Captura do Estado e suas Funções

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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY 
CAMPUS ESTADO DE MEXICO 
"LA INFLUENCIA DE LA CAPTURA DEL ESTADO 
EN LAS FUNCIONES ESTRATEGICAS DEL ESTADO" 
TESINA QUE PARA OPTAR EL GRADO DE 
MAESTRO EN ADMINISTRACION PUBLICA Y POLITICAS PUBLICAS 
PRESENTA 
ERIK ALFREDO GUERRERO MARQUEZ 
Escuela de Graduados: 
en Administracion Publica y Politice Publica 
Asesor: DR. Bernardo González-Aréchiga 
Comité de tesis: DR. Luís Miguel Pérez Juárez 
DRA. Mireille Roccatti V. 
DR. Bernardo González-Aréchiga 
Atizapán de Zaragoza, Edo. Méx., Mayo de 2007 
Índice 
Introducción 
a. Definición del Problema 
b. Justificación del problema 
c. Objetivos 
d. Hipótesis 
e. Metodología 
Capitulo 1. Decisiones colectivas y gobernanza 
1 .1 Reflexiones epistemológicas 
1.2 Proceso democrático 
1 .3 Formación de las metas colectiva 
1.4 Gobernar en gobernanza 
1.4.1 Gobernabilidad 
1 .4.2 Gobernanza 
Capitulo 2. La política pública y la administración pública 
como agregación de intereses y acción pública 
2.1 Perspectiva del Sistema político 
2.2 La administración pública 
2.2.1 La nueva gestión pública 
2.2.2 Las políticas públicas 
2.2.3 La acción pública 
2.3 Las instituciones y su diseño 
2.4 Jugadores con veto 
2.5 Intervención del Estado 
pagina 
3 
5 
7 
8 
9 
11 
12 
14 
15 
16 
17 
21 
25 
26 
31 
34 
35 
37 
39 
43 
46 
2 
Capitulo 3. Captura del Estado 49 
3.1 Reformas estructurales 50 
3.2 Aproximaciones conceptuales 54 
3.2.1 Daniel Kaufmann 54 
3.2.2 Bernardo González-Aréchiga 56 
3.3 Manifestaciones de la captura 57 
3.3.1 Corrupción administrativa 59 
3.3.2 Captura Regulatoria 65 
3.3.2.1 Problemas de agencia 68 
3.3.3 Influencia excesiva 69 
3.3.4 Subversión de la justicia 70 
3.3.5 Fallas de acción colectiva 71 
Capitulo 4. Tres tesis sobre el Impacto de la Captura 72 
4.1 Impacto de la Captura 72 
4.2 Progreso lento de reforma (Kaufmann) 76 
4.3 Fallas de Estado (González-Aréchiga) 81 
4.4 Declive de la autoridad del Estado 89 
Capitulo 5. Conclusiones: por un sentido de urgencia 100 
5.1 Recapitulando 100 
5.2 Por una democracia radical 104 
5.3 Necesidad de renovar el análisis sobre el funcionamiento del Estado 109 
Bibliografía 112 
a. Definición del Problema 
3 
Introducción 
No aceptes lo habitual como cosa Natural. Porque en tiempos de 
desorden, de confusión organizada, de humanidad deshumanizada, 
nada debe parecer natural. Nada debe parecer imposible de cambiar. 
Bertolt Brecha, Las visiones y los tiempos oscuros 
El objetivo de esta Tesina de Investigación es llevar a cabo un análisis y reflexión conceptual sobre 
la captura del Estado y destacar teóricamente el impacto que la captura provoca en las funciones 
estratégicas del estado. En la literatura existente, la captura representa para la academia y para los 
gobiernos un campo de análisis aún por desarrollar. Conviene señalar que la mayor parte del 
trabajo teórico sobre la captura regulatoria se ha hecho en Europa del Este y en otros países en 
transición 1• Son muy pocos los trabajos que documentan el tema en México2 y por supuesto la 
construcción de evidencias es más en el plano cualitativo. De ahí que sea necesario mantener la 
discusión en el ámbito teórico. No se puede trasplantar mecánicamente a México lo que sucede en 
otros países sino como peligros serios, cosas que cuidar, o como guías para buscar evidencia 
indirectas de ocurrencias semejantes. 
Hecha la aclaración anterior, es necesario precisar que los trabajos teóricos de Daniel Kaufmann y 
Bernardo González Aréchiga, servirán de base para analizar el concepto de captura del estado. El 
enfoque teórico de Kaufmann, es una visión formulada a partir de las "reformas institucionales", y 
forma parte de una línea de Investigación del Banco Mundial. Por su parte, el trabajo teórico de 
González Aréchiga, es un enfoque sobre el ''funcionamiento del estado" desde la visión de las 
políticas públicas, y forma parte de la agenda de investigación de la Maestría en Administración 
Pública y Políticas Públicas del ITESM. Sin embargo, siendo la captura un tema que se encuentra 
en discusión, exploraremos una explicación alternativa apoyada en el modelo propuesto por 
Boaventura de Sousa Santos denominado "teoría critica postmoderna", como posibilidad 
epistemológica. 
1 La participación de los investigadores Joel S. Hellman, Geraint Jones, Daniel Kaufmann, ha sido relevante para 
introducir el tema de la captura en la agenda sobre el funcionamiento de las reformas institucionales. Destaca los 
trabajos teóricos-empíricos de Kaufmann. 
2 Michel Walton y Bernardo González-Aréchiga 
4 
Para el logro del objetivo planteado, es necesario contextualizar que la captura del Estado 
representa una propuesta teórica gestada por especialistas dentro y fuera de los organismos 
internacionales financieros para dar cuenta sobre los factores, procesos, ritmos y condiciones que 
inhiben o incentivan las transiciones económicas vía las reformas institucionales y la intervención 
del Estado. En ese contexto se define a la captura del Estado como un proceso que debilita la 
efectividad y retrasa la velocidad de las transiciones económicas; y la misma, se manifiesta en 
distintas formas. En continuidad con este enfoque, la captura es explicada por la disfuncionalidad y 
la limitada efectividad del proceso político y del proceso de las políticas públicas. Para la 
explicación alternativa, la captura del estado puede llevar al declive de la autoridad del Estado y, 
por lo tanto, propiciar altas posibilidades de poner en riesgo la materialización de las metas 
colectivas. 
Finalmente, no está por demás señalar que al momento de formular las conclusiones de esta 
tesina de investigación, iniciarán en el país los trabajos para la Reforma del Estado, precedidos por 
primera vez, por una Ley que obligará a los actores políticos y económicos a introducir un conjunto 
de cambios en las áreas: régimen de estado y gobierno; democracia y sistema electoral; 
federalismo; reforma del poder judicial; garantías sociales, entre otros3• En la generalidad de esos 
temas, podría existir la posibilidad de introducir en la agenda de discusión el planteamiento de la 
captura del estado. Si bien, las conclusiones del Informe de Resultados de la Cuenta Pública 2005, 
señalan que el Sistema de Administración Tributaria contraviene el principio de equidad fiscal; y en 
otro ámbito las declaraciones del actual Secretario de Comunicaciones y Transportes afirman en el 
discurso que la Comisión Federal de Telecomunicaciones esta capturada por las empresas que 
regula; así mismo, el exsecretario de este ramo declaró con relación a las reformas a la Ley de 
Telecomunicaciones que las empresas que mantiene el monopolio en ese sector capturaron el 
proceso de las reformas a su favor. De ahí, considero que existen razones suficientes para no dejar 
el tema fuera de la reforma del estado4. Sin embargo, como toda agenda del poder se integrará al 
final por las capacidades de veto que cada actor o grupo de actores ponga en juego. 
3 Ley para la Reforma del Estado; Cámara de Diputados 2007; En mi opinión esta iniciativa de reformas va en el sentido 
de hacer que funcione el régimen, de darle instrumentos de gobierno. Describe una trayectoria sectorial y limitada, que 
no busca ir a la parte estructural. 
4 El Informe de Resultados de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 20054, elaborado por la Auditoria 
Superior de la Federación, dio cuenta de la fiscalización al SA T en los siguientes términos: "Las devoluciones de 
impuestos se encuentran altamente concentradas, generando una situación de privilegio que contraviene el principio de 
equidad fiscal". Asimismo, la fiscalización determinó el incremento de créditos fiscales irrecuperables y se detectó a 
contribuyentes con créditos fiscales que obtuvieron devoluciones. En el mismo documento se determinó que las 
devolucionesy los créditos fiscales irrecuperables son consecuencia de la legislación fiscal, de las resoluciones de la 
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), así como de la baja calidad de las demandas que se presentan y de las 
5 
b. Justificación del problema 
La intervención del estado para asignar y distribuir beneficios individuales y colectivos en el 
contexto de la formación de las decisiones de los poderes públicos durante las transiciones 
económicas, dio entrada a nuevas interacciones de poder ilegal e ilegitimo entre organizaciones del 
sector privado y la burocracia, el parlamento, la Corte, los partidos políticos, los sindicatos, entre 
otros actores. La finalidad de dichas interacciones es influir en la asignación de los recursos 
políticos y fiscales del Estado. Esa nueva forma de interacción ilegitima5, opera por medio de 
oligarquías económicas denominadas poderes fácticos6. 
En la literatura sobre el tema, la influencia ilegitima es una forma que utilizan los poderes fácticos 
para movilizar amplios recursos de veto en la integración de las reformas económicas. La 
operación de estos poderes propicia distintos tipos de incentivos a propósito de coligarse para 
influir y determinar la producción del marco regulatorio y político de la actividad pública, privada y 
social; así como, para flexibilizar y distorsionar la implementación de las leyes a su favor. En el 
nivel discursivo, las oligarquías requieren de aparatos ideológicos para justificar nuevas visiones de 
legalidad y legitimidad. 
