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EL DECENIO PROGRESISTA
Las políticas públicas de Vázquez a Mujica
Coordinadores: Nicolás Bentancur y José Miguel Busquets
Asistente de edición: Martín Rodríguez Araújo
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ISBN: 978 - 9974 - 49 - 822 - 8
© Editorial FIN DE SIGLO
Convención 1537 - Tel/fax: 2908 8781
e-mail: editorial@findesiglo.com.uy
web - www.findesiglo.com.uy
Queda hecho el depósito que ordena la ley
Impreso en Uruguay - 2016
Primera edición - mayo 2016 - 750 ejemplares
diseño de portada: ALEJANDRO MUNTZ
diagramación y armado de interior: ELENA BOTELLA
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Índice
Presentación ............................................................................................................ 7
Nicolás Bentancur y José Miguel Busquets
Capítulo 1
Las políticas laborales y las relaciones de trabajo durante
el gobierno de José Mujica ........................................................................................... 15
Fabián Carracedo y Luis Senatore
Capítulo 2
Uruguay del Pepe Mujica: los cambios procesados en el campo
de la asistencia social ......................................................................................... 43
Carmen Midaglia y Rafael Tejera
Capítulo 3
La política pública de seguridad social en el gobierno
del presidente Mujica: novedades y frenos ........................................................ 69
José Miguel Busquets y Marcela Schenck
Capítulo 4
El statu quo en la educación obligatoria: entre la partidocracia,
los sindicatos y el fantasma de la Reforma Rama ............................................... 91
María Ester Mancebo y Alexandra Lizbona
Capítulo 5
La educación superior durante el decenio frenteamplista:
análisis de un caso de innovación de políticas .................................................. 117
Nicolás Bentancur y Emiliano Clavijo
Capítulo 6
Igualdad de género y derechos de la diversidad sexual:
avances y rezagos en el gobierno de Mujica ..................................................... 145
Niki Johnson y Diego Sempol
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Capítulo 7
La vivienda: una nave insignia en aguas turbulentas.
Proceso y derivas durante el quinquenio de José Mujica .................................. 173
Altair Jesica Magri
Capítulo 8
Políticas de salud durante el gobierno de José Mujica.
Avances en el Sistema Nacional Integrado de Salud y
perspectivas frente a una era de austeridad ..................................................... 197
Marcelo Setaro
Capítulo 9
La Defensa Nacional en tiempos de Mujica.
De un tímido impulso y su freno ...................................................................... 229
Julián González Guyer y Gustavo Méndez Barbato
Capítulo 10
La política de seguridad ciudadana del mujiquismo:
entre acuerdos y disensos ................................................................................ 255
Alejandro Vila
Capítulo 11
La política exterior uruguaya entre Vázquez y Vázquez (2010-2015) ............... 279
Gerardo Caetano, Camilo López y Carlos Luján
Capítulo 12
La política tributaria durante el gobierno de Mujica:
¿hacia el fin del secreto bancario? ................................................................... 301
Florencia Antía
Capítulo 13
Uruguay, un país «agro inteligente» ................................................................. 327
Cristina Zurbriggen
Capítulo 14
Reyes que no reinan: los avances a nivel municipal
en el gobierno de Mujica ................................................................................. 351
Martín Freigedo, Manuela Abrahan y Alejandro Milanesi
Capítulo 15
Una mirada de conjunto a las políticas públicas
del decenio progresista .................................................................................... 373
Nicolás Bentancur y José Miguel Busquets
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Presentación
Nicolás Bentancur José Miguel Busquets
En el año 2005 accedió al Gobierno Nacional, por primera vez en la historia de
Uruguay, un partido político de izquierda. El Frente Amplio fue fundado en el año
1971 con el propósito de superar la grave crisis política que por entonces sufría el
país, pero también para impulsar reformas estructurales en el Estado, la economía y
la sociedad. Por ello, las condiciones de su llegada al gobierno tras un tercio de siglo
y las políticas que desplegó desde ese momento constituyen objetos de estudio privi-
legiados para quienes cultivamos la ciencia política en el país. La cuestión del cam-
bio, constitutiva del imaginario de todos los partidos de izquierda, y especialmente
relevante para aquellos alejados del ejercicio del poder ejecutivo durante períodos
prolongados, se constituye así en un tópico de indagación académica ineludible.
Con ese propósito, en el marco del Instituto de Ciencia Política se elaboró y
publicó una primera obra colectiva en el año 2010, que tuvo por objeto el estudio de
las transformaciones estatales y de las políticas públicas correspondientes a la pri-
mera Administración de Tabaré Vázquez (2005-2010).1 Este nuevo libro, escrito
por investigadores y colaboradores de la institución, tiene el propósito de continuar
y desarrollar la reflexión sobre esos tópicos, beneficiándose para el análisis de un
horizonte temporal más extendido, si bien haciendo foco en la peripecia de la Admi-
nistración Mujica (2010-2015).
Es así que, luego de diez años de gestión del Estado por parte del Frente Amplio,
procuraremos elucidar en qué medida las diferentes políticas implementadas en ese
período han supuesto la construcción de estrategias sectoriales alternativas a las de-
sarrolladas por los partidos tradicionales en los años previos y si, en su conjunto, han
contribuido a establecer los trazos principales de un modelo de Estado identificable
y diferenciado, en sus cometidos y orientación, en sus procesos de elaboración de
políticas, en sus instituciones e instrumentos. Asimismo, compararemos las líneas
principales de la gestión de Vázquez con las de su sucesor José Mujica, a efectos de
identificar continuidades, reorientaciones y rupturas entre ambos períodos.
Evidentemente, es imposible ofrecer una respuesta única válida para el conjunto
de los espacios estatales y para los distintos subsistemas de políticas. Por ello, nues-
tro ensayo de respuesta a estas interrogantes se asienta en el estudio de un grupo
relativamente amplio de arenas de políticas, intentando capturar sus gramáticas par-
1 Mancebo, María Ester y Pedro Narbondo (coordinadores) (2010). Reformas del Estado y po-
líticas públicas de la Administración Vázquez: acumulaciones, conflictos y desafíos. Monte-
video: Fin de Siglo.
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ticulares y las estrategias y orientaciones que les imprimieron los sucesivos gobier-
nos frenteamplistas. El conjunto de estudios no agota la totalidad de la esfera públi-
ca, sino que se reduce a catorce políticas sectoriales, seleccionadas de acuerdo a la
disposición de autores especializados y acumulaciones significativas en el seno del
Instituto de Ciencia Política. Aun sin ser exhaustiva, se trata de una muestra que
consideramos razonablemente amplia para extraer algunas hipótesis interpretativas
sobre la direccionalidad y profundidad de las transformaciones en curso.
En razón de lo antes expresado, los sucesivos capítulos de este libro están verte-
brados en torno al continuo cambio-permanencia de las políticas, como se esboza a
continuación.
En materia de políticas y relaciones laborales los gobiernos del Frente Amplio
han producido un cambio paradigmático con relación a las orientaciones antes im-
pulsadas por los partidos tradicionales. Según sostienen Fabián Carracedo y Luis
Senatore en el capítulo respectivo, se ha pasado de un régimen liberal caracterizado
por la flexibilización laboral, la descentralización de la negociacióncolectiva y la
baja cobertura y densidad sindical, a otro modelo al que ubican a medio camino
entre el régimen continental-corporativo y el mediterráneo, aunque dotado también
de elementos del modelo socialdemócrata. La transformación se canalizó durante la
Administración Vázquez por medio de arreglos institucionales neocorporativos, que
dieron lugar a la jerarquización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social como
rector y regulador de las políticas laborales, a la reinstitucionalización de los Con-
sejos de Salarios, al incremento de los salarios y a la aprobación de una amplia
gama de leyes de protección laboral. Posteriormente, al gobierno de Mujica le co-
rrespondió la implementación y desarrollo de ese complejo entramado de políticas,
al tiempo que continuó expandiendo la normativa legal de protección de derechos
de los trabajadores y de seguridad social, en el marco de una conflictividad laboral
superior a la del primer gobierno de izquierda.
Refiriendo a las políticas públicas de asistencia social, Carmen Midaglia y Ra-
fael Tejera sostienen que si bien las administraciones frenteamplistas no rompieron
con las protecciones focalizadas impulsadas por los partidos tradicionales desde
mediados de los noventa, sí reconfiguraron el esquema de bienestar social. Por un
lado, se introdujeron ajustes y reformas en los servicios universales. Por otro, se
reorganizó el campo de la asistencia social mediante la consolidación de un primer
grupo de prestaciones sociales con criterios amplios de focalización, y otro con
pautas de acceso más restrictivas, orientado a poblaciones en condiciones socioeco-
nómicas de extrema pobreza. En el plano institucional, se apostó a superar la frag-
mentación existente mediante la creación de un ministerio especializado en la cues-
tión social. Si bien estos lineamientos fundamentales se repiten en las dos adminis-
traciones frenteamplistas, en el período 2010-2015 se advierte un mayor énfasis en
las acciones hiperfocalizadas. La consigna de la «integración social», que según los
autores representa al período Vázquez, se transforma en «inclusión social» en la
etapa de Mujica. Paralelamente, los dispositivos institucionales de las políticas so-
ciales pierden relevancia en beneficio de una mayor flexibilidad operativa para com-
batir la pobreza extrema.
