Retos de profesionalización en gobierno municipal en México

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ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y 
POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO 
l•I 
"Retos y obstáculos 
para implementar un sistema de pro/ esionalización 
en un gobierno municipal en México, 
El caso de Ce/aya, Gto." 
·'&)i 
··, :- . · ºrECNOLÓGICO ., 
~, DE MONTERREY 
Luis Felipe Pesquera Sánchez 
H. Ayuntamiento 2006-2009 de Celaya, Gto 
 
Bibliotec~ Proyecto de Investigación Aplicada 
Campus Cludad'*i ,~.JAaestría en Administración Pública y Política Pública 
Asesor: Dr. Miguel Angel Valverde Loya 
Mayo 2008 
RESUMEN EJECUTIVO 
El presente trabajo reconoce que orden de gobierno que esta más cercano a la sociedad, el 
que presta los servicios más directos y sensibles; es el Gobierno Municipal; sin embargo, 
también reconoce que es además el que tiene una menor duración, facultades más limitadas 
y menores recursos públicos. Estas realidades ambivalentes, contribuyen a que para la 
Administración Pública Municipal sea impostergable el contar con personal capacitado, 
competente y dispuesto a servir a la ciudadanía con calidad y oportunidad. 
En el primer capitulo, se hace referencia a la Ley Orgánica para los Municipios del Estado, 
que incluye la obligación de los Ayuntamientos guanajuatenses de contar con un sistema de 
Servicio Civil de Carrera; sin embargo, esta parte de la ley ha probado su ineficacia, ello a 
pesar de esfuerzos aislados de algunos municipios, en el pasado reciente, de implementar 
un sistema de profesionalización. En el segundo capítulo, se describe la problemática que 
hace necesaria la profesionalizacion de los gobiernos municipales. 
El Estudio de Caso, presentado en el capitulo 3, se refiere al proyecto de Servicio Civil de 
Carrera del Gobierno Municipal de Celaya, en el Estado de Guanajuato; el cual presenta 
una experiencia de profesionalización a nivel local, bajo la modalidad de una prueba piloto. 
El proyecto piloto ubica a Celaya como el único municipio del Estado que tiene 
implementada una iniciativa de profesionalización y una referencia a nivel nacional al ser 
uno de los pocos casos de un proyecto serio de servicio civil de carrera en curso en los 
municipios del País. 
El proyecto estudiado no ha estado exento de dificultades, por ello, el presente trabajo 
presenta los principales retos y obstáculos por los que ha atravesado esta iniciativa de 
profesionalización, los cuales son presentados en tres categorías: capacidad institucional del 
municipio, ejecución y los de índole legal o política. Como aportación a otros municipios, 
el trabajo incluye algunas sugerencias y recomendaciones para afrontar estos retos y para 
superar los obstáculos. 
RESUMEN EJECUTIVO 
ÍNDICE 
INTRODUCCIÓN 
ÍNDICE 
Objetivo, alcance y límites 
CAPITULO 1.- ANTECEDENTES, CONTEXTO LEGAL Y 
NORMATIVO 
SECCIÓN 1) Del Servicio Civil de Carrera en el Poder Ejecutivo 
del Estado de Guanajuato 
SECCIÓN 2) Del Servicio Civil de Carrera en el Ayuntamiento de 
Celaya, Guanajuato 
CAPITULO JI.- PROBLEMÁTICA QUE ORIGINA LA 
NECESIDAD DE UN SISTEMA DE SERVICIO PÚBLICO DE 
CARRERA 
SECCIÓN 1) Nueva Agenda Pública para los Municipios de 
México y su capacidad para atenderla 
SECCIÓN 2) Gestión de Personal en los Gobiernos Municipales 
CAPITULO lII.- ESTUDIO DE CASO: SERVICIO CIVIL DE 
CARRERA EN EL AYUNTAMIENTO DE CELA Y A, GTO. 
SECCIÓN 1) Breve referencia histórica del Ayuntamiento y la 
Comisión 
SECCIÓN 2) Proyecto piloto del Servicio Civil de Carrera 
SECCIÓN 3) Retos y Obstáculos para la Profesionalización 
Municipal 
CONCLUSIONES 
BIBLIOGRAFÍA 
1 
2 
3 
6 
11 
11 
21 
26 
26 
30 
37 
37 
41 
84 
91 
102 
2 
INTRODUCCIÓN 
El Servicio Público de Carrera es, en nuestros días, un elemento democratizador de la 
función pública, pues una de sus características fundamentales es el que busca separar 
la administración pública de la actividad político-partidista y de intereses particulares. 
Los gobiernos democráticos son más propensos a llevar a cabo la profesionalización de 
sus servidores públicos, como lo son los sistemas de carrera, pues además ven en ello 
una oportunidad de fortalecer la propia democracia; al ser México un país democrático 
y que a partir del año 2000, con las transición en el poder ejecutivo federal o como le 
llaman algunos autores "la institucionalización de la alternancia político-partidista" 
(Martínez Puón; 2005), se acelera la consolidación de su democracia, se espera que en 
todos los poderes y ordenes de gobierno se inicien o fortalezcan, proyectos de 
profesionalización a través de más y mejores sistemas públicos de carrera. 
Independientemente de la premisa anterior, incorporando el requerido pragmatismo, el 
presente trabajo reconoce que también existen casos exitosos de servicios públicos de 
carrera en gobiernos con regímenes autoritarios, e incluso, totalitarios. 
De acuerdo al presente trabajo de investigación, es posible afirmar que, desde hace más 
de 15 años, en nuestro país ha surgido una corriente o movimiento que trata de impulsar 
sistemas de servicio público de carrera; sin embargo, hacia el interior de los gobiernos o 
administraciones estatales y municipales, este impulso es aún más reciente y, 
desafortunadamente, de menor intensidad. 
El trabajo consideró algunos principios de doctrina del partido que se encuentra 
actualmente en el poder en el municipio de Celaya, Gto., como son la búsqueda del 
bien común, la solidaridad y el respeto a la dignidad de las personas; así mismo fue 
basado en las siguientes premisas: 
3 
• La aceptación de que el recurso más valioso de cualquier organización es el recurso 
humano. 
• El servicio público de carrera minimiza los trastornos e inconvenientes que padece 
la sociedad ante los cambios de gobierno. 
• Todos los ciudadanos deben tener la misma oportunidad de acceso al servicio 
público. 
• El Servicio Público de Carrera es mucho más que un diseño institucional correcto o 
"pulcro" y/o un eficaz y eficiente sistema de gestión de los recursos humanos de un 
gobierno; ya que demanda el concurso de muchos otros factores administrativos, 
técnicos y especialmente políticos, para poder ser implementado con éxito. 
• La Profesionalización de la administración pública a través del Servicio Civil de 
Carrera, es una iniciativa que, de ser implementada con éxito, contribuye a poner al 
día y mejorar la capacidad de gobernar; para responder efectiva y oportunamente a 
la satisfacción de las demandas sociales de sus habitantes, a través de más y mejores 
servicios, trámites sencillos y ágiles, y un largo etcétera. 
En un primer capitulo, con el fin de contextualizar el presente trabajo, se referirá a los 
antecedentes, marco legal y normativo del sistema de Servicio Civil de Carrera 
implementado recientemente en el estado de Guanajuato (el cual al igual que el caso de 
estudio de profesionalización en el municipio de Celaya, también inicia con un proyecto 
piloto en 2004); así como el marco legal y los propios antecedentes del municipio de 
Celaya, particularmente lo realizado en el trienio anterior, durante el gobierno del 
Ayuntamiento 2003-2006 encabezado por el Licenciado en Administración de Negocios. 
José Rivera Carranza, su marco legal .y reglamentario. 
En el segundo capítulo, se enunciará la problemática en el ámbito municipal que da origen 
a la necesidad y conveniencia de contar con un sistema de profesionalización en el gobierno 
de cualquier municipio del país. Donde se revisa como el orden de gobierno más cercano a 
la sociedad y sus necesidades, con menores facultades y presupuesto, el que tiene un 
4 
periodo de duración más corto, es también el que enfrenta muchos problemas de Capacidad 
Institucional que evidencian una necesidad apremiante de profesionalización en sus 
administraciones públicas. 
En un tercer capítulo se presenta el Estudio de Caso, el proyecto piloto de Servicio Civil de 
Carrera en el municipio de Celaya, Gto. presentado en tres partes:Primero se hablará de la 
planeación y el diseño del proyecto y sus primeros pasos. Posteriormente, en una segunda 
parte, se hará la narrativa del camino recorrido a partir de su puesta en práctica, los avances 
y tropiezos vividos en el poco más de un año transcurrido a partir de su implementación en 
enero de 2007. Para finalmente, en una tercera parte, se ratifican, dimensionan o precisan 
los retos y obstáculos enfrentados basados en el aprendizaje práctico que se ha alcanzado a 
partir del proyecto piloto, a los cuales se adicionaron otros más que se obtienen de la 
investigación de otros esfuerzos de profesionalización municipal.. 
Entre los obstáculos y retos identificados sobresalen: las limitaciones de infraestructura y 
presupuestales, los que tienen que ver con el nivel de profesionalidad de los sistemas y 
funcionarios públicos responsables, que soportan en los municipios la gestión de los 
recursos humanos, que en lo general se quedan "muy cortos" a los requerimientos y 
características que demandan una iniciativa de profesionalización municipal. También los 
que tienen que ver con la voluntad política requerida para poder implementar un sistema de 
Servicio Civil de Carrera en un gobierno, donde en el ámbito municipal, se agravan al 
depender de ipás actores políticos, pues además del alcalde debe existir voluntad política en 
el resto de los integrantes del Ayuntamiento (al menos en la mayoría de estos). 
