Impacto-social-de-la-politica-publica-de-la-Ley-de-Transparencia-y-Acceso-a-la-Informacion-Publica-Gubernamental-en-Mexico-20022005

Vista previa del material en texto

UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
Restricciones de uso 
 
DERECHOS RESERVADOS © 
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL 
 
Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal 
del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). 
El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea 
objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para 
fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo 
mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
 
 
UNIVERSIDAD NACIONAL 
AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES 
ACATLÁN 
 
 
IMPACTO SOCIAL DE LA POLITICA 
PUBLICA DE LA LEY DE TRANSPARENCIA 
Y ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA 
GUBERNAMENTAL EN MEXICO 2002-2005 
 
 
 
SEMINARIO TALLER EXTRACURRICULAR 
 
 
 
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE 
 
LICENCIADO EN CIENCIAS POLITICAS Y 
ADMINISTRACION PUBLICA 
 
 
 
PRESENTA 
 
JORGE FRANCISCO OLIVARES ALVAREZ 
 
 
 
ASESOR: 
 
 
 
ENRIQUE BAILLERES HELGUERA 
 
 
 
DICIEMBRE, 2006 
 
 
 
 
A mi madre: 
Ana María Alvarez Munguía. 
Te doy las gracias Por tu eterna confianza, apoyo y fé; 
te agradezco por todo lo que me brindaste sin escatimar algún esfuerzo, 
te quiero mucho y respeto. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 A mi padre: 
 Jorge Olivares Sorcia, por ser un ejemplo de dedicación. 
 Gracias por tu valioso apoyo y por tus principios 
 que me inculcaste. Te valoro y te quiero. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 A novia: 
 Irasema Zavala Castillo, 
 Por su amor incondicional, 
 confianza y apoyo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Con especial dedicatoria a mi Abuela Alicia Munguía: 
 
“Gracias a ti, por tu cariño y orgullo hacia a mi, cumplí lo que te prometí, siempre 
estarás en mi corazón y mente” 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
 
 
A LA FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLÁN 
 
 
 
A TODOS MIS MAESTROS 
 
 
 
A MI ASESOR CON GRATITUD 
 MTRO. ENRIQUE BAILLERES HELGUERA 
 
 
 
AL H. JURADO CON RESPETO, ADMIRACIÓN Y GRATITUD 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INDICE 
Pág. 
 
INTRODUCCIÓN………………………………………………….….……………….1 
CAPÍTULO 1. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL 
 
 
1.1 CONCEPTO DEL ESTADO………………………………….…………………..4 
 
1.2 CONCEPTO DE GOBIERNO……………………………………………………7 
 
1.3 CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA…………….……………….10 
 
1.4 CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.………….…………………………11 
 
1.5 EL DERECHO A LA INFORMACIÓN………………………………………….16 
 
1.6 CONCEPTOS DE TRANSPARENCIA Y ACCESO 
 A LA INFORMACIÓN..............................................................................….18 
 
1.7 CONCEPTO DE CORRUPCIÓN……..………………………………………..20 
 
1.8 CONCEPTO DE RENDICIÓN DE CUENTAS…………….………………….22 
 
CAPITULO 2. LA NUEVA GESTION PÚBLICA COMO PARTE DE 
LA POLITICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA 
INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL. 
 
 
 
2.1 LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA COMO PARTE DE LA 
POLITICA DE TRANSAPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN 
GUBERNAMENTAL………………………………………………………….26 
 
2.2 LA FALTA CREDIBILIDAD DE LA SOCIEDAD HACIA LAS 
INSTTUCIONES GUBERNAMENTALES COMO FACTOR DE UNA 
NUEVA GESTIÓN DE TRANSPARENCIA COMO PARTE DE UNA 
NUEVA POLITICA PÚBLICA…………………………………………….….29 
 
2.2.1 BREVE ANÁLISIS DE LA GOBERNABILIDAD Y GESTÍON PÚBLICA 
MEXICANA, PARA LA LLEGADA DE LA DEMOCRACIA Y LA 
TRANSPARENCIA…….................…………………………………………31 
 
2.2.2 UNA GESTIÓN TRANSPARENTE PARA PONER FIN A LA 
CORRUPCIÓN........................................................................................49 
 
2.2.3 LA NECESIDAD DE ACCEDER A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 
GUBERNAMENTAL COMO FACTOR DE TRANSPARENCIA..............54 
 
2.2.4 LOS LIMITES ENTRE LO PÚBLICO Y LO PRIVADO DE LA 
INFORMACIÓN.......................................................................................57 
 
2.2.5 LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, 
MECANISMOS QUE PROMUEVEN LA RENDICIÓN DE 
CUENTAS...............................................................................................61 
 
2.3 ANTECEDENTES DE LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA 
INFORMACIÓN PÚBLICA.......................................................................62 
 
CAPITULO 3. ANÁLISIS DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y 
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL, 
COMO POLÍTICA PÚBLICA Y HERRAMIENTA DE RENDICIÓN 
DE CUENTAS, COMBATE A LA CORRUPCIÓN Y COMO UN 
LEGITIMADOR DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO. 
 
3.1 ANALISIS, DEFINICION Y ELEMENTOS QUE INTEGRAN LAS 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU IMPLEMENTACIÓN CON BASE EN LA 
LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 
GUBERNAMENTAL................................................................................65 
 
3.2 ESTUDIO DETALLADO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO 
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL........................80 
 
 
3.3 LA CREACIÓN DEL IFAI COMO ORGANO INSTRUCTOR .................84 
3.4 INSTITUCIONES PÚBLICAS, ESTADOS Y MUNICIPIOS 
PARTICIPANTES...................................................................................85 
 
 
 
 
CAPÍTULO 4. ELEMENTOS PARA LA EVALUACIÓN DE LA LEY 
DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN 
PÚBLICA GUBERNAMENTAL, SUS IMPACTOS PARA LOGRAR 
LEGITIMIDAD DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO Y SOCIAL 
 
4.1 ELEMENTOS DE LA EVALUACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE 
INDICADORES............................................................................................88 
 
4.2 METODOLOGÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LOS 
INDICADORES.............................................................................................95 
 
4.3 BENEFICIOS SOCIALES Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LAS 
ORGANIZACIÓNES FRENTE A LA TRANSPARENCIA.............................97 
 
4.4 FOMENTO DE LA TRANSPARENCIA EN LAS ORGANIZACIONES 
PÚBLICAS....................................................................................................99 
 
4.5 IMPACTOS Y ESCENARIOS POSIBLES DE LA LEY DE 
TRANSPARENCIA.....................................................................................102 
 
4.6 LOS IMPACTOS DE LA TRANSPARENCIA EN LA RELACIÓN ENTRE 
ESTADO-SOCIEDAD.................................................................................118 
 
4.7 PROPUESTA PARA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA 
INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL........................................121 
 
 
CONCLUSIONES............................................................................................126 
 
BIBLIOGRAFÍA................................................................................................130 
 
INTRODUCCIÓN 
 
En el presente trabajo se realiza un estudio detallado del proceso que conlleva 
la elaboración de las políticas públicas, aplicado en el campo de la Ley de 
transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, para poder 
dimensionar sus posibles alcances e impactos sociales, políticos y económicos. 
 
 El motivo para la realizaciónde este trabajo fue que en un país en el que el 
60% de los ciudadanos le tiene poca o ninguna confianza a la Cámara de 
Diputados; una sociedad en la que más del 66% de sus miembros afirma que 
existen sociedades secretas que conspiran para tomar o conservar el poder; 
una población en la que el 82% de las personas reconocen nunca haberse 
organizado con otros sujetos para tratar de resolver los problemas de su 
comunidad, y una nación en la que el 14% de las personas ubicadas por 
debajo de la línea de pobreza expresan que son pobres porque esa es la 
voluntad de Dios, es un lugar que evidentemente no es justo y que con grandes 
dificultades podría considerarse democrático. Es en definitiva un lugar donde el 
poder, su comprensión y su dinámica, está lejos de considerarse cosa útil y 
transparente. 
 
 Estas cifras que describen al México de principios del siglo XXI, asientan con 
enorme crudeza a cuantos mexicanos no les ha llegado la noticia del ejercicio 
de sus derechos. A pesar de esta situación, en nuestro país se han diseñado 
una serie de instituciones cuyo objeto consiste precisamente en establecer una 
forma democrática de gobierno, en donde los ciudadanos puedan hacer 
efectivas sus libertades. El resultado más notable de dichas transformaciones 
institucionales ha sido la alternancia del partido en el poder, después de un 
largo régimen de partido dominante no pocas veces autoritario. 
 
 Una vez en el poder, el gobierno de alternancia comenzó un proceso de 
análisis y consultas que dieron origen a la Ley de Acceso a la Información 
Pública Gubernamental, con objeto de reglamentar el ejercicio del derecho a la 
información y promover la transparencia del poder público en México. 
 
 1
 El presente trabajo tiene por objeto exponer ciertos fundamentos teóricos, así 
como algunos apuntes sobre las circunstancias políticas y económicas que 
dieron origen al debate sobre la transparencia en México. 
 
En el primer capítulo se aborda los conceptos fundamentales relacionados con 
las ciencias políticas, políticas públicas y desde luego los diferente conceptos a 
cerca de la transparencia de todos sus elementos involucrados. 
 
