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POLÍTICAS PÚBLICAS 
Y TERRITORIO
Diseño e implementación de programas 
gubernamentales en Jalisco
TEMAS DE ESTUDIO
POLÍTICAS PÚBLICAS 
Y TERRITORIO
Diseño e implementación de programas 
gubernamentales en Jalisco
Alberto Arellano Ríos
Coordinador
TEMAS DE ESTUDIO
México 2017
POLÍTICAS PÚBLICAS Y TERRITORIO
Diseño e implementación de programas
gubernamentales en Jalisco
Alberto Arellano Ríos
Coordinador
Esta investigación, arbitrada por pares académicos, 
se privilegia con el aval de la institución editora.
ISBN: 978-607-742-835-0
Primera edición, septiembre 2017
D.R. © Universidad de Guadalajara 
Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas
Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno
Periférico Norte, No. 799, edificio B 202
C.P. 45100, Zapopan, Jalisco
El Colegio de Jalisco
5 de Mayo 321
C.P. 45100, Zapopan, Jalisco
Prometeo Editores S.A de C.V. 
C. Libertad 1457, Col. Americana
C.P. 44160, Guadalajara, Jalisco
ISBN: 978-607-8350-75-9
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producida ni en su totalidad o parcialidad, en español o cualquier otro 
idioma, ni registrada en, transmitida por, un sistema de recuperación 
de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecáni-
co, foto-químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia, 
o cualquier otro, inventado o por inventar, sin permiso expreso, previo 
y por escrito del autor.
Impreso y hecho en México 
Printed and made in México
Contenido
Estudio introductorio
Alberto Arellano Ríos ................................................................................................. 7
FuncionEs dE Estado En traslapE:
¿Qué agEnda para Qué ordEn dE gobiErno?
Oliver D. Meza ....................................................................................................... 27
procEsos dE gobErnanza y EmplEabilidad ciudadana 
En la zona mEtropolitana dE guadalajara
Christian M. Sánchez Jáuregui ................................................................................... 53
la incapacidad dirEctiva dE los gobiErnos FrEntE al tErritorio:
El caso dE la rEgularización dE asEntamiEntos humanos En zapopan
Roberto Arias de la Mora, Julio Eduardo Gutiérrez Roque ............................................... 81
análisis dE la promoción Económica local como dEtErminantE
En El dEsarrollo dE las subrEgionEs: la rEgión ciénEga dE jalisco
Luis Héctor Quintero Hernández ............................................................................. 101
las políticas turísticas En méxico y su aplicación
En la zona mEtropolitana dE puErto vallarta
Erika Patricia Cárdenas Gómez ................................................................................ 123
políticas para El tErritorio En puErto vallarta, jalisco
la implEmEntación incomplEta dEl ordEnamiEnto En El Espacio dEl turismo
José Alfonso Baños Francia ������������������������������������������������������������������������������������ 153
los programas socialEs hacia 
El adulto mayor En jalisco
José Juan Pablo Rojas Ramírez, Alberto Arellano Ríos ................................................... 183
7
estudio introduCtorio
Alberto Arellano Ríos 
El Colegio de Jalisco
El objetivo de esta obra es analizar, estudiar o evaluar una parte de la acción 
gubernamental, con mayor precisión sus resultados e impactos en el territo-
rio. No obstante, y de manera particular, los capítulos que integran este libro 
estudian, analizan o evalúan el diseño o implementación de algún programa 
gubernamental en territorios específicos, básicamente del estado de Jalisco 
durante el periodo de 1980 a 2015; aunque en un texto la temporalidad se 
amplía hasta más de siete décadas.
Para posicionar y ubicar los alcances y limitaciones de los textos que in-
tegran esta obra, la introducción se divide en tres apartados. En las dos pri-
meras partes se presenta un marco analítico acerca de la relación que hay 
entre el Estado, las instituciones, las políticas públicas y el territorio. Poste-
riormente, y luego de hacer esta reflexión que sirve de marco general para 
los trabajos que integran esta obra colectiva, se delinea la estructura y lógica 
de los capítulos que la integran.
estado, instituCiones y territorio: el telón de fondo
Para comprender la relación que últimamente se ha acentuado en el consenso 
académico, la cual señala que las políticas públicas deben tener un enfoque 
territorial, es necesario considerar como telón de fondo la añeja y renovada 
cuestión que no termina por finiquitarse y que tiene que ver con conceptua-
lizar y precisar al Estado mismo, así como los elementos que lo componen: 
territorio, población, gobierno y soberanía. Dichas partes, además de ser la 
base y los fundamentos de toda comunidad política en términos weberianos, 
conllevan a considerar que el Estado sea la fase, por excelencia, de la racio-
nalización burocrática; y en tanto tipo ideal de dominación (Weber, 1997), 
nos plantea que la interacción de las partes que lo componen son materia de 
análisis político, social y económico. 
8 • Alberto Arellano Ríos
Ante tal inquietud el punto de partida de la reflexión en este estudio intro-
ductorio, y que constituye a su vez el marco analítico general de las capítulos 
que lo integran, es la crítica a la noción simplificadora o monolítica que tie-
nen algunas perspectivas académicas o disciplinares a la hora de mencionar 
y simplificar al Estado y sus políticas. Por lo tanto, el punto de partida es 
cuestionar la visión no sólo estática o funcional de las mismas, sino el uso 
indiscriminado de ambos conceptos que dificultan analizarlo empíricamente. 
Incluso el desliz más avezado a criticar, y no porque se endiose al Leviatán, 
fue que algunos anunciaban la desaparición del Estado junto con la desterri-
torialización o incluso el fin de la historia (véanse Tuathail, 1998; Raffestain, 
1984; Fukuyama, 1992).
No obstante, si bien algunos enfoques económicos, sociológicos y antro-
pológicos consideran y reconocen que entre los elementos que integran al 
Estado (territorio, población, gobierno y soberanía) se dan relaciones asimé-
tricas, lo que en el fondo evitan es abordar los conflictos entre diversos ac-
tores e instituciones a partir de situaciones concretas y específicas que dan 
cuenta de situaciones estructurales. Por esto, y si bien el concepto de Estado 
es importante, en términos analíticos y heurísticos lo que se estudia, valora o 
evalúa en los capítulos que integran este libro es la acción gubernamental –y 
por lo tanto la acción estatal– manifestada en su entramado institucional en 
lugares específicos.1
Aunque breve, se hace necesaria una disertación de lo que es el Estado, y 
situar la forma en que se ejerce el poder político como una construcción his-
tórica en Occidente. Se debe partir de que el poder político y el Estado están 
íntimamente ligados, cuando al poder político, esto es el monopolio legítimo 
de la fuerza en términos weberianos (Weber, 1997), se le vinculó con la no-
ción de Estado en la modernidad. La relación fue más clara y estrecha cuando 
por primera vez apareció tal ligazón en El Príncipe de Nicolás Maquiavelo 
(1998: 1). Desde entonces, el Estado reclamó para sí (con éxito o no) y como 
esencia de su definición, el monopolio legítimo de la coacción física (Weber, 
1997: 1056).2
1. Los conceptos de Estado, sociedad y mercado forman la tríada en que la teoría política, social 
y económica –clásica y contemporánea– han vertido mucha tinta.
2. Empero, aunque al poder político en términos modernos se le vincule con el Estado, el Le-
viatán tiene que justificar su uso como extrema ratio (extrema razón). Y si bien el monopolio 
legítimo de la fuerza es la premisa básica que lo articula, define o expresa su existencia real, el 
• 9Estudio introductorio
Si bien es cierto que la fuerza es el medio específico del Estado, la coac- 
ción no es el medio normal o el único del que se vale el Leviatán para hacerseobedecer. Conforme a lo anterior, las funciones legislativas, de seguridad per-
sonal y orden público, la defensa de derechos adquiridos (justicia), la defensa 
de amenazas externas, las políticas sociales, la administración pública, las 
ideologías y las mentalidades que moldea, son sólo construcciones sociales 
consecuentes al poder del Estado que parten del monopolio de la fuerza para 
castigar la desobediencia. Lo anterior en su conjunto exige un manto de legiti-
midad del cual se vale el Estado para que los individuos se sujeten a él. Como 
resultado de estas últimas distinciones, el poder político se encuentra unido 
más a la idea de autoridad y dirección. La autoridad le da al poder político del 
Estado una base con la que se funda un sistema de creencias compartidas. 
Luego entonces, las creencias constituyen para el grupo la fuente de legitima-
ción del entramado jerarquizado de instituciones y organizaciones donde se 
decide; es así como la obligación de someterse a las reglas establecidas es un 
principio de certidumbre y orden social (Giménez, 1983: 16).