A partir de lo anterior y dentro de las conclusiones, en el presente trabajo se formularan 
algunas recomendaciones o sugerencias para cualquier gobierno municipal, a fin de afrontar 
los retos y los obstáculos más comunes. Esta parte del presente trabajo, pretende 
convertirse un guía básica, muy práctica, que puede ser utilizada a fin de mejorar las 
probabilidades de éxito de un proyecto municipal de profesionalización. 
5 
Objetivo, alcance y límites del presente trabajo de investigación 
En el ámbito público, la finalidad de un sistema de gestión del empleo y los recursos 
humanos debe compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los requerimientos 
de igualdad, mérito e imparcialidad (Carta Iberoamericana de la Función Pública). 
De manera acorde con el título de un libro recientemente publicado y especializado sobre el 
tema del presente trabajo, "Servicio Profesional de Carrera ¿para qué? " (Martínez Puón, 
2005); es pertinente hacemos esa misma pregunta ¿para qué nos va a servir implementar 
este tipo de sistema?; la respuesta no puede resumirse en un solo motivo o razón por lo que 
un sistema de profesionalización es deseable y necesario; sino que debemos responder que 
se requiere y es conveniente por varios motivos, tal como lo refiere el Dr. Mejia Lira, actual 
tesorero en el municipio de San Luis Potosí: 
Mayor credibilidad y aceptación social del gobierno, revalorización del papel de la 
burocracia, fortalecimiento del federalismo, disponer de un servicio público basado en la 
responsabilidad, mayor capacidad y motivación de los servidores públicos, permanencia 
de quien cumpla y obtenga resultados, mejorar el clima organizacional, entre muchos 
otros (Mejia Lira, 2005). "El Servicio Civil de Carrera representa, además, un elemento 
primordial para fomentar la ética en los servidores públicos y la competencia en el 
desempeño de sus funciones" (Pardo, 2005). 
La Agenda de buen gobierno del anterior gobierno federal en nuestro país, también puede 
ser referida como un antecedente de esfuerzos de profesionalización como el que se esta 
realizando en Celaya, ya que contenía como una de las 6 estrategias de la llamada agenda 
de buen gobierno, la de un gobierno profesional (Ramón Muñoz, 2003), que contribuyó a la 
tendencia o corriente a favor de la profesionalización que observamos en los gobiernos de 
las entidades federativas y en los gobiernos locales en los municipios (Martínez Puón, 
2005). 
6 
El concepto de Servicio Profesional de Carrera tiene como principales referentes términos 
de lo que se conoce como servicio civil y función pública (Martínez Puón, 2005). El 
Servicio Civil de Carrera es una forma de gestionar los recursos humanos de la 
administración pública para formar servidores públicos, cuyo compromiso sea con el 
interés común, sin consideraciones políticas de grupo o partido, basado en el mérito, la 
imparcialidad y la igualdad de oportunidades (Pardo, 2005). 
El objetivo primordial del presente trabajo fue establecer una guía básica de los principales 
retos y obstáculos para los Ayuntamientos al profesionalizar la administración pública 
municipal, basado en el. estudio de caso del proyecto del gobierno actual en Celaya, 
Guanajuato; además de incluir una guía de recomendaciones o sugerencias para un 
Ayuntamiento para iniciar la profesionalización en su municipio a través de un sistema de 
Servicio Civil de Carrera. 
Dentro de las limitaciones del presente trabajo de investigación, debo señalar que esta 
recopilación de retos y obstáculos identificados para una iniciativa de profesionalización, al 
basarse únicamente en el caso del municipio de Celaya, no pretende ser exhaustiva, sino 
que seguramente de estar en posibilidades de revisar esto en otros municipios del país, 
identificaríamos otros y posiblemente observaríamos que no todos los detectados en nuestro 
estudio de caso se presentan para otros. 
En la parte conceptual o teórica del trabajo, en primer lugar, se considero el marco legal 
aplicable para el tema en el municipio de Celaya y en el estado de Guanajuato, son los 
siguientes: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 123, la 
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, el Reglamento del Servicio Civil de 
Carrera para las dependencias y entidades del Gobierno del Estado de Guanajuato, que es 
una referencia obligada para la iniciativa de Celaya. Otras bases jurídicas locales son la Ley 
Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, la Ley de Responsabilidad de los 
Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios, el Reglamento del H. 
Ayuntamiento de Celaya; aunque es menester compartirle que aún hace falta reglamentar 
7 
en particular el sistema de Servicio Civil de Carrera para el gobierno municipal, es una 
asignatura pendiente. 
Además, se consideraron también dentro del marco conceptual del presente trabajo otros 
documentos, que aunque no son ordenamientos jurídicos como tal sino más bien 
normat_ivos fueron altamente orientadores, fueron de gran pertinencia y trascendencia para 
el diseño e implementación en los casos del estado de Guanajuato y del municipio de 
Celaya. 
• Carta Iberoamericana de la Función Pública.(ya citada en un párrafo anterior) 
• Carta Mexicana del Servicio Profesional de Carrera para las entidades federativas y 
sus municipios, en lo sucesivo se citará simplemente como carta mexicana. Solo por 
ejemplificar, esta última señala que la premisa fundamental para acceder a un 
Servicio Profesional de Carrera es la consolidación de una voluntad pública y la 
definición de una política durable en dicha materia, además del reconocimiento 
pleno de la necesidad de modernizar la función pública de manera integral. 
Como cualquier investigación en política pública, la contenida en este trabajo esta enfocada 
directamente a proporcionar información y opciones que necesitan los tomadores de 
decisiones o "hacedores" de políticas públicas para resolver los problemas que enfrentan 
en la actualidad: tiene como potencial usuario, cualquier Ayuntamiento de un gobierno 
municipal, que pretenda implementar una iniciativa de servicio público de carrera. Dentro 
del Ayuntamiento los clientes principales de este trabajo son, por supuesto el Presidente 
Municipal, pero también aquel o aquellos regidores que tengan a su cargo comisiones 
relacionadas con la mejora de la función pública. 
Al presentar el caso de Celaya, Gto. es imperante una referenciaa la problemática que se 
enfrenta en cualquier municipio como consecuencia de la falta de profesionalización de los 
funcionalios y servidores públicos; así como la repercusión que tiene esta en la cantidad, 
falta de oportunidad y mala calidad de los servicios y tramites que ofrece la Administración 
Pública Municipal. 
8 
En cuanto a la metodología, el presente estudio de caso del proyecto piloto de Servicio 
Civil de Carrera en el actual gobierno del municipio de Celaya, Gto.; que inicia el año 
pasado y que esta en curso durante este año 2008. 
Existen básicamente dos tipos estudios de caso para generar conocimiento o probar teorías: 
la experimentación y la observación; este último a su vez puede referirse a un estudio 
amplio o extendido sobre casos del tema investigado, o referirse únicamente a un estudio de 
caso en particular. En este caso de estudio, además de la investigación teórica y la 
documentación de la experiencia práctica del proyecto, se contó con la observación 
participante de quien lo escribe, pues es regidor y presidente de la comisión de recursos 
humanos y Seryicio Civil de Carrera en el presente Ayuntamiento 2006-2009 de Celaya, 
Gto. 
Como sabemos, los estudios de caso pueden servir para cinco propósitos principales: 
Probar teorías; crear teorías; identificar condiciones anteriores sobre el objeto de la 
investigación; Probar -evaluar o medir- la importancia de esas condiciones anteriores; así 
como, explicar casos de importancia intrínseca. En este trabajo, estamos ante un caso de 
estudio que pretende desarrollar una teoría general de recomendaciones o sugerencias para 
gobiernos municipales que pretendan implementar una iniciativa de profesionalización, 
para que afronten los retos y obstáculos que comúnmente se presentan al implementar un 
Servicio Civil de Carrera ... 
Continuando con el marco metodológico, el enfoque de este estudio se puede englobar en 
los siguientes puntos: 
• Incorpora los valores mínimos de los sistemas públicos de carrera como son 
igualdad de oportunidades, transparencia y el mérito; pero también los valores que 
rigen el proyecto piloto de Servicio Civil de Carrera del municipio de Celaya, Gto. 
9 
• Tiene un enfoque multifuncional y busca aportar conocimiento útil para los usuarios 
de la presente investigación. 
• Cuenta con una orientación empírico inductiva, al documentar, analizar y prospectar 
un caso real del gobierno municipal en Celaya, Gto. 
• Incorpora conocimiento y experiencias del pasado reciente del tema en el país, en el 
estado de Guanajuato y particularmente en el municipio de Celaya; pero también 
incluye una perspectiva de futuro, al recomendar para otros municipios que 
pudieran adoptar una iniciativa de profesionalización. 
La relevancia de este trabajo de investigación es evidente en al menos tres dimensiones: La 
primera, el gobierno municipal es el más cercano a la gente, el que presta los servicios más 
directos y ante el cual se llevan a cabo muchos trámites, y sin embargo, existen muy pocas 
experiencias, y aún menos la documentación de las mismas, de iniciativas de 
profesionaliiación de administraciones públicas municipales. 
La segunda, el periodo de gobierno de los Ayuntamientos es el más reducido por lo que al 
decidir implementar una iniciativa de Servicio Civil de Carrera "el tiempo es oro", por lo 
que será de gran utilidad contar con una guía básica de recomendaciones y sugerencias 
sobre 'cómo afrontar los retos de la profesionalización y como tratar de superar los 
obstáculos que generalmente se presentan. 
La tercera, son muy pocos los casos de profesionalización en los gobiernos municipales en 
nuestro país, y son aún menos, aquellos que están documentados y publicados para su 
difusión y socialización a fin de apoyar nuevas iniciativas de servicio público de carrera. 
Por lo anterior, en con el presente trabajo concluiremos que en Celaya, como en cualquier 
municipio del País, el imperativo de contar con servidores públicos profesionales responde 
a la necesidad de garantizar a los ciudadanos la prestación de servicios públicos de calidad 
y con oportunidad, la continuidad de políticas y programas, y sobre todo seguridad jurídica 
ante los cambios de administración. 