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Haciendo foco en la seguridad social, José Miguel Busquets y Marcela Schenck
contraponen las orientaciones de políticas vigentes hasta el año 2005 con las desa-
rrolladas en el decenio progresista. Argumentan que se sustituyó una orientación
preocupada fundamentalmente por la sustentabilidad por otra que tuvo como priori-
dad la mejora de la cobertura. Asimismo, mientras la era liberal estuvo caracteriza-
da por una reforma estructural y no estructural de la seguridad social, las reformas
posteriores son de naturaleza exclusivamente no estructural. También existieron
diferencias procedimentales entre las políticas de los años noventa y las inaugura-
das en el año 2005, signadas por el pasaje de un protagonismo exclusivo de los
partidos políticos coaligados en el gobierno a una estrategia de «Diálogo Nacio-
nal», con participación de todos los partidos y del conjunto de los actores sociales
relevantes. Comparados los dos gobiernos frenteamplistas vis a vis, se advierten
continuidades en esas orientaciones y estrategias, si bien con diferencias en el nivel
micro que dificultaron las negociaciones en el seno de la Comisión Sectorial de
Seguridad Social y la consideración de una agenda más amplia.
Ya desde el título del capítulo elaborado por María Ester Mancebo y Alexandra
Lizbona se categoriza a la educación obligatoria en situación de statu quo. La Ad-
ministración Vázquez había legado al segundo gobierno de su partido un mapa de
ruta para el sector, diseñado sobre la base de varios componentes normativos cons-
truidos en formatos variables de participación política, social y técnica (la Ley de
Educación de 2009, la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia y los funda-
mentos de un Plan Nacional de Educación). Pero el gobierno de Mujica apostó en
su lugar a la celebración de acuerdos interpartidarios, que no pudieron implemen-
tarse en virtud de restricciones institucionales (la autonomía del gobierno de la edu-
cación) y de la oposición de los sindicatos docentes. Si bien las autoras reconocen
un repertorio de acciones efectivamente concretadas —en términos de democrati-
zación del sistema, infraestructura, programas inclusivos y creaciones instituciona-
les— y el compromiso político con la educación pública manifestado por el impor-
tante incremento presupuestal, consideran más relevantes dos omisiones que califi-
can como estratégicas: las postergadas reformas de la educación media y del estatu-
to del personal docente.
En cambio, sí existieron innovaciones significativas en varios tramos de la edu-
cación superior. Además de las transformaciones impulsadas por la Universidad de
la República, categorizadas como «reforma» por sus promotores, también se regis-
traron novedades en la expansión del financiamiento, en la creación de una agencia
especializada en la promoción de la investigación y la innovación, en la fundación
de una universidad tecnológica y en el ensayo de «universitarización» de la forma-
ción docente. Según surge del texto de Nicolás Bentancur y Emiliano Clavijo, va-
rias de esas transformaciones desafiaron trayectorias institucionales de larga dura-
ción. Los cambios fueron gestados con una participación decisiva de los gobernan-
tes, y el alineamiento de las instituciones estatales —particularmente de la Udelar, a
pesar de su autonomía— a sus directivas estratégicas. Sin embargo, en ocasiones,
estas orientaciones fueron objeto de disputa dentro de la misma esfera gubernamen-
tal, sea entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo o entre distintos sectores del
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partido de gobierno; o bien expusieron tensiones entre cierta agenda heredada de la
Ley de Educación del período Vázquez y las nuevas ideas incorporadas por el pre-
sidente Mujica.
También en políticas de género y diversidad sexual se comprueba una inflexión
a partir de los gobiernos frenteamplistas. Según Niki Johnson y Diego Sempol, los
partidos tradicionales habían avanzado de manera fragmentada y limitada hacia el
objetivo de la igualdad de género, y encararon la diversidad sexual desde el «para-
digma de la tolerancia». En cambio, el Frente Amplio se aproximó a la cuestión de
género creando un ente rector especializado (Inmujeres), sancionó la Ley de Igual-
dad de Oportunidades y Derechos y su Plan correlativo, impulsó medidas para com-
batir la violencia doméstica y aprobó la despenalización del aborto bajo el gobierno
de Mujica, tras el veto interpuesto en la legislatura anterior por el presidente Váz-
quez. En relación con la diversidad sexual se reconocieron entre los años 2005 y
2010 derechos jurídicos como la unión concubinaria y el cambio de nombre y sexo,
que fueron puestos en práctica en el período posterior a través de una batería de
políticas sociales, sanitarias, antidiscriminatorias y educativas, conjuntamente con
la institucionalización del matrimonio igualitario por vía legal.
En contraste, en las políticas de vivienda el cambio asume una intensidad mu-
cho menor, que Altair Magri categoriza como meras «recalibraciones» de las políti-
cas que precedieron a los gobiernos de izquierda. Persisten como patrones de actua-
ción estatal la financiación privada para la vivienda de interés social y la distribu-
ción subsidiada para grupos vulnerados. La recalibración aplicada supuso ajustar
los programas preexistentes, procurando adaptarlos a demandas y normas sociales
cambiantes, y racionalizando el gasto público con el objetivo de tender a la univer-
salización del bienestar. Durante la Administración Vázquez el énfasis estuvo pues-
to en el ordenamiento institucional del sector, con destaque para la reformulacióndel Banco Hipotecario del Uruguay. Posteriormente, en el gobierno de Mujica se
atendió al impacto de inclusión social asociado a las políticas de vivienda, pero por
medio de estrategias de cuasi mercado. Según la autora, el Estado se retrajo y con-
fió al sector privado el manejo de la transacción, el relacionamiento con los com-
pradores, la calidad de las viviendas y su localización territorial, y limitó sus inter-
venciones en los campos de la planificación, la implementación, el control y la
evaluación de la vivienda social.
La trayectoria ha sido distinta en las políticas sanitarias, caracterizadas en la
era progresista por un rol más activo del Estado. Como describe Marcelo Setaro en
el capítulo correspondiente, la «reforma de la salud» tuvo su implantación institu-
cional durante la primera Administración frenteamplista, a partir de una secuencia
de leyes que crearon el Fondo Nacional de Salud, descentralizaron la Administra-
ción de Servicios de Salud del Estado y fijaron las bases del Sistema Nacional Inte-
grado y el Seguro Nacional de Salud, además de duplicar el gasto público destinado
al sector. El nuevo diseño de la gobernanza sectorial reservó un lugar más importan-
te para el gobierno como rector, y preservó al sector público como prestador, al
tiempo que instituyó nuevos espacios para la participación de actores sociales en
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diversos niveles del sistema. En la gestión de Mujica se continuó con estas directri-
ces, especialmente en el desarrollo del Sistema Nacional Integrado de Salud y la
ampliación de su cobertura. Sin embargo, también pueden advertirse innovaciones
y diferencias con relación a la primera Administración de su mismo partido, en
materia de gestión de los recursos humanos del sistema de salud, en las políticas de
salud sexual y reproductiva, y en salud mental y drogas.
A diferencia de lo recién expuesto, el calado de las transformaciones en materia
de defensa nacional ha sido de escasa profundidad. Julián González y Gustavo
Méndez argumentan que, si bien la aprobación de la Ley Marco de Defensa Nacio-
nal tras un proceso institucionalizado de «debate» auguraba novedades mayores, la
baja prioridad otorgada a esta política y las limitaciones presupuestales operaron en
sentido contrario, al punto que solo se implementaron las innovaciones de esa nor-
ma que no suponían incremento del gasto público. En paralelo, las pautas tradicio-
nales de funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional no se vieron alteradas.
Un primer impulso reformista ensayado durante la Administración Vázquez se dilu-
yó durante el gobierno de Mujica, como consecuencia de los cambios operados en
la titularidad del ministerio. Como corolario, los principales recursos instituciona-
les de asesoramiento continuaron en manos de personal militar, que sigue siendo un
factor influyente a través de sus mandos y de las estructuras orgánicas especializa-
das. Permanecen en el debe de la actuación del Frente Amplio en este ministerio
cuestiones tan relevantes como el diseño estratégico de la política de defensa y la
reestructura del aparato militar.
Por su parte, la seguridad pública sí fue una temática priorizada durante el go-
bierno de Mujica, como queda de manifiesto por la expansión del gasto público
afectado y la atribución del ministerio respectivo a uno de los dirigentes más cerca-
nos al presidente. A juicio de Alejandro Vila, autor del capítulo dedicado al tema en
este libro, ha existido cierta continuidad entre ambos gobiernos frenteamplistas en
la gestión sectorial, a pesar de las distintas posturas existentes dentro de la izquierda
uruguaya y de los diferentes estilos, enfoques y énfasis de Vázquez y Mujica, con el
giro en la política de drogas como manifestación más notoria. Según el autor, la
segunda administración frenteamplista vio su camino allanado tras la primera etapa
de asentamiento en el ministerio, y pudo entonces enfocarse en el combate al delito
y en la búsqueda de nuevas modalidades de acción para enfrentar la criminalidad.
El grado de novedad con relación a las políticas de los partidos tradicionales es más
cuestionable. Ello es así porque entre 1985 y 2004 convivieron dos estrategias dis-
tintas: una, preocupada por sustituir la impronta de «vigilancia» heredada de la dic-
tadura por un modelo orientado a la comunidad o de servicio público. Otra, plasma-
da en la promoción de las denominadas «leyes de seguridad ciudadana», dotada de
una racionalidad política muy diferente.