Es cierto que el poder se ejerce mediante un aparato tecnológico, y la ins-
titución es sólo la terminal de las relaciones microfísicas de poder en donde 
se dan estrategias y tácticas globalizantes (Foucault, 1984). En este sentido, 
cuando se identifica el poder político con el Estado, y que éste detente el 
monopolio de la fuerza, no lo define ni lo precisa. Al contrario, esto se com-
plica cuando hay que ubicar en dónde se asienta y se expresa empíricamente 
dicho monopolio. Luego entonces, el problema radica de que si queremos 
analizar al Estado en términos prácticos o reflexionarlo como otra categoría 
central en las ciencias sociales, caemos en la cuenta de que no tiene un signi-
ficado unívoco o hay consenso unánime acerca de su definición. El Estado es 
de tal modo un ente que se escapa de las manos en cuanto sólo se le enuncia.
Una forma de comprender su complejidad es trayendo a la palestra algu-
nas disertaciones de Pierre Bourdieu (1993) cuando señalaba que uno de los 
mayores poderes del Estado consistía en producir e imponer las categorías a 
nuestros pensamientos, principalmente por medio de la escuela. El sociólogo 
poder a secas –y previo a manifestarse en la práctica– trajo como consecuencia que el Estado, 
como el detentor de dicho poder, se instituya ahora como constitucional, liberal, democrático y 
de Derecho. Es así, que el monopolio de la fuerza legítima por parte del Estado es una concep-
ción esencialista pero que no acaba por definirlo.
10 •Alberto Arellano Ríos
francés dijo que estamos tan vinculados al Estado que la realidad la concebi-
mos en función de los efectos que produce sobre nosotros, principalmente 
por la educación. Así, el Estado produce espíritus, es decir una especie de 
halos históricos que nos hacen olvidar las divisiones y las jerarquías sociales. 
De ahí que el Estado sea tan poderoso debido a que las construcciones, posi-
ciones o definiciones que hagamos acerca de él, ya están atravesadas por las 
imposiciones o modelaciones que hemos recibido a lo largo de nuestras vidas. 
Así, en la teoría política y social ha habido quienes tienen una concepción 
positiva del Estado, otros que lo ven como un mal necesario, en tanto que 
unos más como un mal no necesario (Bobbio, 1997: 176-187). Consecuente-
mente, el Estado no sólo es la concentración de la violencia física, siguiendo 
la definición clásica de Max Weber, sino que éste, y retomando lo dicho por 
Pierre Bourdieu (1993: 2-3), es el resultado de un proceso de concentración 
de diferentes especies de capital: el detentor de una suerte de metacapital, 
como dice el mismo sociólogo francés, que le da poder sobre las otras espe-
cies de capital y sobre sus detentores.3
Pero el Estado como realidad objetiva, siguiendo a Bobbio (1997: 75-78), 
fue estudiado y analizado por dos grandes teorías sociológicas durante la se-
gunda mitad del siglo xx: la funcionalista y la marxista. Y aunque entre ambas 
posiciones hubo polémicas, en la mayoría de las ocasiones se han ignorado.
Philip Abrams (1988) indica con mayor detalle que la primera perspectiva 
fue identificada con la “sociología política”. Su interés hacia el Estado, entre 
muchos otros temas, fue absorbido por el interés en el régimen (polity). En 
esta perspectiva “La explicación sociológica del Estado es reemplazada por 
la reducción sociológica del Estado” (Abrams, 1988: 64). No obstante, plantea 
que dicha idea no era del todo errónea, y su limitante era más bien que se 
basaba en las funciones y no en las estructuras estatales. Esto trajo como 
consecuencia que la separación Estado-sociedad haya dotado de un corpus de 
trabajo que dio al Estado por hecho, y no como un producto histórico depen-
diente de la actividad social. De este modo, la perspectiva se olvidó realmente 
de investigar al Estado. En contraste, la teoría marxista del Estado aunque 
3. Los capitales de los que se compone dicho metacapital son el capital de fuerza física o instru-
mentos de coerción (ejército, policía); capital económico; capital cultural o mejor dicho informa-
cional; y capital simbólico. La concentración de capitales anteriores constituye y explica de mejor 
manera al Estado (Bourdieu, 1993: 2-3).
• 11Estudio introductorio
dio con la lógica de la percepción sobre este ente, su problema fue no darle 
existencia al Estado como “cosa” pero sí como una entidad abstracta. Por lo 
que este enfoque olvidó que detrás de dicha “idea” se oculta una verdadera 
estructura estatal.
En lo referente a la teoría de sistemas insertada en la ciencia política, 
provocó que el Estado y su entramado institucional, fuera desplazado y con-
cebido en la noción de sistema político. El sistema político, que a su vez for-
maba parte de otros sistemas que conformaban un suprasistema, fue a su 
vez subdividido en varios subsistemas como el de gobierno (presidencial, 
parlamentario y semipresidencial), el electoral (mayoritario, representación 
proporcional y mixto), el de partidos (monopartidismo, bipartidismo y multi-
partidistas) y el sistema de organización política (federal, unitario y autonómi-
co). De lo anterior se instituyeron muchas mixturas en las clasificaciones de 
los sistemas políticos. 
Pero en el análisis del Estado, y ante la cuestión de generalidad que pro-
porciona la noción de sistema político, en los procesos de transición y cambio 
político acontecidos desde la década de 1990 y en una parte de la ciencia polí-
tica, se instituyó una categoría más específica ante la amplitud de la noción de 
sistema político: fue la de régimen político que en los términos de Leonardo 
Morlino (1985) se refería a las estructuras de autoridad y decisión, las reglas 
de juego y la comunidad política que lo sostiene.
Dicho en otros términos, se trató de hacer al Estado en su parte más 
tangible: lo institucional y organizativo, esto significó la materialización de 
la política y la técnica en la racionalidad. De tal modo que la concepción más 
común del Estado se hace en términos institucionales y organizativos por lo 
que la acción estatal y gubernamental se sitúa en nociones más instrumenta-
les. Lo anterior condiciona que la institucionalidad se estructure en la autori-
dad, de ahí que no se deba confundir el poder del Estado con el conjunto de 
tecnologías y estrategias como nos advierte Gilberto Giménez (1981: 45). Sin 
embargo es frecuente confundir al Estado con ese aparato y sus ocupantes 
en las estructuras de autoridad.
Pese a ello, hay una línea tangible en la que el Estado no sólo está cons-
tituido por ese entramado de tecnologías disciplinarias, sino que lo institu-
cional y organizativo son los elementos con los cuales se estudian no sólo 
los procesos políticos, sino otros procesos sociales y económicos. De este 
12 •Alberto Arellano Ríos
modo, aunque la noción de instituciones ha sido materia de la sociología y la 
antropología y desde luego de la misma ciencia política, a partir de la décadade 1990 la economía las revaloró en los procesos de cambio y transforma-
ción económica. En esta inquietud Douglas North mencionó, y ahora es una 
definición esencial, que las instituciones son: “...las reglas del juego en una 
sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que 
dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos 
en el intercambio humano, sea político, social o económico” (North, 1993: 43). 
De este modo, apareció en el lenguaje académico la distinción básica entre 
reglas formales e informales.4
La revalorización de dicha distinción residió en justipreciar que los acto-
res y su conducta eran claves para entender cómo se transforman los con-
textos institucionales. Ya fuera de manera deliberada o no intencionada, de 
forma abrupta o incremental, los actores tienen la posibilidad de establecer o 
cambiar las instituciones (Cortell y Peterson, 1999; Steinmo, Thelen y Longs-
treth, 1992; March y Olsen, 1997; y North, 1993).5
En este aspecto cabe decir que en el discurso neoinstitucional las reglas 
del juego son fundamentales, pero el “juego” propiamente dicho muchas ve-
ces no es abordado teórica y empíricamente por los trabajos que hacen suya 
dicha perspectiva, tal y como se precisará más adelante. 
Antes, y como se dijo, cuando generalmente se hace referencia al Estado 
es a su armazón institucional, organizativo o burocrático, lo anterior, conduce 
la reflexión hacia tratar de contextualizar lo gubernamental e institucional 
en la formación del Estado moderno mismo y sus distintas fases. Así, este 
armazón institucional, burocrático y organizacional ha sido estudiado por di-
ferentes enfoques al interior de la disciplina de la administración pública y 
4. En el primer caso, North se refiere a las reglas políticas, judiciales, económicas o contratos; 
en el caso de las segundas, eran las reglas no escritas que se transmiten socialmente a través de 
la cultura. Las reglas estructuran todas las relaciones humanas, ya sean económicas, políticas, 
sociales o culturales. Los actores tienen la posibilidad de preservarlas o modificarlas. De ahí 
que para North, “el cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan 
a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico (North, 1993: 43).
5. Sin embargo, estas posibilidades varían según los enfoques teóricos del neoinstitucionalismo 
existente. Diversos autores han clasificado en tres o hasta seis tipos distintos. Hall y Taylor dis-
tinguieron entre el enfoque histórico, sociológico y de elección racional (Hall y Taylor, 1996). Guy 
Peters lo desagregó en seis vertientes: normativo, histórico, empírico, elección pública, interna-
cional y social (Peters, 2013).
