicios públicos que se programan 
anualmente. 
 
Esta técnica de presupuestación "basaba su operación en el cálculo de los costos, 
pero más que un instrumento de contabilidad y administración, se le concibe como 
uno de política económica con el que se organizan y llevan a buen fin los objetivos y 
proyectos de gobierno".31 
 
"En términos generales el presupuesto por programas se realizaba en cinco fases: 
[...] planeación, programación, presupuesto, control y evaluación".32 
 
La relación final entre la planeación y la presupuestación son los Programas 
Operativos Anuales (POAS), estos eran elaborados por cada una de las 
dependencias y entidades de la administración pública, integrados por la SPP en el 
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y presentado ante la Cámara de 
Diputados. 
 
El actual “proceso presupuestario, [...] consiste básicamente de cuatro etapas: la 
formulación, la ejecución, el control y la evaluación"33 y las Secretarías de Hacienda y 
Crédito Público y la de Programación y Presupuesto como dependencias 
globalizadoras, trabajaban en conjunto, durante estas fases.34 
 
Es importante señalar que el cambio del presupuesto tradicional al presupuesto por 
programas, implicó la necesidad de realizar acciones que permitieran llevar a cabo la 
reforma administrativa, lo que generó la creación de unidades de programación, 
presupuestación y evaluación dentro de las dependencias y entidades del sector 
público. 
 
 
31 María de los Ángeles Suárez, op. cit., p. 30 
32 David Arellano, Gault y Gabriel Purón, op. cit., pp. 464 y 465 
33 Loc. cit. 
34 La SHCP estaba encargada del manejo de los ingresos mientras que la SPP de los egresos. 
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20 
I.1.4. De la reforma administrativa a la modernización, y de la modernización a 
la innovación en la administración pública. 
 
La difícil situación económica y financiera que se enfrentaba en el país, trajo consigo 
la puesta en marcha de diversas medidas que significarían un cambio importante en 
el quehacer gubernamental. La austeridad, la modernización administrativa y la 
renovación moral constituyeron los tres grandes ejes de la gestión pública, para la 
transformación estructural del Estado. 
 
"A finales de 1982, los programas de reforma administrativa en la administración 
pública concluyeron después de doce años y dieron paso a los programas de 
modernización administrativa".35 A partir de entonces, en los gobiernos siguientes se 
llevarían a cabo medidas para modernizar la estructura y el funcionamiento del 
aparato administrativo. 
 
La etapa de modernización de la administración pública en nuestro país comienza 
con Miguel de la Madrid, el cual buscó corregir errores y desviaciones de la misma, 
pero también se propuso lograr su transformación para convertirla en un medio ágil y 
eficaz que apoyara los objetivos nacionales. 
 
La administración pública en este periodo se replantea, se reordena y se orienta a: 
a) la necesidad de fortalecer los gobiernos locales incorporando medidas para 
descentralizar y desconcentrar, b) reforzar el esquema sectorial y examinar sus 
repercusiones en la eficiencia y la productividad del sector público c) la 
desincorporación de empresas públicas, c) capacitación del servidor público y 
establecer un servicio profesional de carrera y d) transparencia al ejercicio de la 
función pública a cargo de los funcionarios y empleados, entre otros. 
 
Por otra parte, la modernización adquiere relevancia porque en este gobierno se trató 
de integrar la planeación, ejecución y evaluación en un mismo proceso. "En esencia, 
 
35 Ibid., p. 97 
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21 
lo que se buscó fue controlar acciones gubernamentales que tuvieran relación con el 
manejo de recursos, sobretodo presupuestales y fiscales".36 
 
Los fundamentos jurídicos que permitieron llevar a cabo modificaciones a la 
administración pública fueron: a) reformas y modificaciones a la Constitución 
Política, b) modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública, c) se 
promulga la Ley de Planeación, d) se emite la Ley Federal de Responsabilidades de 
los Servidores Públicos que abrogó la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios 
y Empleados de la Federación del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los 
Estados de 1980, d) a la Ley Federal de Entidades Paraestatales, e) a la Ley de 
Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios, f) las reformas y adiciones 
a la Ley de Obras Públicas, y g) reformas y adiciones a la Ley de Bienes Nacionales. 
 