Gerardo Caetano, Camilo López y Carlos Luján categorizan la política exterior
impulsada por José Mujica como de «integración regional/multilateralismo», alu-
diendo al impulso otorgado a la integración con los países de la región —priorita-
riamente, con Brasil—, pero que se conjugó con la apertura al mundo, y especial-
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mente a los denominados «BRICS». Este último componente lleva a estos autores a
diferenciar las políticas del segundo gobierno de izquierda de las de su antecesor,
caracterizadas como de «regionalismo abierto» y más cercanas a las impulsadas por
los partidos tradicionales entre los años 1985 y 2000. Otra diferencia entre los pe-
ríodos de gobierno de la izquierda estriba en el locus de la conducción política del
sector: en tanto durante la Administración Vázquez era disputado por distintos mi-
nisterios, a partir de 2010 fue propiedad del presidente y de su canciller.
Una arena en la que se verificó una sustitución modélica es la de las políticas
tributarias. Según se fundamenta en el trabajo de Florencia Antía, a lo largo de sus
dos períodos de gobierno el Frente Amplio reformuló el sistema tributario nacional.
En el primer gobierno de Vázquez se fortalecieron las capacidades estatales secto-
riales y se procedió a una reforma estructural que incorporó el objetivo de la equi-
dad al sistema, a través de la creación de un impuesto a la renta de las personas
físicas, e introdujo modificaciones a otros tributos. Posteriormente, el gobierno de
Mujica dio continuidad al nuevo sistema tributario, promoviendo ajustes para pro-
fundizar el principio de equidad. En paralelo, impulsó nuevas reformas en dos áreas
de significación. La primera respondió a la presión internacional y apuntó a la flexi-
bilización de la hasta entonces consolidada política de secreto bancario, favore-
ciendo la transparencia y el intercambio internacional de información tributaria. La
segunda consistió en la introducción de un nuevo impuesto a las grandes propieda-
des rurales, que generó tensiones a la interna del Frente Amplio y terminó en la
declaración de su inconstitucionalidad por parte de la Suprema Corte de Justicia.
Refiriéndose a las políticas agropecuarias, Cristina Zurbriggen argumenta que
los gobiernos frenteamplistas se desmarcaron de las precedentes en tres aspectos.
Primero, al inscribirse en una concepción de desarrollo sostenible integradora de
las dimensiones social, económica y ambiental. Segundo, en la fuerte apuesta a la
inclusión de los productores familiares en las cadenas agroindustriales, con el obje-
tivo de reducir asimetrías, y en el fortalecimiento de los mecanismos de articulación
entre los actores a nivel territorial. Tercero —y especialmente durante el gobierno
de Mujica—, en el rol asignado a la innovación como herramienta fundamental a
promover desde el gobierno para el desarrollo agropecuario, en conjunto con las
políticas de ciencia, tecnología e innovación.
Finalmente, y analizando la descentralización como herramienta de reforma del
Estado, Martín Freigedo, Manuela Abrahan y Alejandro Milanesi contraponen el
poco aliento que le otorgaran los partidos tradicionales con el impulso brindado al
proceso por el primer gobierno del Frente Amplio y, particularmente, por el presi-
dente Vázquez. En ese período se consagró una reforma institucional que ha tenido
un fuerte impacto en la vida política local: la creación de los municipios. Pero las
posiciones dentro del partido de gobiernono fueron homogéneas en torno a este
asunto, lo que explica que con la llegada de Mujica a la presidencia el desarrollo de
un tercer nivel de gobierno haya pasado a ocupar un lugar relativamente marginal
en la agenda pública y se modificara la ley que le dio origen, atendiendo a intereses
de los actores territoriales.
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Cerrando el volumen, Nicolás Bentancur y José Miguel Busquets ofrecen una
mirada de conjunto a las transformaciones llevadas a cabo en las áreas analizadas,
con el objetivo de delinear las estrategias privilegiadas de hechura de políticas,
mensurar la magnitud de las innovaciones y ofrecer algunas hipótesis interpretati-
vas en torno a la racionalidad política y características del modelo estatal en cons-
trucción.
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capítulo 1
Las políticas laborales y las relaciones de trabajo
durante el gobierno de José Mujica1
Fabián Carracedo2 Luis Senatore3
1 El presente artículo es una síntesis de trabajos anteriores presentados para los Informes de
Coyuntura del Instituto de Ciencia Política (2013 y 2014) y en el V Congreso de Ciencia
Política.
2 Licenciado en Ciencia Política y estudiante de la maestría en Ciencia Política, Facultad de
Ciencias Sociales, Udelar. Correo: ofcarracedo@gmail.com
3 Master of Arts in Philosophy de la Universidad Estatal de Moscú. Docente del Instituto de
Ciencia Política. Correo: luis.senatore@cienciassociales.edu.uy
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1. Introducción
El presente artículo analiza las políticas laborales y las relaciones de trabajo
durante el gobierno de José Mujica. Entre los principales desafíos que tuvo por
delante, se encontraba el de mantener y asentar la línea de reformas laborales inicia-
das durante la presidencia de Tabaré Vázquez. En conjunto, las acciones políticas
de los dos gobiernos del Frente Amplio han sido un quiebre en la orientación de las
políticas laborales, configurando un mapa de relaciones laborales diferente al de la
época de flexibilización y desregulación laboral de los años noventa. En tal sentido,
existe claramente un cambio en el modelo de relaciones laborales que ha ido de la
mercantilización de las relaciones de trabajo a una mayor regulación estatal y, en
consecuencia, de la descentralización de la negociación colectiva a su centraliza-
ción, con el Estado como institución coordinadora de la acción colectiva del movi-
miento sindical y de las cámaras empresariales.
Desde la llegada del Frente Amplio (FA) al gobierno como partido de filiación
socialista, por las características de las reformas institucionales realizadas y el corte
de las políticas públicas implementadas, le ha valido ser consignado como una ex-
periencia social democrática «criolla» (Lanzaro, 2008, 2010, 2014) o ser conside-
rado un proyecto socialdemócrata «periférico» (Traversa, 2008). Partiendo de esta
caracterización, de un gobierno de izquierda o socialdemócrata se esperan acciones
orientadas a que los recursos estén lo mejor (re)distribuidos dentro de una sociedad,
fortaleciendo los mecanismos de seguridad y protección social, con un rol activo
del Estado sobre el mercado a fin de reducir las desigualdades. Por lo tanto, consi-
derando que las dinámicas del mercado de trabajo inciden en varias dimensiones de
la desigualdad, sea por la vía de la distribución de ingresos, por la cantidad y cali-
dad del empleo, en las relaciones de poder entre capital-trabajo, como en las opor-
tunidades de acceso a los sistemas de seguridad social, las acciones de los gobier-
nos de izquierda en el campo de las políticas laborales son eminentemente de corte
político, en tanto inciden sobre el bienestar de gran parte de la población. Por otra
parte, los vínculos partidarios-sindicales han conformado el plus configurativo de
los regímenes socialdemócratas, sobre todo en países del centro y norte de Europa.
Así, el contar con un gobierno afín ideológicamente ha sido, históricamente, uno de
los principales recursos de poder y de las mejores estrategias políticas de los sindi-
catos para el acceso a bienes y servicios de bienestar, de expresión de demandas y
defensa de los derechos sociales de los trabajadores, e inversamente los sindicatos
a los partidos de izquierda, como brazo social y ampliación de sus bases de apoyo
electorales. Esto fue facilitado por la constitución de arreglos institucionales neocor-
porativos como mecanismos de regulación y coordinación económica, administran-
do la puja distributiva capital-trabajo, permitiendo proponer políticas de ingresos a
los sindicatos (a cambio de moderación salarial), dentro de un paquete global de
rentas con elementos sociales no salariales.
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Esping-Andersen (1993) ya señalaba que los regímenes socialdemócratas y cor-
porativos, a diferencia del liberal, cuentan con instituciones que incentivan modos
de coordinación entre los principales actores sociales (Estado, empresarios y sindi-
catos). Más recientemente, a esta caracterización se sumaron nuevas tipologías que
van de la presentación de cuatro (Amable et al., 2008; Boyer, 2004; Ebbinghaus,
2000; Freyssinet, 2007) e incluso hasta cinco agrupaciones de regímenes de desa-
rrollo capitalista (Amable, 2005). En un extremo se presenta el modelo liberal (Es-
tados Unidos, Reino Unido), caracterizado por mercados laborales sumamente flexi-
bles con el fin de favorecer rápidos cambios estructurales, induciendo a los indivi-
duos a su fácil reciclaje y a desplazarse rápidamente de un empleo a otro, con una
estructura descentralizada de negociación colectiva, con bajos niveles de sindicali-
zación y la casi nula implementación de políticas activas de empleo (Amable, 2005;
Boyer, 2005). En el otro extremo se encuentra el modelo socialdemócrata (los paí-
ses escandinavos), contando con fuertes relaciones corporativas en cuestiones eco-
nómicas y sociales a través de la negociación colectiva centralizada, coordinada y
de amplia cobertura, con sindicatos fuertes y alta densidad sindical. En contra de
ciertos supuestos, existe una moderada protección del empleo que se ve compensa-
da por un sistema de protección social amplio y generoso frente a los riesgos del
mercado, articulado con políticas activas de formación profesional permanente (prin-
cipalmente hacia las mujeres) (Amable, 2005; Boyer, 2005). En un rango interme-
dio, se encuentran el modelo continental y el mediterráneo. En ambos casos la
negociación colectiva por rama de actividad se encuentra principalmente centrada
en los salarios y condiciones laborales (Freyssinet, 2007) y, a pesar de ciertas refor-
mas en el modelo mediterráneo (como ser España o Italia), no han significado una
descentralización radical a pesar de una mayor debilidad de los sindicatos (Molina
y Rhodes, 2007). En el modelo continental (Alemania, Austria, Holanda) existe una
mayor protección del empleo que en el liberal y socialdemócrata, en tanto un em-
pleo estable determina la cobertura de la protección social, al estar vinculada a las
cotizaciones realizadas por los trabajadores y empleadores según las diferentes ca-
tegorías profesionales (Amable, 2005; Palier, 2005). Por último, aunque el modelo
mediterráneo comparte características con el modelo continental (seguridad social
en base a las contribuciones), se asienta en la protección del empleo como perma-
nencia en el puesto de trabajo y presenta niveles de informalidad mayores que en las
otras partes; relaciones laborales más conflictivas —en tanto el sindicalismo se ar-
ticula sobre el antagonismo de clases— y un escaso desarrollo de las políticas acti-
vas de empleo (Amable, 2005; Freyssinet, 2007; Palier, 2005).