La teoría sugiere que la captura del estado al influir en el sentido que deben tomar las reformas 
institucionales, refleja una visión de beneficio económico sobre los procesos de asignación de 
beneficios colectivos vía la regulación. En consecuencia, la asignación de beneficios se transforma 
en un problema público, que tendría que ser explicable en términos de fallas del Estado y 
disfuncionalidad de las reformas institucionales. Ante lo cual, el único agente que puede ajustar las 
limitadas responsabilidades de los servidores públicos. Resumen del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización 
Superior de la Cuenta Pública 2005. http://www.asf.gob.mx/ Actualización 16 de abril del 2007. 
Asimismo, con relación a la captura regulatoria de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, el Secretario de 
Comunicaciones y Transportes declaró que el órgano regulador de las telecomunicaciones está capturado por las 
empresas que regula, representando un gran problema para el gobierno. Esa circunstancia, desde la perspectiva de la 
STC, promueve barreras a la competencia e impacta negativamente en la productividad económica. El planteamiento de 
la captura de la Cofetel referido por la Secretaría, se deriva de las resoluciones de ese órgano regulador a favor de 
TELMEX al limitar la apertura en el área de telefonía, así como el favorecer el control en la determinación de tarifas 
telefónicas. Entrevista al Secretario de Comunicaciones y Transportes, Dr. Luis Téllez; por Ricardo Lapper y Adam 
Thomson; en el Diario Estadounidense The Financia! Times, de fecha 3 de abril de 2007 
5 Bernardo González-Aréchiga; Hacia un Estado más justo: Superando la influencia ilegitima de las Fallas de Gobierno; 
material de Trabajo; Instituto tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey; México; Diciembre; 2006. 
6 Poder fáctico, el que se ejerce fuera de los cauces formales, es decir, que no coincide con el aparato del Estado. El 
poder fáctico ni está legitimado ni busca la legitimación para ejercerse, pero ejerce de hecho (tácticamente) el poder 
aunque no lo haga de iure (legalmente). La mayor parte de las veces no es necesario que se imponga por la fuerza: le 
basta con explicitar, o incluso con sugerir sus deseos para que se conviertan en realidad. La mera existencia de ese 
poder le hace ser determinante. La clave de su ejercicio es su capacidad de control de mecanismos externos a la política 
que le dan el control de la ideología, la sociedad y la economía. http://es.wikipedia.org/wiki/Poder_f%C3%A1ctico / 
Actualización 18 marzo del 2007. 
6 
asimetrías sociales es el mercado. Bajo estas condiciones las oligarquías ganan influencia en el 
sistema de regulación, permitiéndoles intervenir en la estructuración fiscal y social del Estado, e 
incluso, constituir una cierta forma de nueva hegemonía sobre la producción regulatoria de las 
interacciones sociales y políticas. 
En esta perspectiva teórica, la influencia ilegitima a través de ciertos actores busca reducir las 
tensiones generadas por las asimetrías sociales, vía la provisión de bienes públicos para la 
consecución de metas colectivas. En este escenario, la actuación de los poderes públicos se limita 
a tareas administrativas y de seguridad; en consecuencia la creación de nuevos marcos de 
interacción de la vida social, pública y privada, se vuelven temas para la agenda de las oligarquías. 
En esa dirección, Susan Strange alerta que la sociedad va en sentido del declive de la autoridad 
del Estado. Para Strange, el declive obedece a una serie de factores: difusión y transferencia 
creciente de la autoridad en otras instituciones, grupos, intereses y asociaciones; asimetrías entre 
estados con poder estructural y estados débiles; desequilibrio del poder Estado-mercado; 
banalización del gobierno; ausencia de control sobre los resultados del gobierno; inexistente 
confianza ciudadana; disolución de fronteras entre el ámbito público y privado7 • Añadiría a los 
anteriores factores, un elemento expuesto por la historiadora Bárbara W. Tuchman: los gobiernos 
siguen políticas contrarias a los propios intereses del Estado, para adoptar una forma de 
insensatez y perversidad8• 
Otra perspectiva teórica, postula que la influencia ilegitima de ciertos actores con capacidad de 
veto económico y político, impacta negativamente en la articulación de las metas colectivas. En 
este enfoque Boaventura de Souza Santos, sugiere que el estado va hacía una espeeie de 
fascismo social9. Dicho fascismo no remite a un régimen político sino a un régimen social y de 
civilización. El fascismo social no sacrifica la democracia ante las exigencias del capitalismo sino la 
fomenta hasta el punto de que ya no resulta necesario, ni siquiera conveniente, sacrificarla para 
7 La retirada del Estado; págs. 21-36; 
8 La marcha de la locura; págs. 11-14; FCE; México; 2005 
9 El fascismo social deviene del análisis de la crisis del contrato social. Para explicar éste, se admite que la sociedad 
tiende ha explicar su evolución en términos de inclusión y exclusión, ésta última amplifica sus consecuencias en 
sociedades fragmentadas en múltiples apartheids y polarizada en torno a ejes económicos, sociales, políticos y 
culturales. Una forma bajo la cual se expresa el fascismo social, es el fascismo paraestatal, resultante de la 
usurpación, por parte de poderosos actores económicos, de las prerrogativas estatales de la coerción y de la 
regulación social. Más adelante se ampliará este concepto. 
7 
promover el capitalismo10• Para este fascismo la formalidad democrática incluye espacios de 
exclusión, desigualdad y violencia 11 • 
En la perspectiva teórica del sistema político las consecuencias del declive de la autoridad del 
estado hablan de una crisis en la estructura del sistema social12• Una característica esencial, de 
esa crisis es su proyección de irresolubilidad estructural sobre problemas de autogobierne, lo que 
conduce a la formación de estados débiles para regular metas colectivas y, ello supone la retirada 
del estado de sus funciones de articulador de la acción pública y la acción colectiva. 
Para concluir, diremos que los enfoques teóricos coinciden en señalar que el mayor riesgo de la 
captura del estado, es la existencia de estados paralelos que en sedes extralegales y extra 
institucionales gestionan 13y definen los nuevos marcos regulatorios del estado. Este hecho, 
representa un nuevo estremecimientoante la marcha del mundo, como el que daba cuenta Walter 
Benjamín en sus tesis sobre la filosofía de la historia tras la llegada del fascismo y la Segunda 
Guerra Mundial. Desolado, Benjamín se interrogó acerca de los argumentos de una razón que no 
había sido capaz de alertar acerca de la llegada del fascismo, una razón inhabilitada para articular 
lo que de humano le correspondía al mundo, una razón desarmada para enfrentar la insensatez de 
los hombres14 . 
c. Objetivos 
General 
Realizar un análisis y reflexión conceptual sobre la captura del Estado, mediante el estudio de tres 
enfoques teóricos: el primero de Kaufmann, que representa una visión a partir la "de las reformas 
institucionales"; el segundo de González Aréchiga, que engloba el ''funcionamiento del estado"; y, 
10 El milenio huérfano; Ensayos para una nueva cultura política; pág. 353, Trotta-lLSA; Madrid; 2005. 
11 Juan Carlos Monedero; Conciencia de frontera: la teoría crítica posmoderna de Boaventura De Souza Santos; 
presentación al libro: El milenio huérfano; Ensayos para una nueva cultura política; de Boaventura De Souza Santos; 
~ág. 17; Trotta-lLSA; Madrid; 2005. 
2 En la tesis de Jurgen Habermas, sobre los problemas de legitimación en el capitalismo tardío, la crisis de un sistema 
de sociedad surge cuando se descuidan o abandonan los reforzamientos sistémicos de las capacidades de 
autogobierno, es decir, por contradicciones estructurales. Ver Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, págs. 
15-20, Amorrortu, Argentina, Buenos Aires, 1991. 
13 Luigi Ferrajoli; Derecho y Garantías. La Ley del más débil; pág. 15; Trotta; España, Madrid, 2002. 
14 Juan Carlos Monedero; presentación al libro El Milenio Huérfano. Ensayos para una nueva cultura política; de 
Boaventura de Souza Santos; pág. 15; Trotta, España, Madrid; 2005 
8 
el tercero de Boaventura de Sousa Santos, que sé apoyada en el modelo denominado "teoría 
critica postmoderna". 
Específicos 
l. Describir el marco conceptual sobre la captura mediante el análisis de distintos documentos de 
investigación y bibliografía sobre el tema. 
11. Proponer que el concepto del declive de la autoridad del Estado es útil para interpretar el 
impacto de la captura del Estado. 
111. Proponer un conjunto de estrategias para superar la captura 
d. Hipótesis 
El objetivo de esta investigación es realizar un análisis conceptual sobre la captura del Estado y 
destacar el impacto teórico que la captura provoca en las funciones estratégicas del estado. En 
estos términos las hipótesis que se formulan sólo pretende establecer proposiciones teóricas entre 
la definición del problema y el marco conceptual que la explica. En ese sentido formulamos las 
siguientes hipótesis: 
1. "Cuanto mayor es el grado de la disfuncionalidad en las reformas institucionales en los 
sistemas políticos en transición, mayor es la resistencia a las reformas normativas y 
operativas que caracterizan a las transiciones" 
--•~ reformas normativas y operativas 
__J 
En esta hipótesis la variable independiente es el "grado de la Disfuncionalidad de las reformas 
institucionales" y la variable dependiente es "la resistencia a las reformas normativas y operativas". 