• 13Estudio introductorio
los estudios gubernamentales. Las orientaciones que se han erigido en su 
interior a grandes rasgos son la vieja escuela de la administración pública, 
el enfoque de políticas públicas, la teoría de las organizaciones y la gestión 
pública (véase Uvalle, 2009; Pineda, 2013; Cabrero, 1998; y Arellano, 2010).
De los enfoques anteriores, el de las políticas públicas es quizá el que ha 
mostrado mayor potencial analítico en el estudio de la acción gubernamen-
tal en un contexto social y económico determinado (Muller, 2010; y Aguilar, 
2005, 1996a, 1996b, 1996c y 1996d). Desde que se instituyó, en su interior se 
dieron intensos debates que constituyeron escuelas, posiciones o corrientes; 
no obstante al ser un enfoque, y además de tener la intención de ser una 
ciencia aplicada, como de hecho es la disciplina de administración pública en 
general, desde su inicio apostó por la interdisciplinariedad, de ahí su fortín 
académico.6 
En contraste, y en un sentido más limitado e instrumental, el modelo del 
ciclo de políticas públicas, básicamente integrado por el diseño, implementa-
ción y evaluación, así como una serie de conceptos que se vuelven parte del 
abc de su lenguaje, le han dotado a las políticas públicas un potencial y lugar 
propio capaz de ser un puente a la separación analítica entre la política y la 
administración.7 No obstante, y más allá de entrar en una discusión interna, 
ambas consideraciones coinciden en que el enfoque de políticas públicas re-
conoce la importancia de los actores y las instituciones en la acción guberna-
mental.8
6. Con base en esta consideración, un estudiante de políticas públicas debe leer y consultar a 
sus constructores: Harold Lasswell, Charles Lindblom y Amatai Etzione, y a una amplia gama 
de trabajos teóricos y empíricos, así como tener en cuenta sus respectivos modelos, metáforas o 
consejos para diseñar, formular o evaluar una política pública.
7. Vale hacer la distinción básica entre políticas públicas y programas gubernamentales, mientras 
las primeras pudieran no verse puesto que implica discutir qué es un problema público y situar 
la discusión entre lo público y privado en términos filosóficos, los programas gubernamentales 
se materializan en un ordenamiento normativo, recursos humanos y recursos financieros. Lue-
go entonces no todos los programas gubernamentales son políticas públicas pero las políticas 
públicas se concretizan en programas gubernamentales.
8. En una concepción amplia de las políticas públicas, y en tanto enfoque, este deriva hacia: a) 
su intención por resolver un problema, o conjunto de problemas, catalogados como públicos y 
que merecen de la intervención gubernamental; b) implicar decisiones gubernamentales que 
incorporan la mayor participación ciudadana posible; y c) que en el proceso de formulación y 
ejecución de las políticas públicas hay ganadores y perdedores, pero se busca que sea el mayor 
número posible (véase Arellano, 2010: 40-41).
14 •Alberto Arellano Ríos
las polítiCas públiCas y el territorio
Por las razones anteriormente expuestas, si bien es cierto que la mediación 
que haga el entramado institucional se vuelve fundamental para lograr cam-
bios de tipo político, social y económico concretizado en el territorio, se vuel-
ve fundamental saber cómo se vincularían de mejor manera las políticas pú-
blicas y el territorio. Si bien es cierto que los estudios territoriales tienen su 
propia genealogía, la convergencia entre las políticas públicas y el territorio 
radica en que las primeras consideran que el segundo es de carácter frag-
mentado, no homogéneo y multiescalar. De ahí que el territorio sea el “lugar” 
donde se expresan de forma multidimensional diversos procesos y actores 
políticos, sociales, económicos y culturales locales, nacionales o internacio-
nales que se relacionan ante cualquier intervención política dirigida a resol-
ver un problema identificado espacialmente.
De tal modo que antes de ver dicha convergencia, se debe considerar que 
en los estudios territoriales se instituyeron diferentes teorías que se ubican 
más en el ámbito del crecimiento y el desarrollo económico. Tales teorías se 
erigieron para explicar dichas relaciones y redimensionar la relación entre 
las instituciones, principalmente las gubernamentales, con diferentes actores 
y el territorio. 
Se han instituido teorías como: 1) la teoría del centro–periferia; 2) la causa-
ción circular y acumulativa; 3) los polos de crecimiento; 4) las etapas del creci-
miento; 5) las teorías del crecimiento endógeno; 6) la acumulación flexible; 7) 
la llamada nueva geografía económica; 8) la geografía socioeconómica e indus-
trial; 9) el crecimiento y convergencia económica; 10) la geografía física; 11) la 
teoría de la competitividad; 12) los distritos industriales; 13) la construcción so-
cial del territorio; 14) los límites del crecimiento, ecodesarrollo y desarrollo sos-
tenible; y 15) las dimensiones humanas (véase Álvarez y Rendón, 2010: 46).9
9. La teoría de centro–periferia fue formulada por Friedmann, Frank y la Comisión Económi-
ca para América Latina (CEPAL) quienes veían como determinantes el desarrollo asimétrico y 
desigual y la dependencia de unos territorios sobre otros.La causación circular y acumulativa, 
formulada por Myrdal y Kaldo, plantea que los determinantes del crecimiento económico son la 
retroalimentación de la expansión del mercado. Los polos de crecimiento que tienen a Perroux y 
Boudeville a sus exponentes sostiene que las interdependencias son de tipo input y output en tor-
no de una industria líder. Las etapas del crecimiento de Clark, Fisher y Rosstow hacían notar que 
los determinantes del crecimiento económico eran la dinámica intersectorial interna. Las teorías 
del crecimiento endógeno de Solow, Swan, Romer y Lucas hacen énfasis en el capital físico y 
• 15Estudio introductorio
Párrafos atrás se mencionó que el neoinstitucionalismo no analizaba el 
“juego” propiamente dicho, esto es, las luchas de poder, las relaciones de 
fuerza entre actores e instituciones y la interacción intra e interorganizacional 
de una manera más compleja. De tal modo, convendría considerar que en las 
políticas que diseña e implementa el “Estado”, el territorio podría ser el espa-
cio y lugar físico donde se manifiesta ese juego que pocas veces es realmente 
analizado por enfoques funcionales. Incluso aun cuando algunas vertientes 
cualitativas de las políticas públicas, como el análisis de redes, intentan abor-
dar la interacción entre actores e instituciones, su principal limitante es que 
sólo describen o identifican tales relaciones sin explicar la lógica y el sentido 
de las relaciones de poder.
En contraste, hay otros enfoques que tienen como centro al conflicto y 
las relaciones de fuerza entre actores e instituciones al interior y exterior del 
aparato institucional, o manifestado en un lugar específico que puede ser 
comprendido en el territorio. En ellos la creación de arenas, subsistemas, 
campos o interfaces de luchas de poder es fundamental en la medida en que 
el territorio deja de ser una simple puesta en escena (Long, 2007; Bourdieu, 
1993; Tuner, 1998; Crozier y Frieldeberg, 1990). En dicha consideración el 
territorio, anteriormente ese elemento inmóvil, estático o dado del Estado, 
ahora se convierte geopolíticamente en el redondel donde las luchas estraté-
gicas de poder se hacen tangibles.
conocimiento con rendimientos crecientes a escala y competencia imperfecta. La acumulación 
flexible de Iore, Sabel, Scout, Storper, Lipietz, Benko y de los regulacionistas franceses e italianos 
miran las economías flexibles, las PyMES, el capital social y la innovación. La llamada nueva 
geografía económica de Krugman, Fujita, Venables, Henderson y Quah analiza los efectos de 
aglomeración (a lo Marshall) con rendimientos crecientes a escala. La geografía socioeconómica 
e industrial de Martin y los teóricos del posfordismo ensalzan las relaciones sociales territoriales. 
El crecimiento y convergencia de Barro, Salai y Martin plantea una convergencia neoclásica que 
puede desvirtuarse a causa de los efectos acumulativos de aglomeración en los territorios más 
ricos. La geografía física y natural de Sach, Gallup, Mellinger valora la importancia del entorno 
físico. La teoría de la competitividad de Porter, Esser y la OCDE enfatizan los factores produc-
tivos, objetivos sociales, innovación y la mesoeconomía. Los distritos industriales de Marshall 
que apuestan por la industria, sociedad, encadenamientos internos y externos. La construcción 
social del territorio de Boisier y Max Neef tienen una visión integrada del desarrollo (CEPAL–IL-
PES) donde las relaciones sociales territoriales, necesidades y satisfactores humanos van más 
allá de la reproducción física. Los límites del crecimiento, ecodesarrollo y desarrollo sostenible 
de Meadows, Strong y Brundtland consideran una relación entre los recursos naturales, el me-
dio ambiente con las generaciones futuras. Las dimensiones humanas de Sen, Gown, UNICEF, 
PNUD, Escobar, Esser y Max Neef ensalzan la participación de género, el conflicto social y polí-
tico, la economía y la participación (véase Álvarez y Rendón, 2010: 46).