Esta introducción analítica intenta enmarcar los cambios sucedidos en estos años
en el modelo de relaciones laborales de Uruguay. El gobierno de Mujica mantuvo el
rumbo de las políticaslaborales iniciado por el primer gobierno del FA y, aunque
con sus particularidades, fue asentando la trayectoria hacia un mayor fortalecimien-
to de las instituciones laborales. A tales efectos, se presenta el modelo de relaciones
laborales de los noventas en contraposición a las reformas laborales iniciadas por el
primer gobierno del FA y, también, un análisis de las rupturas o continuidades de las
políticas del gobierno de Mujica frente a las de su antecesor. Asimismo, se analiza
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el desarrollo y los resultados de los Consejos de Salarios (CCSS) dentro del nuevo
marco normativo de la negociación colectiva y sus efectos en la constitución y en
las estrategias de los actores, así como también su incidencia en la evolución de los
salarios, en el nivel de la pobreza y de la desigualdad en la sociedad. También se
presenta un registro de las principales medidas en el área de las políticas activas de
mercado de trabajo, para culminar, a modo de cierre, ensayando una caracteriza-
ción provisoria del marco de regulación de las relaciones laborales existentes en el
país, así como de los principales resultados del período y los desafíos pendientes.
2. De la desregulación y la flexibilidad de los años 90
hacia un nuevo modelo de relaciones laborales
La adopción en los noventa de un modelo de desarrollo centrado en la apertura
comercial y la liberalización financiera condujo a un sostenido proceso de desin-
dustrialización en favor del crecimiento del sector servicios que repercutió sobre la
estructura del empleo. Los requerimientos de los mecanismos del mercado tuvieron
su correlato en la exención de toda rigidez en el mercado de trabajo, vía el retiro del
Estado en la regulación de las relaciones colectivas con el cese de los CCSS, y a
través de la flexibilización de las relaciones individuales del trabajo con la apari-
ción de nuevas modalidades de contratación (unipersonales, subcontratación, terce-
rizaciones, arrendamientos de servicios, etc.). En este marco, el Estado toma la no
acción como política laboral, quedando el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(MTSS) relegado a una función marginal dentro de la institucionalidad pública. El
cese de los CCSS tenía como cometidos: a) descentralizar la negociación colectiva a
nivel de empresa como estrategia de adecuación a los nuevos requerimientos em-
presariales, suponiendo que las diferencias de productividad tenderían a reflejarse
en la estructura salarial; y b) eliminar un canal institucional de adscripción de las
demandas del movimiento sindical. En esta línea, el Poder Ejecutivo se ciñó solo a
intervenir vía decretos en la fijación del Salario Mínimo Nacional (SMN), y el sala-
rio de los sectores rural y doméstico. La resultante fue la precarización de las condi-
ciones de empleo y la introducción de la lógica mercantil en las relaciones labora-
les, alterando a su vez los vínculos que mantenían los trabajadores con el sistema de
seguridad y protección social. En suma, las reformas sobre las instituciones labora-
les y las relaciones de trabajo fueron consideradas como parte de los ajustes estruc-
turales, sujetando los devenires del mercado de trabajo como factor de ajuste de las
metas macroeconómicas y no como un componente de la institucionalidad social.
La recesión iniciada en 1998 y su corolario en la crisis de 2002 dejaron atrás las
bondades del modelo económico. En efecto, el primer gobierno del FA debió hacer
frente a una serie de restricciones legadas de la crisis cuyas consecuencias significa-
ron una caída del PBI en el orden del 11 % y de los salarios reales en más del 25 %,
el desempleo alcanzó un valor máximo de 19 % (primer trimestre de 2002), la po-
breza se elevó al 40 % en 2004, con más de 100 mil personas en situación de indi-
gencia, la informalidad (como no registro a la seguridad social) rayó el 41 % y la
desigualdad del ingreso medida por el índice de Gini alcanzó 45,3. En tal sentido,
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20
se desplegaron una serie de reformas en diferentes áreas sectoriales de corte distri-
butivo y redistributivo como la tributaria, la laboral, en la salud y en la seguridad
social, conjuntamente con políticas de transferencias de rentas condicionadas ten-
dientes a reducir la pobreza y la desigualdad.
Toda política pública denota el tinte político del partido de gobierno (Lindblom,
1997), por lo cual, las políticas laborales no estarían exentas de reflejar la filiación
ideológica del gobierno que las aplica. En particular, las reformas realizadas en
materia laboral son un quiebre en la orientación política-ideológica respecto a las
de desregulación y flexibilización laboral aplicadas en la década de los noventa. En
concreto, las acciones del primer gobierno del FA marcan un cambio de paradigma
en materia de políticas laborales, que implicó un rol más activo del Estado a través
de: a) la jerarquización del MTSS dentro de la estructura estatal y como rector de las
políticas laborales, con iniciativa política y fortaleciendo su capacidad institucional
de regulación; b) la reinstitucionalización de los CCSS, haciéndolos extensivos
al sector público y a otros antes excluidos, como el rural y el servicio doméstico;
c) una política de recuperación y crecimiento salarial con diferenciales para los
sectores con salarios más sumergidos; y d) una alta producción en materia de leyes
de protección de los trabajadores (en forma individual y colectiva) y de ampliación
de sus derechos sociales. En este tema, el primer gobierno del FA rompe con una
tradición abstencionista en materia de derecho colectivo del trabajo, que se mani-
fiesta con el decreto que regula las ocupaciones de los lugares de trabajo (165/
2006), la aprobación de la Ley N.º 17.940 de protección de fuero sindical y medidas
accesorias (licencia sindical, cartelera sindical, descuento de la cuota sindical, etc.)
y las correspondientes leyes de negociación colectiva para el sector público (N.º
18.508) y para el sector privado (N.º 18.566).
En consonancia con esta línea de políticas, se otorgó mayor impulso a las políti-
cas activas de mercado de trabajo y a programas con componentes sociolaborales.
Así, dentro un marco de reordenamiento institucional, se formó en la órbita del
MTSS la red Centros Públicos de Empleo (CEPE), para descentralizar y llevar a nivel
territorial servicios de información, orientación e intermediación laboral, capacita-
ción y formación laboral. Por otra parte, se creó por ley (N.º 18.406) el Instituto
Nacional de Empleo y Formación Profesional (Inefop) de conformación tripartita,
como referente principal en la ejecución de las políticas de capacitación y forma-
ción profesional, con el fin de mejorar la empleabilidad y la inserción laboral de los
trabajadores, y atender a determinados requerimientos de las empresas.
En suma, al cierre del primer gobierno del FA, se observa un panorama comple-
tamente diferente en materia laboral respecto a la década de los noventa, con un
mayor protagonismo del Estado como referente de la acción colectiva a la vista del
movimiento sindical y las cámaras empresariales, y en la implementación de políti-
cas laborales orientadas a un fortalecimiento de las instituciones laborales (nego-
ciación colectiva, libertad sindical, salario mínimo, etc.) que repercutieron en un
mejora en las condiciones laborales, en las garantías y derechos de los trabajadores.
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3. Las políticas laborales durante el gobierno de José Mujica:
asentamiento de una nueva institucionalidad laboral
Al asumir su gobierno, el presidente José Mujica tuvo por delante el desafío de
mantener la línea de políticas laborales y consolidar las reformas iniciadas por el
primer gobierno del FA sobre la institucionalidad laboral. Entre los principales te-
mas a afrontar estaba la puesta en marcha del nuevo sistema de negociación colec-
tiva para el sector privado, creado en 2009 a partir de la Ley N.º 18.566. Enmateria
de política salarial, el gobierno se propuso mantener el crecimiento del Salario Mí-
nimo Nacional y —habiéndose alcanzado los niveles salariales promedio previos a
la crisis— comenzar a ligar los aumentos de los salarios reales a indicadores de
desempeño macroeconómicos y de la actividad sectorial. Asimismo, continuó con
la producción de normas vinculadas a la protección de los trabajadores y a los dere-
chos de la seguridad social, conjuntamente con acciones dirigidas a reducir los ni-
veles de informalidad y un mayor énfasis en las políticas activas del mercado de
trabajo, principalmente en las que refieren a la capacitación y formación profesio-
nal de los sectores que presentan mayores problemas de inserción: jóvenes, muje-
res, trabajadores poco cualificados, vulnerables o en situación de pobreza, etcétera.