 En este capítulo se aborda como primer concepto el Estado ya que este ente 
social es el principal generador de políticas públicas, es el responsable del 
éxito fracaso de dichas políticas que son encaminadas hacia el bienestar social 
y en caso de la transparencia al tratado el Estado de hacer a la ciudadanía 
partícipe en la tomas de decisiones públicas. 
 
 Sin duda el concepto de administración pública no se puede dejar a un lado 
debido a que es nuestro campo profesional y en el caso del Estado ésta es de 
gran importancia. Además en este primer capítulo hablaremos de aquellos 
conceptos que se desprenden del Estado. 
 
 Para poder analizar la transparencia tenemos tener claramente definido lo 
que es éste término y todos sus elementos, el cual se refiere a la apertura del 
flujo de información social, política y económica de las organizaciones 
burocráticas al escrutinio ciudadano, volviéndola accesible, certera y confiable. 
Se puntualiza que esta información debe ser pública, a menos que existan 
razones explícitas y justificadas para mantenerla reservada. 
 
 Por otro lado, se define a la rendición de cuentas como el requerimiento a 
una organización, ya sea pública o privada, de explicar sus acciones a la 
sociedad y aceptar responsabilidad sobre las mismas. Se argumenta que éstos 
son componentes esenciales de la vida democrática, tanto en la dimensión de 
la participación como de la proximidad de las instituciones gubernamentales a 
la ciudadanía. Se analizan los esfuerzos en México por desarrollar un marco 
adecuado para transparentar el funcionamiento de las organizaciones públicas, 
y establecer controles sobre el poder político. 
 2
 En el segundo capitulo tomamos en cuenta proceso que conllevó al origen de 
la transparencia estamos hablando de la Nueva Gestión pública en México. La 
Modernización es un elemento clave en la transparencia y en la rendición de 
cuentas, México no tenía que ser la excepción en los cambios administrativos 
debido a que varias naciones cuentan con la modernización administrativa 
 
Continuamos con nuestra investigación de manera más profunda en el capítulo 
número 3, es aquí en donde se detalla, analiza y se conoce todos los procesos 
de las políticas públicas aplicadas en el campo de la Ley de transparencia y 
acceso a la información, en este capítulo se hace el análisis de las políticas 
públicas 
 
 En el último capítulo es donde se aplica la evaluación de la política pública en 
donde se hace mención los diferentes tipos de indicadores, así como también 
los escenarios posibles y sus diferentes impactos de la Ley de Transparencia 
concluyendo con algunas propuestas y recomendaciones. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3
CAPÍTULO 1. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL 
 
OBJETIVO ESPECÍFICO: CONOCER LOS DIFERENTES CONCEPTOS 
QUE IMPLICAN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS RELACIONADOS CON LA 
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 
GUBERNAMENTAL, PARA GENERAR UNA ESTRUCTURA QUE DE 
SUSTENTO AL DESARROLLO DE LA PRESENTE INVESTIGACIÓN. 
 
 
En México la corrupción en los últimos años ha crecido de manera muy 
extensa, además de otros problemas, como la falta de rendición de cuentas, 
carencia de credibilidad en las instancias públicas y la exigencia al derecho de 
la información por parte de la sociedad al Estado con transparencia, en este 
último aspecto se destaca la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso 
a la Información Pública Gubernamental en México, de ésta manera, 
analizaremos posteriormente dicha ley para dimensionar sus alcances e 
impactos sociales políticas y económicos, pero aquí revisaremos varios 
conceptos que den sustento a la presente investigación y apoyen a una mejor 
comprensión. 
1.1 EL ESTADO 
 
Antes de empezar el tema “impacto social de la política pública de la Ley de 
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”, es necesario 
estudiar y conceptualizar varios elementos integrantes de dicho tema, 
iniciaremos con el concepto de Estado seguido del concepto de Gobierno y 
Administración pública. 
 
 Nuestro Estado mexicano; a través de los años, ha sufrido de varios cambios, 
de los cuales se consideran poco eficientes, claro que con esto no quiero decir 
que todo el cambio que ha sufrido el Estado ha sido malo, sino que en algunos 
aspectos que son como los sociales en cuestión de abatimiento de la pobreza, 
del analfabetismo, desempleo etc., ha dejado mucho que desear y con el 
tiempo el Estado ha generado desconfianza en sus gobernados, que la 
considere ineficiente, corrupta y desvinculada de los problemas sociales. 
 
 
 4
 En la realidad el Estado pocas veces ha dejado de asumir su papel como 
promotor de políticas públicas eficaces e eficientes, y esto lo vemos reflejado 
en la pobreza, desempleo, delincuencia, corrupción y de demás problemas 
sociales que aquejan diariamente a nuestro país. 
 
 Quedando entre dicho lo que realmente le corresponde ante las demandas 
sociales, ya que –se supone- que éste, es decir el Estado, es la expresión de la 
voluntad política de la sociedad, el papel del ciudadano ante él, generalmente 
es demandante o de oposición, es decir, el ciudadano expresa al Estado la 
forma en la cual debe conducirse para satisfacer sus necesidades, proponiendo 
en ocasiones, alternativas a sus propias demandas, las que deber ser tomadas 
en cuenta para elegir la mejor decisión pública. 
 
 La sociedad es la que le da legitimad a las formas de organización que 
controlan el poder, es finalmente la que crea al Estado. La sociedad es definida 
por algunos estudiosos como un conjunto relativamente grande y relativamente 
autónomo de personas que comparten una herencia común que se transmitede generación en generación y que interactúan en relaciones socialmente 
estructuradas. Las sociedades modernas se inclinan a establecerse en un 
territorio y están ligadas a unidades políticas, conocidas como Estados. 1
 
La sociedad es la que realmente le da esencia al Estado, pero éste no le 
responde como debería en cuestión de conflictos sociales, políticos y 
económicos. Dejando de lado una parte de lo que se conoce por Estado y para 
este caso citaré el concepto de Wilburg Jiménez Castro: 
 “El Estado, personifica a la comunidad humana y constituye la nación, la cual 
esta asentada en un territorio propio y determinado. Es poseedor el Estado de 
un poder superior originario o jerarquizado, el cual utiliza para gobernar al 
pueblo como instrumento anticonflictivo entre los diversos grupos sociales de la 
comunidad, para ejercer soberanía nacional y para hacer que prevalezca el 
interés general sobre los intereses particulares, con lo cual satisface el 
propósito de su origen y su finalidad social”.2
 
1 Cfr. MARTINEZ Silva Mario (Coord) Diccionario de Política y Administración Pública, Tomo III 
(N-Z), Colegio Nacional de Licenciados en Ciencias Políticas Y Administración Pública. México, 
1981. p. 583 
2 JIMÉNEZ Castro Wilburg. Administración Pública para el Desarrollo Integral. Ed. F. C. E. 
México, 1975. p. 152 
 5
 Con este concepto, Jiménez Castro remite a lo que es Estado actual, en 
cierta forma para mí el Estado ha dejado de ser un instrumento anticonflictivo 
en diferente grupo sociales, por ejemplo, el Estado se vio rebasado con el 
conflicto del estado de Chiapas con el llamado EZLN, entonces –a mi parecer- 
el concepto de Estado ha cambiado en los últimos años ahora se puede 
entender como: 
 “el conjunto de personas llamadas como sociedad que está asentada en un 
territorio denominado nación; teniendo un poder jerarquizado depositado en 
sus diferentes órganos e instituciones, para poder gobernar y tratar de 
satisfacer las necesidades de la sociedad y responder a sus demandas 
ejerciendo así su soberanía nacional”. 
 
 Desde otro enfoque más social Karl Marx conceptualiza al Estado como: “un 
órgano de dominación de clase, u órgano de opresión de una clase por otra; es 
la creación del orden que legaliza y afianza esta opresión, amortiguando los 
choques entre clases”. En este enfoque, propio del materialismo histórico y 
dialéctico, en el Estado “Burgués” la burguesía utilizaría al Estado para oprimir 
y explotar al proletariado, manteniendo las condiciones de reproducción 
ampliada del capital, garantizando los intereses históricos de las clases 
dominantes. 
 
 Para continuar bajo los diferentes enfoques de varios autores mencionamos a 
Max Weber que nos dice que el Estado moderno; “es una asociación de 
dominación con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar 
dentro de un territorio la violencia física legítima como medio de dominación y 
qué, a este fin, ha reunido todos los medios materiales en manos de su 
dirigente y ha expropiado a todos los funcionarios estamentales que antes 
disponían de ellos por derecho propio, sustituyéndolos con sus propias 
jerarquías. 
 
 Y por último nos dice Pérez Porrúa la definición del Estado, al que 
consideraba como: 
 
 
 6
 "la sociedad humana establecida en el territorio que le corresponde, 
estructurada y regida por un orden jurídico, que es creado, definido y aplicado 
por un poder soberano para la obtención del bien común".3
 
 Con estos conceptos ya se tiene una idea de los que es el Estado y lo que en 
cierta parte se tiene algunas diferencias entre los conceptos y la realidad del 
Estado mexicano, debido a que ha mostrado serios signos de agotamiento, 
parece ser que en nuestro caso todavía habrá de pasar algún tiempo para que 
se reconsideren los beneficios del Estado. 
 