16 •Alberto Arellano Ríos
Pero en lo que toca a la relación concreta entre “políticas públicas y terri-
torio” se debe meditar que la perspectiva que establece tal unión es el llamado 
“enfoque territorial en las políticas públicas”. Esta perspectiva considera al 
territorio como algo fundamental en el diseño e implementación de programas 
gubernamentales debido a las ventajas que ofrece considerar las particulari-
dades de los territorios mismos. Así el enfoque territorial es una visión que su-
pone un modelo de gestión, vaya la redundancia, territorial el cual se articula 
con las políticas públicas a partir de los siguientes elementos: a) multidimen-
sionalidad; b) multisectorialidad; c) capitalización humana, social y natural; 
d) articulación urbano-rural; e) valor agregado de tipo territorial; f) diferencia-
ción territorial; y g) articulación territorial (Calvo, 2005: 3). De lo anterior se 
desprende de manera clara un enfoque territorial en las políticas públicas que 
implica la transición de una visión sectorial a una multidimensional. En esa 
visión la diferenciación entre las políticas públicas, la participación ciudadana, 
la provisión de bienes públicos, así como la construcción de democracia y 
construcción de institucionalidad son fundamentales (Calvo, 2005: 5-7).
Anteriormente, y como lo demostró Pierre Muller (2000), la noción de po-
líticas públicas estaba muy ligada y era inseparable de la sectorización de los 
issues o problemas a resolver. Esto fue resultado de ver a la sociedad como 
conjunto de sectores que participaban de un modo corporativo. Tal concep-
ción fue cuestionada en la medida que la participación partía de postulados 
corporativos que entraron en crisis desde los años de 1980 y 1990. En este 
proceso social, y coincidiendo con otros procesos, la gestión pública buscó 
mayor eficacia y proximidad por lo que renovó la importancia de las políticas 
locales. Desde esta inquietud las políticas públicas se aproximaron con el te-
rritorio en escalas más concretas de intervención en la medida que se buscó 
constituir espacios de representación más comunitarios y directos, así como 
transformar los modos de decisión.
En este contexto, la noción “políticas públicas y territorio” aspiraron a con-
tar con un marco analítico para tener en cuenta la relación y los principales 
conflictos e intereses en juego que permitieran identificar los alcances de las 
diferentes alternativas metodológicas para la formulación, implementación y 
evaluación de las políticas públicas en espacios concretos. En consecuencia, 
al tomar en cuenta al territorio, ya sea como algo a intervenir para su trans-
formación o simplemente como algo dado, la acción gubernamental partió de 
• 17Estudio introductorio
considerar las particularidades o la complejidad de la realidad. De ahí que la 
relación de las políticas públicas y el territorio tienen un potencial analítico en 
la medida que las políticas públicas están más atentas a:
1. Dimensiones, procesos y actores que se desenvuelven e inciden en 
el territorio. También porque hay un marco jurídico institucional para 
las políticas públicas en general y que la dimensión territorial impli-
ca una cuestión de escala (véase por ejemplo: Leiva, 2012; Ramírez, 
2011; Massey, 2009; Moncayo, 2002; y Muller, 2000).
2. Que en la formulación y evaluación de “políticas territoriales” hay es-
trategias de planificación y gestión así como metodologías de evalua-
ción territorial. De igual manera a lógicas territoriales y lógicas am-
bientales (véase Esteban, et al., 2009; ILPES, 2004; y De Mattos, 1990). 
En esta cuestión una distinción básica son las políticas regionales o 
de regionalización, así como las políticas territoriales urbanas y me-
tropolitanas con sus problemas comunes y particulares (Plaza, 2007; 
Brugué, Ricard y Subirats, 2005; y Sassen, 2003); y 3. Finalmente en 
considerar el papel del Estado y el mercado en el ordenamiento del 
territorio (Massiris, 2008).
En suma, los puntos anteriores atraviesan directa o indirectamente,o 
bien enmarcan, las problemáticas que los capítulos de manera individual 
o en su conjunto abordan. Con matices, los textos coinciden en ensalzar 
la importancia o el vínculo que el enfoque territorial tiene o se ha asen-
tado en las políticas públicas, ya sea de manera real o discursiva, directa 
o indirectamente, además de que lo anterior se explica en un proceso de 
descentralización del Estado, la instauración de una institucionalidad terri-
torial o simplemente el diseño de políticas locales (estales o municipales). 
De tal modo que las políticas públicas han intentado revalorizar al territorio 
al menos como idea de espacio, una delimitación geográfica o simplemente 
una división político-administrativa. Esto debido al potencial de agregación 
de valor al proceso económico donde se incorporan y manifiesta la partici-
pación de actores concretos.
18 •Alberto Arellano Ríos
el Contenido del libro
El libro se integra por siete capítulos, y la lógica general es la siguiente: abre 
el telón un texto de carácter general que versa sobre el sistema federal y las 
agendas gubernamentales. Luego se hacen estudios o análisis de políticas 
públicas en territorios específicos de Jalisco o bien considerándolo como una 
unidad territorial. En el caso de la primera cuestión se estudian el área metro-
politana de Guadalajara, Ocotlán y Puerto Vallarta. Del área metropolitana de 
Guadalajara hay dos trabajos, el primero hace una mirada sobre la coordina-
ción metropolitana en el tema de empleabilidad, en tanto que el otro se aboca 
al problema de los asentamientos humanos en el municipio de Zapopan. 
En el tercer texto se estudia y analizan las políticas de promoción econó-
mica en la región de la Ciénega. Luego dos capítulos estudian al territorio de 
Puerto Vallarta en dos vertientes: uno se aboca a la aplicación de las políticas 
turísticas diseñadas e implementadas desde el ámbito nacional, y el otro a la 
implementación de las políticas territoriales. Finalmente, y considerando a 
la entidad federativa como una unidad territorial, se analiza el diseño de los 
programas hacia el adulto mayor en Jalisco. 
Con mayor detalle, Oliver Meza del Centro de Investigación y Docencia 
Económica (CIDE) inicia su participación con el texto intitulado: “Funciones 
de Estado en traslape: ¿qué agenda para qué orden de gobierno?”. Su trabajo, 
además de ser un marco general para los demás capítulos, aborda el binomio 
política y territorio a través del fenómeno de las agendas de gobierno que se 
encuentran en traslapes territoriales de un sistema federal. El enfoque de las 
políticas públicas utilizado es el anglosajón, y se utiliza para señalar la impor-
tancia que tiene hacer definiciones ex ante sobre las funciones de Estado que 
cada orden de gobierno mantiene. La confusión que resulta de lo anterior in-
centiva prácticas que inhiben los niveles de eficiencia, eficacia y la posibilidad 
del Estado en rendir cuentas a sus ciudadanos.
En su capítulo se intenta demostrar cómo las prioridades de los municipios 
han dado la vuelta en menos de veinte años y sus implicaciones para el Estado 
federal. Su trabajo hace evidente la tensión política que existe en torno de las po-
líticas públicas, y por lo tanto, cuando en las agendas de gobierno se traslapan 
en un mismo territorio. Lo que obliga a los gobiernos a responder tarde o tem-
prano, pero sin coordinación y resultados eficaces y mínimamente planeados.
• 19Estudio introductorio
Su trabajo concluye que el discurso predominante sobre federalismo y las 
políticas públicas ha quedado eclipsado por la idea de mejorar la coordina-
ción intergubernamental. No obstante, ello ha probado no ser suficiente pues 
los procesos de descentralización en México podrán mejorar y ser cada vez 
más sofisticados, con mejores diseños institucionales que arrojen o remue-
van incentivos según sea la necesidad. De ahí que al no haber una función 
de Estado clara asignada a cada una de las órdenes de gobierno, esta fijación 
por los métodos nunca terminara por sustituir la vaguedad de los objetivos.
Luego en el siguiente capítulo se analiza “El proceso de gobernanza que 
mejora la empleabilidad de los ciudadanos de la Zona Metropolitana de Gua-
dalajara”. Escrito por Christian M. Sánchez Jáuregui del Instituto de Investi-
gaciones en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad de Guadalajara, 
en el documento se analiza el proceso y fenómeno de metropolización de 
Guadalajara en combinación con el análisis de las políticas públicas y gestión 
pública. El elemento central de análisis son los gobiernos locales que confor-
man la metrópoli y cómo promueven y crean mecanismos políticos e institu-
cionales de planificación y gestión interjurisdiccional bajo los principios de 
gobernanza. 