9 
2. "Un alto impacto de las fallas de estado conduce a la mayor inequidad de las políticas 
públicas, lo que genera retos y lleva a la reducción de la gobernabilidad". 
Fallas de Estado inequidad reduce la gobernabilidad 
l 
Esta segunda hipótesis identifica a la variable independiente con el "impacto de las fallas de 
Estado" y la variable dependiente es "políticas públicas inequitativas". 
3. Cuanto más grave sea el declive de la autoridad del Estado, mayor es el riesgo de que 
algunos actores bloqueen la definición y consecución de metas colectivas durante el 
proceso de transición. 
Declive de la autoridad del Estadoo--•• Captura 
l 
; , Concepto clav;: · 
Declive de la autoridad 
Bloquear las metas colectivas 
En esta hipótesis la variable independiente es "cuanto más grave sea el declive de la autoridad del 
Estado". En cuanto a la variable dependiente recae "mayor es el riesgo de que algunos actores 
bloqueen la definición y consecución de metas colectivas". 
e. Metodología 
1. Se analizarán los trabajos teóricos de Kaufmann, González-Aréchiga y de Boaventura de Souza 
Santos, para establecer el marco conceptual de la captura del estado. 
2. Se revisara el enfoque de sistema político en virtud de que consideramos que aporta los 
elementos necesarios para entender el proceso de las decisiones públicas y el funcionamiento de 
la administración pública. 
10 
3. Se estudiará el impacto de la captura del estado apoyado en los factores que intervienen en el 
sistema político. 
4. Se propondrán estrategias conceptuales para superar la captura del estado. 
11 
Capitulo 1 
Frente a un modo de dominación tan complejo y refinado, en el que el poder 
simbólico tiene un lugar tan importante, hay que inventar nuevas formas de lucha, de 
explicación. Dado el lugar particular de las "ideas" en este dispositivo, los 
investigadores tienen un papel eminente que desempeñar. Para ello, deben contribuir a 
dar a la acción política nuevos fines - la demolición de las creencias dominantes - y 
nuevos medios -armas técnicas, basadas en la investigación y en el dominio de los 
trabajos científicos, y armas simbólicas, capaces de socavar las creencias comunes 
dando una forma sensible a las adquisiciones de la investigación. 
Pierre Bourdieu, Contrafuegos 2 
1. Decisiones colectivas y gobernanza 
En cualquier sociedad atravesada por desigualdades e injusticias la ilegalidad e ilegitimidad del 
poder no se puede justificar por la incapacidad de los gobiernos y de las metas colectivas. Captar 
esta realidad permite potenciar proyectos capaces de anticipar cursos de acción 15• En ese sentido, 
el propósito de este primer capitulo es una reflexión epistemológica sobre distintos marcos 
analíticos que nos faciliten ubicar teóricamente el paradigma de la Captura del Estado. Se trata 
sobre todo de no perder de vista el momento de renovación reflexiva sobre los problemas de la 
realidad social, sobre los problemas públicos. Digamos, que los problemas públicos no sólo son 
cuestión de funcionamiento de los gobiernos, sino también se traducen en la construcción de 
metas colectivas. 
Para el propósito de esta tesina de investigación, la idea de paradigma se concibe en el contexto 
de las ciencias sociales como una representación global que sirve de punto de referencia; ordena y 
jerarquiza las representaciones de los diferentes campos y sectores sociales; integra el conjunto de 
valores fundamentales que constituyen las creencias de base de una sociedad, así como una serie 
de normas que permiten elegir entre varias conductas, define la representación que, en un 
momento dado, una sociedad se hace de su posición en el mundo 16• 
En ese sentido, las decisiones colectivas son formas de acción del Estado que han centrado su 
atención sobre las dinámicas de construcción social de la realidad que determinan el marco y las 
prácticas socialmente legítimas en un momento dado17• De ahí que la gobernanza sea una 
15 Para Hugo Zemelman captar la realidad, significa implica tres supuestos. a. supuesto del movimiento; b. supuesto de la 
articulación de procesos; y, c. supuesto de la direccionalidad. Ver Conocimiento y sujetos sociales; pág.23; Colmex; 
México; 2000. 
16 lsabelle Rousseau; Paradigma político; en Léxico de Política; págs. 498-503; FCE; México; 2002. 
17 Berger y Luckmann; La construcción social de la realidad; pág. 25; Amorrortu; Argentina: 1980. 
12 
propuesta para generar nuevas interacciones sociales a efecto de legitimar los procesos de 
regulación económico-sociales. 
1.1 Reflexiones epistemológicas 
Como rezaba un graffito en Berlín oriental, 
cuando teníamos las respuestas nos han 
cambiado las preguntas. 
Juan Carlos Monedero, Cansancio del Leviatán 
El problemateórico-empírico de la Captura del Estado intenta describir un conjunto de 
disfuncionalidades en las interacciones entre el estado, el mercado y la sociedad. La multiplicidad 
de temas que derivan de este fenómeno y sus consecuencias diversifican enfoques y métodos de 
análisis. Más allá del ámbito de cada disciplina que interviene existe un plano común: el Estado y 
su función de cara a los retos que tendrá que enfrentar en el Siglo XXI. Para la ciencia que estudia 
los asuntos públicos la Captura del Estado es un problema público que tendría que describirse y 
explicarse en función del sistema de agregación de intereses sociales, los procesos de 
convertibilidad y los resultados políticos. Sin embargo, desde esa visión sistémica la ciencia de las 
políticas enfrenta cotidianamente una tensión entre las variables sociales y las económicas 
logrando en pocas ocasiones el equilibrio necesario. 
El predominio en las explicaciones por variables sociales o por variables económicas representa un 
paradigma dominante. Paradigma en tanto una forma de plantear y resolver problemas 18• Pero a la 
luz de los cambios de época tras la crisis de los años ?Os las variables económicas adquirieron el 
carácter de paradigma dominante retomando como base una larga tradición de la modernidaá para 
plantear y resolver problemas: canalizar la tensión dinámica entre regulación social y emancipación 
social 19• Al converger esa dinámica entre modernidad y capitalismo la tensión entró en un largo 
proceso de degradación transformando la emancipación social -metas colectivas- en procesos de 
regulación20• 
18 Pablo González Casanova; Reestructuración de las ciencias sociales: Hacia un nuevo paradigma; pág. 5; en Ciencias 
sociales: algunos conceptos básicos; Coordinación, Pablo González Casanova; Siglos XXI, CIICH-UNAM; México2002 
19 Boaventura de Souza Santos; Crítica de la razón indolente. Contra el desperdicio de la experiencia; pág. 13-14; 
Desclée; Bilbao; 2000. 
20 ldem .. págs. 23-24. 
13 
De ahí, que la reflexión epistemológica critique la operatividad del paradigma dominante21 . Con el 
colapso de las metas colectivas en regulación, el paradigma económico jaloneado entre 
modernidad y posmodernidad dejó de renovarse y entró en crisis, es decir, en transición 
paradigmática. Para de Souza Santos, la transición paradigmática distingue dos dimensiones 
principales: la primera, es una transición epistemológica que se da entre el paradigma dominante 
de la ciencia moderna y el paradigma emergente. La segunda, es una transición social, menos 
visible, va desde el paradigma dominante -sociedad patriarcal; producción capitalista; consumismo 
individualista y mercantilizado; identidades-fortaleza; democracia autoritaria; desarrollo global 
desigual y excluyente- hacia un paradigma o conjunto de paradigmas que desde la visión de este 
pensador Portugués, por el momento, no conocemos sino las vibrations ascendantes22 . 
En lo que respecta a la transición epistemológica, el argumento defiende que no se pueden 
concebir metas colectivas en el ámbito del paradigma dominante, ya que todas ellas están 
condenadas a transformarse en otras tantas regulaciones sociales.: modelos sociales de 
regulación -leyes y políticas- y modelos emancipadores complacientes -espectáculo, abundancia y 
consumo-. El paradigma dominante por la fuerza de su linealidad concibe a la sociedad como una 
forma estrecha de sí misma. De ahí que las explicaciones funcionales-económicas limiten la 
realidad social, como en Matriz se codifican las metas colectivas. Ante el colapso de las metas 
colectivas y la proliferación del fascismo social es necesario reinventar no sólo la política, sino las 
políticas públicas, la acción pública, los contenidos y los procesos. 
En todo caso, se trata de reconocer las marcas de un nuevo tiempo, de captar el movimiento real 
que articula las condiciones objetivas y la construcción de un nuevo sujeto histórico. De vertebrar 
un tipo de reflexión en torno al análisis de los problemas públicos que requiera una deconstrución 
de la actualidad23• Se trata de situarse, de sacudir realmente a la sociedad establecida24 • De ir más 
allá para revelar los mecanismos de censura invisibles de la dominación25• Este plano de reflexión 
constituye el despliegue de una línea de prismas analíticos para conocer e investigar la 
configuración del paradigma de la captura del Estado. 
21 Para Boaventura de Souza Santos, constituye el paradigma dominante el modelo global de racionalidad científica. 
Como modelo totalitario niega el carácter racional a todas las formas de conocimiento que no se adecuen a sus principios 
epistemológicos y sus reglas metodológicas. Ver Crítica de la razón indolente; págs. 65-66; desclée; Bilbao; 2000. 
2 ldem ... págs. 54-55. 
23 Entrevista con Jacques Derrida; por Stéphane Douailler, Émile Maleta y Cristina de Peretti; traducción en castellano en 
la Revista el Ojo Mocho. Revista de Crítica Cultural; No 5; Buenos Aires; 1994. 