10 
CAPITULOI 
ANTECEDENTES, CONTEXTO LEGAL Y NORMATIVO 
Sección 1) DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN EL PODER EJECUTIVO 
DEL ESTADO DE GUANAJUATO 
La presentación de los antecedentes y el marco legal correspondiente a la 
Profesionalización en la Administración Pública Estatal, será presentado básicamente en 
orden cronológico como fueron presentándose las modificaciones y acciones, tanto 
jurídicas como de política pública y administrativas, que permitieron instalar un sistema de 
Servicio Civil de Carrera en las dependencias y entidades estatales a partir de 2005. 
En el año de 1996 se inició la compactación gradual del tabulador general de sueldos y 
salarios de la Administración Pública Estatal, la cual fue concluida en el año 2000, a través 
del cual se redujeron los niveles, siendo desde su conclusión hasta la actualidad un total de 
22, correspondiendo este último al Gobernador del Estado; se concluyó un par de meses 
antes de que el entonces gobernador interino de Guanajuato el Lic. Ramón Martín Huera 
q.p.d. entregara el poder en septiembre de ese mismo año, al gobernador constitucional 
electo, el LRI. Juan Carlos Romero Hicks. 
En cuanto al marco legal, es de resaltar que el caso de los municipios ubicados en nuestra 
entidad federativa, la obligación para instrumentar un sistema de Profesionalización existe 
con antelación a la propia para el Poder Ejecutivo Estatal. La Ley Orgánica Municipal para 
el Estado de Guanajuato actual, vigente desde septiembre de 1997, ya contemplaba la 
obligación de los Ayuntamientos de establecer un sistema de Servicio Civil de Carrera, 
aunque estableció en uno de sus transitorios, como fecha en la que iniciaría su 
implementación en los municipios a partir de Enero de 1998. 
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En el caso marco legal aplicable al Poder Ejecutivo estatal, la Ley Orgánica del Poder 
Ejecutivo para el Estado de Guanajuato actual, vigente desde enero de 2001, incluye un 
capítulo único referente a la obligatoriedad en todas las dependencias y entidades que 
conforman el gobierno estatal de contar con un sistema de Servicio Civil de Carrera. El 
capítulo correspondiente, a la letra dice: 
CAPÍTULO ÚNICO 
Bases Generales para el Servicio Civil de Carrera 
ARTÍCULO 93.- En las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo del Estado se 
establecerá el Servicio Civil de Carrera de sus servidores públicos. 
ARTÍCULO 94.- El Servicio Civil de Carrera tendrá como finalidad fomentar la vocación 
en el servicio y promover la formación constante del personal. La permanencia en el 
Servicio Civil de Carrera estará sujeta a la evaluación del desempeño de los servidores 
públicos, así como de sus resultados. 
ARTÍCULO 95.- El Gobernador del Estado emitirá el reglamento correspondiente, en el 
cual determinará las normas, políticas y procedimientos administrativos, a efecto de definir 
qué servidores públicos participarán en el Servicio Civil de Carrera, el estatuto del 
personal, un sistema de mérito para la selección, promoción, ascenso y estabilidad del 
personal y la clasificación de puestos a que se sujetará el Servicio Civil de Carrera, 
observando lo dispuesto por la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del 
Estado y los Municipios. 
ARTÍCULO 96.- La Secretaría de Finanzas y Administración será la encargada de 
conducir las políticas y procedimientos para institucionalizar el Servicio Civil de Carrera en 
los servidores públicos del Poder Ejecutivo. 
Al respecto de esta parte innovadora de la nueva Ley Orgánica para el Poder Ejecutivo de 
Guanajuato, reproduzco una parte de la ponencia que pronunció a principios del año de 
2001, el Diputado Local presidente de la Comisión de gobiernode la LVill Legislatura 
Estatal en Guanajuato, con motivo de la nueva Ley Orgánica "El tema del Servicio Civil de 
Carrera va estrechamente ligado a la Profesionalización de los servidores públicos. la 
12 
conducción del gobierno y a la vez de la sociedad, requiere de cualidades como el 
conocimiento, la visión de conjunto y el planteamiento de alternativas que permitan 
resolver con mejor eficacia la problemática social, desde el municipio como nivel de 
gobierno que está en contacto directo con las necesidades más vitales de la población, 
hasta la federación como el sector más distante" ... 
"la improvisación es un mal que tenemos que ir desechando. Un administrador público 
de carrera siempre será superior a una persona de buenas intenciones y que en su favor 
tiene sólo la confianza de una buena relación personal eón el Presidente de la República, 
el Gobernador, o el Presidente Municipal" ... 
"El 15 de diciembre del año próximo pasado (es decir del 2000) fue publicada, en el 
Periódico Oficial del Gobierno del Estado, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el 
Estado de Guanajuato, que entre otros aspectos novedosos incorpora la obligatoriedad del 
Servicio Civil de Carrera, con esto, nuestra Entidad Federativa se mantiene a la 
vanguardia legislativa en la materia, pues ya en la propia del Poder Judicial y el Poder 
Legislativo en la entidad lo contemplaban" ... 
Hemos de hacer notar que, como también lo mencionó el diputado en aquel momento, no 
existía ningún otro estado que tuviera establecido el Servicio Civil de Carrera en los tres 
poderes integrantes del gobierno, algunos lo habían implementado en el ámbito del Poder 
Judicial, otros en el del Legislativo o en ambos, pero en lo que se refiere a la esfera del 
Poder Ejecutivo, no existía ninguna referencia, salvo en algunas dependencias o entidades 
de forma particular, generalmente en las procuradurías de justicia. 
En línea con la nueva legislación, pero en el terreno administrativo, también en el año 2000, 
un grupo representativo de responsables de las áreas de recursos humanos del propio 
Gobierno Estatal, elaboraron una propuesta de manual de operación de Servicio Civil de 
Carrera para el Poder Ejecutivo del estado, así como también su proyecto de Reglamento. 
Como siguiente paso, se inició un proceso de capacitación a los responsables de las áreas de 
recursos humanos de las diferentes dependencias y entidades de la Administración Pública 
13 
Estatal, proceso encaminado a acceder a una certificación eri administración de Recursos 
humanos. En el 2003 se concluye este proceso con la Certificación en Administración de 
Recursos humanos de la gran mayoría de las áreas responsables de esta importante función. 
Continuando con los antecedentes en el poder ejecutivo del estado, un hito muy importante 
en esta "travesía" para iniciar un Sistema de Servicio Civil de Carrera fue el año de 2004, 
cuando se decidió llevar a cabo una prueba piloto en dos importantes dependencias del 
Poder Ejecutivo en el Estado, la Secretaria de la Gestión Pública (apoyado por su titular el 
LRI. Jorge Romero Hidalgo) y en la Secretaria de Finanzas y Administración (a cargo del 
Lic. Luis Mario Aguilar y Maya), ambas dependencias ya de antemano se encontraban 
involucradas en el diseño y promoción de un eventual Servicio Civil de Carrera. 
Así mismo, en el mismo año de 2004, se llevó a cabo el diseño de los subsistemas que 
operarían el Servicio Civil de Carrera a través del Manual de recursos humanos 
El proyecto piloto tomó en cuenta un modelo de cinco subsistemas, sin embargo, en su 
operación en el primer año incluyó la aplicación de tres subsistemas: 
• El de Ingreso (se concursaron por convocatoria abierta y en un proceso de selección 
realizado de manera pública vacantes, aprovechando las Tecnologías de la 
Información y Comunicaciones). 
• El de Profesionalización (que incluyo un programa de capacitación y certificación 
en competencias generales y visión de gobierno). · 
• El de Evaluación al Desempeño (este se consolida hasta 2005 cuando introducen un 
sistema de seguimiento y evaluación a las metas institucionales). 
Cabe mencionar desde ahora que, posteriormente durante el 2006, se formalizó la 
incorporación de un cuarto subsistema, el de planeación y estructuras. 
Aprovechando la experiencia que se fue adquiriendo a partir de la puesta en práctica del 
piloto, el equipo de proyecto trabajo -paralelamente- en el diseño y despliegue de los 
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subsistemas del Servicio Civil de Carrera, a través de diseñar Guías técnicas para cada uno 
de ellos. 
Basándose en el trabajo anterior y en los resultados obtenidos al concluir la prueba piloto, 
en el año de 2005, se dio la liberación de las Guías Técnicas de Operación del Servicio 
Civil de Carrera para el Estado de Guanajuato. 
En el mismo año de 2005, por decreto No. 238 del -gobernador LRI. Juan Carlos Romero 
Hicks, se emite y publica el Reglamento del Servicio Civil de Carrera, se instrumenta la 
integración de la Comisión Intersecretarial del propio Servicio (el órgano rector del 
Servicio Civil de Carrera) y se decide que la Unidad de Servicio Civil de Carrera fuera 
insertada en la estructura organizacional de la Secretaria de Finanzas y Administración 
reflejándolo en una modificación en la Ley Orgánica Correspondiente. 
Dada la importancia de este reglamento para la Profesionalización para el servicio público 
estatal y por ser uno de los primeros a nivel nacional, se transcriben algunos de sus 
considerándoos, capítulos y artículos claves (ver legislación interactiva, CD ROM, lanzado 
en 2007 por el Congreso del Estado de Guanajuato ). 
En el reglamento, se considera que de los 22 niveles contenidos en el catalogo de puestos 
correspondiente a la estructura de la Administración Pública Estatal, los primeros cinco 
niveles, es decir, del lero. al Sto.nivel, no formaran parte del Servicio Civil de Carrera; del 
6to. al 12avo. sí formarían parte del sistema y, a partir del treceavo se establecerían como 
de "libre designación". 