Durante este gobierno se realizaron dos rondas de negociaciones, sumándose a
las tres del período anterior, surgiendo novedades en su formato y en los planteos de
los acuerdos salariales propuestos por el Poder Ejecutivo. La cuarta ronda de CCSS
se trató de la primera realizada en el marco de la Ley N.º 18.566 que crea el Sistema
de Negociación Colectiva para el sector privado. Esta norma no elimina los CCSS,
sino que los integra e incorpora una serie de disposiciones de acuerdo a reglas de la
OIT y crea el Consejo Superior Tripartito (CST) como órgano de coordinación y
gobernanza de las relaciones laborales, atribuyéndoles las funciones de clasifica-
ción de los grupos de negociación por rama de actividad, asesorar al Poder Ejecuti-
vo en casos administrativos, pronunciarse en temas vinculados a los niveles de ne-
gociación tripartita y bipartita, etc. A su vez, la ley establece los niveles de negocia-
ción: el tripartito dentro de los CCSS, el bipartito a nivel de rama de actividad man-
teniéndose el efecto erga omnes para todo el sector de actividad y a nivel de empre-
sa, donde no se podrá acordar por debajo de lo antes establecido en los niveles
superiores. Asimismo, deja abierto a que lo establecido en un convenio colectivo se
mantenga vigente hasta que otro lo sustituya (su ultraactividad) e introduce las for-
mas y mecanismos de prevención y solución de los conflictos. Por último, entre los
aspectos más innovadores, el Poder Ejecutivo pierde el monopolio de convocar los
CCSS, siendo ahora potestad de cualquiera de los actores (empresarios, sindicatos o
gobierno). A su vez, pierde cierto grado de intervención o regulación, dado que se
sustituyen las anteriores «pautas» por «lineamientos» salariales y lo convenido
colectivamente ya no requiere su homologación a través de un decreto del Poder
Ejecutivo.
Las dos rondas de CCSS realizadas durante el gobierno de Mujica incorporaron
nuevos elementos en los términos de las negociaciones salariales. Al inicio de la
cuarta ronda (2010-2011), ya se había logrado el objetivo de alcanzar en promedio
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los niveles salariales previos a la crisis de 2002, por lo cual el Poder Ejecutivo se
orientó a que se ampliasen los plazos de vigencia de los convenios colectivos, pro-
poniendo ajustes salariales anuales vinculados a indicadores de desempeño ma-
croeconómicos y sectoriales según la evolución de la productividad, dentro de los
rangos meta de la inflación estimada por el Banco Central. Asimismo, se mantuvo la
política de establecer ajustes diferenciales para los salarios más sumergidos y la
pauta de incrementos del SMN.
En la quinta ronda de CCSS (2012-2013), siendo la última del período de gobier-
no, tallaron elementos económicos y políticos. Los lineamientos presentados por el
gobierno anunciaban que los criterios que regirían las negociaciones implicarían
incrementos salariales menores que en años anteriores, acordes a la situación eco-
nómica del país. Por otra parte, se procuró no trasladar la conflictividad laboral al
año preelectoral. En efecto, ante las señales de menor dinamismo de la economía,
de una mayor presión inflacionaria y el deterioro de las cuentas públicas con un
resultado global negativo del 2,8 % en 2012, sumado a las dificultades en el desem-
peño de algunos sectores de actividad, se presionó para que sindicatos y empresa-
rios enmarcaran las negociaciones estrictamente dentro de los lineamientos presen-
tados por el Poder Ejecutivo.
En esta ocasión el gobierno presentó dos fórmulas, ambas proponiendo vincular
los incrementos salariales a indicadores de desempeño macroeconómicos y secto-
riales (haciendo mayor énfasis que en la cuarta ronda de negociaciones), convenios
a tres años de duración, con una periodicidad de ajustes anuales y la incorporación
de cláusulas de salvaguarda estableciendo las condiciones de renegociación de los
convenios ante situaciones adversas de la economía. En materia salarial, la primera
opción compuesta de tres componentes recogía: a) la inflación esperada tomando el
centro del rango meta de inflación (estimada entonces en 5 %)4; b) correctivos anuales
considerando la diferencia entre la inflación esperada y la observada; c) más un
incremento del salario real variando de 0 % a 3 %, dependiendo de la situación
económica general y particular de cada sector. La segunda opción, de preferencia
del gobierno, proponía aumentos nominales con el fin de desindexar el crecimiento
de los salarios de la inflación, pero garantizando un piso de aumento salarial entre
0 % y 2 % anual, que de verse afectado por la inflación se corrige al final de la
validez del convenio. A su vez, en línea de favorecer los salarios sumergidos, se
contemplaron aumentos diferenciales adicionales (para los salarios por debajo de
$ 10.000) de 2 % y 3 %, según la opción adoptada, lo cual significaría un incremen-
to total del 5 %.
En materia de acuerdos, los resultados de las dos rondas de CCSS arrojan resul-
tados similares a los logrados durante el gobierno de Vázquez. Como se observa en
el siguiente cuadro, durante todo el período de funcionamiento de los CCSS sobresa-
le el porcentaje de acuerdos alcanzados por consenso, seguido por los sometidos a
votación, con la particularidad de que, en este caso, el Poder Ejecutivo ha votado
4 La trayectoria prevista se situó inicialmente dentro de un rango meta de inflación de 4 % a 6 %
y, a partir de julio de 2014, se amplió a entre 3 % y 7 %.
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prácticamente en igual proporción tanto con el sector empresarial como para con
los trabajadores. Finalmente, en la última instancia de negociaciones se destaca que
no fue necesario recurrir a decretos del Poder Ejecutivo por falta de acuerdo entre
las partes, y la aparición de acuerdos bipartitos entre sindicatos y empresarios sin la
representación del gobierno. Si bien esto último significa una baja proporción con
relación al total de acuerdos, puede ser una señal de ajuste de las preferencias o
estrategias de los actores a la nueva ley de negociación colectiva que otorga más
autonomía a la concreción de acuerdos bipartitos.
Cuadro 1. Resultados de las rondas de los Consejos de Salarios (2005-2013)
2005 2006 2008 2010-2011 2012-2013(1)
Acuerdos por
consenso 89,8 % 85,3 % 85,0 % 84,6 % 85,8 %
Acuerdos
por mayoría 5,3 % 10,1 % 9,9 % 11,8 % 14,2 %
Acuerdos entre
trabajadores 2,7 %
y empleadores
Sin acuerdo
(decretos PE) 4,8 % 4,6 % 5,2 % 3,1 %
Total de
documentos 187 218 233 228 188
firmados convenios convenios convenios convenios convenios(2)
Fuentes: Ucudal para 2005-2008, MTSS para 2010-2013
(1) Se consideran los acuerdos firmados entre julio de 2012 y diciembre de 2013.
(2) De los 188 convenios, 183 se negociaron tripartitamente y 5 de forma bipartita por fuera de los Consejos
de Salarios.
En cuanto a los objetivos planteados en los lineamientos por el Poder Ejecutivo,
se observa el aumento de la vigencia de los convenios colectivos, donde el 86,9 %
fueron por un plazo de tres años, representando una aumento de 71,3 % frente a la
ronda de 2010-11. Respecto a la periodicidad de los correctivos salariales, gran
parte delos convenios incorporó ajustes anuales, de los cuales el 82 % contemplan
ajustes por inflación y el 83 % por el componente de crecimiento real. Sin embargo,
aunque el 95 % de los convenios se adaptan a la propuesta del Poder Ejecutivo
tomando la inflación futura proyectada por el Banco Central, tan solo 13,7 % de los
convenios incluye algún tipo de ajuste variable frente a los ajustes salariales fijos,
lo cual significa una baja incorporación de los indicadores de productividad y de
desempeño de la economía. Asimismo, solo siete convenios optaron por aumentos
nominales por todo concepto como propuesta de desligar los salarios de la infla-
ción. Estos dos últimos puntos muestran un bajo nivel de acatamiento de los sindi-
catos y empresarios siendo (y será) motivo de preocupación del gobierno. El punto
a saldar —según empresarios y PIT-CNT— es la representatividad de los indicadores
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de desempeño y la complejidad de las fórmulas en su uso práctico durante las nego-
ciaciones.
En términos de aumentos salariales, entre 2010 y 2014 la tasa de crecimiento del
salario real en promedio fue de 3,6 % (4,2 % en el sector privado y 2,2 % en el
público), registrando desde 2005 un aumento acumulado cercano al 52 %. Como se
puede observar en el siguiente gráfico, la recuperación salarial durante los dos go-
biernos del FA ha logrado sobrepasar los niveles anteriores a 1998; incluso los exis-
tentes en el período de la recuperación democrática.
Aunque las negociaciones continúan centradas principalmente en el componen-
te salarial, se ha ido incorporando otros temas extra salariales que hacen a la calidad
del empleo e implican beneficios para los trabajadores. Por ejemplo, mientras que
en la primera ronda de CCSS solo el 15 % de los convenios incorporaba temas de
género intentando mejorar las situaciones de las mujeres, en la quinta ronda repre-
sentaban el 67 % de los convenios, de los cuales el 44 % tiene una cláusula que
incorpora la normativa vigente y el 52 % una cláusula especifica (MTSS, 2014). Al
mismo tiempo hay un aumento de las cláusulas relativas a garantizar la paz laboral
a través de mecanismos de prevención de conflictos y los que incorporan cláusulas
de salvaguarda, en contraposición al escaso porcentaje de convenios que incluyen
cláusulas de descuelgue (las condiciones de inaplicación de las condiciones pacta-
das en un convenio colectivo) o referidas al empleo juvenil.
Fuente: Elaboración en base a datos del INE
65 
75 
85 
95 
105 
115 
125 
135 
1984 1989 1994 1999 2004 2009 2014 
Gráfico 1. Evolución del Salario Real Medio (base julio 2008=100)
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25
Por otra parte, desde el 2005 los gobiernos del FA mantuvieron una política de
continuo crecimiento del SMN. Desde entonces, su valor pasó de los $ 2.050 pesos
hasta alcanzar los $ 10.000 pesos en enero de 2015, representando un incremento
nominal de 390 % y más de 130 % en términos reales.