24 Guy debord; La sociedad del espectáculo; Pre-textos, Madrid; 2000. 
25 Pierre Bourdieu; Contrafuegos 2; pág. 23; Anagrama; Madrid; 2000. 
14 
Para cerrar esta sección vale la pena dejar sentada la siguiente preocupación de Boaventura: ¿De 
que lado estamos?, esta inquietud se ha convertido para algunos en una pregunta ilegítima, para 
otros, en una pregunta irrelevante y, para el resto, en una pregunta sin respuesta. Si algunos, por 
creer que no tienen que tomar partido, dejan de preocuparse con la pregunta y critican a quienes 
por ella reflexionan, a otros, tal vez nuevas generaciones les gustaría responder y tomar partido, 
observando, a veces con angustia, la dificultad, aparentemente cada vez mayor, de identificar las 
posiciones alternativas con respecto a las cuales habría que comprometerse. Para Pablo González 
Casanova es preciso tener en cuenta algunas reflexiones esenciales del pensamiento crítico que 
resultan ineludibles, aunque al hacerlo sienta uno que se cae en lugares comunes, en repeticiones 
innecesarias, o en lo ya visto que se repite hasta la aburrición26• 
1.2 Proceso democrático 
Las urnas son el medio para alcanzar la democracia, pero 
no su fin: si el voto público no se combina con la oportunidad 
de hablar, escuchar e influir en la toma de decisiones, la 
democracia alcanzada será sólo un concepto vacío de contenido. 
Amartya Sen, Letras Libres mayo 2004 
El proceso democrático conlleva una racionalidad política que implica analizarse tanto en su 
estructura (formas, instituciones, pluralismo) como en su dinamismo (procesos políticos). Para 
Pablo Lucas Verdú el proceso democrático despliega una dinámica a través y en torno a las 
estructuras políticas, impulsada por la agregación de interés entre individuos y grupos27 • En esa 
dirección, Bernardo González-Aréchiga identifica al proceso democrático como el proceso de 
renovación del poder vía la participación del proceso político, lo cual incluye a gobernantes, niveles 
de gobierno y orden público; y por vía del proceso de las políticas públicas, que incluye definición 
de leyes, reglamentos y programas28 . En la versión 2006 del "Informe sobre la política de las 
políticas públicas" el Banco Interamericano sugiere que al proceso de decisión democrática deben 
concurrir mecanismos institucionales y sistema político, es decir, los procesos políticos y los 
procesos de formulación de políticas públicas29. 
26 González, Casanova, Pablo; Las Nuevas ciencias y las humanidades. De la academia a la política; pág. 210; 
Anthropos, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM; Barcelona; 2004. 
27 Principios de ciencia política; Tomo 11; págs. 171-173; Tecnos; Madrid; 1979. 
28 Bernardo González-Aréchiga; Educar en el valor y uso del acceso a la información; Material de Trabajo para su 
participación en el Segundo Foro Anual del Consejo Ciudadano de Transparencia y Acceso a la Información Pública; 
Ensenada, Baja California; México; 2007.29 La política de las políticas públicas. Informe 2006; págs. 3-4; Banco Interamericano de Desarrollo; México. 
15 
Dialécticamente el proceso democrático adquiere significado en la decisión política y en el proceso 
de las políticas. La importancia de la dinámica entre decisión y proceso radica en que integran los 
factores de cohesión para la orientación política de las funciones estratégicas del Estado, es decir, 
el punto de coordinación configura la determinación ideológica de las finalidades político-sociales 
que atañen a la comunidad en su integridad de intereses, y cuya realización tiende la acción de los 
órganos del Estado. La dirección u orientación política en los sistemas políticos esta determinada 
en las constituciones políticas en los siguientes términos: política nacional; principios y criterios 
directivos; política general de gobierno y dirección política; interés nacional; líneas directrices de la 
política30 . Desde esta perspectiva el proceso democrático provoca una serie de resultados: 
orientación, integración, participación e institucionalización política. 
1.3 Formación de las metas colectiva 
Mi pensamiento atraviesa muros de nada buscando 
lo que no soy ni seré. En cambio mi hacer resume 
todo lo que he sido y anuncia todo lo que voy a ser. 
Mi camino, y el caminar, no me con forman: conforman 
apenas la indagación que ardiente muerde mi ser. 
Thiago D. Mello, Silencio y palabra 
Hemos dichos en la sección anterior que la orientación política deriva del proceso democrático. En 
ese sentido, el proceso de dirección política consiste en articular las metas político-sociales. Estas 
metas colectivas representan el mecanismo para canalizar las asimetrías entre los intereses 
individuales y las decisiones colectivas31 • Históricamente su planteamiento representa una tensión 
dialéctica entre el interés individual y las decisiones colectivas, entre voluntad individual y voluntad 
general, entre interés particular y bien común. 
La trayectoria de esta tensión se resolvió merced a la constante polarización del contrato social en 
dos formas de conocimiento, propias de la transición del paradigma dominante. La primera de ellas 
bajo la forma de conocimiento como regulación, que deriva en ignorancia-caos, y en conocimiento-
orden; la segunda, adquirió la forma de emancipación, derivando en ignorancia-colonialismo, y en 
conocimiento-solidaridad. Sin embargo, dicha tensión dialéctica en la orientación del contrato social 
de la modernidad se resolvió en función de criterios de inclusión y de exclusión32 • 
30 Pablo Lucas Verdú; págs. 187-190. 
31 Juan Carlos Monedero; El Gobierno de las palabras. Crítica y reconstrucción de la política; pág. 8; texto que se 
encuentra en prensa; 2006 
32 De los criterios de exclusión Boaventura de Souza Santos, destaca tres: ..... Reinventar la democracia; págs. 4-5; 
Sequitur; Madrid; 2003. 
16 
El balance y contrapeso entre ambos intereses pasa por un sistema de arreglos institucionales que 
definen el proyecto colectivo. La forma en la que se ha resuelto esa tensión ha derivado en una 
intervención mayor o menor del mercado o del estado. En la perspectiva de una intervención del 
mercado son las instituciones, las que regulan los costos-beneficios de transacción de los 
proyectos colectivos, en el entendido de que éstos se traducen como problemas económicos33• Por 
su parte, la intervención del Estado se justifica en virtud de que direcciona los arreglos 
institucionales ampliando o restringiendo las capacidades regulativas de los agentes económicos 
en función de la escasez de los recursos y concentración de la riqueza. 
En todo caso, el resultado de la tensión hace comprensible que ciertas externalidades ahonden las 
asimetrías, y profundicen la incapacidad de los gobiernos para dar respuesta a una sociedad que 
diversifica sus demandas individuales y colectivas. Una tensión sin salidas, ancla al proceso 
democrático en la inequidad en la distribución de la riqueza y ponen en riesgo las expectativas 
presentes y futuras de las metas colectivas de la modernidad: Fraternidad, Libertad e lgualdad34 • 
1.4 Gobernar en gobernanza 
Se trata del paso de la democracia como doctrina de forma de gobierno 
a la democracia como gobierno con capacidad gubernativa 
Luis F. Aguilar, Gobernanza y gestión pública 
Esta sección representa conceptualmente hablando, una especial relevancia dado el intenso 
debate en torno a los conceptos de gobernabilidad y gobernanza por su carga ideológica y 
funcional. Asimismo, por su asociación a una serie de reformas económicas, sociales y políticas a 
nivel global y nacional, ambos conceptos están sujetos por sus contradicciones a una constante 
crítica. 
33 Mauricio Pérez Salazar, Costos, Beneficios y orden Constitucional, en Revista de Economía Institucional No. 5, 
Segundo Semestre 2001 ... 
34 El argumento sobre el cual se asentó el proyecto político de la modernidad tiene como referencia la trayectoria de las 
metas colectivas desprendidas de la revolución francesa de 1789. La continuidad de este punto de inflexión -a 
contracorriente de la tesis del fin de la historia- expresado en sus principios políticos liberté, égalité, fraternité durante el 
periodo de las revoluciones de Europa del Este que va de 1989 hasta 1991, dejó en claro la capacidad de mirar hacia 
atrás, de aprender algo nuevo sobre nosotros mismos. Véase Ágnes Séller y Ferenc F. Fehér, El péndulo de la 
modernidad, págs. 127-133, Península, Barcelona, 2000. Otro punto de vista de esta tesis es la que sostiene John Gray, 
para él casi todas las corrientes políticas recrean las versiones de las ideas políticas de la Ilustración, pero el mundo en 
que surgieron ha desaparecido y por lo tanto no reflejan las creencias actuales. Ver Postrimerías e inicios, ideas para un 
cambio de época, págs. 1-13, Sequitur, España, Toledo, 1998. La conexión de la caída del muro de Berlín con el 
paradigma de la captura del Estado, desde nuestro punto de vista, formuló dos disyuntivas: por un lado, las metas 
colectivas se replantaron a final del Siglo XX sobre los principios políticos de la modernidad; y por otro lado, ante la 
debilidad del Estado como articulador de metas colectivas propició procesos de transición económica que configuraría y 
reagruparía a grupos oligárquicos económicos y políticos como sustitutos de los poderes públicos tradicionales. 
17 
Para José Vidal-Beneyto, toda dominación política necesita de una construcción ideológica que 
justifique su existencia y legitime su ejercicio, y los lenguajes naturales, siendo éstos vehículos 
necesarios para que las ideas y conceptos circulen en el mundo real, en tanto pilares de 
construcción. Por ello, considera, que las palabras, sobre todo las que funcionan como nociones 
polarizadoras sirven para estructurar el discurso político, siendo armas principales del poder. 