 En este sentido la profundización de las diferencias económicas y de los 
conflictos sociales internos serán los llamados a poner fin a una transformación 
económica que más que buscar la reestructuración a ultranza del Estado y de 
su administración pública debería crear las condiciones para que la misma 
cubriera de manera eficiente su papel como el centro de ejecución de las 
tareas de gobierno destinadas a promover el bienestar de la población más 
desprotegida. 
 
1.2 GOBIERNO 
 
El gobierno mexicano debido a su ineficiencia administrativa y de capacidad 
para gobernar ha perdido credibilidad y confianza en sus gobernados, 
remarcándose desde la década de los 70’s a los 90’s, en donde sexenio tras 
sexenio nuestro país se veía sumergida en crisis. 
 
 Con la llamada crisis del 94-95, etapa crítica de estos años, nos percatamos 
de la vulnerabilidad de la economía hacia aspectos como salida o fuga de 
capitales y del tipo de cambio, marcado esto por una transición sexenal, en la 
que se heredan situaciones al parecer no sanas y que obligan a tomar “buenas 
o malas” decisiones sobre las cuales los ciudadanos no tenemos la menor idea 
para su juicio. 
 
 
3 PORRUA Pérez, Francisco. Teoría del Estado. Ed. Porrúa, 1984, pp. 26-27. 
 7
 Se dice mala y se califica como el error del 94, el decidir cambiar 
dramáticamente el tipo de cambio. Esto trajo consecuencias funestas como lo 
es el cierre de gran cantidad de empresas, creciente desempleo, aumento de la 
pobreza, delincuencia, etc. Entonces ¿Qué clase de gobierno hemos tenido?, 
En gran medida se considera que hemos tenido un gobierno opaco, corrupto y 
poco confiable en manejo de recursos económicos, actualmente después de 
tanto saqueo a nuestro país se trata de poner fin a estos problemas con una ley 
que frena estos actos. 
 
 El gobierno mexicano en los últimos años se ha visto imposibilitado de 
satisfacer las demandas sociales a través de sus diferentes organizaciones; ya 
que el gobierno tiene la obligación de resolver problemas trascendentales para 
la sociedad, como pueden ser, el empleo, salud, vivienda, abastecimiento de 
agua, seguridad, etc., para resolver o incluso prevenir estos problemas es 
necesaria la eficiente implementación de las políticas publicas. 
 
 El gobierno es un elemento integrante del Estado, es el conjunto de 
organizaciones que ofrecen productos, presta servicios o ejerce funciones para 
satisfacer las necesidades de la sociedad, siendo además la autoridad de la 
forma de gobernar. 
 
 Además, Omar Guerrero nos dice: “Un gobierno puede ser calificado como 
efectivo si el objeto que le da vida es alcanzado, o si sus rendimientos 
permanecen y crecen ante los imperativos públicos que tienen encomendados. 
El grado de alcance de tal objeto es variable y, por consiguiente, variable 
también el grado de gobernabilidad”4. 
 
 Con esta definición aplicado al caso mexicano surge la interrogante de 
¿Cómo calificamos a nuestros gobiernos anteriores? ¿Qué grado de 
gobernabilidad alcanzamos? 
 
 
4 GUERRO, Orozco Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cívico, México, 1999 p. 185 
 8
 Estas interrogantes se responden a lo largo de la presente investigación, pero 
les puedo adelantar que nuestros gobiernos anteriores a partir de la década de 
los 70’s a los 90’s los podría calificar como unos gobiernos carentes de 
credibilidad, honestidad, legitimidad, sin proyectos sociales enfocados a 
apaciguar las calamidades de los ciudadanos que actualmente las traducidos 
como políticas públicas, sin embargo no puedo generalizar que realmente no 
se toco el tema de políticas públicas en sexenios anteriores, podría citar como 
ejemplo el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), que éste fue un 
programa en su origen aplicado a erradicar la pobreza, pero debido a la 
magnitud de este problema social se delimito a solo combatirla, PRONASOL 
fue el rector de losprogramas actuales de políticas públicas. 
 
 Los grados de gobernabilidad que tuvieron estos gobiernos realmente fueron 
muy bajos dejando entre dicho la imagen de buen gobierno, y conforme a lo 
anterior tiene su soporte teórico en W. Deutsch Kart que dice que le gobierno 
es: “uno de los elementos constitutivos del Estado, es una herramienta por 
medio de la cual se ejecutan las acciones encaminadas a satisfacer las 
demandas de carácter público de la sociedad”5. Si nos apegamos 
estrictamente a este concepto el gobierno mexicano deja mucho que desear. 
 
 El gobierno y la gobernabilidad en México realmente ha estado en un proceso 
de crisis en donde queda mucho camino que recorrer para tener un gobierno 
eficaz en donde éste se puede medir en la calidad de vida de sus gobernados, 
mientras no tengamos una buena calidad de vida los mexicanos la calidad del 
gobierno y su gobernabilidad será obviamente ineficiente, ineficaz con poca 
credibilidad y legitimidad. 
 
 
 
 
 
5 W. DEUTSCH, Kart. Política y Gobierno. Ed. F. C. E. Madrid España, 1976. p20 
 9
1.3 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
La Administración Pública, ha tenido grandes cambios desde la reforma del 
estado (a partir de los 70’s) para una modernización administrativa, ésta ha 
cambiado conforme a sus propias necesidades, a lo largo de estos años se ha 
acrecentando para enfrentar la mejor distribución de bienes y servicios por 
parte del gobierno, haciendo que éste cree y desaparezca, según el caso, 
organismos de acción en la administración pública, esto no ha sido suficiente 
para su mejoramiento y su buen funcionamiento. 
 
 La administración publica es el contenido esencial de la actividad 
correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión, 
que el titular de la misma desempeña sobre los bienes del Estado para 
suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfacción de las 
necesidades públicas y lograr con ello el bien general; dicha atribución tiende a 
la realización de un servicio público, y se somete al marco jurídico 
especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisión y 
realización del contenido de actos administrativos emitidos. 
 
 La administración pública actualmente la entiendo como el conjunto de 
actividades administrativas que lleva a cabo el Estado para su propio 
sostenimiento y a la vez logrando sus cometidos, a través de sus diferentes 
instituciones o entes emanadas de éste, para la distribución de los bienes y 
servicios para la sociedad. 
 
 De ésta manera podemos citar el concepto de administración pública de 
Jiménez Castro “es la actividad administrativa que realiza el Estado para 
satisfacer sus fines, a través de organismos que componen la rama ejecutiva 
del gobierno y de los procedimientos que ellos aplican, así como las funciones 
administrativas que llevan a cabo los otros órganos y organismos del Estado.”6
 
 
6 JIMÉNEZ Castro Wilburg. Administración Pública para el Desarrollo Integral. Ed. F. C. E. 
México, 1975. p. 152 
 10
 Con estos conceptos podemos resumir que la administración pública esta 
encaminada a satisfacer sus propias necesidades y la sociedad, pero 
realmente lo que se debería de buscar es el estricto apego al beneficio social, 
si realmente esto fuera así, no existiría por lo regular el reclamo de la sociedad 
de que los servidores públicos como parte de esta administración pública que 
se desempeñen con parcialidad, transparencia, honradez, eficiencia y eficacia, 
apegándose al derecho. 
 
 Por lo tanto, la gestión pública de los últimos años, se ha caracterizado como 
ineficiente de solventar las demandas sociales exigidas por los ciudadanos ya 
sea en materia de vivienda, población, desempleo, entre muchas otras. La 
administración pública se ha visto en vuelta por la corrupción, desvío de fondos 
por la falta de la rendición de cuentas o por la falta de información de la 
información pública, a pesar de que esto esta contemplado como derecho de la 
sociedad en nuestra Carta Magna, sin embargo, hasta hace poco se aprobó 
una Ley que garantiza eliminar estas deficiencias de la gestión pública. 
 
 La gestión pública debe ser eficaz y eficiente y sino es así, se tiene todo el 
derecho de reclamar que las cosas se hagan bien, de exigir un buen gobierno 
que satisfaga todas las carencias, y si no es así ¿para qué sirve nuestro voto? 
Nuestro voto es para elegir nuestros gobernantes ya que ellos son nuestros 
representantes y en ellos depositamos nuestra confianza. En consecuencia 
tenemos el derecho de demandarles que gobiernen para todos y no para unos 
cuantos, ya que en el pueblo emana el poder. 
1.4 POLÍTICAS PÚBLICAS 
El poco desarrollo en políticas públicas efectivas en México, ha sido factor para 
el creciente número de problemas públicos, por lo tanto se entiende por política 
pública: Conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribución de determinados 
bienes o recursos. En este proceso se encuentran en juego bienes o recursos 
que pueden afectar o privilegiar a determinados individuos y grupos. 
 