Sánchez Jáuregui considera que el diseño institucional del Estado mexi-
cano imposibilita la formación institucional de autoridades metropolitanas. 
Empero, como alternativa de solución viable para resarcir la fragmentación 
institucional se abre la posibilidad de formar esquemas de coordinación y 
asociación intermunicipal. En este sentido, Guadalajara sobresale porque 
rompe con esta tendencia. Por tanto, se realiza un análisis del diseño institu-
cional de las nuevas instancias de gestión y coordinación metropolitana en 
una política concreta en materia de empleo que colabore en la mejora de la 
empleabilidad de los ciudadanos de dicha metrópoli.
Como se nota poco a poco se va haciendo más claro el territorio como el 
lugar donde se imbrica o expresan las ramificaciones institucionales y las po-
líticas que diseña e implementa esa abstracción llamada Estado mexicano. De 
este modo, Roberto Arias de la Mora, investigador de El Colegio de Jalisco, y 
Julio Eduardo Gutiérrez Roque de la Maestría en Políticas Públicas, y adscrito 
a la Universidad de Guadalajara, evalúan “La incapacidad directiva de los go-
biernos frente al territorio: el caso de la regularización de asentamientos hu-
manos en Zapopan”. El propósito de su texto es evidenciar cómo la supuesta 
20 •Alberto Arellano Ríos
ausencia de interés público sobre la provisión de vivienda popular es resul-
tado de la escasa capacidad y eficacia directiva que históricamente han mos-
trado los gobiernos sobre el territorio. El argumento base-analítico utilizado 
es que la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos se encuentra fuer-
temente condicionada por el fenómeno de “fragmentación de las decisiones 
y las acciones del gobierno”. Es un texto muy acorde con el trabajo anterior.
Este capítulo intenta probar que no necesariamente todas las decisiones 
gubernamentales responden a una lógica previamente racionalizada para la 
consecución de un fin público. Con el caso aludido exponen que al atender un 
interés público preestablecido, la regularización sobre la tenencia de la tierra 
constituye un buen ejemplo de una decisión gubernamental cuya naturaleza es 
más bien reactiva y limitada la cual, paradójicamente, contribuye a un problema 
mayor como es el desgobierno sobre el territorio. En el caso se da cuenta de la 
fragmentación entre gobiernos que se ha visto exacerbada por la condición de 
tenencia de la tierra: es decir la figura histórica del ejido, y urbanamente es un 
problema presente en la tercera parte del vasto territorio municipal de Zapopan.
En la línea de la promoción económica, y estableciendo un vínculo claro 
y a la vez diferenciado entre el territorio y las políticas, que se impulsan en el 
estado de Jalisco, el trabajo de Héctor Quintero de la Universidad de Guada-
lajara no sólo delinea las acciones y cometidos de algunas políticas territoria-
les, sino que da cuenta de las ramificaciones institucionales en este tema de 
política pública en un territorio concreto. 
De tal suerte que su capítulo intitulado: “Análisis de la promoción econó-
mica local como determinante en el desarrollo de las subregiones: la región 
de la Ciénega de Jalisco”, analiza el rol que juega la promoción económica 
local en el desarrolloindustrial y la especialización productiva de la región 
Ciénega de Jalisco. Su texto se centra en el estudio de las principales indus-
trias establecidas, dividiéndola en tres principales sub-regiones. Una cues-
tión nodal en su documento radica en el problema de determinar la manera 
en que la promoción económica local influye en el desarrollo regional de es-
tas subregiones, y si dichas políticas lograron ser detonantes del desarrollo 
de sus respectivas localidades.
Luego siguen dos capítulos que tienen como lugar de estudio a Puerto 
Vallarta. El primero es el texto intitulado “Las políticas turísticas en México 
y su aplicación en la Zona Metropolitana de Puerto Vallarta” de Erika Patricia 
• 21Estudio introductorio
Cárdenas Gómez, investigadora de El Colegio de Jalisco. El capítulo hace un 
recuento de las políticas turísticas implementadas en México en los últimos 
65 años y su aplicación específica en la Zona Metropolitana de Puerto Vallarta. 
El documento da cuenta de las distintas fases que ha travesado el desarrollo 
del turismo en el país al identificar tres grandes fases temporales, así como 
las políticas turísticas específicas implementadas en el territorio de estudio.
La importancia de este texto, y el que sigue, es que el turismo es conside-
rado por los diferentes gobiernos como una de las actividades más importan-
tes de la economía del país. De ahí que esta actividad económico-sectorial de-
linea las políticas y programas que se diseñan y tiene impactos considerables 
en el territorio. Este capítulo en particular ilustra cómo el turismo transitó 
de ser una actividad que disfrutaban solamente unas pocas personas a ser 
hoy día una práctica multitudinaria, además de trazar las políticas turísticas 
y fases de este sector que el Estado mexicano diseñó e implementó a nivel 
general. En este contexto y proceso nacional, Puerto Vallarta es un ejemplo de 
que las políticas sectoriales en materia turística diseñadas e implementadas 
por el Estado mexicano impactan sensiblemente el territorio.
José Alfonso Baños Francia investigador del Instituto Superior de Puerto 
Vallarta y prolífico estudioso de esta ciudad del Pacífico mexicano, presenta 
su texto “Políticas para el territorio en Puerto Vallarta, Jalisco. La implemen-
tación incompleta del ordenamiento en el espacio del turismo”. En su do-
cumento analiza la implementación de las políticas territoriales formuladas 
para Puerto Vallarta. El estudio lo hace a partir de las políticas territoriales 
implementadas. Para ello se establece la diferencia entre las políticas y los 
instrumentos. Los primeros constituyen líneas generales de actuación, en 
tanto que los segundos son de aplicación práctica y directa y que en la esfera 
urbana se vinculan con la planeación.
En el texto se hace un recorrido de las políticas formuladas por los tres 
órdenes de gobierno para Puerto Vallarta, y concluye que la implementación 
de las políticas territoriales es y han “sido inadecuadas” en el ordenamiento 
de Puerto Vallarta. Esto es así porque la actividad turística trastoca las inten-
ciones gubernamentales y se confirma la descomposición de las instituciones 
y el triunfo del modelo económico global imperante.
22 •Alberto Arellano Ríos
El libro finaliza con el capítulo: “Los programas sociales hacia el adulto 
mayor en Jalisco” de José Juan Pablo Rojas Ramírez y Alberto Arellano Ríos, 
ambos investigadores de la Universidad de Guadalajara y El Colegio de Jalis-
co, respectivamente, quienes presentan un trabajo de índole empírico y ex-
ploratorio de la situación que guardan las políticas de atención hacia al adulto 
mayor en Jalisco. El texto se inserta claramente en el análisis de los progra-
mas gubernamentales, e intenta valorizar las acciones, servicios y programas 
implementados por las dependencias del gobierno de Jalisco en la atención 
hacia este segmento de la población en su territorio. Cabe precisar que en el 
texto se intuye la cuestión de la universalidad y focalización en la temática de 
la política social.
 El análisis es institucional y documental, pero en la descripción de las 
políticas diseñadas en la materia, se contextualizan y reflexionan a la luz de 
los espacios internacionales, federales u otros estados de la República. En el 
documento se analiza, en un primer momento, la concepción sobre el adulto 
mayor para, posteriormente, recabar evidencia y analizar a este grupo so-
cial en tanto un fenómeno de envejecimiento que experimentará la población 
jalisciense en las próximas décadas. Asimismo, se esbozan las propuestas 
genéricas sobre la atención integral y transversal que el reciente Instituto 
Jalisciense del Adulto Mayor (IJAM) lleva a cabo, derivadas de la Ley de De-
sarrollo Integral del Adulto Mayor en Jalisco (LDIAM).
Finalmente se agradece a El Colegio de Jalisco y al Instituto de Investi-
gación en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad de Guadalajara, 
la publicación de esta obra bajo su sello editorial y prestigio académico, así 
como las observaciones de los dictaminadores que ayudaron a mejorar el tex-
to. Si bien la obra reúne trabajos de académicos y especialistas preocupados 
por las políticas públicas, la gestión pública y las cuestiones territoriales que 
intentan ajustarse a los lineamientos de las publicaciones académicas, lo que 
más busca es que el conocimiento vertido pueda aportar y crear espacios de 
diálogo y recomendaciones que incidan en la acción gubernamental.
• 23Estudio introductorio
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funCiones de estado en traslape: 
¿Qué agenda para Qué orden de gobierno?
Oliver D. Meza
CIDE
introduCCión
Profesionalizar el quehacer gubernamental es una demanda que ha quedado 
plasmada a lo largo de reglamentos y leyes, y es ahora una de las aspiracio-
nes políticas más ambiciosas para nuestras democracias. Se busca mejorar 
las políticas con mejores administraciones capaces de atender los problemas 
públicos. Sin embargo, la innovación gubernamental y los métodos sofistica-
dos en el diseño de políticas públicas se verán rápidamente frustrados si se 
mantiene sin atender los problemas derivados de nuestro sistema político 
federalista, en particular aquel de la convergencia territorial de los aparatos 
político-gubernamentales.