Desde esta visión de este autor, gobernabilidad y gobernanza son palabras del imperio que 
funcionan como dispositivos ideológicos y de persuasión35• 
Aunado a lo anterior, la dialéctica de ambos conceptos trazó un camino de renovación conceptual. 
Es decir, la gobernabilidad busca explicar que los sistemas societales requieren de equilibrios en el 
acceso y ejercicio del poder, sin embargo, la prolongada conquista por ese equilibrio llevó a 
mayores insuficiencias para los gobiernos y para los mercados. Estas disfuncionalidades de la 
gobernabilidad (ingobernabilidad), desde el punto de vista de los organismos internacionales, 
representó un reto para reformular la dirección y los instrumentos para los cambios y las reformas 
institucionales. En virtud de ello, promovieron el concepto de gobernanza para poner el énfasis de 
las reformas en factores de dirección y liderazgo gubernamental, en los procesos de interacción 
con las nuevas formas de organización y representación de la sociedad civil y con los agentes del 
marcado. 
1.4.1 Gobernabilidad 
. .. ante el apaciguamientointelectual, que a su vez lleva al conformismo 
y a la pasividad, es urgente contar con una nueva capacidad de espanto 
y de indignación que sustente nuevas prácticas desestabilizadoras 
Boaventura De Souza Santos, La caída del Angelus Novuss 
Pier Paolo Portinaro formula al entrar el siglo XXI: el gobierno, su futuro, su acción gubernamental 
en la complejidad y su capacidad de integración social es una tarea que acarrea muchas 
dificultades y representa un riesgo de graves simplificaciones36. Agrega que en las ciencias 
sociales y políticas ya es común desde hace varias décadas hablar de decadencia o fin del estado, 
del gobierno; poniendo en evidencia por un lado la pérdida de poderes y por otro la pérdida de 
funciones del cuerpo estatal37• 
35 El País; Madrid; 12 de abril de 2002 
36 Ponencia en el Diplomado el Estado Contemporáneo y su reconstrucción institucional; Organizó la Universidad de 
Veracruz; Veracruz; 2002. 
37 ldem .... 
18 
Este argumento surge en los años setenta decantado por un proceso que venía gestándose dentro 
del esquema de la guerra fría desde los años cincuenta, y que tendría como blanco de ataque 
cuestionar la legitimidad de la representación política. En otros términos, se trató de poner en tela 
de juicio la ampliación de los espacios de autoafirmación (con el riesgo de caer en el desorden 
social) y la profundización de la democracia38 • En ese contexto se dio a conocer el Informe de la 
Comisión Trilateral, "La crisis de las democracias. Informe sobre la Gobernabilidad de las 
democracias". Dicha comisión estuvo integrada por Huntington, Crozier y Watanuki. Así, el 
concepto de gobernabilidad nació vinculado a una operación ideológica en el contexto de la guerra 
fría. La Trilateral es impulsada por David Rockefeller, Presidente del Chase Manhattan Bank, en 
1973. Esta Comisión fue el primer antecedente de gobierno mundial en el que participaban las 
principales empresas y gobiernos occidentales (Estados Unidos, Japón y la entonces Comunidad 
Económica Europea) para establecer una ofensiva política frente a las demandas sociales de 
democracia política y social, a las que se quería conjurar creando, cuando fuera posible, una nueva 
alianza de clase (la idea del centro político), y cuando no funcionase esa vía, con fuertes medidas 
punitivas que podían llegar hasta golpes militares39• 
En dicho informe aparece por primera vez el término de Gobernabilidad, que ponía el énfasis en las 
dificultades del liderazgo político, en la sobrecarga del Estado y en el auge de las reivindicaciones 
nacionales poscoloniales, así como en la necesidad de frenar las demandas populares y garantizar 
al gobierno una sociedad que renunciara a la contestación40• Paralelamente, se vuelve extensivo el 
planteamiento sobre la crisis de legitimidad con enfoques sistémicos, fiscales y estructurales, y en 
esa misma época salen a la luz pública aportaciones académicas que señalaban los límites 
políticos y económicos del Estado keynesiano. Destacando las obras de James O'Connor, Claus 
Offe, Jürgen Habermas y Nikos Poulantzas. 
El punto de inflexión radicó en la conflictividad social desde dos ópticas. La liberal insistió en el 
overload del Estado, esto es, en su supuesta sobrecarga al gastar más de lo que ingresaba 
creando desestabilizadores déficit fiscales, y en la necesidad de devolver al mercado y a los 
actores sociales parte de sus funciones ( concretamente las relacionadas con el Estado de 
38 Juan Carlos Monedero; La trampa de la gobernanza. Nuevas formas de participación política; pág. 53; Cámara de 
Diputados; LIII, Legislatura; México; 2003. 
39 ldem .... págs. 53-63. 
~o Jdem ... . 
19 
bienestar). Por otro lado estaba la marxista, que planteaba la necesidad de la transformación social 
y su superación desde presupuestos socialistas (terminando con la explotación)41 • 
Es decir, la necesidad de superar el desajuste entre unas demandas sociales en expansión y la 
crisis financiera y de eficiencia del sector público caracterizó el análisis. El desafío estaba en las 
instituciones públicas ante la cada vez más evidente crisis del Estado del Bienestar, que coincidió 
con la crisis fiscal de los Estados y el surgimiento de una nueva forma de comprender la economía 
y la política (que se tradujo en un giro de la política económica hacia formas más reguladoras de 
intervención pública en la economía). Así, corrientes como el neoclasicismo y la elección social 
aportaron nuevos argumentos para cambiar los límites de un Estado que se había mostrado 
incapaz de hacer frente a las necesidades de crecimiento de una ciudadanía acostumbrada a altos 
niveles de bienestar42 . 
A partir de este contexto histórico la gobernabilidad ha pasado a entender muchas cosas, gran 
parte de ellas inconexas, que hacen de la misma algo ambiguo, difuso, manipulable y, por tanto, 
difícilmente operacionalizable. Es por este motivo que se cree relevante y especialmente pertinente 
un esfuerzo de integración breve sobre el estudio de la gobernabilidad, siguiendo la sistematización 
de Joan Oriol Prats43• 
En una etapa posterior a la descrita durante los ?Os, Prats sugiere que el término gobernabilidad 
surge para designar la consolidación de las democracias en transición. Esta etapa está vinculada a 
estudios de Guillermo O'Donnell y Adam Przeworski; para estos autores la gobernabilidad, es aquel 
estado de un país que, por un lado, evitaba la regresión autoritaria y, por otro, permitía avanzar, 
expandir y aprovechar las oportunidades sociales, económicas y políticas. Así pues, quedaba 
implícito en la gobernabilidad la mejora del desempeño económico-social y político44 
Continuando, el concepto de gobernabilidad se incorporo al marco conceptual de las agencias 
internacionales como sinónimo de "governance" (o gobernanza). Han sido el Banco Mundial y el 
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, quienes usan el termino gobernabilidad para 
referirse a: el proceso y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos, mantenidos, 
responsabilizados y reemplazados; la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos de 
~, ldem .... 
42 Joan Oriol Prats; El concepto y el análisis de la gobernabilidad; IIGC; .... 
431dem .. . 
44 ldem .. . 
20 
manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones; y el respeto de los 
ciudadanos y del estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socio-económicas entre 
ellos. De la definición adoptada desde los organismos multilaterales destaca la combinación que se 
realiza entre reglas del juego (procedimientos de elección y toma de decisiones) y los resultados de 
la misma en términos de eficacia y eficiencia (implementación de regulaciones) y de legitimidad 
(valoración de los ciudadanos de sus instituciones). Esta perspectiva falla en distinguir 
analíticamente entre gobernanza ( o entramado institucional) y gobernabilidad ( capacidad de 
gobierno conferida por dicho entramado institucional), lo que provoca confusión45. 
Una última vertiente surge a raíz del proceso de construcción europea, sugiere que el concepto de 
"governance" (o gobernanza) pretendió renovar el concepto de gobernabilidad como estructura de 
toma de decisiones a través de redes multinivel de actores gubernamentales y no 
gubernamentales. Este enfoque abordó: una nueva conceptualización de la legitimidad de las 
instituciones políticas fundamentada en la eficiencia de un gobierno sobre todo para el pueblo más 
que por o desde el pueblo; y una nueva forma de entender las políticas públicas en clave multinivel 
y de red, donde la formulación y la implementación se producen en arenas y niveles políticos 
diferentes por actores con distintas capacidades y preferencias. Destacan autores como Mayntz, 
Héritie, y Scharpf 46 
Finalmente, siguiendo a Kooiman, entendemos la gobernabilidad como la capacidad de un sistema 
sociopolítico para gobernarse a sí mismoen el contexto de otros sistemas más amplios de los que 
forma parte8• De esta forma, la gobernabilidad se derivaría del alineamiento efectivo entre las 
necesidades y las capacidades de un sistema sociopolítico; es decir, de sus capacidades para 
autoreforzarse47 • De esta manera, el problema de la gobernabilidad se torna pues en un problema 
de refuerzo ('enforcement'), en cuanto es el alineamiento de necesidades y capacidades a través 
de las instituciones (o reglas del juego) lo que determina su nivel o grado. Este refuerzo implica a 
su vez un ciclo retroalimentado donde no sólo el grado de gobernabilidad dependerá de la calidad 
de reglas del juego y, en especial, de cómo éstas solucionan sus inevitables 'trade - offs' asociados 
(como el existente entre estabilidad y flexibilidad), sino que también la gobernabilidad influye sobre 
las reglas del juego reforzándolas de una manera o de otra según su grado. De esta forma, un nivel 
u otro de gobernabilidad se verá reflejado en el tipo de políticas públicas o regulaciones 
45 ldem .. . 