Un puesto es de libre designación cuando quien lo ocupe es producto fundamentalmente de 
la asignación directa de alguno o algunos de los funcionarios del gobierno en tumo 
(generalmente de los niveles directivos), es decir, que en el caso de una Entidad Federativa 
es producto de la decisión del propio Gobernador, los titulares de las dependencias o 
entidades y/u otro directivo de la Administración Pública Estatal, quien o quienes 
15 
seleccionan y contratan a la persona que desean para que ocupe el puesto (catalogado como 
libre designación), sin requerir, necesariamente haber pasado por un proceso de selección 
apegado a una adecuada gestión de recursos humanos. 
El marco legal y normativo solamente delinea cuales y que niveles de puestos van a ser 
catalogados como de libre designación, los criterios de selección de estos puestos, en los 
que deban basarse los responsables de la toma de decisiones para ocupar las vacantes o 
puestos de "libre designación" no están puestos en ningún documento oficial, mucho menos 
en alguna guía técnica o normativa, si no que más bien dependen de las personas que 
ocupan los puestos directivas en un gobierno que deberán tomar estas decisiones pafa 
armar sus equipos de trabajo. 
Reglamento del Servicio Civil de Carrera del Poder Ejecutivo del estado de Guanajuato. 
Extracto de algunos de sus considerándoos: 
" ... Por ello, en la búsqueda y concretización de tales aspiraciones, el Servicio Civil de 
Carrera surge en la Administración Pública del Estado de Guanajuato como una 
oportunidad de seleccionar, preparar, profesionalizar y evaluar a los servidores públicos en 
el ejercicio de la función pública ... " 
" ... De igual forma, reconocemos en el Servicio Civil de Carrera una vocación democrática 
que acaba por diluir decisiones discrecionales. Supone también el rechazo a viejas prácticas 
caracterizadas porla opacidad en la toma de decisiones, en las que la obtención de puestos 
se orientaba por consideraciones ajenas a la aptitud, al mérito, a la capacidad o vocación de 
servicio de los aspirantes ... " 
" ... Finalmente, se contempla la permanencia y separación de los servidores públicos de 
carrera del servicio, dotando, en el primer caso, de estabilidad laboral al sujeto activo de 
esta institución y, en el segundo, se detallan los supuestos jurídicos por los cuales deja de 
tener efectos de nombramiento de Servidor Público de Carr~ra, con lo cual se establece un 
16 
marco jurídico que dota de claridad y certidumbre a los requerimientos y beneficios del 
Servicio Civil de Carrera ... " 
Después de haber resaltado algunos de sus considerándoos, a continuación se reproduce 
una parte del clausulado del Reglamento del Servicio Civil de Carrera, que intenta sintetizar 
la trascendencia de tal ordenamiento estatal: 
DISPOSICIONES GENERALES 
Artículo 1 o.- El presente Reglamento es de orden público y tiene por objeto regular el 
Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública Estatal. 
Artículo 2o.- El Servicio Civil de Carrera constituye un sistema de reclutamiento, 
selección, integración, capacitación, desarrollo y evaluación de los recursos humanos, que 
garantiza el acceso a la función pública por méritos de capacidad y preparación, la 
permanencia con base al desempeño y el desarrollo de los Servidores Públicos de Carrera. 
Artículo 3o.- El Servicio Civil de Carrera se regirá por los principios de igualdad de 
oportunidades, mérito, capacidad, competencia y transparencia. 
Artículo 4o.- Los valores que orientan y definen el actuar de los Servidores Públicos de 
Carrera son los de legalidad, espíritu de servicio, compromiso, solidaridad, responsabilidad, 
honradez, respeto, transparencia, eficiencia y logro de resultados ... 
Artículo 60.- Los puestos que comprenderá el Servicio serán los ubicados en los niveles del 
6 al 12 del Catálogo. 
Artículo 7o.- Quedan excluidos del Servicio: 
I. Los servidores públicos de base, comprendidos en los niveles del l al 5 del Catálogo; y 
11. Los servidores públicos de libre designación ... 
Artículo 9o.- Quienes aspiren a ingresar al Servicio, lo harán a través de un concurso de 
oposición para la selección, en los casos y bajo los procedimientos previstos por este 
Reglamento. 
17 
Artículo 10.- Son servidores de libre designación aquellos que ocupen puestos a partir del 
nivel 13 del Catálogo dentro de la estructura gubernamental 
(artículo reformado por el actual gobernador, el 31 de octubre de 2006, que entró en vigor 
el 3 de noviembre del mismo año que abrió la posibilidad de "crear" muchos más puestos 
de libre designación en los niveles del 6 al 12, se comentará más adelante) ... 
CAPITULO IV SUBSISTEMAS DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA 
Artículo 28. Para el adecuado funcionamiento del sistema contara con los siguientes 
subsistemas: 
l. de Ingreso. 
11. de Profesionalización. 
III. de Evaluación al Desempeño. 
Desde su publicación los servidores públicos al servicio del gobierno estatal en Guanajuato 
y de acuerdo al reglamento antes citado, para obtener el nombramiento de Servidor Público 
de Carrera se requiere: 
• Haber aprobado al menos dos evaluaciones al desempeño trimestrales consecutivas. 
• Haber acreditado las Capacidades Profesionales Generales y de Visión de Gobierno. 
• Contar con la constancia que expida la Comisión que acredite que el Servidor 
Público cuenta con los requisitos antes señalados. 
La aplicación del reglamento, desde su publicación y hasta el término del encargo .del 
gobernador Romero Hicks, es considerada por los miembros del foro nacional para la 
profesionalización como exitosa dado el corto tiempo desde la entrada en vigor de este 
mandato normativo hasta que concluyo el correspondiente periodo de gobierno (ver 
cuadros 1.1 y 1.2 en la siguiente página); sin embargo, también en muy poco tiempo vino la 
"prueba del ácido" (Muñoz, 2003) para el Servicio Civil de Carrera estatal con el cambio 
del titular del Poder Ejecutivo en el estado de Guanajuato, en septiembre de 2006, cuando 
asume el cargo el Lic. Juan Manuel Oliva Ramírez, con una extensa trayectoria partidista 
que incluye el haber sido presidente estatal del Partido Acción Nacional por 6 años. 
18 
INDICADOR No.DE RESPONSABLE 
SERVIDORES 
PÚBLICOS 
Personal acreditado que cuenta con 3613 Universidad 
certificado ocupacional ( 105 horas- Iberoamericana 
capacitación cada uno) (campus León, Gto.) 
Personal que obtuvo el nombramiento de 2340 Secretaría de 
Servidor Público de Carrera (incluye Finanzas y 
dependencias de la administración Administración 
centralizada y entidades estatales de la 
descentralizada) 
Cuadro 1.1 A vanee a octubre Profesionalización 
Fuente: Elaboración propia con datos de la presentación de marzo 2007 
del actual Secretario de la gestión pública estatal ante contralores de todo el País 
AÑO 2004 (Prueba piloto) 2005 2006 
INDICADOR 
No. de plazas 80 190 499 
concursadas (*) 
Cuadro 1.2 A vanee a octubre, Ingreso 
Fuente: Elaboración propia con datos de la presentación de marzo 2007 
del actual Secretario de la gestión pública estatal ante contralores de todo el País 
En el mes de octubre de 2006, el ya gobernador en funciones, Lic. Oliva Ramírez emite, 
como uno de sus primeros decretos gubernativos, una reforma al reglamento del Servicio 
Civil de Carrera, ampliando significativamente los supuestos para poder asignar puestos 
bajo el procedimiento de libre designación aunque pertenezcan al rango del nivel 6 al 12. 
Incluso, como se revisa a continuación, a partir de la reforma del nuevo gobernador los 
puestos de libre designación incluso abarcan cargos por abajo del nivel 13 del tabulador de 
puestos. 
Las razones de fondo por las cuales el Licenciado Oliva tomó la decisión de reformar el 
reglamento, en el sentido y con el propósito de tener mayor flexibilidad y libertad de 
contratar nuevos colaboradores en el Gobierno Estatal entrante, no fueron claramente 
precisadas, al menos públicamente; lo que provocó en consecuencia que surgieran muchas 
hipótesis de los motivos reales que llevaron al nuevo gobernador a reformarlo. A 
continuación se reproduce parte de la modificación reglamentaría. 
19 
Extracto del texto de la reforma al reglamento, con comentarios del autor del presente 
trabajo de investigación (fuente: Legislación Interactiva, CD ROM) 
"Se decreta la reforma al artículo 1 O que ahora indica que son "servidores de libre 
designación aquellos que ocupen puestos a partir del nivel 13 del catálogo dentro de la 
estructura gubernamental (hasta aquí mencionaba el reglamento original), así como 
aquellos que estando dentro de los niveles 6 al 12, deban ser considerados de libre 
designación" (esta es la modificación de fondo); esta reforma entró en vigor el 3 de 
noviembre de 2006 (aproximadamente un mes y medio después de haber tomado posesión 
Juan Manuel Oliva Ramírez). 
Asimismo se especifica que las "dependencias y entidades de la Administración Pública 
Estatal, en la elaboración de las propuestas de los puestos de libre designación, deberán 
tomar en cuenta, entre otros criterios, que las funciones sean de "vinculación o asesoría a 
los servidores públicos que funjan como titulares ... " Asimismo, que las funciones sean "las 
de apoyo o atención a los servidores públicos que así lo requieran y ocupen puestos a partir 
del nivel I 2", como secretariales, asistencia particular, conducción de autos y 
"administración de agenda" También las funciones en donde se exija que el servidor 
público "garantice la confianza, responsabilidad y celeridad que requiere la adopción de 
medidas directivas, de coordinación, de fiscalización y control, gestoría o asesoría en 
materia de política interior, seguridad pública, procuración de justicia, finanzas, planeación, 
desarrollo .económico, medio ambiente, salud, educación,relaciones con los poderes 
legislativo y judicial, municipios, partidos y asociaciones políticas y organizaciones civiles 
o sociales". 