Gráfico 3. Evolución del Salario Mínimo Nacional
Fuente: MTSS (2014)
Gráfico 2. Cláusulas relativas a condiciones y relaciones laborales
Fuente: Elaboración en base a datos del INE.
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26
Al cierre de las dos rondas de negociaciones durante el gobierno de Mujica y a
diez años de funcionamiento de los CCSS, su impacto ha sido directo en la recupera-
ción y el crecimiento del salario real, conjuntamente con la aplicación de incremen-
tos diferenciales para los salarios más sumergidos y la revalorización del SMN em-
pujaron al alza las categorías más bajas y operaron como referencia para la fijación
de los salarios del mercado informal.
3.1 El papel de las instituciones laborales y las estrategias de los actores
Luego de cierta adecuación al nuevo marco institucional, durante el gobierno de
José Mujica el nivel de confrontación entre el gobierno, las cámaras empresariales
y el PIT-CNT fue mayor. El reforzamiento de las instituciones laborales no solo mo-
dificó las reglas de juego del mundo del trabajo, sino que incidió en la constitución
de los actores y en los marcos de su acción colectiva. Sin embargo, la mayor regu-
lación de las relaciones laborales no ha ido en desmedro de la propia autonomía del
movimiento sindical y las representaciones empresariales a nivel de sus demandas y
estrategias reivindicativas. Claramente, la puesta en marcha de los CCSS, las normas
que garantizan la acción sindical y la adscripción del sindicalismo en áreas matri-
ciales del Estado como en la educación, la seguridad social, la salud y el mercado de
trabajo5 le confirieron al movimiento sindical recursos de poder y capacidad de
veto ante el sistema político. Por su parte, entre las cámaras empresariales hubo una
postura sin divisiones en sus críticas a ciertas políticas del gobierno, sobre todo
desde que la economía comenzó a mostrar indicios de menor dinamismo.
Apenas iniciado su gobierno, Mujica debió atender dos frentes de conflictos. De
un lado, una mayor beligerancia de los sindicatos del sector público. Por otro lado,
recibió desde las cámaras empresariales fuertes cuestionamientos a la normativa
laboral y al rumbo de la política económica.
Desde el plano sindical, a raíz de una serie de conflictos generados por los sin-
dicatos del sector público, el Poder Ejecutivo debió reglamentar las ocupaciones en
organismos e instituciones del Estado. Esto no solo se debió a cuestiones propia-
mente de la coyuntura, como lo podían ser el presupuesto quinquenal o el inicio de
las rondas de negociaciones en los CCSS, sino a cambios y tensiones dentro de la
central sindical.
Durante el primer gobierno del FA, el PIT-CNT logró mantener su potencial de
control y mediación de la estructura sindical conteniendo las acciones free riding,
ordenando las relaciones entre cúpula y «nuevas bases» sindicales (más heterogénea
y más joven, sin acervo sindical, menos politizada y con objetivos cortoplacistas)
y acotando las acciones de los sectores minoritarios radicales más ideologizados,
5 Prueba de ellos es la participación de los representantes de los trabajadores en la Administra-
ción Nacional de Educación Pública (ANEP); en la salud dentro de la Administración Nacional
de Servicios de Salud del Estado (ASSE); en la seguridad social en el Banco de Previsión Social
(BPS); y a través de los Consejos de Salarios (CCSS). A lo que se debe agregar su participación en
el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP) o el Instituto Nacional del
Cooperativismo (Inacoop).
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prevaleciendo las posiciones tendientes a compromisos y actitudes responsivas ante
lo que era la primera experiencia de la izquierda en el gobierno (Carracedo y Senato-
re, 2013a). Asimismo, los lazos partidario-sindicales actuaron de modo estratégico
desde el campo laboral al político, bajo una serie de intercambios políticos que in-
cluían la moderación reivindicativa en el corto plazo otorgando apoyos mesurados
por parte del PIT-CNT al gobierno, en contrapartida a «propuestas globales» de políti-
cas distributivas y redistributivas que favorecían a una alta proporción de trabajado-
res, como lo fueron: la reforma tributaria, la reforma de la salud, el nuevo régimen de
asignaciones familiares, etc. (Carracedo y Senatore, 2013a).
Sin embargo, durante el gobierno de José Mujica, dentro de la interna sindical,
se ha dado una serie de confrontaciones asociadas a la búsqueda de cambios dentro
de la correlación de fuerzas que se ven reflejadas entre aquellos sectores más cerca-
nos al gobierno —pero pronunciando su autonomía de clase— y quienes asumen
posiciones más radicalizadas respecto a las reformas alcanzadas hasta el momento
(Carracedo y Senatore, 2013a). Estas diferencias a la interna del PIT-CNT se vienen
procesando desde hace tiempo, pero han encontrado su punto más alto durante este
gobierno. Esto quedó en evidencia en el XI Congreso del PIT-CNT llevado a cabo en
octubre de 2011, dondeel aumento de la densidad sindical —favorecida por el
crecimiento del número de trabajadores del sector privado, equiparándose a los del
sector público— ha generado una mayor competencia interna por el apoyo de los
trabajadores y donde los sectores más críticos al gobierno han ido obteniendo ma-
yor representación (Méndez y Senatore, 2012).
A lo anterior, se agregan otros factores que han incidido en el relacionamiento
del PIT-CNT con el gobierno. Por un lado, el gobierno de Mujica no contó con el
mismo impulso de reformas institucionales del primer gobierno del FA, lo cual en su
momento permitió encauzar las acciones del movimiento sindical y sus expectati-
vas a posiciones más cooperativas. A ello se suma un estilo de conducción del pre-
sidente Mujica y gestión de su gobierno que en ocasiones ha alimentado tensiones,
principalmente con los sindicatos públicos, con declaraciones que sugerían una si-
tuación de privilegio de los trabajadores del sector frente a la realidad de los traba-
jadores privados. Por otra parte, en el 2013, en el marco de la última Rendición de
Cuentas del período de gobierno, surgieron una serie de conflictos que afectaron
áreas sensibles como la educación, la salud pública, la banca oficial, los municipa-
les de Montevideo y Canelones o el acontecido en ANCAP.
Lo sobresaliente de estos conflictos fue la radicalidad de las medidas y la apari-
ción de prácticas que revirtieron los mecanismos reivindicativos que ha tenido histó-
ricamente el movimiento sindical. En los casos más destacados (como en la salud,
educación y en su momento los municipales), los sindicatos adoptaron estrategias de
maximización del conflicto. En la salud, la Federación de Funcionarios de Salud
Pública (FFSP) procedió a la ocupación de centros de salud (Hospital Vilardebó y en
Ciudad del Plata), en plena etapa de negociaciones entre el MTSS y la cúpula del PIT-
CNT. En este caso, el Poder Ejecutivo procedió a decretar la esencialidad de los
servicios y la posibilidad de aplicar sanciones, instrucción de sumarios y de habilitar
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la destitución de funcionarios de no acatarse las medidas6. En el caso de la educa-
ción, las medidas alcanzaron la huelga y la ocupación de centros liceales, del Conse-
jo de Educación Secundaria (CES) y, como algo histórico, las ocupaciones de algunas
escuelas y la promoción de desafiliación de dirigentes que ocupaban cargos de go-
bierno, llegando incluso a la solicitud de renuncia de algunos coordinadores del PIT-
CNT7. Lo particular de este conflicto, como el acontecido con los municipales de la
Intendencia de Canelones, fue su realización durante la plena vigencia de los conve-
nios colectivos. Esto generó preocupación en el Poder Ejecutivo ante la posibilidad
de que estas medidas se trasladaran a las negociaciones en el sector privado.
En primer lugar, el gobierno en todas las oportunidades contó con el apoyo cerra-
do de la bancada parlamentaria, manteniendo los criterios de austeridad presupues-
tal. En segundo lugar, si bien los reclamos sindicales pretendían mejoras salariales y
de las condiciones de trabajo, los resultados para los sindicatos fueron mínimos en
relación con la duración y el grado de conflictividad alcanzados. Asimismo, devela-
ron las pujas a la interna del movimiento sindical entre «moderados» y «radicales»
que llegaron a poner en duda la unidad de la central sindical. Una prueba de ello fue
la conformación de la denominada corriente «Orientación Sindical Unitaria 5 de
Marzo», donde confluyen sindicatos de diferentes orientaciones ideológicas detrás
del dirigente del sindicato de la bebida Richard Read (como la cara más visible), que
sin ir contra la unicidad del movimiento sindical marcaron su independencia de cla-
se, su autonomía y sus diferencias respecto al gobierno, y realizaron fuertes críticas
hacia la dirigencia sindical, a su estilo de conducción y lo que hace al funcionamien-
to interno del PIT-CNT8. En concreto, estas pulseadas a la interna sindical estarían
mostrando temas y límites no resueltos de cómo posicionarse frente a un gobierno
afín ideológicamente (Carracedo y Senatore, 2013). Por último, el fuerte crecimien-
to del número de afiliados al PIT-CNT, pasando de 120 mil en 2005 a 350 mil en 2014,
conllevó una nueva composición de las dirigencias y bases sindicales que, en ocasio-
nes, orientan sus acciones con fines más instrumentales y centrados en objetivos
cortoplacistas. En este marco, el hecho que muchos dirigentes sindicales pasaran a
ocupar cargos de gobierno (ministeriales, parlamentarios, etc.), al tiempo de exten-
der la influencia del sindicalismo, también ha significado un debilitamiento de su
núcleo dirigente y, en particular, ha afectado negativamente la transferencia del acer-
vo o cultura sindical a las nuevas generaciones de militantes sindicales.