 11
 Lo que los gobiernos deciden de acuerdo con sus asuntos realizar o no 
realizar. Con esto no afirmo que el no actuar es una política pública, sino que la 
decisión de no actuar ante un determinado problema conforma en sí una 
política pública. Con estos conceptos podemos agregar la de Tomás Dye la 
define, “como cualquier decisión o elección gubernamental, incluyendo la de no 
actuar. Es la descripción y la explicación de las causas y consecuencias de las 
acciones del gobierno”.7
 El caso de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública 
Gubernamental en México que se analizará y estudiará en los siguientes 
capítulos, se trata sin duda de una política pública, de acuerdo con los 
conceptos anteriores, ésta dicha ley es una decisión que trata de abatir los 
problemas públicos como la corrupción, rendición de cuentas, acceso a la 
información y sin dejar de lado la transparencia gubernamental, además se 
trata de una política pública de corte incremental ya que se presenta como 
una herramienta para el diseño y análisis de los cursos de acción política, 
sobre la base de un contexto que no describe la decisión y el comportamiento 
efectivo de los gobernantes, pero que en cambio los permite dar respuesta 
inmediatas a las contingencias. 
 
 El modelo incremental es más descriptivo que prescriptivo y se basa en el 
comportamiento cotidiano de los decisores. Desde la perspectiva de Lindblom, 
las políticas se elaboran a través de los distintos mecanismos, por los que la 
gente ejerce control, influencia o poder sobre otros. Es la interacción política 
entre los individuos y los grupos sociales el factor que más condiciona la 
elaboración de políticas públicas.8
 
 El modelo incremental de Lindblom argumenta fundamental mente que las 
decisiones sobre las políticas son, ante todo, pragmáticas, no se basan en 
relaciones causales bien estudiadas, ni en cálculos exhaustivos de costos y 
beneficios, sino en el método de las aproximaciones sucesivas y limitadas. 
 
7 Citado de los apuntes del Seminario de Titulación Políticas Públicas para Asuntos de 
Gobierno. Modulo I, Coord. Mtro. Juan Montes de Oca. México, 2005. p 30. 
8 LINDBLOM, Charles, El Proceso de Elaboración de Políticas Públicas, Ministerio de 
Administraciones Públicas, Madrid, España. 1991 p. 185. 
 12
 Es decir, el decisor sólo toma en consideración aquellas alternativas que 
difieren muy poco de las políticas efectuadas, rechazando las demás, y analiza 
sólo los aspectos en que la opción nueva y sus consecuencias difieren de la 
situación actual, obviando el resto9. 
 La LTAIPG es un programa de contingencia para el combate a la corrupción 
y la mejorrendición de cuentas con transparencia para una mayor legitimación 
entre sociedad y Estado. 
 La política incremental, y por ende su método, se basan en la acumulación de 
experiencias sobre hechos consumados, que se toman para continuar e 
incrementar las acciones que determinan su correspondiente política pública y 
en la que generalmente los problemas se van resolviendo conforme van 
surgiendo. 
 En este sentido, Carlos Ruiz Sánchez10 menciona algunas características del 
enfoque incrementalista: 
 Los incrementalistas ven al desarrollo e implantación de una policy como un 
proceso seriado de ajustes constantes de los resultados (próximos o remotos) 
de una acción. Para los incrementalistas, la información y el conocimiento 
nunca son suficientes para producir un programa completo de policy. La policy 
para los incrementalistas tiende a tener un desarrollo gradual. Las metas 
emergen como una consecuencia de las demandas el estilo operativo del 
incrementalista es el del regateo, constantemente oye demandas, prueba 
intensidades (fuerzas) y propone compromisos. Todas estas características se 
apegaron para la creación de la LTAIPG. 
 Por consiguiente hay que comprender el término de policy para el estudio de 
las políticas públicas, éste término aplicado al español se traduce como 
política, erróneamente traducido ya que la verdadera traducción es de policía, 
haciendo éste la referencia a lo que fue la Ciencia Política, estas se convierten 
 
9 Ibíd. 
10 RUIZ Sánchez, Carlos Administración y Gerencia Pública. 1993. Tomados de JONES, Ch. O. 
Para Estudiar el Proceso de Policy. (traducción Carlos Ruiz Sánchez). An introduction to the 
Study of Public Policy. Brooks/Cole Publishing Co. Monterrey, California, 1984. p.12 
 13
en doctrinas y dirigen y justifican la acción del gobierno por un lapso 
determinado. Por lo que se refiere a la policy, esta palabra proviene del griego 
politeia y pasa al latín como politia, que deriva del alemán como policey, en 
ingles como policy, al igual que otros términos carece de equivalentes en 
español y en francés.11
 En el habla inglesa se usan los términos como politics, policy y police. Politics 
se traduce al español como política que es aquella que la conocemos como los 
fenómenos por la luchar del poder. El término policy es el término más común y 
usado, dejando un poco de lado lo que es estrictamente el significado de 
política, sino que “tiene un carácter más amplio que la reglas y las regulaciones 
administrativas por los gobiernos, no se define por si misma sino que es una 
categoría analítica”.12
 La policy como lo argumenta F. M. Frohok “en el sentido mas general, el 
patrón de acción que resuelve las demandas conflictivas o provee incentivos 
para la cooperación”13. 
 Para Heinz y Eulau y Kenneth Prewitt la “policy se define como una decisión 
permanente caracterizada por una conducta consistente y la repetitividad por 
parte, tanto de aquellos que la elaboran como por aquellos que se atienen a 
ella.”14
 Para estudiar y evaluar la política pública de la Ley de Transparencia y 
Acceso a la Información Pública Gubernamental en México se hará a través del 
Análisis de Policy. Considero que es la mejor alternativa para investigación 
del presente trabajo el análisis de policy o el análisis de políticas públicas, que 
es una herramienta útil para la forma de decisiones, al proporcionar elementos 
que permitan una elección más racional, puede ser definido como un tipo de 
análisis que genera y presenta información con el fin de mejorar la base en le 
cual descansan los juicios de los decidores de políticas. 
 
11 Citado de los apuntes del Seminario de Titulación Políticas Públicas para Asuntos de 
Gobierno. Modulo I, Coord. Mtro. Juan Montes de Oca. México, 2005. p 28. 
12 Ibidem. 
13 Ibidem. 
14 Citado por Jones, Charles en “Introducción al Análisis de la Policy Pública”, capítulo II. 
Madrid 1982. p. 42 
 14
 Comprende no sólo el examen de las políticas mediante la descomposición 
en sus elementos, sino también el diseño y la síntesis de nuevas alternativas. 
El análisis de políticas es valioso porque contribuye a la toma de decisiones, 
ofreciendo información con base en la investigación y el análisis, aislando y 
esclareciendo las cuestiones, revelando incongruencias y sugiriendo las 
maneras de trasladar las ideas en políticas factibles y viables.15
 “El análisis y diseño de políticas abre toda una gama de estrategias de acción 
corresponsable entre el gobierno y sociedad, englobando al sector privado, 
organizaciones no gubernamentales organismos internacionales y otras 
diferentes organizaciones sociales”.16 
 Considero de mucha importancia hacer un análisis de policy aplicada a la Ley 
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en México, 
porque es sustentable en éste tipo de investigación siendo que se podrá 
separar las partes del todo para el estudio individual para cada una de esas 
partes, haciendo una evaluación más precisa, eficaz y dimensionando mejor un 
análisis con mayor certeza. Además se tomará muy cerca el proceso de diseño 
de las políticas públicas: Análisis, diseño y formulación, implementación y 
evaluación, entre otras. Para poder complementar nuestra investigación. 
 Por otra parte para poder hablar de políticas públicas tenemos que abordar lo 
que es un problema público, debido a que las políticas públicas por lo regular 
son encaminadas para el combate de dichos problemas y lo defino así: 
 Problemas públicos: que son los que aquejan diariamente a una sociedad 
por ejemplo la seguridad, agua, etc., son los que se demandan por lo regular al 
gobierno, los problemas públicos se caracterizan en varias formas. Un 
problema público es una demanda, una necesidad o una oportunidad de 
intervención pública, el cual -una vez identificado- debe ser seguido a través de 
una acción pública. 
 
15 Cfr. WEIMER David L. Y Aidam R. Vining. “Policy analysis: Concepts and Practice, Ed. 
Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1989. p 97 
16MONTES DE OCA, Malvaez Juan. “Apuntes del Seminario de Titulación para Asuntos de 
Gobierno”, en proceso de publicación, FES Acatlán, México, 2005. 
 15
 Sin duda un problema público grave que ha tenido México es la falta de una 
transparencia gubernamental y eso desencadena en la corrupción y la carente 
rendición de cuentas, por lo cual se toma la decisión de crear la LTAIPG como 
una herramienta de política pública para el combate de estos dichos problemas 
y como factor de legitimidad entre Estado-sociedad. 
 Para poder atacar cada unos de los problemas públicos se deben de 
administrar y registrar en la llamada agenda pública, entendiéndose así: 
 La Formación de la agenda de actuación de los poderes públicos. 
Implica la identificación y anticipación de los problemas u oportunidades de 
intervención pública que sugieren la necesidad de actuar. 
 Para Subirats, la agenda de los poderes públicos de manera somera, “es el 
conjunto de temas que se estima pertinente atender bajo un contexto 
determinado”. 17
 Todos estos conceptos amplían de manera general el entendimiento de los 
factores que integran las políticas públicas en México y sus procesos de 
transformación, con todo esto como un breviario cultural lo relacionaremos a la 
transparencia y acceso a la información pública, bajo el enfoque de política 
pública y es necesario delimitar varios conceptos: 
1.5 EL DERECHO A LA INFORMACIÓN 
 
El derecho a la información en México ha sido en los últimos años un tema 
muy discutido y abordado, en el sentido en el que se tiene desde la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 en el artículo 6 
el derecho que tienen los mexicanos como una garantía individual el derecho a 
la informacióny como obligación del Estado de garantizar dicha información, 
pero en la realidad este artículo constitucional no se aplicaba en la realidad 
hasta que se legisló en materia y aprobó una nueva ley que otorga la libertad 
de acceder a la información pública gubernamental. 
 