Finalmente para concluir la parte de los antecedentes y contexto, legal y normativa, en el 
Servicio Civil del gobierno del estado, otra acción del Licenciado Oliva que posiblemente 
tenga relación o vaya en la misma línea de la reforma reglamentaría, es el hecho de que en 
su Plan de Gobierno 2006-2012, en la línea estratégica denominada "Gobierno de 
Resultados", en el tema de la Profesionalización del servicio público se incluyo como 
objetivo "Mantener el Servicio Civil de Carrera"; aunque nuevamente, no es posible 
20 
precisar con certidumbre o bases que puedan comprobarse, los motivos o razones reales que 
llevaron al nuevo gobernador a omitir el buscar un fortalecimiento del Servicio Civil de 
Carrera y referirlo solo como mantenerlo en su plan de 6 años. 
Sección 2) DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN EL AYUNTAMIENTO DE 
CELAYA,GUANAJUATO 
En esta segunda y última parte de los antecedentes y contexto del presente trabajo, también 
abordaremos en orden cronológico como fueron presentándose las modificaciones y 
acciones, tanto jurídicas como de política pública y administrativas, que posibilitaron que 
en el actual gobierno municipal en Celaya se este llevando a cabo un proyecto piloto de 
Servicio Civil de Carrera y se este elaborando, en paralelo, el proyecto de reglamento de 
Profesionalización a través de este sistema para la Administración Pública Municipal. 
En cuanto al contexto legal, es importante citar nuevamente a la Ley Orgánica Municipal 
para el Estado de Guanajuato actual, que esta vigente desde 1997, que incluye un capítulo 
que refiere a la obligatoriedad de los Ayuntanúentos de los distintos municipios de 
implementar un sistema de Servicio Civil de Carrera. A continuación se reproduce esa parte 
de la ley (Legislación Interactiva, CD ROM): 
CAPÍTULO QUINTO 
Del Servicio Civil de Carrera 
ARTÍCULO 135.- Los ayuntamientos institucionalizarán el Servicio Civil de Carrera, el 
cual tendrá los siguientes propósitos: 
I. Garantizar la estabilidad y seguridad en el empleo; 
11. Fomentar la vocación de servicio, mediante una motivación adecuada; 
m. Promover la capacitación permanente del personal; 
IV. Procurar la lealtad a las instituciones del Municipio; 
V. Promover la eficiencia y eficacia de los servidores públicos municipales; 
VI. Mejorar las condiciones laborales de los servidores públicos municipales; 
21 
VII. Garantizar promociones justas y otras formas de progreso laboral, con base en sus 
méritos; 
VID. Garantizar a los servidores públicos municipales, el ejercicio de los derechos que les 
reconocen las leyes y otros ordenamientos jurídicos; y 
IX. Contribuir al bienestar de los servidores públicos municipales y sus familias, mediante 
el desarrollo de actividades educativas, de asistencia, culturales, deportivas, recreativas y 
sociales. 
ARTÍCULO 136.- Para la institucionalización del Servicio Civil de Carrera, los 
ayuntamientos establecerán: 
I. Las normas, políticas y procedimientos administrativos, que definirán qué servidores 
públicos municipales participarán en el Servicio Civil de Carrera; 
II. Un estatuto del personal; 
m. Un sistema de mérito para la selección, promoción, ascenso y estabilidad del personal; 
IV. Un sistema de clasificación de puestos; 
V. Un sistema de plan de salarios y tabulador de puestos; y 
VI. Un sistema de capacitación, actualización y desarrollo de personal. 
ARTÍCULO 137.- El Ayuntamiento creará una Comisión del Servicio Civil de Carrera, 
como organismo auxiliar de éste ... 
El siguiente artículo, el 138, se refiere a las funciones que tendrá dicha Comisión. 
En el caso de Celaya, el reglamento que regula este órgano colegiado de gobierno del 
municipio (Reglamento Interior del H. Ayuntamiento) retoma lo que marca la ley e incluye 
la obligación de cada Ayuntamiento celayense de conformar una Comisión para el Servicio 
Civil de Carrera. 
¿Qué es la Comisión de Recursos humanos y Servicio Civil de Carrera? 
22 
Dentro del H. Ayuntamiento de Celaya, existe la Comisión de Recursos humanos y 
Servicio Civil de Carrera, tal como esta indicada en la Ley Orgánica Municipal para el 
Estado de Guanajuato; la Comisión tiene como objetivo definir las políticas o lineamientos 
que tienen que ver con la administración del capital humano que existe dentro de la 
Administración Pública Municipal, es decir se encarga de ver aspectos y tomar acuerdos 
respecto a las directrices para la administración del personal que labora en el ·gobierno 
municipal, que se aplican tanto a la administración central, como a los organismos 
descentralizados. También en el reglamento que regula el funcionamiento del propio 
Ayuntamiento, se hace mención a la Comisión estableciendo sus competencias: 
El artículo 76 del Reglamento Interior del H. Ayuntamiento de Celaya, establece que 
compete a la Comisión de Recursos Humano y Servicio Civil de Carrera, entre otras 
atribuciones: 
• Vigilar el Ambiente Laboral de la Administración Pública Municipal; 
• Garantizar la Estabilidad y Seguridad del Empleo; 
• Promover la Capacitación permanente del personal; 
• Promover la eficiencia y eficacia de los Servidores Públicos Municipales; 
• Garantizar promociones justas y otras formas de Progreso Laboral. 
Tenemos registro de que en el H. Ayuntamiento de Celaya 2000 - 2003, encabezado por el 
Ing. José Manuel Mendoza Márquez emanado del Partido Acción Nacional (PAN), 
efectivamente existió la Comisión de Recursos humanos y Servicio Civil de Carrera la cual 
entró en funciones el 1 1 de octubre del 2000 (un día después de haber tomado posesión el 
nuevo gobierno municipal). Esta conformada de la siguiente manera: Como presidente Ma. 
Concepción Jiménez Lemus (PRI), como secretaria Leticia de Jesús Gamiño Jiménez 
(PAN) y cinco vocales provenientes de estas mismas dos fracciones políticas y uno 
representando a la del PRD. 
En el mismo periodo gubernamental, se creo también una Comisión Auxiliar del Servicio 
Civil de Carrera en Julio del 2001, la cual esta conformada de la siguiente manera: 
23 
Presidente: Salvador Rocha Uribe. Secretario: Rodolfo Herrera Aguilar y como vocales: 
Femando Márquez Guerrero y Ma. Concepción Jiménez Lemus. 
En dicho Ayuntamiento se hizo una propuesta de modelo de Servicio Civil de Carrera por 
parte del área técnica de la adnúnistración denominada Dirección de Desarrollo 
Organizacional, pero de acuerdo a los antecedentes revisados, esta propuesta se quedó "en 
análisis" por parte de ambas comisiones. 
En el siguiente Ayuntamiento, el 2003-2006, que es el inmediato anterior al actual, la 
Comisión de Recursos humanos y Servicio Civil de Carrera fue confonnada al inicio del 
gobierno, en tiempo y forma, siendo entonces su presidente el regidor y licenciado 
Francisco Orozco Buchanan (quien llega al gobierno municipal por el PRI, pero luego se 
declara regidor independiente), como secretario estuvo el Ing. Femando Hemández 
Gutiérrez (regidor por el PAN) y otros 3 regidores como vocales: dos de las mismas 
fracciones políticas del presidente y secretario respectivamente, además de uno que 
representaba la del PRD. 
De la investigación se deduce que la Comisión que presidió el Lic. Orozco, con el apoyo de 
la Dirección de Desarrollo Organizacional, realizó un buen trabajo de documentación de 
estructuras y procedinúentos, de investigación del tema de Profesionalización en el País y 
un buen trabajo en general de planeación conceptual de Servicio Civil de Carrera. Es 
pertinente mencionar que la Dirección mencionada fue transfonnada, por acuerdo del H. 
Ayuntanúento, en la Dirección de Innovación Gubernamental, ratificando su rol de líder 
operativo en el tema de Servicio Civil de Carrera. 
El actual Ayuntamiento, a través de la Comisión, recibió del gobierno anterior los 
organigramas de todas lasáreas que componen la administración centralizada del gobierno 
municipal, diagramas de algunos procedimientos, un modelo propuesto, un anteproyecto de 
reglamento para el Servicio Civil, entre otros documentos. 
24 
Considerando que los procesos formales de entrega-recepción entre gobiernos, siempre 
dejan alguna información relevante fuera, pocas semanas antes de la toma de posesión del 
nuevo Ayuntamiento; por iniciativa del regidor electo LRI. Luis Felipe Pesquera, quien en 
ese momento se perfilaba para ocupar la presidencia de la Comisión de Recursos humanos 
y Servicio Civil de Carrera, se realizo un desayuno de trabajo con dos actores importantes 
en el tema de la Profesionalización en el gobierno 2003-2006, el Lic. Francisco Orozco 
Buchanan (Presidente de la citada comisión en el anterior Ayuntamiento) y el entonces 
titular de la Dirección de Innovación Gubernamental y líder operativo del tema de Servicio 
Civil de Carrera. 
Este encuentro fue muy provechoso pues el regidor Pesquera Sánchez obtuvo un CD ROM 
con información más específica del trabajo de planeación e investigación realizados, así 
como de las propuestas de modelo y reglamento para la Profesionalización. Un poco 
después, esta iniciativo cobraría más importancia al percatarse de que en la entrega-
recepción no se incluía el "pase de estafeta" del presidente saliente de Comisión del 
Ayuntamiento al entrante. 