46 Idem .. . 
47 Jan Kooiman; Gobernar en Gobernanza; págs. 171-175; en Revista Instituciones y Desarrollo No 16; Instituto de 
Gobernabilidad de Cataluña; Barcelona; 2004; www.iigov.org/ actualización 27 febrero de 2007 
21 
implementado. Por tanto, más gobernabilidad no sólo alineará mejores necesidades con 
capacidades conferidas institucionalmente, sino también necesidades y políticas48• 
1.4.2 Gobernanza 
La innovación del concepto de gobernanza para las ciencias sociales y para la ciencia de las 
políticas públicas reside en que refleja la necesidad social de nuevas iniciativas basadas en la 
realización de crecientes interdependencias sociales, de formas interactivas o socio-políticas. 
Ahora bien, la gobernanza como forma interactiva genera dos campos orientadores. Por un lado, 
en el análisis de Kooiman49 indica la existencia de diferentes modos y órdenes de gobernanza 
como posibles modelos de gobernanza social; por otro lado, Luis Aguilar, la identifica con las 
capacidades directivas en el gobierno para dirigir a la sociedad50 . En ambos casos las 
interacciones articulan marcos regulatorios. 
Desde la perspectiva de gobernanza social, ésta toma diferentes formas de interacción socio-
política tales como autogobernanza, cogobernanza y gobernanza jerárquica y entre órdenes de 
gobernanza. Este modelo desarrolla interacciones con un 'co', carácter público-privado, es una 
perspectiva de gobierno de compensación en contra de la de actuar sólo. A partir de estos 
elementos la gobernanza se define: como el gobierno interactivo o socio-político que será 
considerado como los acuerdos con los que tanto los actores públicos como los privados persiguen 
solventar problemas sociales o crear oportunidades sociales, preocuparse por las instituciones 
sociales en las que estas actividades de gobierno tienen lugar y formular los principios de acuerdo 
con los que estas actividades se llevan a cabo51 . 
La gobernanza social marca una tendencia para dar respuesta a la diferenciación y a la 
integración. Estos procesos resultan de ampliar las cadenas de interdependencia o de ampliar las 
cadenas de interacción. Estas cadenas están cada vez más institucionalizadas en muchas 
dimensiones. La ampliación de las cadenas de interacción provoca y requiere una multiplicación 
del número de partes que participan en ellas, del mismo modo, el número de interacciones entre 
estas partes también se multiplica52. 
~
8 ldem .. . 
49 ldem .... pag. 172 
50 Luis F. Aguilar Villanueva; Gobernanza y gestión Pública; págs. 36-37; FCE; México; 2006. 
51 Kooiman ... 16-17 
52 ldem .. 
22 
Por su parte, la gobernanza como proceso directivo social de gobierno en la perspectiva de Luis 
Aguilar, supera el enfoque de la gobernabilidad (e ingobernabilidad) de las democracias, debido a 
que ésta se enlaza con la idea de crisis y al gobierno lo orienta a la solución de la misma, pero 
aclara que ambas dimensiones hacen referencia a distintas interrogantes y realidades, aunque 
graviten alrededor de la problemática del gobierno o dirección de la sociedad. Así, la gobernanza 
es una respuesta a la culminación de las transiciones democráticas y plantea para los gobiernos 
democráticos herramientas para acreditar su calidad de agente capaz de dirigir, coordinar y 
articular a la sociedad con resultados relevantes. 53 Se trata, afirma este autor de responder a los 
efectos que provocan la economía global, la nueva economía y la conectividad informativa, los 
cambios que experimentan las sociedades por la democratización, el libre mercado y la apertura 
cultural, además, de la persistencia de circunstancias nacionales internas surgidas de desarrollo, 
seguridad e integración social. 
En el terreno común de ambos puntos de vista se reconoce a la diversidad, complejidad y 
dinamismo de la sociedad como tendencias claves para la gobernanza. Para clarificar estos 
conceptos debemos partir de que los sistemas son un conjunto de entidades que muestran 
interrelaciones entre ellos. La diversidad, desde esta perspectiva, es una característica de las 
entidades que forman el sistema y apunta a la naturaleza y el grado en que ellas difieren. La 
complejidad es un indicador de la arquitectura de las relaciones entre las partes de un sistema, 
entre las partes y el conjunto y entre el sistema y su entorno. El dinamismo se aplica a las 
tensiones en un sistema y entre sistemas. El concepto de diversidad llama la atención sobre los 
actores en sistemas socio-políticos, y en los aspectos de las propias entidades, tales como los 
objetivos, intenciones y poderes. El concepto de complejidad invita al examen de las estructuras, 
las interdependencias y las interrelaciones en y entre los diferentes niveles. Con la introducción del 
dinamismo de los sistemas socio-políticos, sus problemas y oportunidades, prestamos atención a 
la irregularidad con la que se llevan a cabo los desarrollos en los propios sistemas y a su alrededor; 
y también nos centramos en cómo tratarlos-principalmente en términos cibernéticos54 • 
Sintetizando, establecemos que la gobernanza surge en la complejidad de las sociedades actuales, 
como una necesidad por desarrollar nuevos procesos de interacción para definir metas colectivas. 
Ello conlleva a redefinir contextos y capacidades que permitan a los sistemas democráticos 
gobernar la diversidad y diferenciación de la agenda pública. En ese sentido, la diversidad y 
53 Luis F. Aguilar; pág. 38-39 
54 Kooiman ... 173 
23 
diferenciación legitima las capacidades regulatorias del Estado; sin embargo, ante estas 
condiciones desde nuestro punto de vista el Estado enfrenta una serie de riesgos. El primero, 
plantea que el Estado dejó de tener el monopolio de las capacidades regulatorias, lo que implicó 
compartir con otros grupos de interés esas capacidades. El segundo, revela que los grupo de 
interés movilizan sus estructuras de influencia para determinar los temas, la dirección, los 
contenidos y los instrumentos de las reglas y de las instituciones que se derivan de la regulación. 
La importancia de la regulación radica en su función de estabilización y canalización de las 
tensiones generadas ante la diversidad y diferenciación de la agenda pública. Pero, como toda 
regulación se construye sobre la base exclusión/inclusión55 y acentúa la desigualdad en el acceso 
a los beneficios y en la aplicación de la ley. Desde esta perspectiva el dispositivo que juega una 
función de contención cognitiva y simbólica está en la democracia y su marco institucional. Este 
argumento traduce a la democracia bajo un perfil de gobernación que va adquiriendo condiciones 
más firmes de democracia pluralista y competitiva, de gobierno de leyes, con exigencias 
irrenunciables de estado fiscal riguroso y finanzas públicas ordenadas, capaces de autorregulación 
y autosuficientes56 
Atendiendo la renovación teórica que hace LuisAguilar a este concepto en su libro Gobernanza y 
Gestión Pública 2007, brevemente resaltamos: la nueva gobernación significa el modo como la 
sociedad contemporánea define sus valores y objetivos de convivencia y, se coordina para 
hacerlos reales con la característica distintiva y resaltada de que se incluyen y valoran las formas 
de autoorganización y autogobierno social, en razón de su real o supuesta productividad y utilidad 
(particular o hasta general); además de o junto con las formas de la regulación gubernamental. Por 
Gobernación se entiende hoy, espontáneamente, el proceso mediante el cual el gobierno dirige o 
conduce a la sociedad. Así, la gobernanza supone e implica definición de objetivos comunes, la 
aceptación social suficiente de los mismos, la orientación e inducción de la colectividad para que 
tome parte en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples acciones 
de los actores sociales para posibilitar o asegurar su realización. 
55 Las metas colectivas refieren un contrato social, como todo contrato, fija criterios de inclusión a los que por lógica, se 
corresponde una criterios de exclusión. Ver Boaventura de Souza Santos; Reinventar la democracia; pag. 4; Sequitur, 
Madrid; 2004. 
56 Luis F. Aguilar; págs. 36. 
24 
La gobernación formula: 
a. cuáles han de ser los objetivos de la vida asociada; 
b. quién decide los objetivos y cómo se deciden; 
c. cómo se asegura la orientación del conjunto social hacia los objetivos; 
d. cómo se define y lleva a cabo la división social del trabajo y la distribución de la autoridad 
para que una sociedad esté en condiciones de coordinar las acciones de sus diversos 
sectores y así realizar efectivamente sus objetivos proyectados; 
e. cómo se procede a introducir correcciones; 
f. cómo se resuelven los conflictos que se suscitan durante el trayecto57 • 
De esta manera por gobernación se entiende el proceso mediante el cual los actores de una 
sociedad deciden sus objetivos de convivencia -fundamentales y coyunturales- y las formas de 
coordinarse para realizarlos. El proceso general consiste en (y/o se fundamenta en) principios, 
normas, procedimientos, prácticas para decidir colectivamente sobre las metas comunes de la 
convivencia y para realizar coordinadamente los objetivos decididos. Este nuevo concepto de 
gobernación consiste entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y 
las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia -
asociación - coproducción / corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y 
sociales. 