El presente trabajo pretende desarrollar el binomio de política y territorio 
por medio del fenómeno de las agendas de gobierno que se encuentran en 
traslapes territoriales. El lector podrá advertir que se trata de política en el 
sentido anglosajón de policy, y que a diferencia de politics, se trata de una res-
puesta de intervención por parte del Estado con sentido público en atención a 
resolver problemas que socialmente fueron construidos e identificados como 
susceptibles a ser atendidos por el embalaje gubernamental (Merino, 2013).
El argumento de este trabajo consiste en señalar la importancia que tiene 
hacer definiciones ex ante sobre las funciones de Estado que cada orden de 
gobierno mantiene. La ambigüedad en torno de lo que corresponde a cada or-
den de gobierno hacer, incentiva prácticas que inhiben los niveles de eficien-
cia, eficacia y la posibilidad del Estado en rendir cuentas a sus ciudadanos. 
Como señala también el Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (CI-
DAC), el problema político de estos tiempos en cuanto al diseño, implemen-
tación y evaluación de políticas, es una excesiva fijación en el perfeccionismo 
metodológico coexistente con una vaguedad en los objetivos (CIDAC, 2013).
28 • Oliver D. Meza
Pretendo posicionar este argumento con el fundamento empírico que 
ofrece la evolución de las agendas de los gobiernos municipales en Méxi-
co. Primero recojo de la literatura los elementos necesarios para identificar 
empíricamente una agenda de gobierno. Posteriormente atraigo un resumen 
con respecto de cómo se ha configurado la agenda municipal a lo largo del 
tiempo. Muestro la manera en que fenómenos fiscales, legales y políticos han 
aparecido en la escena, y cómo podrían ser estos los canales que han influido 
en las agendas municipales. Se trata de causantes supralocales que inciden 
en el quehacer municipal.
El análisis demuestra cómo las prioridades de los municipios han dado la 
vuelta en menos de veinte años, e independientemente de las nuevas agendas 
locales, lo importante es poner luz a un fenómeno con serias implicaciones para 
nuestro Estado federal. En este trabajo se hace evidente la tensión política que 
existe en torno de las políticas públicas y, por lo tanto, a las agendas de gobierno 
que se traslapan en un mismo territorio. Lo que nos obliga a responder, tarde o 
temprano, ¿hasta qué punto los gobiernos que convergen en un territorio pue-
den y deben influir e incidir en las agendas de uno y otro? ¿cuál es el punto de in-
flexión en que el Estado pierde eficiencia en el uso de los recursos, eficacia en las 
acciones de gobierno y rendición de cuentas en los resultados de sus acciones?
territorio, polítiCa y polítiCas públiCas
Un sistema de gobierno federal democrático necesita cumplir con por lo me-
nos dos condicionantes: que los gobiernos centrales y subnacionales cuen-
ten con un arreglo básico que permita actuar con eficiencia y eficacia en la 
resolución de problemas públicos, que, de forma paralela, todos y cada uno 
de los niveles de gobierno,1 logren rendir cuentas ante las diferentes instan-
cias y al público en general. Que sea eficiente significa que realizar tareas 
gubernamentales considerando la economía y la mayor productividad posible 
en la producción de los bienes públicos. 
El término de eficacia se refiere a la obtención de los impactos deseados 
a partir de la producción de bienes públicos. Y finalmente, que rinda cuentas 
va en sentido de hacer que el Estado, a través del embalaje gubernamental, 
explique y dé razón sobre las acciones que realiza, no solamente abriendo la 
1. Para el caso específico de esta publicación,por niveles y órdenes de gobierno se entiende a los 
gobiernos municipales, estatales y al gobierno federal.
• 29Funciones de estado en traslape: 
¿Qué agenda para Qué orden de gobierno?
información a la que el Estado mismo tiene acceso sino con la capacidad de 
ser cuestionado y de responder, en un dialogo inteligible, sobre lo que hace y 
los efectos derivados. 
Estas condicionantes en México se han intentado atender, por lo general, 
en el marco de lo que aquí denomino como dos tipos de procesos; la des-
centralización político-electoral y la descentralización público-administrativa. 
Lo anterior apela a la idea que ve en estos mecanismos los principales para 
tener un sistema más democrático y con las características mencionadas. 
El proceso intelectual colectivo en México ha concentrado el trabajo en se-
ñalar reiteradamente la insuficiente autonomía local como el obstáculo para 
establecer gobiernos subnacionales (municipales y estatales) más eficientes, 
eficaces, que rindan cuentas. 
Lo anterior motivó al gobierno central a promover procesos de descentrali-
zación de gran calado durante los sexenios de los presidentes Salinas, Zedillo y 
posteriormente con Fox. Estos cambios, por ejemplo, se observaron claramen-
te en los sectores de educación, salud, desarrollo social y seguridad. Con sus 
respectivas diferencias cada uno, los estados y municipios experimentaron la 
delegación de mayores recursos y atribuciones tomando parte activa en las po-
líticas de Estado. Aunque dicha transformación parezca ahora revertirse, los 
movimientos hacia la descentralización de entonces caracterizaron las refor-
mas más importantes de México en las últimas décadas del siglo xx. Por ahora 
la descentralización político-electoral ha dado marcha atrás con la creación del 
Instituto Nacional Electoral (INE), pero por un tiempo fue considerado como 
un logro importante el surgimiento de Institutos Electorales Estatales que a su 
vez coincidió en tiempo con el surgimiento de nuevos partidos, diferentes al 
PRI, en la toma de posiciones gubernamentales y escaños legislativos.
En lo público-administrativo se dieron grandes pasos en el sector salud, 
educativo, desarrollo social, y seguridad. Los gobiernos estatales y municipa-
les tuvieron mayor incidencia en las acciones de este tipo en sus localidades 
y ello en su momento representó un importante avance en términos de la 
eficiencia y la eficacia que prometía el sistema federalista mexicano.
Desafortunadamente los resultados de la promesa descentralizadora ca-
yeron en un claroscuro y los efectos producto de estos procesos políticos-ad-
ministrativos quedaron seriamente cuestionados. La descentralización forta-
leció efectivamente a los municipios y a los estados pero el mismo proceso no 
30 • Oliver D. Meza
coadyuvó, necesariamente, al establecimiento de un Estado federalista más 
eficiente, más eficaz o que rindiera mejores cuentas.
Las tensiones político-administrativas características del federalismo y 
los cambios en las instituciones modificaron el poder que cada orden de go-
bierno ostenta transformando así el mapa de lo político (politics) y el mapa de 
la política (policy). No es coincidencia que a partir de esta década se hayan 
disparado las controversias constitucionales y juicios de nulidad promovidos 
por municipios y estados frente a sus contrapartes supralocales. Los estados 
adquirieron nuevos márgenes de maniobra, más recursos y más poder. El 
vacío dejado por el gobierno federal que conducía directamente los asuntos 
municipales fue en parte, y no sin disputa alguna (Merino, 2010), ocupado 
por los gobiernos estatales (Gibson, 2004). Así entonces, aquellas reformas 
federales que supuestamente favorecieron a los municipios terminarían por 
hacer de los gobernadores actores más poderosos (CIDE, 2012).
La lucha por el poder vuelve a hacerse presente con más intensidad, así 
como lo fue en la fundación de los cimientos del Estado mexicano. Ahora, 
no obstante, ocupa un nuevo terreno de batalla como lo es el ámbito de las 
políticas públicas. Esta lucha por el poder político de las políticas públicas se 
observa claramente en los procesos de descentralización antes enunciados, 
pero también en otros fenómenos que ocurren día con día. Por ejemplo, re-
sulta familiar escuchar cómo funcionarios de diferentes órdenes de gobierno, 
municipales, estatales o federales, se atribuyen éxitos y se delegan fracasos. 
La práctica es ahora tan común que ya resulta rutinario. 
Sin embargo, y a pesar de lo cotidiano del problema, éste no es trivial. 
Además de la poca eficiencia y eficacia con que se implementan políticas pú-
blicas, existe un serio déficit en la rendición de cuentas del sistema federal de 
gobierno; problema que rebasa el alcance de los aspectos político-electoral y 
público-administrativo del proceso de descentralización. 
El motivo principal de este trabajo es señalar que una de las causas del 
problema es la falta de definición de las funciones para cada orden de go-
bierno. En otras palabras, no están claras las responsabilidades de Estado 
para cada uno de los niveles de la administración pública nacional. Mientras 
esto no se discuta, los avances en la gestión gubernamental no llegarán a los 
resultados prometidos, sin importar qué tan sofisticado sea el diseño descen-
tralizador político-electoral o público-administrativo. La falta de definición en 
torno del papel de cada orden de gobierno en las funciones de Estado hará 
• 31Funciones de estado en traslape: 
¿Qué agenda para Qué orden de gobierno?
imposible que el Estado sea eficiente con los recursos públicos que adminis-
tra, sea eficaz en la producción de resultados que busca, y rinda cuentas en 
cuanto a los impactos que este ha generado.