17 SUBIRATS, Joan. Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración. Ed. INAP, 
Madrid, 1989. p.152 
 16
 Ahora parece que nuestra realidad ha cambiado al respecto, pero se 
verificará mas adelante al respecto si realmente se puede acceder sin trabas a 
la información pública gubernamental con la mayor transparencia y sin 
corrupción. 
 
 Para poder entender que es el derecho a la información la podemos definir de 
la siguiente manera: como la petición que hace el ciudadano hacia al Estado y 
a cualquier órgano de la administración pública para que éstos esclarezcan 
dudas, solicitudes o cualquier tipo de información que requiera o pida el 
ciudadano. Y para sustentar esta definición citaremos a nuestra carta magna: 
articulo sexto, “la manifestación de ideas no será objeto de ninguna inquisición 
judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, loa derechos 
de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho a la 
información será garantizado por el Estado”.18
 
 Éste articulo nos da la facultad a los ciudadanos mexicanos de ejercer 
nuestro derecho a la información, pero ¿los funcionarios públicos tienen 
obligación de proporcionar información? –Por supuesto que sí-. El artículo 
octavo de la constitución dice así: “los funcionarios y empleados públicos 
respetarán el ejercicio del derecho de petición. Siempre que ésta se formule 
por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo 
podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda 
petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya 
dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al 
peticionario”.19 
 Por lo tanto, con estos artículos constitucionales prácticamente los 
ciudadanos podíamos acceder a la información en cualquier momento en que 
lo deseáramos, pero la realidad de nuestro país era otra antes del la LTAIPG, 
anteriormente para cualquier petición de información era realmente una odisea, 
ya que realmente se pasaba por miles de trabas y se requería a la llamada 
“mordida” –acto de corrupción- para agilizar según solicitud o petición. 
 
18 Constitución Política de Los Estados Unidos Mexicanos, Ed. Porrúa, México, 2005 p. 11 
19 Ibídem p.12 
 17
1.6 LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN 
 
La falta de transparencia sin duda en un acto por la cual se desencadena otros 
problemas graves –ya algunos mencionados-, así que para poder abordar la 
LTAIPG, tenemos que saber el concepto de transparencia para saber de lo que 
se está hablando, entendiéndose así: 
 ¿Qué es la transparencia? De acuerdo al diccionario de la Real Academia 
Española significa: Cualidad de transparente.20 Por lo cual para debemos 
entender lo que transparente: Dicho de un cuerpo: A través del cual pueden 
verse los objetos claramente, Claro, evidente, que se comprende sin duda ni 
ambigüedad.21 
 Con estas definiciones podemos relacionar la transparencia a la cuestión 
gubernamental como: al deber de los poderes públicos de exponer y someter al 
análisis de la ciudadanía la información relativa a su gestión, al manejo de los 
recursos que la Sociedad les confía, a los criterios que sustentan sus 
decisiones, y a la conducta de sus servidores, de manera clara y sin 
cuestionamientos, repercusiones, derechos u obligaciones. Se trata de un 
principio inmanente a la democracia participativa, cuyo ejercicio puede inducir 
transformaciones positivas en las relaciones entre el Estado y la Sociedad. 
 El concepto de "transparencia" se refiere al deber de los poderes públicos de 
exponer y someter al análisis de la ciudadanía la información relativa a su 
gestión, al manejo de los recursos que la Sociedad les confía, a los criterios 
que sustentan sus decisiones, y a la conducta de sus servidores. 
 Así como también la transparencia se refiere a la apertura y flujo de 
información de las organizaciones políticas y burocráticas al dominio público. 
Esto la vuelve accesible a todos los posibles actores interesados, permitiendo 
su revisión y análisis, y la detección de posibles anomalías. 
 
20 Referencia electrónica: www.rae.es (Diccionario de la Real academia Española). 
21 Ibidem. 
 18
 Incluye cuestiones como la publicación de cuentas y presupuestos 
gubernamentales auditados, estadísticas financieras, comerciales y 
monetarias, compensaciones de funcionarios públicos y privados, y datos sobre 
financiamiento de campañas políticas. 
 Por lo tanto puedo agregar que, la falta de transparencia es un foco potencial 
de abuso de poder y corrupción, otorgando discrecionalidad a quien controla, 
restringe o deliberadamente distorsiona el acceso a información. La 
transparencia implica que la información esté disponible sin trabas o requisitos, 
que sea comprensiva al incluir todos los elementos relevantes, confiable y de 
calidad, y que permita tanto una contribución al diseño de políticas públicas 
como a dar certidumbre y confianza a los mercados. 
 Una política pública es transparente si está disponible la información en torno 
a su concepción y ejecución, si es comprensible, y los ciudadanos saben el 
papel que pueden desempeñar en ella. Si bien se puede argumentar que la 
transparencia puede obstaculizar el logro de ciertos objetivos de política 
pública, en las áreas de mayor interés para los ciudadanos (tales como salud, 
educación, obras de infraestructura pública), siempre será preferible la mayor 
transparencia posible, atendiendo tanto a valores de justicia y equidad en la 
asignación de recursos públicos, como a su viabilidad misma, a través de la 
participación ciudadana en la toma de decisiones.22
 El acceso a la información gubernamental, es la manera por la cual la 
sociedad puede demandar o solicitar información de asuntos gubernamentales 
que bajo en algunos casos no se podrá proporcionar por ser información 
confidencial, todo esto bajo el cobijo de una ley creada para dar legalidad al 
acceso a la información pública gubernamental. La información, se puede 
conceptuar de la siguiente manera: Acción y efecto de informar. Oficina donde 
se informa sobre algo. Averiguación jurídica y legal de un hecho o delito. 
 
22 Director Adjunto de la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública 
(EGAP) del Tecnológico de Monterrey, Campus Ciudad de México. 
 
 19
Comunicación o adquisición de conocimientos que permiten ampliar o precisar 
los que se poseen sobre una materia determinada.23
 Bajo estos elementos y la creación de la Ley de Transparencia y Acceso a la 
Información Publica Gubernamental se trata de combatir la corrupción y el 
mejoramiento de la rendición de cuentas, para la mejor comprensión 
conceptuaremos estos dos elementos: 
1.7 LA CORRUPCIÓN 
Corrupción: Según el diccionario de la real academia española, corrupción 
es acción y efecto de corromper. Alteración en escritos. Vicios o abusos en 
costumbres. Corromper: Alterar algo. Echar a perder, pudrir. Sobornar. Seducir 
a una mujer. Estragar, pervertir.24 
 Bielsa dice que corrupción en la función publica, “es la desnaturalización o 
desviación del regular ejercicio de la función pública, entendida esta como la 
entera actividad del estado”25. 
 El fenómeno de la corrupción está estrechamente ligado a la falta de 
transparencia y la ausencia de responsabilidad por parte de la autoridad. Se 
define como el uso de recursospúblicos (financieros, políticos, legales) para la 
obtención de ganancias privadas. Quienes ocupan posiciones de mando en el 
sector público, poseen información y poder que puede ser utilizado de manera 
discrecional, y funciones de mantenimiento del orden y estabilidad concentran 
enorme poder en sus manos. 
 
 La situación es más grave si no existe un sistema efectivo de contrapesos al 
ejercicio del poder estatal. Para los actores sociales, la búsqueda de incidir o 
influir en esta estructura de poder los lleva a pagar sobornos (en sus distintas 
modalidades) a los servidores públicos. La corrupción se presenta en tres 
formas básicas: 
 
23 Referencia electrónica: www.rae.es (Diccionario de la Real academia Española). 
24 REAL, Academia Española Diccionario. 
25 BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. Ed. La Ley. Tomo V. Buenos Aires, Argentina. 
1967 p. 47 
 20
1. El desvío de recursos públicos bajo control de funcionarios públicos para su 
beneficio directo, o de sus familiares o amigos. Se relaciona con la capacidad 
de los funcionarios de otorgar exenciones selectivas en la entrega de bienes o 
servicios públicos, o determinar a favor o en contra de la aplicación de alguna 
norma o ley. 
2. La corrupción administrativa, que es la distorsión intencional de la 
implementación de normas, trámites y regulaciones para dar ventajas o 
disminuir los costos a actores públicos o privados, a cambio de algún pago o 
incentivo ilícito. 
3. La “captura” del Estado, que son acciones de individuos, grupos o empresas 
privadas para influir sobre el proceso de formulación de normas, leyes, 
regulaciones, y políticas públicas para su propio beneficio mediante pagos o 
incentivos ilícitos a funcionarios públicos. Esto significa poner al estado al 
servicio de intereses privados específicos.26
 
 La corrupción pone a los intereses particulares sobre los generales, y tiene 
efectos nocivos sobre la equidad y eficiencia en la asignación de recursos. 
Suele perjudicar más quienes menos tienen, permite la duplicidad de esfuerzos 
y el desperdicio de energía, y socava la confianza de los inversionistas, tanto 
nacionales como extranjeros. Mina las bases mismas del Estado, al 
desarrollarse al margen de las normas e instituciones públicas. La promoción 
de la transparencia y la rendición de cuentas son dos muy poderosas armas en 
contra de la corrupción, pues permiten exponerla y tomar las medidas 
necesarias para irla eliminando gradualmente 
 Se puede entender a la corrupción como los comportamientos llevados acabo 
por una persona o por un grupo de personas, que se consideran como 
transgresores de las normas sociales. El hecho de que exista variabilidad 
dentro de las normas sociales hace que la calificación de un concepto como 
corrupto dependa y esté ligada al momento histórico y social como al sistema 
valórico vigente. En México la corrupción ha ido en aumento por lo cual la 
LTAIPG hace frente a este problema. 
 