Una de las reformas significativas respecto a la evaluación, fue la creación de la 
Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), debido a que se 
convirtió en la pieza clave del Sistema Nacional de Control y Evaluación de la 
Gestión Pública, ya que además de corresponderle la planeación, organización, y 
coordinación de dicho sistema, también tendría a su cargo la inspección del ejercicio 
del gasto público y su congruencia presupuestal, así como el control de los 
servidores públicos en relación a la corrupción. Asimismo se le dio carácter de 
secretaría globalizadora, es decir, con atribuciones normativas que deben cumplir el 
resto de las instituciones gubernamentales. 
 
"Este gobierno también consideró la necesidad de contar con una planeación 
gubernamental bien delimitada y sustentada en metas y disponibilidad de recursos".37 
En consecuencia se reformó la Constitución Política para fundamentar las 
atribuciones y responsabilidades del Estado en la economía así como para crear el 
Sistema de Planeación Democrática (SPD), a través del cual se orientaría el 
desarrollo del país; y para sustentarlo se expide la Ley de Planeación que normaría a 
 
36 María del Carmen Pardo, op. cit., pp. 132 y 136 
37 Loc. cit. 
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22 
dicho Sistema. Así la Ley de Planeación define los componentes del sistema de 
planeación y su organización bajo la coordinación del Ejecutivo Federal. 
 
Como resultado de lo anterior se elaboró el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 
en el que se incluían las metas propuestas para el sexenio. 
 
Además, junto con el Sistema de Planeación Democrática también se instrumentan 
otras medidas, como el Programa Inmediato de Reordenación Económica y la 
reestructuración de la banca. 
 
Para el cumplimiento de los objetivos del PND, el gobierno de Miguel de la Madrid 
llevó a cabo acciones de descentralización38como de simplificaciónadministrativa. La 
primera se basa en el Programa de Descentralización Administrativa, la cual parte 
del fortalecimiento del federalismo, mayores atribuciones a la vida municipal y 
fomento al desarrollo regional. 
 
En lo que respecta a la “simplificación administrativa, es una política que buscó la 
modernización del sector público y la mayor participación del sector privado en la 
economía para favorecer la competencia".39 Por ello el gobierno inicia un Programa 
de Simplificación Administrativa para mejorar la atención y servicios a los ciudadanos 
y la desregulación de las propias actividades gubernamentales. 
 
Así se sentaron las bases "para la ejecución, coordinación y evaluación de este 
programa, y se dio inicio a un esfuerzo amplio e integral para promover la 
modernización y el mejoramiento de la calidad de los servicios que prestaban las 
dependencias y las entidades".40 
 
No obstante la modernización se fue diluyendo, hasta que se confundió con la 
simplificación administrativa, y se le identificó con los recortes al presupuesto, la 
 
38 De acuerdo a varios autores la descentralización es entendida en este sexenio como al fortalecimiento de la autonomía de 
 los estados y los municipios. 
39 Ayala Espino, José, Economía del Sector Público Mexicano, México, Esfinge-Facultad de Economía, UNAM, 2005, p. 691 
40 José Juan Sánchez, González, op. cit., p. 275 
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23 
cancelación de plazas y partidas presupuestales. Aunado a lo anterior la 
modernización perdió importancia frente a los problemas derivados de la crisis 
económica de esos años. 
 
Bajo la administración de Salinas 1988-1994 la modernización de la estructura 
organizacional del gobierno "implicó adecuar su tamaño a través de la precisión de 
funciones y el fortalecimiento de sus instituciones con el objetivo de optimizar los 
recursos con que contaba",41 y para llevar a cabo dicha modernización, reforma la 
Ley Orgánica de la Administración Pública y la Ley Federal de Entidades 
Paraestatales y su reglamento, así como otras disposiciones normativas. 
 
En 1992 la Secretaría de Programación y Presupuesto desaparece, lo que significó la 
reducción del aparato burocrático; a parte de proporcionar mayor solidez y 
continuidad a los procesos administrativos de la Secretaría Hacienda Crédito Público. 
 
Con esta disposición, a esta secretaría se le reintegra el control del gasto público y 
las funciones fiscales, financieras y de crédito, con la finalidad de reunir en una sola 
dependencia los egresos con los ingresos; así como la elaboración del Plan Nacional 
de Desarrollo. 
 
Asimismo también se le refuerza su carácter de globalizadora, ya que sus acciones 
no sólo van dirigidas al exterior del sector público, sino que al interior adquiere la 
responsabilidad de normar, tanto la organización institucional como el presupuesto 
del gobierno federal. 
 