A partir de aquí el argumento es que la labor de los gobiernos, desde el 
punto de vista de las políticas públicas, requiere como premisa el estable-
cimiento de criterios que ofrezcan guía a cada orden de gobierno sobre los 
temas que le corresponde atender. Primero porque desde el marco del ciclo 
hermenéutico de las políticas públicas esta definición permite a la sociedad y 
gobierno identificar qué cosa corresponde a qué orden de gobierno. 
Esta simple operación, para el caso de un sistema político en que varios 
gobiernos convergen en un mismo territorio es ya un gran avance. Segundo 
porque a partir de esta identificación se origina el proceso de definición y 
diseño de política pública. Esta labor, a la luz de la premisa que propongo, es 
potencialmente más eficiente y eficaz puesto que habría claridad sobre el nivel 
de gobierno responsable en primera instancia, y aquel que será un aliado en 
segunda instancia, y por lo tanto ayuda a definir cómo se distribuiría el peso 
de los recursos destinados a su atención. Y tercero, el proceso anterior per-
mitirá al Estado rendir cuentas en cuanto a los resultados obtenidos ya que 
cada orden de gobierno tendría claridad sobre los impactos que debe buscar.
Este modelo no es infalible, por supuesto existe la dificultad de incorporar 
al proceso nuevos problemas públicos, más complejos y por lo tanto más difí-
cil de construir. Así como también queda pendiente cómo reasignar aquellos 
viejos problemas a la luz de nuevos lentes teóricos. Esto podría complicar la 
definición ex ante de los temas que deberían ser atraídos a las agendas de los 
diferentes órdenes de gobierno. Sin embargo esta tarea más fina quedaría 
supeditada a los problemas inscritos en estas condiciones.
Para demostrar la importancia del argumento anterior, propongo verificar 
el caso de las agendas municipales en México, las cuales han ido cambiando a 
lo largo del tiempo y entre los factores detrás de ese cambio se encuentran ele-
mentos que no son de carácter propiamente local. Si estos factores no locales 
inciden en el rumbo de las agendas locales, y ello ocurre a pesar de la normati-
vidad constitucional que delimita las atribuciones intergubernamentales, el fe-
nómeno podría estar señalando una tensióncreciente de poder entre órdenes 
de gobierno con relación a las agendas de gobierno y que a la fecha ha mere-
cido poca exploración empírica por parte de la academia en general. Mientras 
una gran cantidad de tinta se ha destinado en el estudio de la descentralización, 
32 • Oliver D. Meza
y en la autonomía de los municipios, poco hemos escrito para conocer cómo 
este fenómeno de poder incide en las agendas de los gobiernos y por tanto en 
la manera en que las funciones de Estado se distribuyen entre éstas.
A continuación se definirá la agenda de gobierno. Se distingue entre las 
diferentes agendas en el argot especializado con la intención de ofrecer un 
marco que permita identificar una agenda de gobierno con datos empíricos. 
Con ayuda de esta operacionalización de agenda local de gobierno se descri-
birá, a grandes rasgos, la evolución que han experimentado las agendas mu-
nicipales a la par de otros procesos que se propone que se trata de factores 
detrás de los movimientos de la agenda de política de los municipios en Méxi-
co. De manera exploratoria se busca fundamentar el argumento que llama la 
atención en cuanto a establecer algún medio de coordinación de agendas de 
gobierno que trascienda la simple coordinación de programas públicos como 
los arreglos que actualmente existen en nuestro Estado federalista.
agenda de gobierno
La palabra “agenda” tiene diferentes significados en las ciencias sociales y en 
particular en los estudios de las políticas públicas. El significado de este con-
cepto fue construyéndose en paralelo al desarrollo de la nueva e incipiente co-
rriente de estudios de las políticas públicas a mediados del siglo xx. La agenda 
representó una vía de estudio alternativa a las explicaciones de las acciones 
de gobierno ofrecidas por las teorías de la democracia; éstas se concentraban 
en la formación de los gobiernos para explicar el curso de acción de los mis-
mos. De tal manera que el estudio de las agendas concebido por Cobb y Elder 
(1971) ofreció un marco teórico con mayor independencia a la formación de 
gobiernos, para responder preguntas tales como la manera en que la sociedad 
selecciona temas para ser atendidos por el Estado, la formación de este con-
junto de tópicos, la intervención de los diversos actores, y las formas en que 
este conjunto de temas puede llegar a ser parte del quehacer gubernamental. 
Una distinción reciente sobre las agendas es la que ofrecen María Am-
paro Casar y Claudia Maldonado (2008), quienes identifican tres tipos; a) la 
agenda pública, b) la agenda política y c) la agenda de gobierno. Si bien estas 
se relacionan entre sí de manera estrecha, las tres son diferentes en términos 
de sus procesos políticos, el tipo de actores que intervienen y los recursos 
empleados en cada una de las agendas. La explicación es la siguiente:
• 33Funciones de estado en traslape: 
¿Qué agenda para Qué orden de gobierno?
1. Se entiende por “agenda pública” al conjunto de temas o problemas 
identificados como públicos y susceptibles a ser atraídos por el go-
bierno. Se trata de un catálogo de asuntos que varían en intensidad 
y urgencia (Downs, 1996) pero cuya característica es que aún no for-
man parte del conjunto de cosas que el gobierno atiende. Queda pen-
diente la aparición de otros factores para que lo anterior suceda, sin 
embargo la agenda pública se configura a partir de la cultura y los va-
lores del momento que guían, en la opinión pública, aquellos lugares 
que apelan a la intervención del Estado (Cobb y Elder, 1971: 910). 
2. La siguiente agenda es la “política”. Ésta se construye a partir de tópi-
cos que forman parte de los discursos de quienes por sus recursos y 
facultades institucionales tienen la capacidad de promoverla (Casar y 
Maldonado, 2008). Se trata principalmente de actores políticos, en su 
mayoría institucionalizados como lo son los partidos y los represen-
tantes políticos, aunque también participan organizaciones privadas, 
grupos de cabildeo, entre otros. Por lo general los actores institucio-
nalizados se apropian de ciertos asuntos de la agenda pública y utili-
zan éstos como bandera política y electoral (Kingdon, 1995; Subirats, 
2008). La agenda política, no obstante, puede también representar un 
filtro que inhiba el paso de temas de la agenda pública a la acción gu-
bernamental. Este fenómeno se observa por medio de las estrategias 
legislativas empleadas para vetar iniciativas o bien por medio de otros 
medios más sutiles como la inacción legislativa o la politización del 
problema. Son varios los mecanismos para impulsar o detener el cur-
so de los temas públicos, lo cierto es que la agenda política, a pesar de 
estar más cerca a la acción gubernamental todavía no forma parte de 
este conjunto. 
3. Finalmente la “agenda de gobierno” es el conjunto de asuntos y prio-
ridades que un gobierno constituido plantea a manera de proyecto y 
busca materializar a lo largo de su mandato. Esta agenda es también 
llamada “agenda institucional” (Elder y Cobb, 1996) y de acuerdo con 
Aguilar (1996) la decisión del gobierno a actuar en consecuencia de 
estos problemas es la parte de la definición que distingue la agenda de 
gobierno con las otras dos. 
34 • Oliver D. Meza
Figura 1. Tres agendas
Fuente: Elaboración propia con base en el modelo Casar y Maldonado (2008).
Para efectos de esta investigación, la definición de Casar y Maldonado 
resulta útil en la distinción de los tres conjuntos que por lo general se confun-
den entre sí, pero con el objetivo de identificar una “agenda de gobierno”, y de 
operacionalizar ésta como una variable de estudio, será necesario retomar la 
definición dada por Subirats (2008) y Rose (1998). Ambos autores coinciden 
en que una manera de observar las agendas de gobierno es a través de los 
programas de gobierno. La estructura programática, a su vez, se compone 
por otros elementos como a) la estructura orgánica, b) los recursos económi-
cos y humanos, y c) los mandatos legales. Puntualmente la propuesta es que 
estos elementos permiten enfocar los lentes analíticos a un objeto de estudio 
más preciso, en este caso particular, a las agendas de gobierno.
la agenda de los muniCipios mexiCanos
El estudio del quehacer gubernamental bajo el concepto de agendas de go-
bierno es relativamente nuevo en el lenguaje municipalista de México. El reto 
principal es definir cuál es la agenda de gobierno. Para efectos de este trabajo 
busco responder cuál es la agenda del gobierno municipal de México desde 
la perspectiva que han ofrecido diversas disciplinas. 