El concepto implica: 
1. la connotación de que la gobernación de la sociedad implica muchos actores, no sólo el 
Estado; 
2. las nuevas formas de relaciones entre el Estado y las sociedades (no verticales ni 
unilaterales); 
3. la revaloración y consolidación de formas sociales independientes de coordinación, 
autorregulación y autogobierno social a través de: 
a. mercado: transacciones recíprocas de utilidad; 
b. sociedad civil: comportamientos de cooperación y solidaridad; 
c. libre conectividad (tecnologías de información)58 
57 Notas de clase en la materia de Análisis de las Políticas Públicas; Maestría en Administración Pública y Política 
Pública; Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey; agosto-noviembre de 2006 
58 ldem .... 
25 
Capitulo 2 
2. La política pública y la administración pública 
como agregación de intereses y acción pública 
No habría posibilidad de reelaborar una cosa 
según el deseo si el mundo fuera cerrado, lleno 
de hechos fijos e, incluso, consumados. En lugar 
de ello hay simplemente procesos, es decir, 
relaciones dinámicas, en las que lo que ha llegado 
a ser no se ha impuesto totalmente. Lo real es 
proceso, y éste es la mediación muy ramificada 
entre el presente, pasado no acabado y, sobre todo, 
futuro posible. 
Ernst Bloch, El principio esperanza 
En este capítulo se describirán una serie de conceptos fundamentales por medio de los cuales 
se material la intervención el Estado. Destacan el proceso de agregación y mediación de las 
políticas públicas, de acción pública y Administración Pública. Por otra parte, la intervención del 
estado es explicable por el modelo de Sistema Político destacando el rol de las instituciones y el 
rol de los actores, principalmente sus capacidades de veto. 
Teóricamente las políticas públicas y la administración pública son productos del sistema 
político, y por lo tanto requieren del sistema la movilidad de actores y agencias, equilibrar las 
capacidades de veto y de recursos que se ponen en transacción y el marco cognitivo que 
orienta la construcción de metas colectivas. 
Así pues, la idea de sistema político representa un modelo integral, cuyas partes y 
componentes deben estar en interacción. Es aquí donde las políticas públicas y la acción 
pública como productos del sistema político revisten gran importancia y su impacto en el 
sistema pueden originar por un lado un clima de equilibrio o de inestabilidad, así como 
promover mecanismos de evaluación del propio sistema político. 
26 
2.1 Perspectiva del Sistema político 
El proceso político se explica por dos vías teóricas: la primera, se identifica con la teoría del 
estado y está encaminadas a las estructuras en un sentido de racionalidad normativa y más 
recientemente sobre una renovación del proceso de hegemonía, como articulación contingente.59 ; 
la segunda, por vías de la teoría del sistema político, y esta encaminada por las interacciones, los 
procesos y la diferenciación sistémica60. Para efectos de esta investigación se utilizará el marco 
teórico de sistema político con el objeto de poder dar una mejor explicación sobre políticas 
públicas y la acción pública como productos del Sistema Poi ítico, como productos de la 
intervención del Estado. 
La aportación de Easton: 
Define al Sistema Político61 como aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan 
autoritariamente valores en una sociedad. El asignar valores autoritariamente, se refiere a que los 
mismos provienen de una autoridad, es decir, que hay inmerso en el concepto la idea de 
Legitimidad de la autoridad. Interpreta la vida política como una serie compleja de procesos, es 
decir, como un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias está 
incorporado el Sistema Político. Asimismo lleva implícita interacciones políticas de una sociedad 
que constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vacío, es preciso verlo en 
ambientes, sea físico, biológico, social, psicológico, la vida política forma un sistema abierto, es 
decir, que no es algo cerrado, sino más bien algo que es propenso a un cambio de forma 
constante, que posee la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y en consecuencia 
adaptarse a las circunstancias. 
Este mecanismo funciona utilizado la denominación de inputs y outputs. Los inputs se refieren a 
la gran variedad de demandas y apoyo que afectan al sistema. Son pues, las demandas y apoyo 
indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y 
59 La hegemonía representa un discurso teórico práctico renovado para explicar el proceso político actual. Ver 
Hegemonía y estrategia socialista; Ernesto Laclau y Chanta! Mouffe; FCE; México; 2004. 
6° Klaus Von Beyme; págs. 88-91. David Easton; Esquema para el análisis político; págs. 78-80; Amorrortu; Buenos 
Aires; 1969. Gabriel Almond y G. Powell; Política comparada; págs. 18-19; Argentina; 1966. En una visión que 
integra al Sistema político como parte del sistema sociedad, ver la obra de: Klaus Offe; Contradicciones en el Estado 
de Bienestar; Alianza Editorial; México; 1990. Y Problemas de legitimación en el capitalismo tardío; Amorrortu; 
Buenos Aires; 1991. 
61 El Sistema político; Amorrortu; Buenos Aires; 1967. 
27 
modelan el funcionamiento del sistema político.Por su parte, los outputs, son los llamados, 
outputs políticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades. Tanto los, imputs-
outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como 
decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de vía, circuito denominado 
por Easton feedback loop (circuito de retroalimentación)62 . 
El circuito de retroalimentación, permite a las autoridades, tener una idea de cómo está la tensión 
en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta forma la autoridad podrá recibirlos, 
organizarlos y luego enviarlos, logrando generar los outputs. Se da pues, un flujo de inputs outputs 
en el sistema, van y vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que satisfacer lo 
inputs ya que de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito, esta comienza a crear 
dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensión y 
pueda llevar al mismo a entrar en crisis. En toda esta idea está el hecho que las autoridades deben 
de buscar como mantener la tensión baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo 
que les va a permitir la persistencia del sistema y que el mismo no entre en crisis63 . 
El sistema político puede entenderse como un conjunto conformado por los siguientes elementos: 
En primer lugar, lo integran los elementos institucionales -régimen político- que representan los 
poderes políticos y sus reglas de interacción para consigo mismo y para con la sociedad, pero 
también a las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia 
de la propiedad, a su transmisión, a su enajenación y a sus constricciones. En segundo término los 
actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para 
transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del 
gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que componen la 
sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se refiere, derivados tanto de 
elementos estrictamente culturales como de experiencias históricas. Finalmente un sistema político 
se encuentra inmerso en el entramado internacional. 
En el mismo sistema, también se dan diferentes tipos de relaciones como las de poder, de mando, 
de obediencia, de satisfacción de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y 
62 ldem .. . 
63 ldem .. . 
28 
eficacia. Lo interesante del sistema es que siempre está en un continuo movimiento, que genera 
cambios y transformaciones, en algunos más que en otros. 
El siguiente esquema ejemplifica el Sistema Político de Easton: 
Esquema 1 
Imputs: 
-Demandas 
-Apoyos 
Elaboración propia a partir del Sistema Político de Easton 
La aportación de Almond 
Outputs: 
Respuestas 
Decisiones 
Para éste politólogo, el sistema político es un sistema de interacciones que se encuentra en la 
sociedad realizando permanentemente procesos de integración, articulación de intereses, 
agregación de intereses, comunicación y adaptación a través de un proceso de conversión, 
generando así, orientaciones de legitimación en la transformación del orden en la sociedad. Para 
ampliar la definición de Almond el esquema 2 dos proporciona mayor información. 
Esquema 2 
Insumos: flujo de demandas 
flujo de ayudas: 
-Articulación de intereses 
-Agregación de intereses 
-Comunicación 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
Los resultados de la conversión 
1. Extractivo: impuestos-obligaciones 
2. Distributivo: subsidios 
3. Regulativo: restricciones 
4. Simbólico: legitimidad del sistema 
5. Implementación 
6. Cultura política 
Función de conversión 
Combinación de intereses 
Comunicación política 
Legislación y aplicación de leyes 
y normas de adjudicación 
Mantenimiento del sistema 
Funciones de adaptación: 
reclutamiento político y 
socialización política 
Elaboración propia a partir del Sistema Político de Gabriel Almond. 
29 
Utilizando el modelo de sistema político se esquematiza la interacción de tres actores: Estado, 
Sociedad y Mercado se estructura otro grafico. En éste la movilidad y capacidad de cada actor 
revelan preferencias e ideologías que pueden conducir a dos tipos de interacciones: una asociada 
al terreno de la Gobernabilidad, que tendría que ver con la legitimidad en el acceso y ejercicio del 
poder; y una segunda, encuadrada bajo el modelo de Gobernanza, la cual está dirigida a las 
capacidades directivas y regulatorias de la interacción de los actores en las dos fases 
fundamentales de la política pública. La primera fase, en cuanto a la formación de los marcos y 
reglas de regulación de las interacciones y la segunda fase en la implementación y distribución de 
beneficios. El esquema 3 ejemplifica lo anterior. 
La Gobernabilidad como equilibrio de poder y la Gobernanaza como capacidades directivas de 
gobierno generan la intervención del Estado o del Mercado, mediante las políticas públicas y la 
acción del Estado para canalizar las tensiones al interior de la sociedad entre el interés individual y 
las metas colectivas. 
Esquema 3 
Gobernabilidad 
fallas I -----
Captura 
Gobernanza 
Metas colectivas 
Interés individual 
Equilibrio - conflicto 
\ fallas 
.,__ Mercado 
Retulación--------
Monopolios 
Oligopolios 
Gobierno eficiente 
30 
Las dimensiones seleccionadas ante la complejidad del tema buscarán la integración y la 
estructuración, con el propósito de alcanzar una unidad interpretativa completa, la síntesis de 
múltiples determinaciones64 . Bernardo González-Aréchiga propone el siguiente esquema de 
sistema político-proceso de políticas públicas: 
64 "Lo concreto es concreto porque es la síntesis de múltiples determinaciones, por lo tanto, unidad de lo diverso." Carlos 
Marx, Elementos fundamentales para la crítica de la Economía Política 1857-1858, t 1, Siglo XXI, 1971, p.21., citado en 
Osorio, Jaime, Fundamentos del Análisis Social, pág. 38, UAM, FCE, (2001 ). 