El I O de Octubre de 2006, toma protesta el actual Ayuntamiento y de acuerdo al marco 
legal y normativo, la conformación de las comisiones del Ayuntamiento surge de la 
propuesta del Presidente Municipal, la cual debe ser sometida a aprobación (por mayoría 
simple del cuerpo edilicio) y debe contener, además de que síndicos y regidores las 
integrarán, quienes desempeñarían las responsabilidades de presidente, secretario y vocales 
de cada una de ellas. 
Las comisiones fueron votadas en el pleno del ayuntamiento, específicamente en la primera 
sesión posterior a la sesión solemne de toma de posesión. Paso siguiente, a partir del día 12 
de los mismo mes y año, se comienzan a llevar a cabo las primeras reuniones de las 
comisiones para formalizar, mediante el acuerdo correspondiente de sus miembros, la 
conformación de las diferentes comisiones del Ayuntamiento. Poco después, en Noviembre 
del mismo año, se integra la Comisión de Recursos Humanos y Servicio Civil de Carrera. 
25 
CAPÍTULO 11 
PROBLEMÁTICA QUE ORIGINA LA NECESIDAD DE UN SISTEMA 
DE SERVICIO PÚBLICO DE CARRERA 
En esta parte del trabajo de investigación abordaremos de forma deductiva, es decir, 
partiendo de lo general y hacia lo más particular, la problemática que hace necesaria y 
conveniente una política de Profesionalización y un sistema de Servicio Civil de Carrera en 
las Administraciones Públicas Municipales. 
En la primera parte hablaremos de la nueva agenda pública en el ámbito municipal, las 
implicaciones que esta tiene en su quehacer gubernamental, y que tan listos se encuentran 
los gobiernos municipales para atenderla (en base a su capacidad institucional); paso 
siguiente, veremos una problemática más específica, la que derivada de una deficiente 
gestión de recursos humanos, para finalmente, abordar como impactan en los grupos 
interesados como son los habitantes de cada municipio (la sociedad misma), los 
funcionarios y servidores públicos que colaboran en la Administración Pública Municipal, 
y el propio gobierno como institución. 
Sección 1) NUEVA AGENDA PÚBLICA PARA LOS MUNICIPIOS DE MÉXICO Y 
SU CAPACIDAD PARA ATENDERLA 
A partir de las reformas constitucionales y algunas leyes secundarias, donde sobresalen las 
de 1983 y 1992, los gobiernos municipales se encuentran ante una nueva agenda pública 
producto de cinco grandes cambios de trascendencia institucional: 
1. A partir de las reformas constitucionales de 1983, los gobiernos municipales 
adquirieron un grupo definido de atribuciones propias que se concentraron en la 
provisión de servicios públicos de alta sensibilidad ·para el bienestar social. Ningún 
otro nivel de gobierno tiene la facultad y responsabilidad directas de proveer 
servicios públicos a las colonias y comunidades. 
26 
2. Vinculado con los servicios a su cargo, los gobiernos municipales adquirieron un 
ámbito fiscal propio, son responsables de buscar los ~ecanismos para incrementar 
sus recursos fiscales y administran libremente su hacienda. 
3. A partir de las reformas constitucionales de 1999, los municipios dejan de ser 
simplemente administradores y pasan a ser, con pleno derecho, el tercer nivel u 
orden de gobierno. Además, en 2005, la Suprema Corte de Justicia de la Nación 
confinnó la facultad jurídica y formulación autónoma de la reglamentación por 
parte de los ayuntamientos. Por esto último, podemos afinnar que, los gobiernos 
municipales organizan y reglamentan su administración pública, sin intervención de 
ningún otro nivel de gobierno. 
4. Los municipios están ahora obligados a participar y cooperar en la política de 
desarrollo social de alcance federal. También los gobiernos locales empezaron a ser 
beneficiarios y responsables directos del uso de los sistemas de transferencia de 
recursos federales a los municipios a partir de las ya citadas refonnas 
constitucionales de 1983. 
5. Los cambios normativos en programas derivados de políticas federales acontecidos 
en el pasado reciente, han traído nuevas responsabilidades a los gobiernos 
municipales. "Hoy los municipios son parte activa de las relaciones 
intergubernamentales de México, no solo por razones fiscales sino también por su 
participación directa en las políticas públicas federales", "como miembros de 
pleno derecho del federalismo mexicano, hoy los municipios tienen mayores 
responsabilidades de cooperación intergubernamental" (Merino, 2005). 
Resumiendo, reconociendo que los gobiernos municipales están obligados a cumplir con un 
ampliado listado de atribuciones y facultades, sin embargo, al observar que en el País 
persiste la falta de una política de Profesionalización en la inmensa mayoría de los 
gobiernos municipales, como lo demuestra lo afirmado recientemente por la directora 
nacional del Instituto Nacional para el Federalismos y el Desarrollo Municipal (INAFED), 
quien reconocía que "los casos de esfuerzos serios y aceptablemente sistematizados de 
Profesionalización en este ámbito de gobierno en México "se pueden contar con los dedos 
27 
de una mano" (Ma. del R. Castro, febrero 2008); puede afirmarse que la ausencia de un 
sistema profesional en la Administraciones Públicas Municipales se ha convertido en una 
de las principales limitaciones al cumplimiento a la nueva agenda pública del gobierno 
municipal. 
En 2005, la SEDESOL a través de INDESOL (Instituto Nacional para el Desarrollo Social), 
realizó un estudio sobre lo que denominó la capacidad institucional de los municipios, en 
cuyo principal índice el 62% de los gobiernos municipales obtuvieron una calificación 
inferior a los 6 puntos. 
Como algunos elementos particulares de la estadística anterior, como comúnmente 
menciono al hacer la analogía con el medio fotográfico "acercamos el zoom" y agregamos 
datos sobre el nivel de escolaridad de los 3 principales responsabilidades en un gobierno y 
administración municipales (Alcalde, Tesorero y Secretario del Ayuntamiento), así como la 
falta de experiencia pública previa en la Administración Pública Municipal, la situación se 
percibe más crítica: 
ASPECTO Cuenta con Estudios Cuenta solamente Cuenta con 
Superiores (nivel con primaria experiencia 
licenciatura) (terminada o previa en un 
CARGO trunca) gobierno mpal. 
Presidente Municipal 43% 21% 11% 
(Alcalde) 
Tesorero 50% 13% 15% 
Secretario del 47% 8% 17% 
Ayuntamiento 
Cuadro 2.1 Nivel Escolar y experiencia previa en Gobierno Municipal 
Fuente: SEDESOL a través del INDESOL Instituto Nacional para el Desarrollo Social 
28 
La baja escolaridady la carencia de un conocimiento previo y experiencia en el sector 
público municipal, son solo dos de los aspectos revisados por el estudio de la SEDESOL 
que merman la capacidad de gobernar y de dar respuesta a la ampliada agenda pública de 
los ayuntamientos y las administraciones públicas municipales. 
La baja calificación en cuanto a capacidad institucional de los gobiernos municipales tiene 
entre sus principales causas, algunas carencias o deficiencias que observamos en los 
municipios y que tienen que ver con el recurso más valioso de cualquier organización -el 
talento humano-. 
A pesar de la problemática anterior, se debe reconocer que existen instituciones que pueden 
contrarrestar las limitaciones mencionadas de capacidad institucional en los dos párrafos 
anteriores, las hay tanto a nivel nacional como en la mayoría de las entidades federativas 
del País, públicas pero también privadas, pero generalmente son poco aprovechadas por los 
gobiernos municipales. Sólo por precisar, las hay gubernamentales (por ejemplo el 
INAFED; el INDESOL o los CEDEMUN, Centros de Desarrollo Municipal, existente en la 
mayoría de los Estados) pero también hay instituciones que son OSC's, Organismos de la 
Sociedad Civil, antes denominados ONG's u Organismos no gubernamentales (por ejemplo 
las asociaciones de municipios -AMMAC, AALMAC, FENAMM, CONAMM, todas 
asociaciones de municipios- o el ICMA (organismo americano sobre administración 
profesional en municipios, que, en el caso de México, tiene oficina en Guadalajara, Jalisco). 
Es claro que los gobiernos federal o estatal cuentan con programas de apoyo a los 
municipios, y poder generar capacidad institucional en los Ayuntamientos, por supuesto a 
costos menores que si cada municipio lo hiciera por separado (generando economías de 
escala, que pueden ser cubiertas presupuestalmente en forma particular por alguno de los 
órdenes de gobierno o de manera concurrente); sin embargo, la realidad es que muchas 
veces no es aprovechan los programas y experiencias disponibles en los estados y en la 
federación, por la tendencia de los gobiernos municipales de enfocarse y atender lo urgente 
y descuidar lo importante. Hay excepciones que son de destacar, por ejemplo tenemos el 
29 
caso en el Estado de México, del Instituto Hacendario estatal que capacita y profesionaliza 
a funcionarios y servidores públicos involucrados en la administración financiera en los 
municipios, el cual es calificado por INAFED como un caso de éxito de profesionalización. 
Sección 2) GESTIÓN DEL PERSONAL EN LOS GOBIERNOS MUNICIPALES 
Como una deficiencia preponderante en la administración de los recursos humanos, 
señalaría la enorme rotación de personal que se observa en la mayoría de los gobiernos 
municipales ante el cambio de un Ayuntamiento a otro. Al tomar posesión, el Presidente 
Municipal coloca a diferentes titulares (con el aval de la mayoría o la totalidad del resto del 
Ayuntamiento) en casi todas las dependencias y entidades que integran la Administración 
Municipal, la estadística es de llamar la atención, pues de acuerdo al estudio, muestra que el 
95% de los titulares serán nuevos al iniciar un gobierno local, y ello sucede ¡cada tres 
años¡. 
Otra carencia tiene que ver con la falta de una definición clara y bien delimitada de las 
funciones que corresponden a cada puesto dentro de la estructura gubernamental, 
provocando, no en pocas ocasiones, duplicidades, retrabajo e ineficiencias. 