6 En este caso, el gobierno no destinó un partida presupuestal extraordinaria, sino que ofreció la
redistribución del fondo de suplencias de ASSE de 30 millones de pesos anuales creado en la
Rendición de Cuentas de 2010. Según algunas estimaciones, la distribución del dinero entre 22
mil funcionarios no médicos implicó un aumento de 110 pesos mensuales, frente a la reivindica-
ción inicial de llevar el salario base de $ 13.000 a $ 26.000 por 30 horas de trabajo semanales.
7 Mientras que el objetivo de los sindicatos de la enseñanza era duplicar el salario mínimo
docente, alcanzando el equivalente a media canasta familiar ($ 25.000), la solución del Poder
Ejecutivo fue adelantar en 2014 un aumento de 3 % destinado para el 2015.
8 Uno de los debates que adquirió más notoriedad fue el cuestionamiento del manejo de los
fondos del proyecto de vivienda sindical dirigido por la Unión de Trabajadores del Metal y de
Ramas Afines (UTMRA), generando la reacción de Marcelo Abdala, quien cuestionó sobre el
destino de los fondos otorgados por el BID dirigidos a la formación de los trabajadores de los
sindicatos de la bebida.
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29
Desde el plano empresarial, el gobierno de Mujica debió hacer frente a los re-
clamos presentados ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por parte
de las cámaras empresariales sobre la ley de negociación colectiva del sector priva-
do (Ley N.º 18.566). Aunque a través de la Confederación de Organizaciones de
Funcionarios del Estado (COFE) y con apoyo del PIT-CNT, los trabajadores de la Ad-
ministración Central interpusieron quejas similares ante el organismo internacional
por el incumplimiento a lo dispuesto por la ley de negociación colectiva del sector
público (Ley N.º 18.508), esta no prosperó y el caso fue descartado por entender
que no hubo incumplimiento por parte del Estado.
En 2009, la Cámara de Industria del Uruguay (CIU) y la Cámara de Comercio y
Servicios (CNCS), junto a la Organización Internacional de Empleadores (OIE), pre-
sentaron una queja contra el gobierno ante la OIT, considerando que la nueva norma-
tiva iba en contra de los convenios N.º 87 (sobre libertad sindical) y los convenios
N.º 98, N.º 144 y N.º 154 (sobre negociación colectiva y consultas tripartitas). Por
su parte, la OIT realizó una serie de recomendaciones de cambio a la normativa. En
tal sentido, se realizaron varias instancias de consultas y negociaciones entre el
gobierno, el PIT-CNT y las cámaras empresariales con el fin de consensuar un pro-
yecto modificativo a la ley. Tras un frustrado acuerdo en Ginebra y una visita técni-
ca de la OIT en Uruguay en 2011, la etapa de negociaciones se dio por finalizada en
setiembre de 2012. Así, tras dos años de negociaciones, el Poder Ejecutivo resolvió
enviar al Parlamento cambios según las observaciones del Comité de Libertad Sin-
dical (CLS) de la OIT, incluyendo la Ley N.º 19.027 que modificó la composición del
CST, reduciendo el número de delegados del Poder Ejecutivo de nueve a seis, que-
dando conformado en partes iguales con las cámaras empresariales y el PIT-CNT.
Fuente: Elaboración a partir delos datos suministrados por la Comisión de Poderes de los Congresos del PIT-CNT
Gráfico 4. Afiliados cotizantes a los congresos del PIT-CNT (1985-2015)
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Sin embargo, los cambios introducidos a la ley no cumplieron con las aspiracio-
nes de las cámaras empresariales y tampoco del movimiento sindical9. Los puntos
más discutidos por la parte empresarial son las atribuciones del CST para determinar
a qué nivel negociar (rama o empresa) y en la fijación de los salarios por encima de
los mínimos, considerando que esto es una competencia exclusiva de empresarios y
trabajadores. Asimismo, sostuvieron que la ocupación de los lugares de trabajo debe
respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de los empleadores
de ingresar a sus empresas, como también eliminar la atemporalidad de los conve-
nios («ultraactividad») y que sus prórrogas sean resueltas a través de las negocia-
ciones entre los trabajadores y los empleadores. Mientras tanto, desde el PIT-CNT se
rechaza toda modificación que introduzca cambios en el formato de negociación
colectiva del sector privado, por entender que se estaría configurando una pérdida
de derechos y un retroceso en las conquistas alcanzadas por los trabajadores en
estos años. En suma, ya finalizado el período de gobierno de Mujica, el proyecto
modificativo de la ley aún se encuentra a consideración de la comisión de Asuntos
Laborales y Seguridad Social del Parlamento y que será abordado seguramente por
el actual gobierno de Tabaré Vázquez.
Por otra parte, en materia económica, los empresarios adoptaron una posición
más unida respecto al período de gobierno anterior. Durante el 2013, en un informe
presentado por cinco de las principales cámaras empresariales (la de Comercio y
Servicios, de Industrias, Mercantil, la Asociación Rural y la Federación Rural), titu-
lado «Aportes para una agenda de mejora: la competitividad y el desarrollo de Uru-
guay»10, presentaron otra serie de reclamos y críticas dirigidas al gobierno de Muji-
ca. A pesar de reconocer el buen ritmo de crecimiento de la economía en la última
década, frente a un contexto de incertidumbre regional e internacional, los empresa-
rios solicitaban reducir la presión fiscal y el nivel de gasto público, mejorar la cali-
dad de los servicios y de la educación —ante la falta de recursos humanos califica-
dos—, así como también introducir modificaciones al modelo de relaciones labora-
les y eliminar las rigidices generadas en el mercado laboral (Carracedo y Senatore,
2013b). Desde el gobierno, la Mesa Política del FA y el PIT-CNT, el informe fue
considerado como un programa de gobierno, por su contenido político y sus remi-
niscencias a las políticas de la década de los noventa11.
9 En 2013, los empresarios volvieron a interponer otra queja durante la Asamblea Anual de la
OIT en Ginebra. En dicha oportunidad, solicitaron incluir al país en una «lista negra» (de débil
categorización), hecho que no sucedió y lo cual implicaba ser equiparado con países donde se
violan los convenios sobre trabajo infantil o donde ocurren asesinatos de dirigentes sindica-
les.
10 Disponible en: http://www.aru.com.uy/documentos/2013-08-07%2018hs15min%20Do-
cumento%20sobre%20competitividad.pdf
11 Cabe recordar que dicho informe fue presentado y discutido públicamente por el Ec. Javier de
Haedo (exsubsecretario de Economía y exdirector de OPP durante el gobierno de L. A. Laca-
lle), por el Ec. Isaac Alfie (exministro de Economía durante el gobierno de Jorge Batlle), y
con la presencia del Cr. Álvaro García (exministro de Economía durante el gobierno del FA).
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A pesar de que la conflictividad laboral creció durante el gobierno de Mujica
respecto al de Tabaré Vázquez, esta se mantuvo por debajo al período anterior a
2005. Como se observa en el gráfico que sigue, los picos de conflictividad se en-
cuentran ligados a determinadas coyunturas. En primer lugar, es de esperar una
mayor conflictividad al inicio de cada gobierno, dado que se elabora el presupuesto
quinquenal, y cuando se realiza la última Rendición de Cuentas. En segundo lugar,
también sucede en los momentos previos a las rondas de CCSS, para posteriormente
descender el nivel de conflictividad al final de cada gobierno.
Fuente: Elaboración a partir de los datos del Instituto de Relaciones Laborales de la Universidad Católica
Gráfico 5. Índice de conflictividad laboral promedio anual (Base 2000=100)
Por otra parte, se destaca el papel jugado por la División Negociación Colectiva
del MTSS en su rol de prevención, mediación y conciliación de los conflictos entre
empresarios y sindicatos. Desde el 2005 a 2014, la proporción de acuerdos alcanza-
dos respecto al número de conflictos colectivos atendidos, en todos los años supe-
ran el 95 %.
En suma, considerando los resultados alcanzados en las dos rondas de CCSS y en
relación con las tres realizadas durante el primer gobierno de FA, en todas ha predo-
minado un alto nivel de acuerdos entre gobierno, empresarios y sindicatos. Asimis-
mo, dado los niveles de conflictividad durante la reinstitucionalización de los CCSS
y el rol de regulación de los conflictos colectivos por parte del MTSS, es de estimar
que el nuevo marco de relaciones laborales genera garantías, previsibilidad y com-
promiso de los actores, al enmarcar sus acciones y sus reivindicaciones dentro de
las reglas establecidas por la institucionalidad laboral.
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3.2 Los impactos de las instituciones laborales
La negociación colectiva y sus grados de cobertura, la densidad sindical, la re-
gulación del salario mínimo y el nivel de protección de los trabajadores que otorga
la normativa laboral son determinantes para entender las diferencias entre países en
sus niveles de desigualdad (Baccaro, 2008). En efecto, de un tiempo a esta parte,
existe un fuerte desarrollo académico que analiza los impactos de las distintas for-
mas de negociación colectiva. Sobre la base de evidencia empírica, se sostiene que
los sistemas con mayor grado de centralización-coordinación de la negociación co-
lectiva y alta densidad sindical se asocian con una menor desigualdad económica
(Wallerstein, 1999; Rueda y Pontusson, 2000; Bradley et al., 2003; Pontusson, Rueda
y Way, 2002); registrando mayores tasas de empleo y bajas de desempleo con in-
equidades salariales netamente menores que los sistemas menos coordinados y des-
centralizados (Aidt y Tzannatos, 2002; Baccaro, 2008; Bradley y Stephens, 2007;
OCDE, 1997); generando salarios relativamente más altos para los trabajadores me-
nos cualificados (Aidt y Tzannatos, 2002); reforzado por una mayor extensión de la
cobertura de los convenios colectivos (Traxler y Brand, 2009). En definitiva, estos
factores tienden a estar asociados a un mayor desarrollo de las instituciones e inter-
mediaciones neocorporativas y con un Estado de bienestar más amplio y generoso
(Bradley et al., 2003; Gourevitch, 2003; Iversen y Soskice, 2009; Kenworthy y
Pontusson 2005; Rueda y Pontusson, 2000).