26 Bank World, “Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate”, Washington, 
D.C.: World Bank-International Bank for Reconstruction and Development, 2000 
 21
1.8 LA RENDICIÓN DE CUENTAS 
 
Hoy en día, el concepto de la rendición de cuentas (accountability), que ya 
forma parte del lenguaje político cotidiano en la comunidad internacional, 
expresa de manera nítida esta preocupación continua por controles y 
contrapesos, por la supervisión y la restricción del poder. En todo el mundo 
democrático, los actores y observadores de la política –los líderes de partido, 
las asociaciones cívicas, los organismos financieros internacionales, los 
activistas de base, los ciudadanos, los periodistas y los académicos- han 
descubierto las bendiciones del concepto y se han adherido a la causa noble 
de la rendición pública de cuentas.27
 
 El principio de rendición de cuentas se basa en el derecho a la libre expresión 
y asociación. Estos derechos permiten que los ciudadanos se organicen, y 
defiendan sus ideas e intereses frente a las acciones gubernamentales. Todo 
ciudadano debe contar con elementos suficientes para conocer y evaluar 
dichas acciones, y su ausencia reduce la credibilidad y legitimidad de órganos 
gubernamentales. Cualquier organización que se desenvuelva en el ámbito 
público, tiene la obligación de explicar a la sociedad sus acciones y aceptar 
responsabilidad sobre las mismas. Se requiere el mejoramiento de los 
mecanismos de consulta y diálogo, no solamente proporcionando información, 
sino creando estímulos y oportunidades para su consulta y la participación 
activa de la sociedad en la formulación de políticas públicas.28
 
 Un elemento clave para la rendición de cuentas es el control y la fiscalización 
de los recursos públicos. La fiscalización es el proceso mediante el cual una 
autoridad vigila el uso de los recursos públicos (ya sean económicos, 
materiales o humanos), y se evalúan las acciones de gobierno considerando su 
racionalidad y apego a la ley. Implica también una revisión de la eficiencia del 
proceso de planeación y ejecución de las políticas públicas. 
 
27 Cfr. SKLAR, Richard incluso asevera que: “la norma de la rendición de cuentas parece ser la 
más ampliamente practicada de todos los principios democráticos”. 1987 p. 7-14 
28 Cfr. Behn, Robert D., “Rethinking Democratic Accountability. Washington”, D.C.: Brookings 
Institution, 2001 
 22
 El control es un componente importante de la fiscalización, y existen diversos 
dispositivos de control en un sistema de división de poderes. El control interno 
es preventivo, y se refiere a la detección y corrección y fallas al interior de la 
misma organización administrativa. El control externo lo ejerce alguna 
dependencia ajena, y es posterior al desempeño, basado en reportes e 
informes facilitados por la organización a fiscalizar. 29
 
 La rendición de cuentas se ha vuelto entonces una exigencia ubicua en el 
mundo de la política democrática. Todos estamos de acuerdo que en la 
democracia implica rendición de cuentas. En México, en lo particular, 
coincidimos en que, después de décadas de gobierno irresponsable, el 
establecimiento de instituciones y prácticas efectivas de rendición de cuentas 
representa una de las primeras aspiraciones de la joven democracia. Existe, 
entonces, un consenso notable acerca de la relevancia democrática de la 
rendición de cuentas. 
 Sin embargo, vale la pena preguntarnos: ¿Sabemos qué significa? ¿Nos 
quedan claras sus fronteras semánticas y comprendemos su estructura 
interna? Sin que resulte sorprendente, mi respuesta, de entrada, es negativa. 
Debido posiblemente a su relativa novedad, la rendición de cuentas circula en 
la discusión pública como un concepto poco explorado, con un significado 
evasivo, límites borrosos y una estructura interna confusa. 
 
 La palabra rendición de cuentas deriva de la palabra en ingles 
accountability, se trata de un término que no tiene un equivalente preciso en 
castellano, ni una traducción estable. A veces se traduce como control, a veces 
como fiscalización, otras como responsabilidad. Sin embargo, la traducción 
más común y la más cercana es la rendición de cuentas. 
 
 Ahora bien, la rendición de cuentas sí es un familiar muy cercano de 
accountability. Hay matices que separan los dos conceptos. Para empezar, 
mientras accountability conlleva un sentido claro de obligación, la noción de 
rendición de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario, de una 
concesión generosa del soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad 
 
29 Ibíd. 
 23
propia, no por necesidad. Podemos precisar entonces que accountability es la 
rendición obligatoria de cuentas. Adicionalmente, junto con la rendición decuentas (por obligación), el concepto de accountability también incluye la 
exigencia de cuentas (por derecho). 
 Como en los controles al poder, las obligaciones de unos son los derechos de 
otros, la idea de accountability contempla de antemano a las dos partes 
involucradas –a los que rinden cuentas al igual que a los que exigen cuentas–. 
Obviamente, hablar siempre de “la exigencia y rendición de cuentas” 
complicaría el lenguaje, por lo que en el presente texto, emplearemos la 
fórmula abreviada de la “rendición de cuentas” como equivalente de 
accountability.30
 
 Ahora podemos resumir las reflexiones anteriores para la siguiente definición 
de rendición de cuentas: “A” rinde cuentas a “B” cuando está obligado a 
informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a 
justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta. La 
rendición de cuentas en política usualmente abarca las tres dimensiones –
información, justificación y sanción–. Sin embargo, las tres no forman un núcleo 
de “atributos necesarios” que de manera binaria estén o presentes o ausentes 
y que deban estar presentes en todos los casos que reconocemos como 
instancias de rendición de cuentas. Por un lado, se trata de variables continuas 
que no son una cuestión del todo o nada, sino de grados. Las tres pueden 
presentarse con intensidades y énfasis variados. 
 
 Gracias a todos estos elementos y conceptos logramos formar un marco 
teórico fuerte para poder abordar el siguiente capítulo, considero importante el 
estudio de estos conceptos porque a lo largo de la investigación estaremos 
muy familiarizados con estos términos, además, se tiene un soporte teórico 
importante para justificar la razón de la cual se hace esta investigación, todos 
los conceptos abordados los considero como parte principal de las causas y 
efectos de la situación actual de nuestro país, por ejemplo, toco el termino de 
Estado debido a que es el principal rector de las políticas públicas en nuestro 
 
30 Cfr. SHEDLER, Andreas, ¿Qué es la Rendición de Cuentas?, IFAI, México, 2004, p. 11 
 24
país o como el fenómeno de la corrupción es uno de los grandes problemas 
que México ha enfrentado a lo largo de la historia, debido a conductas 
irregulares de los servidores públicos y de los particulares. 
 
 Este fenómeno es también producto, en gran medida, de un marco normativo 
muy extenso y complejo, con espacios de discrecionalidad y subjetividad 
importantes, que ha creado auténticas redes que detienen la creatividad y la 
productividad de las instituciones y las personas. Por otra parte, la corrupción 
ha sido el resultado de inercias y costumbres poco saludables en la operación 
cotidiana, que son factores que se han combinado de manera negativa y 
causan enormes daños al país, y de demás problemas ya mencionados. 
 
 Es de mucha importancia estos términos ya que son los factores que originan 
el poco desarrollo económico, político y económico del país generando 
enormes impactos en diferentes áreas. Los impactos que considero por parte 
de la corrupción, falta de una transparencia gubernamental, derecho a la 
información y la rendición cuentas, son realmente desastrazos y negativos –y 
nos es algo que yo asegure- sino al contrario, todos los mexicanos somos 
testigos de los grandes saqueos de sexenios pasados, debido a la gestión 
pública mala de los que nos han gobernado, teniendo así una credibilidad casi 
nula de nuestras instancias gubernamentales, por la poca transparencia en sus 
actos y acciones. 
 
 Ahora con el gobierno del cambio al mando del Sr. Presidente Vicente Fox 
Quezada, consideran tratar de eliminar estos vicios con la aprobación de la 
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, de mi 
parte considero que para empezar es una buena medida para tratar de 
combatir estos vicios, y digo combatir porque no ha existido un mecanismo que 
erradique estos males, pero por algo se tenia que empezar, ¿algo tarde 
verdad?, pero se empezó. 
 
 En mi opinión, los impactos que se van a lograr van a ser grandes en 
cuestión social, político y económico, y sobre todo de tratar de recuperar la 
confianza ciudadana, lograr una legitimación y sin duda la participación social, 
 25
que a lo largo de los siguientes capítulos los abordaremos estos aspectos para 
lograr evaluar esta política publica de la LTAIPG, sin embargo una ley no es 
suficiente para erradicar todos los vicios gubernamentales, se deben poner 
castigos mas severos para los que incurran en ilícitos de carácter 
gubernamental. 
 