Cuando existe trabajo previo en las descripciones de puestos, muchas veces este presenta 
ineficiencias: como ejemplos, no se incluyen en el perfil las capacidades o competencias 
que debe tener el personal que ocupa cada puesto ni tampoco se buscan las mejores 
prácticas de otros municipios al documentarlos (muchas veces solo "se pone en papel" lo 
que ya vienen haciendo). 
Aunada a la deficiencia anterior, aún cuando se cuente con una aceptable descripción de 
puestos, vemos que con frecuencia los perfiles de los recursos humanos no corresponden a 
la función que desempeña, esto como consecuencia de procesos de reclutamiento y 
selección empíricos o poco profesionalizados. 
30 
Otra ineficiencia en la gestión de recursos humanos que encontramos en los gobiernos 
municipales es, que carecen de un programa permanente de capacitación, bien planeado y 
enfocado a atender la brecha entre las capacidades actuales del funcionario o servidor 
público ocupante de un puesto y las que demanda o requiere la propia posición; 
adicionalmente, aunque es deseable que el programa incluya procesos de certificación, 
estos no forman parte de el. 
Una carencia adicional, muy frecuente en los municipios, es que tampoco cuentan con 
sistemas (o de tenerlos, son más bien precarios o limitados) de evaluación al desempeño del 
personal de la administración pública. 
Los procesos de promoción o ascenso, así como el de terminación o separación de la 
relación laboral, no están relacionados ni con sistemas de evaluación al desempeño 
(individual y su contribución a los resultados institucionales alcanzados), ni tampoco están 
vinculados a una revisión del avance en el desarrollo profesional. Las promociones y 
ascensos ofrecidos al personal del gobierno municipal son, más bien, ejercicios de 
autoridad muy subjetivos y llenos de discrecionalidad. 
Solo para dar contexto a ello, debemos citar que menos del 30% de las administraciones 
municipales cuentan con áreas de recursos humanos y en donde sí existen, hay muchos 
casos donde solo se encargan de la nómina y la administración básica de los asuntos de 
personal (incidencias, altas, bajas, etc.). 
Pudiéramos mencionar otras carencias o deficiencias en la gestión del talento humano para 
enfatizar más esta problemática, sin embargo, el presente trabajo considera más pertinente 
revisar como estas impactan en tres esferas de la vida pública y privada de un municipio: en 
la sociedad en su conjunto, en los servidores públicos municipales y en el propio gobierno. 
31 
Subsección 2.1) Consecuencias en los grupos interesados 
a) Impacto en la Sociedad, en el ciudadano 
La enonne rotación de personal que se observa en la mayoría de los gobiernos municipales 
provoca mermas en la eficiencia y eficacia del quehacer gubernamental, en particular en la 
calidad y oportunidad en la oferta de los servicios públicos y trámites que corresponde a 
este nivel de gobierno los cuales de acuerdo a la constitución y a leyes secundarias, cada 
vez son más y de una gran trascendencia social hacia la ciudadanía; como ejemplo están 
aquellos relacionados con el desarrollo urbano, los usos del suelo y la propiedad 
inmobiliaria. 
La ciudadanía en general padece muchos trastornos e inconvenientes ante los cambios de 
gobierno municipal, puesto que en la mayoría de las ocasiones se encuentra con nuevos 
empleados los cuales desconocen, total o parcialmente, el proceso que soporta el trámite 
que este ciudadano o ciudadana requiere realizar, esta problemática se traduce para la 
sociedad en que recibe menor calidad, encuentra errores y falta de oportunidad en la 
entrega del trámite requerido. 
Como consecuencia el ciudadano padece los errores, retrasos e ineficiencia mientras se 
cumplimenta la denominada "curva de aprendizaje" del nuevo servidor público, lo cual 
además le representa un evidente costo social. Es innegable que el tiempo que dure un 
nuevo empleado público en poder dominar suficientemente su labor, representa un costo 
dual a la sociedad: primero por los costos en los que incurre la ciudadanía por su perdida de 
tiempo y recursos ante los retrasos y errores al realizar un trámite o recibir un servicio 
municipal y, segundo, el costo de aprendizaje del nuevo servidor público es financiado del 
erario público, básicamente "del pago de sus impuestos". 
32 
Existen otras consecuencias negativas hacia la sociedad por la falta de Profesionalización 
menos evidentes o másdifíciles de identificar para el "grueso" de la ciudadanía como 
podrían ser las siguientes: 
• 
• 
La falta de preparación, experiencia y pericia de los empleados municipales en el 
ejercicio de las relaciones intergubernamentales con los demás órdenes de gobierno 
pueden propiciar que se pierdan oportunidades y recursos provenientes de políticas 
y programas de corte federal o estatal, en perjuicio de la población que pudiera ser 
beneficiada por estos. 
Un mal desempeño institucional del gobierno municipal en sus finanzas públicas, 
particularmente en el manejo de su hacienda pública, provoca que administren 
inadecuadamente y, por ende, se gasten ineficaz e improductivamente los limitados 
recursos que existen a nivel local para proveer de más y mejores servicios a la 
ciudadanía, así como atender las demandas sociales e incluso "combatir" la pobreza. 
Estas y otras consecuencias desfavorables hacia la sociedad que habita en un municipio 
presentan diferentes matices dependiendo de las características propias del mismo (tamaño 
en cuanto a población, extensión territorial, topografía y por supuesto, si es 
predominantemente urbano o rural); por ejemplificar un caso bastante notable es la 
obligación legal de los municipios de participar en la política social para tratar de reducir el 
problema de la pobreza, sin embargo los gobiernos municipales más limitados profesional y 
funcionalmente, llegan a no poder acceder a los programas sociales de combate a la 
pobreza. 
b) En los funcionarios y servidores públicos que colaboran en los gobiernos 
municipales 
En las administraciones públicas municipales observamos una enorme rotación de personal, 
principalmente cada tres años ante la llegada de un nuevo Ayuntamiento que se "estrena" 
para gobernar en el municipio. 
33 
La ince1tidumbre laboral en el empleo público es más crítico en el ámbito local. En general, 
los funcionarios y servidores públicos municipales, con mayor frecuencia en los casos de 
los directivos y mandos medios, están sujetos a ser cambiados ante la llegada de un nuevo 
Ayuntamiento; naturalmente esta incertidumbre no solo afecta al personal en su 
entusiasmo, sino que también impide hacer una adecuada planeación de recursos humanos. 
La planeación de recursos humanos beneficiaría a los servidores públicos que colaboran en 
el municipio al poner en perspectiva por un lado las necesidades futuras de personal para el 
crecimiento institucional de la administración municipal, y por el otro el plan de desarrollo 
profesional para los actuales colaboradores o empleados del gobierno local para que 
potencialmente en el futuro puedan cubrir los nuevos cargos o responsabilidades conforme 
al plan. La ausencia de esta planeación provoca hacia el personal, la también falta de planes 
de vida y carrera. 
Existe ausencia de capacitación sistemática y permanente., en muchas ocasiones el 
programa de capacitación que reciben los servidores públicos carece de una planeación y 
esta desvinculada de los planes tanto de desarrollo como de gobierno; aunado a que la 
capacitación que existe no esta enfocada a los valores, funciones y metas relacionadas con 
los puestos que ocupan y dependencias donde laboran, produce que el empleado aunque 
participe en la capacitación, no vea reflejado esto en un avance ni en su trabajo ni en su 
desarrollo profesional. 
La falta, total o parcialmente, de un sistema integral de evaluación al desempeño que 
contemple resultados (individuales e institucionales) y los avances en materia de 
Profesionalización de cada servidor público, provoca que los empleados municipales no 
tengan incentivos claros y certeros para esperar ser reconocidos, o incluso recompensados, 
ante un desempeño o productividad extraordinarios. 
34 
La discrecionalidad en la toma de decisiones respecto a promociones o ascensos debido a 
que no se realiza bajo sistemas claros de evaluación al desempeño del servidor público, ni 
tampoco de valorización del avance en su Profesionalización, traducida en una clara 
injusticia laboral; provoca no solo incertidumbre sino desanimo en los empleados públicos 
municipales que afectará su desempeño. 
e) Para el propio gobierno 
El impacto desfavorable por la falta de profesionalización ocurre en todos los gobiernos 
municipales, aunque se presenta y refleja de manera diferente en el Ayuntamiento y 
Administración de municipios de acuerdo al tamaño y su vocación en cuanto al desarrollo 
(urbano o rural) del mismo, los impactos negativos se magnifican en los municipios 
pequeños donde los gobernantes electos muchas veces adolecen de una buena preparación 
académica y profesional. Un ejemplo de lo anterior, es que el gobierno de un municipio de 
poca población y predominantemente rural, el Ayuntamiento y funcionarios encuentran 
mucha dificultad, les cuesta trabajo entender y poder operar con efectividad en su 
municipio los programas federales y estatales, lo que se traduce, en la incapacidad de 
"bajar" más recursos para atender las necesidades y demandas sociales. 
Como hemos mencionado, las administraciones públicas municipales observamos una 
enorme rotación de personal, principalmente cada tres años ante la llegada de un nuevo 
Ayuntamiento 
La curva de aprendizaje por la que transitan los nuevos funcionarios y servidores públicos 
que ingresan con el Ayuntamiento que toma posesión del gobierno tiene un costo 
significativo para el erario público que merma las finanzas públicas. Indirectamente dicha 
curva de aprendizaje de los empleados municipales tendrá también costos para otros niveles 
de gobierno, cuyos interlocutores experimentaran complicaciones y retrasos debido a la 
inexperiencia y falta de conocimiento de los nuevos burócratas al servicio del municipio. 