31 
2.2 Administración pública 
La administración pública se encuentra a la mitad de un largo y sinuoso camino, con unos tramos 
en reparación y otros en construcción. Después de su desplome por la crisis fiscal y poi ítica en las 
décadas de los años 70s -90s, la reforma del sector público se concentró en la política de ajuste 
estructural de la hacienda pública, la liberalización de la economía y la privatización de las 
empresas estatales. Sin embargo, la Administración Pública no ha podido superar problemas de 
ese pasado y los nuevos problemas sobre pasan sus capacidades, manteniendo con distintos 
tintes un referente en la crisis. Pero en realidad sugiere Luís Aguilar, su nueva problemática es la 
gobernación, la (re) construcción de la capacidad de gobernar del gobierno y la fundación de los 
modos apropiados de gobernar en las condiciones sociales actuales de escasez, adversidad e 
incertidumbre65• 
El punto del análisis afirma este autor esta en resolver los problemas públicos viejos y nuevos de 
las sociedades, a partir de dos visiones: corregir las faltas e insuficiencias en el marco cognitivo de 
crisis o introducir un sentido de gobernación para la reconstrucción de la capacidad de gobernar66 . 
Aunado a las capacidades directivas, es preciso no perder de vista que es la Administración 
Pública la forma en que esta organizado el Estado y en torno a ella la sociedad organiza sus 
demandas de bienes públicos67 . 
Por lo anterior, la Administración pública se desdobla en estructuras, procesos y capacidades. Para 
dar dirección conjunta a éstos factores cobra relevancia la visión por la cual se opte para definir a 
los problemas públicos. La visión asociada al eje crisis fiscal - crisis económica ha sido 
cuestionada por la falta de capacidad para conducir al aparto estatal en su función de proveer de 
los mínimos bienes públicos que demanda la sociedad; agotando sus explicacionesy actuaciones 
en el supuesto de las contradicciones del sistema capitalista en su paso a la globalización. Este 
panorama generó la estrategia para restablecer el equilibrio y reconstruir la capacidad operativa del 
gobierno introduciendo medidas correctivas que consignaron modificar las dimensiones del Estado. 
Ello significó recortar el aparato burocrático hipertrofiado y hacer eficiente el desempeño 
65 Luis F. Aguilar Villanueva; Gobernanza y gestión pública; pág.14 FCE; México; 2006. 
66 ldem ... 
67 Ricardo Uvalle Serrones; Las Transformaciones del Estado y la Administración Pública en la Sociedad 
Contemporánea; pág. 33; IAPEM; México; 1997. 
32 
gubernamental a fin de poder superar la crisis y restablecer la acción del Estado en su relación 
costo- beneficio, costo- eficacia68 . 
La otra visión que define a los problemas públicos tendría que ver con las condiciones 
contemporáneas de la vida asociada, que se distinguen por la creciente diferenciación de la 
sociedad, la mayor autonomía de personas y sectores, la expansión de la economía global, la 
conectividad informativa, la formación de regiones políticas y económicas, el terror y la persistencia 
de la pobreza y la desigualdad en muchos países. En este escenario la Administración Pública es 
vista en un entorno de complejidad por la diversificación de fronteras y actores, representado una 
visión opuesta a la crisis sistémica por las contradicciones sociales, por lo cual innovación 
institucional y gerencial adquirieron campo abierto. 
En ese sentido, la renovación en el análisis de la administración pública generó dos tendencias de 
rectificación y reconstrucción69• La primera, fue la representada por el movimiento disciplinario y 
profesional de política pública (análisis y diseño de políticas públicas), que concentró su atención 
en la mejora de la calidad de la decisión del gobierno o de las formulación de las políticas; mientras 
la segunda tendencia, más profesional que disciplinaria, fue la gestión pública, cuyo interés se 
enfocó en la reorganización y gestión del aparato gubernamental. 
Frente a estas dos tendencias, es necesario para Luís Aguilar contar con un resorte que configure 
gobernación/gobernanza. Justamente sugiere que se trata de desarrollar la capacidad de 
administrar el cambio, de conducirlo y acompasarlo, de saber cuáles materiales (formas 
organizativas, esquemas directivos, cuerpos normativos, ideas, procesos laborales), ya dieron de sí 
y cuáles merecen ser revalorados y reelaborados porque encierran todavía nuevas posibilidades y 
alcances 7°. 
68 ldem ... . 
69 ldem ... . 
70 ldem .. . 
33 
El siguiente esquema ejemplifica la reflexión anterior. 
Esquema 4 
Estado ____. Administración ____. 
Pública 
34 
2.2.1 La nueva gestión pública 
En la anterior sección se establecieron las circunstancias generales bajo las cuales surge la 
propuesta de Nueva Gestión Pública como respuesta para reconstruir a la Administración Pública. 
Esta tendencia de nueva gestión o nueva gerencia pública, tiene un impacto en el pensar y 
prácticas administrativas. Esta relacionada con la corriente anglosajona de New Public 
Management o del llamado consenso neoliberal de primera generación de los años 80. Su 
contenido teórico-práctico proponía un conjunto de medidas y técnicas, para hacer eficiente 
económicamente el funcionamiento del aparato y corregir las dimensiones de la Administración 
Pública a fin de restablecer y sostener el equilibrio de las finanzas públicas, ésa orientación 
confirmaba el sentido neoliberal de teoremas y prescripciones procedentes del neo 
institucionalismo económico71 . 
El propósito de esta corriente señala Luís Aguilar era mostrar la inoperancia de la Administración 
Pública burocratizada debido a su gran tamaño, su formato vertical de mando, su exceso de 
personal por causa de la división pulverizada de trabajo público, su tendencia a realizar 
directamente ella misma todos sus productos y servicios, su consumo de recursos 
desproporcionado respecto de su aporte a la comunidad ciudadana, su pobre conciencia de 
costos. Asimismo, promovió la reducción de niveles jerárquicos innecesarios, la descentralización 
de las decisiones, la creación de agencias especializadas autónomas, la orientación directa de la 
acción administrativa hacia el ciudadano usuario del servicio público, la reorganización del aparato 
de gobierno alrededor de sus procesos centrales generadores de valor público, la coordinación 
ínter organizacional o transversalidad administrativa, la certificación de procesos internos-externos 
y la certificación de competencias del personal público. 
Esta ideas posburocráticas, sugiere Aguilar van más allá -de la economía, de eficacia, y de la 
eficiencia- de la acción administrativa, debido al sentido de la reorganización de la Administración 
Pública conforme a criterios de calidad institucional y gerencial. Poniendo en juego la redistribución 
del poder y de los recursos públicos en el aparato de gobierno con un sentido "democrático". La 
Nueva Gerencia Pública en latinoamericana ha sido selectiva en la aplicación de temas 
administrativos, ligados al restablecimiento de las finanzas públicas y, por ende, a la eficiencia 
económica del gobierno, siendo los preferidos y dominantes, mientras que las dimensiones 
gerenciales han quedado rezagadas o atenuadas, supuestamente a la espera de que se consolide 
71 Luis F. Aguilar Villanueva; Gobernanza y gestión pública; pág. 18-20; FCE; México; 2006 
35 
la hacienda pública o bajo la razonable premisa de que no se pueden abrir al mismo tiempo tantos 
frentes de cambio o por el prejuicio de que la Nueva Gestión Pública es la colonización privada de 
la Administración Pública72• 
El aporte de esta tendencia para el gobierno implica consolidar una cultura de la eficiencia 
económica y del desempeño. De igual forma la evaluación adquiere mayor crédito ante la 
planeación, resaltando los resultados más que los objetivos. Al mismo tiempo se ha hecho 
compleja la evaluación, que ahora concentra su atención en diversos focos de la acción publica, 
tales como el desempeño del personal, la calidad de los productos (bienes y servicios), los 
resultados o impactos sociales de las políticas y programas, la satisfacción del ciudadano usuario 
del servicio, los esquemas de gestión de los ejecutivos públicos y la averiguación sobre la 
corrección misma del diseño de la política, del programa operativo o de la provisión del servicio. 
Finalmente, el proceso directivo se incorporó como método de dirección estratégica y de dirección 
de calidad, con esquemas avanzados de gestión del desempeño y del conocimiento73 • 
2.2.2 Las políticas públicas 
Luís F. Aguilar propone dos campos de las políticas públicas: uno disciplinaria y otro profesional. 
En el primer campo, la política pública, desde su fundación académica en los años cincuentas, 
consistió en estudiar y racionalizar el proceso de diseño - decisión de las políticas para fines 
públicos. Poniendo el acento en los métodos analíticos (económicos y cuantitativos), y 
reivindicando la naturaleza pública de las políticas. Su aporte principal fue lograr que la manera 
como la política era elaborada, decidida e implementada llegará a convertirse en objeto de estudio 
epistemológicamente para la mejora de la acción de gobierno. En el segundo campo, en el ámbito 
gubernamental, consistió en despertar entre los funcionarios la conciencia de costos de toda 
operación administrativa, maximizar/ optimizar los recursos públicos que consumen las políticas, 
innovar y mejorar la regulación, exigirle la evaluación del desempeño de gobiernos y organismos 
públicos, fortalecer el control interno, generar información pública con fiable y depurar el ámbito 
público 74 • 
De igual forma, la discusión de las políticas públicas parte de tres enfoques. El primero enfatiza el 
carácter racional que implica el esfuerzo multidisciplinario