CAPITULO 2 LA NUEVA GESTION PÚBLICA COMO PARTE DE 
LA POLITICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA 
INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL. 
 
OBJETIVO ESPECÍFICO: CONOCER A LA NUEVA GESTION PUBLICA 
COMO PARTE DEL ORIGEN DE LA TRANSPARENCIA Y ACEESO A LA 
INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL COMO PARTE DE UNA 
GESTIÓN NUEVA TRANSPARENTE. 
 
 
Como consecuencia del cambio global en el mundo en materia administrativa y 
de buen gobierno, México se ha visto en la necesidad de adoptar nuevos 
modelos en la gestión pública gubernamental, en donde el común denominador 
es la eficiencia y eficacia del sistema, con el nuevo enfoque de transparencia y 
rendición de cuentas. Este sistema empieza a partir de la década de los 
noventas en donde se introdujeron nuevas tendencias. 
2.1 LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA COMO PARTE 
DE LA POLITICA DE TRANSAPARENCIA Y ACCESO A LA 
INFORMACIÓN GUBERNAMENTAL. 
 
La modernización administrativa o la llamada “nueva gestión pública” en el 
mundo ha formado parte importante de las agendas de los gobiernos y México 
no es la excepción, esto es por la necesidad de hacerse más eficientes de cara 
a los ciudadanos, como también por la presión para hacer frente a las tareas 
del gobierno. La gestión pública en México ha sufrido de muchos cambios 
principalmente en las décadas de los 70´s a los 90´s. 
 
 En el inicio del nuevo milenio, y desde hace dos decenios aproximadamente, 
nuestras sociedades se encuentran, cada vez más, inmersas en un contexto de 
cambios y transformaciones inéditos, tanto en el ámbito interno como por los 
 26
fenómenos internacionales que atraviesan a todos los países: los diferentes 
aspectos de la globalización, los mecanismos que de cierta manera imponen 
los organismos financieros internacionales, la revolución tecnológica en las 
comunicaciones y la informática, y la institucionalización democrática. 
 
 Estos ingredientes dieron lugar a la creación de una nueva gestión pública, 
provocando una modernización administrativa gubernamental ante las 
exigencias del presente para mejorar las tendencias futuras con instituciones y 
servidores públicos mayormente transparentes y disminución de la corrupción. 
 
 La NGP (Nueva Gestión Pública), es todavía un campo de debate 
profesional, una perspectiva que pretende transformar el paradigma de la 
administración pública. Surge en los países con democracias avanzadas, con 
sistemas políticos muy desarrollados que han logrado un balance de poderes 
funcional, con sistemas de rendición de cuentas y de pesos y contrapesos 
generalmente muy bien definidos. La administración pública en estos países, 
responsable y vigilada, cuenta con servicios de carrera burocrática de larga 
data y muy diferenciada de la actividad política, que le permite absorber las 
políticas modernizadoras eficientemente. 
 
 Los alcances y limitaciones de la NGP “deben ser revisadas a la luz de las 
realidades político administrativas de los países latinoamericanos, pues 
algunos aún no han logrado siquiera implementar el paradigma weberiano: no 
cuentan con una administración pública profesionalizada e integrada en un 
sistema de carrera auténtico, ni existe un control sistemático sobre la 
burocracia. En ese contexto la NGP difícilmente tendráéxito si se aplica sin 
flexibilizar procedimientos”.31
 
 
 
 
31 VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración 
Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002; “Didacteca: Integración en la formación en 
administración y gestión pública.” 
 
 27
 En la actualidad en el gobierno foxista considero que la NGP esta jugando un 
rol importante en la democracia, debido a que integra las relaciones del Estado- 
sociedad, haciendo una gestión transparente y rendidora de cuentas, lo que en 
sexenios pasados no apreciaba con claridad. 
 
 En México en los sexenios pasados encabezados por el PRI, sufrió de una 
democracia débil o en transición, con una división de poderes poco clara, 
generalmente con un fuerte dominio del Ejecutivo, limitan, cooptan o sustituyen 
la participación social y no rinden cuentas, por lo que presentan un marco 
desfavorable para que la adopción de medidas de la NGP tenga éxito. “Esta no 
es una cuestión de implementación de técnicas administrativas, sino de diseño 
político e institucional; difícilmente vamos a plantearnos con éxito la 
implementación de una lógica de NGP ortodoxa cuando no tenemos base para 
ello…”32
 
 Considero que la tendencia actual de la NGP es favorable, debido a que 
realmente el gobierno se ha puesto a trabajar en cuestión de una 
modernización administrativa, con nuevas herramientas tecnológicas, con 
servidores públicos eficientes y eficaces para lograr que las instituciones 
gubernamentales sean confiables y transparentes. 
 
 La NGP en México permitió de manera automática la creación de una norma 
que garantice este nuevo modelo de modernización administrativa 
gubernamental, se crea la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la 
Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), que obliga a todo el aparato 
gubernamental a regirse con transparencia y rendirle cuentas e información a 
los ciudadanos, convirtiéndose en una política pública, para poner fin a los 
problemas de corrupción, la ocultación de información y a la casi nula 
participación social. 
 
 
32 ARELLANO Gault, David. “Entrevista al Dr. David Arellano Gault”. Perspectiva, México, 
Agrupación Política Nueva, A. C., No. 20, abril 2002. 
 
 28
 La NGP ha contribuido a que la democracia en México sea más visible, y que 
en cierta manera la administración pública se modernice para poder garantizar 
servicios de calidad con transparencia, sin duda la NGP viene acompañada con 
nuevas herramientas tecnológicas y humanas para las exigencias actuales de 
un mundo globalizado. 
 
 Sin embargo, la NGP sentó las bases para crear una ley que pueda 
garantizar la transparencia gubernamental, acompañada con derechos y 
obligaciones de rendición de cuentas y acceso a la información pública, con 
esta dicha ley que se aplica a las instancias públicas promueve la participación 
ciudadana. En principio esta ley puede traer cosas muy buenas y yo considero 
que se podrá reducir en cierta manera la incredulidad y la falta de confianza 
que tenemos a nuestras instancias públicas y a nuestros gobernadores, ahora 
tenemos el derecho a que nos rindan cuentas, -aunque este derecho siempre 
lo hemos tenido en la Constitución-, que se manejen con transparencia y no 
caer en la corrupción. 
2.2 LA FALTA CREDIBILIDAD DE LA SOCIEDAD HACIA LAS 
INSTTUCIONES GUBERNAMENTALES COMO FACTOR DE UNA 
NUEVA GESTIÓN DE TRANSPARENCIA COMO PARTE DE UNA 
NUEVA POLITICA PÚBLICA 
 
 En México, la credibilidad en instancias públicas se supone que esta muy baja 
y esta baja de credibilidad es gracias a todos los malos manejos de la 
administración públicas, provocando grandes saqueos económicos, problemas 
de crisis, altísimos niveles de corrupción, etc., estos problemas han provocado 
la desconfianza de la población hacia sus gobernantes. 
 
 Realizando un repaso de la historia mexicana para tener algunos 
antecedentes de las causas de incredibilidad de la sociedad hacia las 
instituciones gubernamentales, comentaremos algunas. 
 
 
 
 29
 Entre los problemas internos y externos que afrontó el país en el periodo que 
va de 1982 a 1995, se registran secuelas de algunos de los conflictos que 
cuestionaron la gobernabilidad o persisten algunos de ellos hasta la actualidad: 
la virtual insolvencia del país para pagar la deuda externa en 1982, originó la 
aplicación de ortodoxas políticas de ajuste estructural cuyo costo social es 
incalculable. 
 
 La ruptura del PRI en 1987 y el fraude electoral en las elecciones 
presidenciales de 1988, si bien tuvieron un desenlace democratizador en las 
elecciones del 2 de julio de 2000, dejan pendiente la democratización interna 
del PRI y la profundización de algunos rasgos democráticos del sistema 
político, particularmente en lo que hace a la democracia participativa y la 
reelección de algunos cargos. 
 
 El levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, en 
enero de 1994, que dejó sin resolver los acuerdos de San Andrés Larrainzar; 
los asesinatos de líderes políticos y religiosos de alto nivel en 1993 y 1994, que 
mostraron la incapacidad del sistema de procuración de justicia y la crisis del 
peso en 1994-1995, que generó profundos problemas financieros, cuya salida 
tiene lecturas ambiguas: la oficial, que logro “posicionar” la solución mexicana 
del “efecto tequila” en los foros monetarios y financieros mundiales como una 
medida ejemplar y la lectura crítica, que identifica la inauguración de nuevas 
crisis financieras que repercutirán en el deterioro de la gobernabilidad 
democrática nacional y mundial. 
 