Uno de los instrumentos mediante el cual se trató de modernizar a la administración 
pública en este gobierno, fue el Programa General de Simplificación de la 
Administración Pública Federal, que fue coordinado por la Secretaría de la 
Contraloría General de la Federación, con la participación de las dependencias y 
entidades. 
 
41 José Juan Sánchez, González, op. cit., p. 342 
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24 
Este programa contó con los siguientes objetivos: a) fortalecer e impulsar la 
modernización económica del país, b) consolidar una cultura administrativa de 
calidad que propiciara la eficiencia, productividad en la gestión de las instituciones 
gubernamentales, c) promover la calidad y la transparencia en la prestación de los 
servicios públicos y d) apoyar las acciones para la prevención y combate de la 
corrupción. 
 
"El programa estableció una estrategia basada en cuatro líneas de acción, a partir de 
estos objetivos, para lograr homogeneidad y cobertura suficientes en los programas 
de simplificación, que desarrollaron las dependencias y las entidades federativas"42 la 
cual consistió en: a) desconcentración y descentralización, b) desregulación 
administrativa, c) agilización de trámites y d) modernización integral de los sistemas 
de atención al público. 
 
Del mismo modo, se buscó fomentar y ampliar el acercamiento con la sociedad, 
como medio de mejoramiento de la acción pública y de fortalecimiento de la 
confianza entre gobierno y ciudadanos. 
 
A pesar de los importantes avances en lo que se refiere a la simplificación 
administrativa durante el periodo de 1982 a 1994, "éste mecanismo en sí mismo, no 
produjo un resultado definitivo a las expectativas programadas, ya que éste no se 
encontraba vinculado a una estrategia de mayor alcance con políticas de 
modernización del propio sector público, desregulación jurídica y 
desburocratización".43 
 
La modernización quedó reducida a una simplificación superficial sin cambios 
estructurales de fondo, y la implantación del servicio civil quedó aplazada. 
 
En materia presupuestal se continuó empleando la técnica de presupuesto por 
programas establecida anteriormente, aún cuando se "plantearon programas de 
 
42 José Juan Sánchez, González, op. cit., p. 364 y 367 
43 Loc. cit. 
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25 
objetivos múltiples, gran parte de las acciones concretas que de ellos se derivaron, 
se limitaron a introducir mecanismos de control de recursos fundamentalmente 
presupuestales y financieros".44 
 
Dentro del Sector Público la calidad tuvo sus inicios a partir de la implementación del 
Programa General de Simplificación Administrativa del período 1989-1994. 
Posteriormente con Salinas, "en otros documentos gubernamentales como por 
ejemplo el Acuerdo Nacional para la Elevación de la Productividad y la Calidad de 
1992 y el Programa Nacional de Modernización de la Empresa Pública 1990-1994".45 
 
No obstante esos esfuerzos, la calidad como tal y la medición del desempeño de las 
empresas públicas quedó postergada durante los periodos gubernamentales de 
Miguel de la Madrid y Salinas de Gortari "por la dificultad de coordinar una estructura 
dual: organización tradicional vs moderna; organización central vs descentralizada, 
donde los grados de especialización requeridos, tanto en la operación de estructuras 
como en la formación de funcionarios, produjeron distancias difíciles de salvar a 
pesar de los intentos de coordinación emprendidos".46 
 
En relación a este aspecto, María del Carmen Pardo menciona que estos programas 
de reforma administrativa buscaron mejorar los rendimientos de la gestión pública, 
pero fracasaron porque estuvieron planteados dentro de un esquema de excesivo 
formalismo. No existe ley, decreto o acuerdo, por mejor diseñado que esté, que 
garantice el éxito de ningún programa. 
 
Este excesivo formalismo tampoco favoreció para que la burocracia se convenciera 
de las ventajas de estas reformas, por lo que se generó una resistencia al cambio, 
hecho que fue una limitante para el avance de la administración pública. 
 
 
44 María del Carmen Pardo, op. cit., pp. 102 y 103 
45 Moyado Estrada, Francisco, "Gobiernos de Calidad", en Buen Gobierno, Fundación Mexicana de Estudios Administrativos, 
 A.C., México, núm. 1 semestre 1 de 2006, p. 150 
46 Loc. cit. 
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26 
I.1.4.1. Hacia la Nueva Gerencia Pública. Reforma al Sistema Presupuestario. 
(Implantación de la nueva estructura programática, NEP). 
 