• 35Funciones de estado en traslape: 
¿Qué agenda para Qué orden de gobierno?
La disciplina del derecho fue precursora en este esfuerzo de identificar 
la agenda municipal, y lo hizo a partir de los cambios constitucionales de los 
años ochenta y noventa. Estos trabajos mantuvieron un discurso normativo 
y centraron su atención en lo que teórica y legalmente los municipios debían 
realizar. Así, por ejemplo, autores como Ruiz Massieu (1983) y Teresita Ren-
dón (1985) hicieron hincapié en la transformación de los municipios frente al 
Estado mexicano a partir del nuevo régimen legal que gozaron con las refor-
mas constitucionales de 1983. Para entonces el municipio caminaba hacia un 
estadio con mayor autonomía y exclusivas nuevas atribuciones.
Como era de esperarse, la teoría legal encontró su límite en la praxis polí-
tico-administrativa. El estudio de Merino (1992) Fuera del centro registró este 
hecho, pues a raíz de las reformas a la Constitución quedó estipulada para los 
municipios una función implícita de Estado. Aquel tenía entonces capacidad 
institucional para articular los intereses locales.2 
Esta función, no obstante según el autor, fue obstaculizada por el gobier-
no federal con la puesta en marcha de programas de la política social como el 
Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) cuyo control directo lo mantuvo 
el gobierno federal mientras que el programa se aplicó desde los municipios. 
Además de ilustrarcómo sistemáticamente se rompía de facto la promesa 
de autonomía municipal, el trabajo de Merino permitió resaltar las dificulta-
des intergubernamentales que México experimentaría en materia de políticas 
públicas por la nula definición de las agendas de gobierno en las relaciones 
intergubernamentales.
El tema de las agendas municipales tuvo oportunidad de ser analizado 
como tal poco después. Destaca la propuesta de Victoria Rodríguez (1997), 
cuyo estudio identificó cuatro responsabilidades que los municipios tuvieron 
después de las reformas constitucionales del 83. Estas son: 1) planeación y 
ejecución de proyectos; 2) oferta de servicios públicos; 3) provisión de un 
foro de representación y participación ciudadana; y 4) administración de las 
finanzas públicas. Este conjunto de funciones caracterizaron las agendas mu-
nicipales estipuladas en el artículo 115 de la Constitución mexicana. 
Así sea por presiones derivadas de la crisis económica o política en Méxi-
co, que tuvo su origen en el ámbito internacional a finales de los años setenta 
2. Los municipios realizarían dicha función con la implementación de los Consejos de Planeación 
Municipal.
36 • Oliver D. Meza
e inicios de los ochenta, el Estado mexicano se descentralizó y dejó ver una 
función municipal orientada a atender servicios urbanos (Merino, 2005). Esta 
función se cristalizó en la reforma constitucional de 1983 durante la adminis-
tración de Miguel de la Madrid; posteriormente, fue reforzada en 1999 con 
el presidente Ernesto Zedillo. Con estas reformas se puso fin, por lo menos 
en términos constitucionales, a la tan disputada delimitación de atribuciones 
entre los niveles de gobierno y que, se argumentó, favorecería la autonomía 
municipal.
La caracterización de la agenda municipal a partir de lo establecido en 
el artículo 115 de la Constitución permite definir el ámbito de las políticas 
públicas exclusivas de los municipios mexicanos. No obstante, a la luz de la 
definición de agendas de gobierno a partir de sus elementos y los cambios en 
las relaciones intergubernamentales que México ha experimentado paralela-
mente al final del siglo XX e inicios del XXI, hacen pensar sobre la existencia 
de cambios en las agendas municipales que trasciendan el marco legal de la 
Constitución nacional. 
En otras palabras, mientras que constitucionalmente se ha definido la 
agenda municipal, una serie de instituciones que podrían afectarla en aras 
de intereses supralocales surgen simultáneamente y ello termina por alterar 
el sentido original del quehacer gubernamental local. Se trata de la cuestión 
fundamental que este trabajo intenta resaltar, pues de no existir una manera 
explícita de coordinar las agendas de gobierno entre los diferentes órdenes 
de gobierno se corre el riesgo de duplicar recursos sin coordinación suficien-
te para atender problemas, con esto el Estado limita su nivel de eficiencia y 
de eficacia, y peor aún el Estado pierde capacidad de rendir cuentas pues los 
gobiernos incorporan y desechan en sus agendas elementos según dicten 
criterios ajenos a la resolución de problemas como pueden ser criterios elec-
torales del momento.
¿Cambios en las prioridades?
En esta sección se utilizarán los componentes teóricos vistos para realizar 
dos operaciones. Dado que el argumento es reflexionar en la definición de 
agendas entre los tres órdenes de gobierno, se identificarán aquellos flujos 
que para el caso municipal podrían alterar la configuración de sus agendas en 
• 37Funciones de estado en traslape: 
¿Qué agenda para Qué orden de gobierno?
sentidos que responden estrictamente a intereses supralocales. Para ello se 
recurrió a información financiera, legal y política. En segundo lugar, apoyado 
en el marco teórico, se operacionaliza una variable que permita conocer el 
cambio en el tiempo de las agendas municipales. Se hará una propuesta para 
identificar con elementos tangibles el concepto de “agenda de gobierno”. 
Los elementos de las agendas de gobierno pueden ser recursos econó-
micos, humanos, estructurales y legales que dan asiento a las líneas progra-
máticas de los gobiernos. Conocer este dato permitirá resaltar la importancia 
que tiene reflexionar sobre la definición de criterios para la descentralización 
de políticas que conforman las agendas de gobierno para cada orden de go-
bierno, y por lo tanto ayudará a resolver problemas intergubernamentales 
implicados en el ciclo de políticas públicas en un sistema federal en la que 
varios gobiernos, y sus políticas, convergen en un mismo territorio.
Los fenómenos que hacen sospechar sobre la política detrás de las polí-
ticas en las agendas de los gobiernos municipales se dejan ver por medio de 
canales institucionales que a su vez coinciden con los elementos que consti-
tuyen las agendas de gobierno según el marco teórico arriba expuesto. Aquí 
se analizan tres: 1) el marco legal, 2) los recursos financieros y 3) la posible 
influencia de los partidos políticos.
Para el municipio, el marco legal se compone por leyes promulgadas a 
nivel nacional y estatal. A nivel nacional se encuentran las leyes generales y 
la Constitución mexicana mientras a que nivel estatal se observan las leyes 
emitidas por el legislativo en cada entidad y la Constitución estatal. 
La observación del marco estatal ofrece información sobre cómo este or-
den de gobierno ha modificado la función de Estado de sus municipios. Las 
reformas no sólo han ampliado aquellas estipuladas en la Constitución mexi-
cana sino también se han diferenciado entre una entidad federativa y otra. 
Entre los elementos más vistos en las reformas constitucionales están temas 
de protección al medio ambiente, educación,3 derechos humanos y asuntos 
indígenas, salud y nutrición, cultura y desarrollo artístico, deporte, desarrollo 
económico, turismo y recreación entre otros.
3. Cabe decir que la Constitución señala a los tres órdenes de gobierno como corresponsables 
en los temas de educación, aunque no está estipulado en el artículo 115. Las reformas constitu-
cionales de los estados que fueron observados y registrados apelan a aspectos más específicos 
ahora incluidos en las agendas de los municipios. 
38 • Oliver D. Meza
Figura 2. Nuevos temas en la Constitución de los estados delegados a municipios 
(hasta el año 2011)
Fuente: Elaboración propia con base en los registros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Según la figura 3 en promedio los municipios han experimentado entre 
1989 y 2009 un incremento hasta de tres nuevas atribuciones marcadas des-
de las constituciones estatales que extienden la agenda originalmente plan-
teada en la Constitución nacional.
Figura 3. Temas incorporados a las agendas municipales desde la constitución de los 
estados
Fuente: Elaboración propia con datos rescatados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
• 39Funciones de estado en traslape: 
¿Qué agenda para Qué orden de gobierno?
No parece haber algún salto importante a lo largo de los años observados, sin 
embargo, el incremento marginal anual crece a finales de la década de los años 
noventa y decrece a partir del 2005. Este patrón señala la posible influencia de 
los recursos transferidos a los municipios cuyo incremento precisamente coin-
cidió con estos años del periodo, y que a continuación se analizan. 
Los recursos financieros representan otro canal que pudiera ejercer pre-
sión supralocal en la configuración de las agendas municipales. El dinero 
impacta en el quehacer gubernamental pues se trata de insumo en la pro-
ducción de servicios y bienes públicos o de acciones programáticas. Los re-
cursos estatales y federales, delegados a los municipios han experimentado 
incrementos considerablemente a lo largo de los años. 
Figura 4. Recursos estatales y federales destinados a los municipios
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Estatales y Municipales de INEGI.
El incremento más importante es el observado en recursos federales des-
tinado a los municipios.