 Con estos pequeños ejemplos, por no citar mas, se tienen factores por lo cual 
la sociedad mexicana ha dejado de creer en las instancias gubernamentales y 
en sus gobernantes, por lo cual la gobernabilidad mexicana se encontraba en 
un periodo de crisis, y por lo tanto s vio a la necesidad de crear una nueva 
gestión publica con transparencia para lograr confianza plena de sus 
gobernados. 
 30
2.2.1 BREVE ANÁLISIS DE LA GOBERNABILIDAD Y GESTÍON 
PÚBLICA MEXICANA, PARA LA LLEGADA DE LA DEMOCRACIA Y 
LA TRANSPARENCIA 
 
La sociedad mexicana actualmente se encuentra en un periodo de 
incertidumbre, de incredibilidad en las instancias gubernamentales y en sus 
gobernantes, así que México pasa por un periodo de crisis de gobernabilidad. 
Para poder comprender que es la gobernabilidad estudiaremos varios 
conceptos. 
 
 La teoría de la gobernabilidad permite identificar dos enfoques que son 
divergentes: en primer lugar, aquello que se conoce como Governance theory, 
la cual es aplicada a los asuntos del “buen gobierno”, bajo criterios 
eminentemente relacionados con la eficiencia administrativa de las políticas 
públicas en la escala nacional, o con el desempeño institucional, 
particularmente en los asuntos relativos a la política económica, que guarda 
relación con la inserción nacional al mercado global. 
 
 En esta primera acepción las fuentes disciplinarias utilizadas son las ciencias 
políticas y la economía, mientras que las escalas de actuación de este 
concepto van de la dimensión local hasta la supranacional y la gobernabilidad 
global, pero otorgando un peso decisivo a la dimensión del Estado nacional. 
 
 En segundo lugar, el término gobernabilidad democrática ha venido 
adquiriendo un peso mayor en la discusión relacionada con las ciencias 
sociales en general. Si bien sus preocupaciones son similares a la teoría de 
Governance, su propuesta metodológica supera los asuntos de dirección de 
gobierno e incorpora el tema de la participación ciudadana, de la llamada 
sociedad civil, de las redes de intereses estratégicos agrupados en 
instituciones o en flujos organizativos que apenas prefiguran instituciones, 
como es el caso de las Organizaciones Públicas No Gubernamentales(OPNG’s) 
 
 
 31
 Mientras en el primer caso, para la teoría del governance, el flujo de las 
decisiones va de arriba hacia abajo, en el segundo caso se cuestionan esos 
mecanismos decisorios propios de la democracia procedimental o delegativa, a 
las que se contraponen formas deliberativas propias de un nuevo debate 
democrático. Las escalas de actuación de este concepto abarcan de lo global a 
lo local, sin despreciar las mediaciones que sigue articulando la dimensión 
nacional, aunque relativiza el enfoque estatocéntrico de la Governance theory. 
 
 El cambio reciente de gobierno federal en México ofrece un buen laboratorio 
de observación sobre los alcances de esa gobernabilidad democrática, a partir 
de la propuesta de gobierno de Vicente Fox, pues los desafíos que enfrentará 
son mayúsculos: garantizar la transición política del régimen de partido de 
Estado a uno de corte democrático; acentuar la gobernabilidad apoyándose en 
la sociedad civil, sin renunciar a la creación de un sistema competitivo de 
partidos; redefinir la inserción mexicana al contexto global sin modificar 
esencialmente los aspectos exitosos de la política económica de su antecesor. 
 
 Apostar por la creación de bienes públicos que sean capaces de modificar 
sustancialmente la pobreza y la indigencia; crear las condiciones para empezar 
a resolver las pesadas herencias autoritarias en torno a los conflictos más 
agudos: Chiapas, inseguridad pública, procuración de justicia y nuevas 
comisiones de la verdad (asesinatos políticos, represión del movimiento de 
1968), lucha contra la corrupción, renegociación del Tratado de Libre Comercio 
de América del Norte, redefinición de la agenda bilateral con Estados Unidos 
en materia de migrantes, petróleo, narcotráfico y “Certificación” unilateral del 
vecino del Norte, un nuevo emplazamiento de las estrategias integracionistas 
con la Unión Europea y con Latinomérica. 
 
En síntesis se trata de crear “confianza en las nuevas instituciones con la 
mayor transparencia posible” y perfilar un proyecto de futuro capaz de movilizar 
el respaldo popular al nuevo gobierno. Construcción teórica de la 
gobernabilidad democrática. 
 
 32
 Si nos atenemos a la teoría del governance, los criterios fundamentales que 
la sostienen se refieren a Bailey y Godson, “el monopolio de la coerción legal, 
sobre el que se sustenta la legitimidad de la violencia estatal, si es el caso, 
para el control físico del territorio nacional, para la seguridad y la soberanía 
nacionales; la administración de justicia, que se encarga del cumplimiento de la 
ley, que junto con la garantía de la seguridad pública corresponden a las 
autoridades públicas en apego al estado de derecho. 
 
 La capacidad de administración que acerca la legalidad a la eficacia y se 
refiere al uso de recursos adecuados para evitar las diferencias entre el 
discurso de los funcionarios electos y las políticas públicas que siguen, 
particularmente en lo referente a la lucha contra la corrupción y al dar 
certidumbre para el largo plazo de la acción pública; el abasto de los bienes 
públicos, se relaciona con la capacidad que tiene un gobierno de asegurar los 
servicios básicos que permiten el funcionamiento cotidiano de la sociedad: 
equipamientos e infraestructura de servicios públicos”33. 
 
 Es mediante la accountability fiscal que se relativizan los alcances de esta 
capacidad. La resolución de conflictos es una de las claves en cualquier idea 
de gobernabilidad; del arte de la política depende el que se encaucen los 
conflictos por vías institucionales, pues hay el riesgo de “sobrecalentamiento” 
del gobierno por un exceso de demandas no procesadas y también por la 
contraposición de intereses o demandas cuyo tratamiento público no sea 
abordado por canales institucionales. 
 La socióloga Renate Mayntz, analiza la actualización de la teoría del 
governance, de acuerdo con su evolución dentro de la ciencia política: 
“Originalmente, el término governance se usó en el sentido de dirección 
(steering), equiparando gobernar con la acción del gobierno. Recientemente, la 
expresión governance ha adquirido nuevos significados, en particular, el de 
formas no jerárquicas de coordinación entre actores”.34 
 
33 BAILEY, John y GODSON, Roy (Editores):” Crimen organizado y gobernabilidad 
democrática”. México y la franja fronteriza, Grijalbo, 2000 México. P. 45-49 
 
34 MAYNTZ, Renate “Nuevos desafíos de la teoría de Governance”, en Instituciones y 
Desarrollo Nº 7, noviembre 2000, Instituto Internacional de Gobernabilidad http://www.iigov.org 
 33
 Además, las nuevas formulaciones de esta teoría han incorporado la 
contribución de asociaciones, redes, grupos intermedios, al ejercicio de un 
“gobierno de orden social”. Asimismo, esta evolución muestra la necesidad de 
ampliar el estudio de los temas hacia la gobernabilidad global, que conllevan 
diversas megatendencias cuestionadoras del predominio de la esfera del 
Estado nacional. 
 
 En particular, Mayntz señala que los “procesos de Europeización y 
globalización han supuesto nuevos desafíos a nuestro entendimiento del 
concepto de governance y han resultado en nuevas extensiones del significado 
original.” 
 
 Si nos atenemos al concepto de gobernabilidad democrática, habrá que 
tratarlo como un fenómeno pluridimensional en el que, además, no hay 
unanimidad metodológica al respecto entre los autores que abordan este 
enfoque, pues hay desfase entre la teoría democrática que aborda el ejercicio 
de poder entre actores –incluyendo formas no institucionales de coordinación 
entre ellos-, y la discusión sobre gobernabilidad que analiza la estructura 
política de control, sobre todo gubernamental. 
 
 Un enfoque que busca vincular democracia y gobernabilidad es el de Arbós y 
Giner (citados en Alcántara), quienes reconocen cuatro niveles en los que se 
mueve ese complejo proceso, los cuales pueden ayudar para identificar las 
dimensiones teóricas de la supuesta gobernabilidad democrática. 
 
 El primer nivel se refiere al dilema entre legitimidad y eficacia del gobierno; 
una tensión que plantea la necesidad de incluir una cultura política plural y 
participativa, que transforme los mecanismos de decisión de arriba hacia abajo 
(top-down), que incorpore y concilie las iniciativas sociales desde abajo 
(bottom-up), como ingredientes básicos de la gobernabilidad democrática. 
 
 
 
 34
 Ello implica una transformación democrática del régimen político, de sus 
mecanismos de consulta y de coordinación, una participación ciudadana que 
apunte a formas democráticas deliberativas, así como una visión de Estado de 
largo plazo en las propuestas partidarias. En particular, se trata de evolucionar 
hacia formas de cultura participativa y de fomentar la pluralidad, a través de los 
tres instrumentos que propician formas directas de participación ciudadana: el 
Plebiscito, la Iniciativa Popular y el Referéndum, los cuales estén sustentados 
en tendenciales políticas de Estado, que sitúen los fenómenos locales en la 
dimensión nacional y global. 
 
 El segundo nivel propone una identificación realista de las presiones y 
demandas en el entorno gubernamental, lo cual supone una distribución de las 
responsabilidades, en términos de la relación Estado- sociedad. La capacidad 
institucional para el procesamiento del conflicto y la generación de consensos 
necesita un nuevo diseño institucional que integre la evaluación de las políticas 
públicas por parte de los actores involucrados, así como la rendición 
sistemática de cuentas. 
 
 La condición para que la cooperación entre los actores sea horizontal es la 
implementación de metodologías participativas, que