A principios de la década de los años ochenta, en diversos países se impulsaron 
diferentes reformas al Estado, bajo el argumento de generar un gobierno cada vez 
más eficiente y efectivo, lo que promovió que entrara en una fase de intensa 
recomposición. Esta situación marcó un cambio en las reformas administrativas, lo 
que llevó aldesarrollo de iniciativas de calidad en la administración pública, 
conocidas como reformas gerencialistas. 
 
El gobierno federal se incorpora a esta tendencia en 1995, en parte motivado en 
primera instancia por su adhesión a la Organización para la Cooperación y el 
Desarrollo Económico (OCDE) en mayo de 1994, y por las experiencias de los 
gobiernos de los estados de Nuevo León y Chihuahua, pioneros del movimiento de 
calidad en México; y de los países miembros de la OCDE, pero ante todo, impulsado 
por el desfase entre las necesidades de la ciudadanía y las respuestas del aparato 
gubernamental. 
 
Las estrategias de los gobiernos miembros de la OCDE47 que han aplicado para la 
gerencialización del sector público son las siguientes: a) autonomía de gestión para 
administradores, b) evaluación por resultados no por actividades, c) planeación 
estratégica de largo plazo, d) sistemas de información administrativa-financiera, 
e) desregulación interna y externa antes que modernización, f) técnicas de 
administración de calidad total, h) estándares de servicio, i) descentralización, j) 
modernización del Servicio Civil (desempeño/capacitación), g) organizaciones 
flexibles y h) transparencia y rendición de cuentas. 
 
 
47 Además de la OCDE existen otros organismos internacionales que difunden prácticas en materia de reforma del Estado y la 
 administración pública como: el Banco Internacional de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario 
 Internacional (FMI), el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). 
 Asimismo en 1998 los países miembros del CLAD firmaron un documento llamado "Una nueva gestión pública para 
 América Latina", en donde se definió la agenda de la Reforma Gerencial para los países de la región, en Francisco Moyado, 
 Estrada, op. cit., p. 143 
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27 
A esta nueva "propuesta de reformas estructurales en la gestión con miras a generar 
gobiernos que sustenten su actuación en términos de resultados obtenidos, y de 
impactos reales observados se le ha denominado Nueva Gerencia Pública (NGP) 
(New Public Management), todo esto además, con el apoyo decidido de organismos 
internacionales como la misma OCDE y el Banco Mundial, entre otros”.48 
 
En este contexto y bajo la dinámica del desarrollo de la globalización, en nuestro país 
el gobierno de Ernesto Zedillo en 1995 inicia un proceso de reforma administrativa, 
que establece un sistema de evaluación orientado a resultados denominado 
Programa de Modernización Administrativa (PROMAP) 1995-2000. 
 
Por otra parte, para la ejecución del mismo se efectuaron modificaciones a la Ley 
Orgánica de la Administración Pública Federal, impulsando reformas en distintas 
secretarías de estado incluidos cuatro cambios de denominaciones y la redistribución 
de ámbitos de competencia. 
 
Entre estas modificaciones y con la finalidad de contar con una secretaría de estado 
que se encargara de modernizar y controlar las funciones administrativas, cambia de 
nombre la Secretaría de la Contraloría de la Federación (SECOGEF) a Secretaría de 
Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). 
 
Esta secretaría asumió como una de sus principales atribuciones la de contribuir a la 
modernización administrativa, por lo que "adaptó algunas técnicas como: planeación 
estratégica, sistemas de atención al cliente, sistema de indicadores estratégicos, 
administración por objetivos, entre otros"49 para la ejecución del PROMAP. 
 
La realización del PROMAP estuvo sustentada por cinco grandes insumos: "a) Los 
esfuerzos efectuados en materia de modernización administrativa del periodo 
comprendido de 1952 a 1994, b) el diagnóstico administrativo que se efectuó en cada 
 
48 Arellano Gault, David y José Ramón Gil, Reformas presupuestales dirigidas a resultados, México, CIDE, en Documentos 
 de Trabajo No. 84, 2000, p. 1 
49 David Arellano y Gabriel Purón, op. cit., p. 467 
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28 
una de las dependencias de la Administración Pública Federal para el periodo 1995-
2000, c) los foros de consulta popular, d) los lineamientos que emitió la Organización 
para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), en relación a las reformas del 
sector público y a sus países miembros".50 
 
Asimismo y de acuerdo al diagnóstico "elaborado por este programa se encontraron 
algunos aspectos principales sobre las limitaciones y deficiencias administrativas 
como: a) limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del 
ciudadano frente a la gestión gubernamental; b) centralismo, c) deficiencia en los 
mecanismos de medición y evaluación en el desempeño del gobierno, d) carencia de 
una adecuada administración para la dignificación y profesionalización de los 
servidores públicos”.51 
 
Para llevar a cabo la modernización de la administración pública este programa 
planteó como sus objetivos: a) lograr un gobierno eficaz y eficiente (competitivo) y b) 
combatir la corrupción a través del enfoque preventivo. 
 