35 
Como consecuencia de lo anterior, existe precariedad en los sistemas de coordinación y 
colaboración entre los diferentes niveles de gobierno, provocará a su vez trastornos y 
demoras en la implementación, a nivel local, de las políticas y programas gubernamentales 
de los ámbitos federal y estatal, los cuales son por "naturaleza político-temporal" son de 
mayor alcance y duración, al a la par de sus periodos de gobierno, seis años. 
En el ámbito de la hacienda pública, aunque los gobiernos municipales cuentan ya con 
mayores recursos para administrar; la falta de Profesionalización en las tesorerías y otras 
dependencias o entidade_s relacionadas con las finanzas públicas, tiene diversas 
consecuencias. Por ejemplo, incapacidad de mejorar la recaudación y cobro de los 
impuestos y derechos propios, ineficiencia en las políticas y sistema de asignació": del gasto 
gubernamental y ver reducidas sus participaciones federales o estatales, entre otras. 
Ante la combinación de que las administraciones municipales casi no documentan su 
quehacer gubernamental y la alta rotación del personal que se presenta ante el cambio de 
Ayuntamiento, provocan que en muchos gobiernos municipales se carezca de una memoria 
institucional, o al menos de una suficientemente completa, y ante la salida de la mayor 
parte de sus mandos directivos y medios, se pierde el conocimiento y experiencia de 
gobierno de una administración a otra. 
La falta de un sistema de Profesionalización provoca incertidumbre en las políticas púbiicas 
que pueden estar variando constantemente de un gobierno a otro, impidiendo contar con 
programas y proyectos de gobierno de largo plazo, que trasciendan la temporalidad de los 
periodos gubernamentales de los Ayuntamientos. 
Además, existen incentivos institucionales y de facto hacia las políticas públicas de corto 
plazo, hacia programas y proyectos con alcance y temporalidad muy cortos, pero que 
tengan rentabilidad política. 
36 
A lo anterior, habría que agregar que aunque existiera la volunta política del presidente 
municipal y el Ayuntamiento para llevar a cabo políticas públicas de largo plazo, las 
administracioneslocales inevitablemente se enfrentarán a la carencia de funcionarios 
debidamente profesionalizados que sean capaces de implementarlas exitosamente. 
Las políticas y sistemas de transferencias de recursos fiscales de la federación y los estados 
hacia los municipios, han introducido uno o varios factores relacionados con la capacidad 
institucional de los gobiernos locales, especialmente en materia recaudatoria, que impacta 
en la asignación de las participaciones y aportaciones federales y estatales. Naturalmente la 
capacidad gubernamental se ve afectada por la propia de los empleados municipales que 
tienen a su cargo la administración. 
En resumen, el poco desarrollo institucional y baja capacidad institucional de la mayoría de 
los gobiernos municipales les impide responder adecuadamente a las crecientes demandas 
sociales, tanto en materia de servicios públicos como de desarrollo local. 
CAPÍTULO 111 
ESTUDIO DE CASO: SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN EL 
AYUNTAMIENTO DE CELA Y A, GTO. 
Sección 1) BREVE REFERENCIA HISTORICA DEL AYUNTAMIENTO Y LA 
COMISIÓN 
Como se mencionó en el primer capítulo, el 10 de Octubre del 2006, tomó protesta el actual 
Ayuntamiento 2006-2009 del Municipio de Celaya, Guanajuato; encabezado por el LAE 
Gerardo Hemández Gutiérrez, emanado del Partido Acción Nacional (PAN), que incluye 
dos sindicas (ambas también del PAN) y doce regidores (8 del PAN, 3 del PRI y solamente 
1 por el Partido de Alianza Social); lo que representa para el partido en el poder, mucho 
37 
margen de actuación en la toma de decisiones al interior del Ayuntamiento, alcanzando los 
ediles panistas votaciones por mayoría simple e incluso calificada y absoluta, sin que ello 
requiera negociar y pactar con los representantes de las dos minorías. 
Un mes después, como también fue referido en el primer capitulo, el día 10 de noviembre 
del 2006, celebra su primera reunión y formaliza la Comisión de Recursos humanos y 
Servicio Civil de Carrera (abreviado SCC), quedando confonnada por 5 regidores: Es 
presidida por el Licenciado en Relaciones Industriales, Luis Felipe Pesquera Sánchez 
emanado del PAN, dos integrantes más provenientes del PAN (El Profesor Isidro González 
Nieto que funge como Secretario y el Dr. Noel Luna Aguirre que es vocal) y dos del PRI 
(Lic. Karina Camarena Reynoso y LAE. Leopoldo Míreles Durán, ambos vocales). 
La función pública es una de las labores más importantes en un país, una región y un 
municipio; representa un pilar para su consolidación democrática, ya que es el gobierno el 
instrumento que brinda gobernabilidad y estabilidad a las democracias. Así mismo, la 
función pública busca construir un Buen Gobierno, un gobierno eficiente y de calidad en 
materia de los trámites y servicios que ofrece. 
La Comisión desde su instalación se encuentra trabajando con dos enfoques primordiales y 
sus correspondientes estrategias: propiciar y facilitar la profesionalización del servicio 
público y la gestión de la calidad-mejora continua- en la Administración Pública Municipal, 
buscando que ambas líneas de acción trasciendan y tengan continuidad, 
independientemente de los cambios de Gobierno cada 3 años. 
En el caso de Celaya, en la Comisión de Recursos humanos y SCC se cuenta con la Visión 
clara de crear el marco normativo e impulsar las políticas públicas necesarias para asegurar 
y salvaguardar la continuidad del servicio y mejora continua de la atención y servicio a la 
ciudadanía, en calidad y oportunidad, a través de sistemas, procesos y proyectos 
innovadores. 
38 
Desde sus primeras dos reuniones de trabajo, la Comisión de Recursos humanos y SCC., 
decidió adoptar como su proyecto más importante, el hacer realidad el Servicio Civil de 
Carrera, a través de una prueba piloto. 
Es interesante referimos a que la iniciativa de hacer una prueba piloto no surge de una 
propuesta de campaña, ni un proyecto encargado por el Alcalde, tampoco surge de los 
recién nombrados Directores Generales Municipales; sino que nace de una iniciativa propia 
de la Comisión de Recursos humanos y Servicio Civil de Carrera, particularmente de quien 
la preside. 
Con el proyecto piloto, la Comisión visualiza a corto plazo, la implementación integral de 
dicha disposición legal en el gobierno municipal mediante la publicación del reglamento 
correspondiente, que será elaborado con base a la experiencia práctica que nos dará el 
proyecto piloto, que asegure que el eventual reglamento será funcional y pueda ser puesto 
en práctica con éxito. Los miembros de la comisión coinciden en que siempre será mejor 
que los proyectos de reglamento que se desarrollen por los Ayuntamientos sean, más que 
un ejercicio jurídicamente "pulcro" y basado en una amplia investigación o 
"benchmarking"; sean elaborados en base a una prueba piloto. En su fase de planeación y 
diseño la Comisión requirió revisar los modelos existentes como se explica a continuación. 
"En el tema de Profesionalización existen al menos dos grandes modelos de función 
pública -o Servicio Civil de Carrera- que explican la manera en que se encuentran 
organizados los empleados públicos: el modelo cerrado y el modelo abierto de gestión de 
recursos humanos" (Ramio, 1999). 
"El modelo cerrado de gestión de recursos humanos parte de la consideración de que el 
empleado va a estar vinculado de por vida a la administración pública, ala que prestará 
sus servicios en diferentes puestos de trabajo en el orden de gobierno correspondiente, 
traduciéndose en su carera profesional; resumiendo, el sistema cerrado de servicio de 
carrera es aquel en el que la contratación del personal público debe hacerse dentro de la 
39 
misma administración, donde van ascendiendo desde abajo haciendo carrera como 
funcionarios en el servicio público" (Ramio, 1999). 
El modelo abierto de gestión de recursos humanos se basa en la especialización partiendo 
de la diferenciación de los diferentes puestos de trabajo en la administración mediante un 
estudio que permita precisar un detallado perfil y descripción de cada uno de los cargos; 
para posterionnente, ubicar al "mejor hombre o mejor mujer para cada puesto"; por lo 
anterior la relativa estabilidad laboral esta sujeta a la necesidad de permanencia de las 
funciones o atribuciones asociadas a los cargos que ocupan; resumiendo, el sistema abierto 
de servicios de carrera se basa en la diferenciación y la especialización, se realiza un 
estudio detallado de cada puesto 
Ambos modelos hacen referencia a la estructura y gestión del capital humano en la función 
pública, y se ven impactados significativamente con la variable del grado de neutralidad 
inmerso en dicha gestión. 
Aunque es una obligación legal para los Municipios en Guanajuato el instrumentar un 
Servicio Civil de Carrera, hasta 2006 en ninguno de ellos había aplicado en forma real y 
práctica un Sistema de Servicio Civil de Carrera (1 ), se reconoce que los Municipios de 
León e Irapuato han tenido ciertos avances en el pasado reciente. En el caso de Celaya, la 
Comisión ya mencionada del actual Ayuntamiento 2006-2009, adopta para la prueba piloto 
del Servicio Civil de Carrera, el modelo abierto de gestión de recursos humanos. 
(1) Se obtuvo en la investigación el archivo referente a la publicación de un reglamento de Servicio Civil de 
Carrera autorizado por el H. Ayuntamiento de Salvatierra, Guanajuato correspondiente al periodo de gobierno 
2000-2003, pero no se encontró evidencia empírica de su aplicación en la Administración Pública Municipal 
del citado municipio sureño en nuestro estado (periódico oficial del gobierno del estado de Guanajuato). 
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Sección 2) PROYECTO PILOTO DE SERVICIO CIVIL DE CARRERA 
El estudio de caso objeto del presente trabajo, es multicitado proyecto piloto de 
Profesionalización que esta llevando a cabo el actual gobierno municipal de Celaya, Gto; es 
un caso de alta trascendencia y pertinencia para Ayuntamientos, es presentado