El funcionamiento de los CCSS —como eje de la institucionalidad laboral— no
solo ha establecido el marco de regulación y de coordinación entre Estado, sindica-
tos y empresarios, sino que a su vez cumple una función económica (al intervenir en
la distribución primaria del ingreso), una función política (democratizando y equi-
parando las relaciones del trabajo con la participación de los principales actores
Cuadro 2. Conflictos colectivos atendidos por la División Negociación Colectiva (2005-2014)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Cantidad de
conflictos 304 768 951 1090 1267 1312 1496 1637 1622
atendidos
Cantidad de
audiencias 1538 2092 2655 2877 3649 3237 3312 4010 3526
Cantidad de 288 729 918 1048 1218 1268 1446 1598 1604
acuerdos 95 % 95 % 97 % 96 % 96 % 97 % 97 % 98 % 99 %
Conflictos
atendidos con s/d 94 % 95 % 95 % 96 % 94 % 95 % 95 % 96 %
un rol preventivo
Conflictos con
adopciónde s/d 6 % 5 % 5 % 4 % 6 % 5 % 5 % 4 %
medidas de
fuerza
Fuentes: División de Negociación Colectiva del MTSS y Memorias Anuales del MTSS
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—gobierno, empresarios y trabajadores—) y una función social (al canalizar, regu-
lar y dirimir el conflicto, garantizando la paz social), permitiendo incluso extender
derechos de por sí ya consagrados por las instancias legislativas. Un ejemplo de
esto es lo sucedido en ciertas ramas de actividad, donde se han otorgado regímenes
especiales de licencia maternal y paternal, más allá de lo que especifica la ley.
En referencia a esto último, el gobierno de Mujica mantuvo la línea del primer
gobierno de una alta producción legislativa de normas referidas a la protección de
los derechos de los trabajadores y vinculadas al sistema de prestaciones de la segu-
ridad social. Así, por ejemplo, se encuentra la ley que modifica el monto del subsi-
dio por enfermedad (Ley N.º 18.725), la que incorpora a pensionistas y jubilados no
amparados al Seguro Nacional de Salud (Ley N.º 18.731), la que modifica el régi-
men de ahorro individual jubilatorio y que permite la jubilación parcial con la posi-
bilidad de continuar trabajando dentro de servicios de la misma afiliación (Ley N.º
19.162), el subsidio maternal y paternal (Ley N.º 19.161), la de no discriminación a
los afrodescendientes (Ley N.º 19.122), o la de responsabilidad penal empresarial
(Ley N.º 19.196), que centró controversias entre empresarios, sindicatos, e incluso
a la interna del propio gobierno. Por otro lado, las leyes que buscan regular las
condiciones de trabajo o las prácticas discriminatorias: la reglamentación del esta-
tuto del trabajador rural, del funcionario público y del régimen de trabajo del perso-
nal dependiente en varias otras ocupaciones (gastronomía, hotelería, enfermería,
actividad hípica, etc.) y la prohibición de solicitar a las mujeres test de embarazo
para acceder al empleo. En resumen, las acciones de los gobiernos del FA en esta
materia le han valido al país el reconocimiento de varios organismos internaciona-
les. Por ejemplo, el Índice Global de los Derechos elaborado por la Confederación
Sindical Internacional (2014), que evalúa los países donde los derechos de los tra-
bajadores están mejor protegidos, sitúa a Uruguay a la altura de países como Ale-
mania, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia o Francia, entre otros.
Por su lado, las normas que otorgan mayores garantías a la acción sindical (como
la ley de fuero sindical) y la reinstitucionalización de los CCSS permitieron un au-
mento de la densidad sindical y que una mayor proporción de trabajadores se en-
cuentren cubiertos por los contenidos de las negociaciones plasmados en los conve-
nios colectivos. En efecto, mientras que la tasa de sindicalización durante los no-
venta no superó en promedio el 20 %, al 2014 se encontraba en 29 % sobre el total
de asalariados, por encima de países como Alemania (25 %), España (16 %), Reino
Unido (25 %) o lejos de Chile (14 %), en tanto la cobertura de la negociación colec-
tiva pasó del 20 % a prácticamente el 90 % de los asalariados, por arriba de Dina-
marca (83 %) o cercano a los valores de Finlandia (93 %) y Suecia (93 %). Como se
observa en el siguiente gráfico, las reformas realizadas por los gobiernos del FA
muestran claramente un cambio en la configuración de las relaciones laborales, con
características propias de un modelo liberal hasta el 2005, para posicionarse en el
presente a medio camino entre el modelo mediterráneo y continental-corporativo,
pero incluso con algunos rasgos del socialdemócrata.
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Otro tanto incidió la reconvocatoria de los CCSS, que influyeron directamente en
la recuperación y posterior crecimiento de los salarios reales, lo cual, aunado a la
política salarial de aumentos progresivos del SMN, ha repercutido en el nivel de
ingresos de los hogares, en la reducción de la pobreza y de la desigualdad. Sin
embargo, estos resultados no pueden ser tomados de forma aislada de ciertas com-
plementariedades institucionales que se han dado en un marco mayor de reformas
realizadas por los gobiernos del FA.
Aunque el crecimiento económico es una condición necesaria, no es suficiente
para la generación de empleo, el descenso del desempleo y de la informalidad, la
reducción de la pobreza o las mejoras en la estructura distributiva. En efecto, entre
1991 y 1998, el crecimiento económico tuvo una tasa acumulada de 4,3 % con una
tasa de desempleo mínima de 8,3 % en 1993, un nivel de pobreza promedio de
18 % (metodología 2002), y el índice de Gini en 43,8 al final del período. Al térmi-
no del gobierno de Mujica, el crecimiento del producto lleva más de una década de
crecimiento ininterrumpido a una tasa promedio de 5,5 % (2004-2014) y, a diferen-
cia del período anterior, conllevó una mejora significativa de los indicadores del
mercado de trabajo, alcanzando registros históricos en 2011, cerrando el 2014 con
niveles de ocupación de 60 % y de actividad laboral de 65 %, con una tasa de de-
sempleo de 6,6 % y un nivel de no registro a la seguridad social de 25 %, coinci-
Gráfico 6. Tasa de sindicalización y cobertura de la negociación colectiva
(porcentaje de asalariados)
Fuente: Para Uruguay Rodríguez et al., 2001, datos del INE y PIT-CNT 2014. Para Argentina y Brasil Ilostat.
2010. Para la OCDE, Ocdestat, datos al último período disponible 2012
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diendo con un nuevo descenso de la pobreza a 9,7 % y de la desigualdad a 38,1
medida por el índice de Gini.
Como se puede observar en el siguiente gráfico, los niveles de desigualdad tu-
vieron un pronunciado descenso a partir del 2010 y fueron acompañados por una
reducción de las desigualdades salariales.
Gráfico 7. Evolución de la desigualdad y la desigualdad de ingresos salariales (2001-2013)
Fuente: INE y Amarante, Arim, Yapor (2015)
El mercado de trabajo es el principal vínculo con el sistema de seguridad y
protección social, permitiendo que el crecimiento económico se vea reflejado en la
reducción de la pobreza y de la desigualdad. En esto colaboraron varios factores,
además del crecimiento económico y la generación de empleo, como ser la reduc-
ción de la informalidad como no registro a la seguridad social. En primer lugar, el
fortalecimiento de la capacidad inspectiva del MTSS (retomando la iniciativa en
seguridad social), con las del Banco de Previsión Social (BPS) y los cruces de infor-
mación con la Dirección General Impositiva (DGI) tienen parte en el aumento del
número de cotizantes al BPS, los que pasaron de 916.147 en 2004 a 1.482.933 al
2013. A ello se agregan los incentivos que generaron los CCSS instituidos para el
sector rural y del servicio doméstico, regulando los salarios y las condiciones de
trabajo; sectores postergados e históricamente con niveles altos de informalidad.
Por otra parte, la creación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) en 2007,
que amplía la cobertura de salud a la familia (hijos y eventualmente cónyuge) de los
trabajadores que realizan cotizaciones a la seguridad, puede haber incidido en que
los trabajadores regularizaran su situación en «negro» ante sus empleadores (Mi-
randa et al., 2014; Amarante et al., 2015). Por último, en lo que refiere a la informa-
lidad, la reforma en el monotributo y la creación del monotributo social del Minis-
terio de Desarrollo Social (MIDES) amplió la adhesión de los trabajadores indepen-
dientes al sistema de seguridad social. En suma, la caída del no registro a la seguri-
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dad social, principalmente sobre los asalariados, y la baja del subempleo permitie-
ron que el empleo sin restricciones haya crecido del 55 % en 2004 a 73 % en 2014.
Tanto la negociación colectiva como el salario mínimo cumplen una función
relevante sobre la estructura salarial. El salario mínimo tiene potencial distributivo
para reducir la pobreza, al elevar la parte