Para la aplicación de estos objetivos se definieron cuatro subprogramas: a) 
participación y atención ciudadana, b) descentralización y/o desconcentración 
administrativa, c) medición y evaluación de la gestión pública, d) dignificación, 
profesionalización y ética del servidor público. A partir de estos objetivos y 
programas, las dependencias y entidades de la administración pública federal debían 
definir anualmente un conjunto de proyectos prioritarios que implicaban mejoras, y 
que podían realizarse en el corto o mediano plazo en beneficio de la sociedad. 
 
El PROMAP se llevó a cabo en dos etapas. La primera, realizada bajo el enfoque de 
planeación estratégica y calidad total, como herramientas para el mejoramiento 
administrativo de las instituciones gubernamentales; ya que esta planeación permite 
 
50 Secretaría de la Función Pública, La renovación del servicio 1994-2000 (Programa de Modernización de la Administración 
 Pública), en Introducción a la Administración Pública Federal en México, en 
 http://jiu-web-a.jonesinternational.edu/courses/cm_adminPub/unidad1/1994-2000.pdf, (Fecha de consulta: 16 mayo de 
 2007). 
51 Zedillo Ponce de León, Ernesto, Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) 1995-2000, pp. 18-
 32 en http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/proa-sec.html 
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29 
hacer un análisis de su misión, de sus propósitos, sus estrategias para el logro de 
sus objetivos, los resultados obtenidos y el grado de satisfacción al usuario. "La 
segunda propone se realice bajo la introducción del mejoramiento de procesos (o 
reingeniería de procesos).52 
 
Asimismo, como parte de la Nueva Gerencia Pública se promovió una reforma que 
abarcó una serie de proyectos, que tenía como finalidad transformar uno de los 
mecanismos de acción principales de cualquier gobierno: la presupuestación. "Los 
procesos de presupuestación han venido apareciendo como un elemento 
indispensable de las reformas administrativas, cuando se requiere dirigir a los 
gobiernos actuar con base en la obtención de resultados y [...] en el control de 
recursos y gastos".53 
 
La elaboración del presupuesto requería la modificación de los mecanismos para 
formular y ejercer el gasto, ya que existía una fragmentación del sistema 
presupuestario desde la planeación hasta la evaluación. Debido a que no se indicaba 
en qué medida las metas, establecidas contribuían a alcanzar los objetivos 
sectoriales, y era difícil identificar los costos de acción. 
 
Como consecuencia, se implementó la reforma al sistema presupuestario para 
modernizar las tareas de la administración pública, a través de la mejora continua del 
mismo, y consistió en utilizar el presupuesto como el medio para la obtención deresultados, en términos de calidad, costo, eficiencia, equidad y oportunidad. 
 
Esta reforma tiene como conceptos clave: “a) productividad: hacer más con menos o 
con lo mismo, b) equidad: mejorar la distribución de los recursos y las oportunidades, 
c) calidad: proveer de mejores bienes y servicios a la ciudadanía, d) alto desempeño: 
 
52 Se define como una técnica a través de la cual se analiza en profundidad el funcionamiento de uno o varios procesos, dentro 
 de una organización privada o pública con el fin de rediseñarlos por completo y mejorar radicalmente, surge como 
 respuesta a las ineficiencias propias de la organización funcional privada o pública, González, Carlos, Conceptos Generales 
 de Calidad Total, en http: //www.monografías.com/trabajos11/conge/conge.shtml, (Fecha de consulta: 28 de junio de 
 2007). 
53 David Arellano, Gault y José Ramón Gil, op. cit., p. 45 
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cumplir la misión, e) bienestar: satisfacer a la ciudadanía y f) resultados: cuándo se 
hace y qué se hace, cómo se hace, cuánto se hace y cuánto cuesta”.54 
 
En términos generales, la modernización administrativa durante el gobierno de 
Zedillo, contempló dos apartados: "el primero incluyó una reforma legal y normativa 
que pretendió dar más transparencia a las acciones del sector público y la devolución 
de responsabilidades y recursos a los estados y municipios, acercando al proveedor 
del servicio con los usuarios; y el segundo consideró una reingeniería organizacional 
para elevar la calidad de los bienes y servicios".55 
 
En relación a la reingeniería organizacional, se consideró una reforma al sistema 
integral de planeación-programación-presupuestación. Esta reforma implicó 
transformaciones en el sistema de administración financiera, la aplicación de la 
planeación estratégica para dar seguimiento oportuno a las acciones públicas, 
cambios en la instrumentación de los procesos y mecanismos que capaciten y 
profesionalicen los recursos humanos en toda la estructura administrativa, y la 
implantación en todas las dependencias y entidades de la nueva estructura 
programática (NEP), y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) a través de 
indicadores. 
 
La reforma al sistema integral de programación y presupuestación se sustentó en el 
Programa de Modernización Administrativa 1995-2000 (PROMAP),56 y en el 
Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo, 1997-2000 (PRONAFIDE),57 el 
cual complementó al Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, en el esquema de 
planeación del país. 
 
 
54 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Reforma al Sistema Presupuestario en la Administración Pública Federal, 
 México, 2000, pp. 38-41 
55 Arellano Gault, David, “Nueva Gestión Pública en acción”, en Arellano Gault, David, (coord.), Más allá de la reinvención 
 del gobierno, fundamentos de la nueva gestión y presupuesto, CIDE, 2004, p. 228 
56 El PROMAP alinea y coordina a la APF para mejorar los servicios que ofrece el sector público a la ciudadanía. 
57 El PRONAFIDE tiene como propósito delinear las acciones necesarias para obtener recursos financieros que permiten 
 llevar a cabo los objetivos del PND. 
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El PRONAFIDE entre sus aspectos más importantes presentó dos innovaciones, "la 
primera es un replanteamiento integral en la clasificación y concepción de las 
actividades del sector gubernamental, y la segunda es la introducción de indicadores 
estratégicos, de tal forma que se logre una administración de los recursos públicos 
orientada a resultados".58 
 
Para tal efecto a partir del ejercicio fiscal de 1998 se implantó la Nueva Estructura 
Programática (NEP) en el Presupuesto de Egresos de la Federación. La NEP se 
diseñó con el propósito da dar orden y dirección al gasto público, además de 
estimular una mayor autonomía de gestión. Orden, al establecer una clasificación 
uniforme y bajo un mismo lenguaje de las actividades gubernamentales en términos 
monetarios por medio de categorías programáticas, las cuales se integran a la clave 
presupuestaria. La clave implica un código único que da cuenta sobre el destino del 
gasto. Dirección, al definir cualitativamente los elementos programáticos, los cuales 
son: misión, propósito institucional, objetivos de los planes y programas 
gubernamentales, indicadores estratégicos y sus metas. 
 
Anteriormente todos los diagnósticos e iniciativas desarrolladas se encontraban 
realizándose sin un marco general común. De modo que "finalmente se sustentó el 
marco conceptual y la formulación metodológica de la reforma al sistema 
presupuestario, que buscó integrar los esfuerzos de modernización administrativa del 
sistema presupuestario por un lado, con la implantación del SIAFF, NEP, SED y por 
el otro, con la desregulación normativa del presupuesto y algunas medidas en 
materia de administración de servicios personales".59 
 
Por otro lado se tiene al Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) que es un 
esquema que retoma los elementos de la NEP para incorporarlos a un modelo de 
medición de resultados. El desarrollo de este sistema viene a cubrir una necesidad 
 
58 David Arellano, Gault, op. cit., p. 229 
59 David Arellano, Gault y Gabriel Purón, op. cit., p. 470 
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creada por la NEP en lo que se refiere al desarrollo y la aplicación de los indicadores 
del desempeño. 
 
Los objetivos del SED "son fortalecer un cambio en la administración pública 
encaminado a la obtención de resultados y a la satisfacción de los usuarios, [...] así 
como analizar el desempeño de las dependencias y entidades vinculadas con el 
cumplimiento que establece su misión".60 
 
Así el SED proporciona elementos de apoyo a quienes toman las decisiones, para 
promover la credibilidad del gobierno, mejorar la asignación de recursos, incorpora 
nuevas herramientas tecnológicas e identifica programas que requieran estudios 
para justificar su existencia. 
 
Asimismo la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través de la Tesorería de la 
Federación inicia el proyecto del Sistema Integral de la Administración Financiera 
Federal (SIAFF) a finales de 1996, con el objetivo de proporcionar elementos que 
dieran orden, transparencia, veracidad y oportunidad a la información requerida del 
gasto ejercido y devengado, tanto para la toma de decisiones y ajustes en el 
ejercicio, como para su posterior contabilidad. 
 
Otras reformas significativas que se propusieron fueron la transparencia de la 
información y el fortalecimiento de mecanismos para la rendición de cuentas, la 
implantación del Sistema Electrónico de Compras Gubernamentales (COMPRANET) 
que sería la sistematización del proceso de adquisiciones de bienes, arrendamientos, 
servicios y obras públicas, también se envió la iniciativa de reforma para la creación 
de la Auditoría Superior de la Federación, en lugar de la Contaduría Mayor de 
Hacienda, entre otras. 
 
 
 
 
60 David Arellano, Gault y Gabriel Purón, op. cit., pp. 476-477 
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33 
El Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 aplica un 
nuevo leguaje en la administración pública, porque tiene como orientación la filosofía 
del enfoque de la calidad; orientación al cliente; desregulación interna y externa; 
acercar las decisiones a las áreas de servicio; mejorar el proceso de asignación, la 
administración presupuestaria y la capacitación en la calidad total.61 
 
Estas acciones de modernización permitieron sentar las bases de nuevos valores y 
conductas dentro de las instituciones gubernamentales ya que dirigieron su enfoque 
hacia la búsqueda de resultados, eliminando la orientación hacia las actividades que 
prevalecía en el gobierno. Esta nueva condiciónpermitió determinar el desempeño 
gubernamental y propiciar organizaciones más flexibles que tuvieran la cualidad de 
adaptación conforme a los cambios mundiales y del país. 
 
Aún cuando se obtuvieron resultados sus principales limitantes estuvieron 
determinadas por una falta de penetración en los gobiernos estatales y municipales; 
centralización en la toma de decisiones, centros de poder que opusieron resistencia 
al cambio y burocracia que antepuso sus intereses a las necesidades de los 
ciudadanos. 
 
I.1.4.2. Buen Gobierno. Estrategia para la innovación y la calidad 
gubernamental. 
 
No obstante los avances del PROMAP 1995-2000 en lo que se refiere a la 
implantación del enfoque de la calidad en las instituciones gubernamentales, no se 
logró establecer durante los años de gobierno de Zedillo como principio básico de la 
gestión pública. 
 
Bajo este contexto, Vicente Fox al asumir su mandato puntualiza la necesidad de 
introducir la filosofía de la calidad de forma fundamental en el sector público, tanto a 
nivel federal como estatal y municipal, mediante el reemplazo de esquemas 
 
61 Roel Rodríguez, Santiago, Promap y proceso de cambio, ponencia presentada en Toluca, Edo. de México 21 de mayo de 
 1997, en el Tercer Encuentro Nacional de Desarrollo Administrativo y Calidad, citado en José Juan Sánchez, op. cit., p. 369 
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tradicionales de gestión pública por sistemas vanguardistas, proponiendo una 
reforma con mayores rasgos gerenciales que el gobierno que lo antecedió, por lo que 
se realizarían esfuerzos para lograr la consolidación de una administración pública 
basada en la innovación y la calidad, así como en el rediseño y la modernización de 
las instituciones gubernamentales. 
 
En congruencia con este propósito se llevan a cabo diversas modificaciones a la Ley 
Orgánica de la Administración Pública Federal, entre la más destacada al inicio de su 
gobierno fue la creación de la Secretaría de Seguridad Pública, la cual intentaría 
responder a una de las demandas más cuestionadas de la sociedad, que es el 
problema de la inseguridad. 
 
La estructura administrativa se modifica no sólo de forma, sino que se reasignan 
funciones de diversas dependencias ya existentes, por lo que algunas tuvieron que 
cambiar de denominación. Es el caso de la Secretaría de Comercio y Fomento 
Industrial, que cambia de nombre por el de Secretaría de Economía "que se 
encargaría de coordinar y apoyar empresas asociadas a grupos de escasos recursos 
en áreas urbanas, y el fomento al desarrollo del pequeño comercio, entre las más 
relevantes".62 
 
Lo mismo ocurre, con la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, 
la cual cede algunas de sus atribuciones relacionadas a la Pesca a la nueva 
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. 
 
Por otro lado la Contaduría Mayor de Hacienda cambia de denominación por el de 
Auditoría Superior de la Federación en enero del 2002, conservando sus funciones. 
 
Asimismo se fortalecen las atribuciones de la Secretaría de Gobernación, para 
convertirla en el eje de la gobernabilidad democrática. "Esta considera que se genere 
una nueva forma de llevar a cabo la política interior, que se apoye en la unidad 
 
62 Carrillo, Castro, Alejandro, Génesis y evolución de la Administración Pública Federal Centralizada, México, Instituto 
 Nacional de Administración Pública, septiembre 2006, p. 43 
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nacional en la participación ciudadana y se favorezcan las condiciones que permitan 
la construcción de acuerdos políticos y consensos sociales".63 
 
El 13 de marzo del 2002 se emite una nueva Ley Federal de Responsabilidad 
Administrativas de los Servidores Públicos, y se le encomienda a la Secretaría de 
Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), la facultad de "formular y 
conducir la política de la Administración Pública Federal para establecer acciones 
que propicien la transparencia en la gestión pública, la rendición de cuentas y el 
acceso por parte de los particulares a la información que aquélla genere".64 
 
En abril del 2004 se aprueba la Ley del Servicio Profesional de Carrera, creada con 
la intención de profesionalizar la tarea de los servidores públicos y ofrecerles 
oportunidades de desarrollo y progreso, permitiendo que realicen una carrera dentro 
de la administración pública. Asimismo, en esta ley se "ordena modificar la Ley 
Orgánica de la Administración Pública Federal para cambiar el nombre de la 
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo por el de Secretaría de la 
Función Pública (SFP), a cuyo cargo se encuentra ahora la instrumentación del 
Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal".65 
 
En este marco de modernización, para asegurar las acciones que propiciaran las 
transparencia en la gestión pública, la rendición de cuentas y el acceso a la 
información, la SFP incluye en sus objetivos principales: a) modernizar y simplificar el 
seguimiento a los programas anuales de control y auditoría, b) replantear los 
mecanismos de evaluación de la gestión pública, c) establecer un sistema de 
indicadores de gestión que permita, además de la medición del desempeño, su 
comparación con normas de referencia y estándares de calidad y d) fortalecer a los 
Órganos Internos de Control. 
 
63 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, México, Diario Oficial de la Federación, reforma del 30 de noviembre 
 del 2000. 
64 Ley Federal de Responsabilidad Administrativas de los Servidores Públicos, México, Diario Oficial de la Federación, 13 de 
 marzo del 2002. 
65 Alejandro, Carrillo Castro, op. cit., p. 45 
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36 
Asimismo la SFP estableció como prioridad lograr una "evaluación integral de los 
resultados de la gestión pública, en términos de eficiencia, eficacia y productividad, 
articulando el gasto público, los programas y metas de los sectores con los 
principales objetivos y políticas de gobierno".66 
 
Es conveniente señalar que la evaluación más importante por esta secretaría es la 
del cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y se monitorea por sectores. Esta 
evaluación se realiza a través de la información obtenida por cada una de las 
dependencias a través del Sistema Integral de Información (SII), la cual también 
utilizan la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Banco de México. 
 
Uno de los primeros temas que abordó el gobierno de Fox fue el combate a la 
corrupción, por lo que se elaboró el Programa Nacional de Combate a la Corrupción 
y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006, el cual buscó 
organizar los esfuerzos gubernamentales para prevenir y sancionar la corrupción en 
las dependencias de la administración pública; mejorar su eficacia, eficiencia y 
honestidad; así como hacer obligatoria la rendición de cuentas y propiciar la 
participación de la población. Todo ello para favorecer una cultura en contra de la 
corrupción y fomentar la transparencia, dentro de la propia administración pública y 
particularmente, con sus funcionarios. 
 
Por otro lado, este gobierno para lograr eficacia y calidad en la gestión de la 
administración pública así como contribuir a su mejora continua y a su 
modernización, implementa una estrategia para la Innovación y la Calidad 
Gubernamental, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Participativa, el 
cual comprende los siguientes procesos: a) planeación estratégica, b) seguimiento y 
control, y c) mejoramiento organizacional. 
 
 
66 Mejía Lira, José, La evaluación en el ámbito gubernamental: Análisis de la experiencia mexicana y propuestas para la 
 situación actual, en Buen Gobierno, México,