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UNIVERSIDAD VIRTUAL 
Escuela de Graduados en Educación 
 
Análisis del impacto organizacional en el desarrollo de un 
sistema integral de información y procesos 
 
TESIS 
Que para obtener el grado de: 
Maestro en Ciencias de la Información y Administración del Conocimiento 
 
Presenta: 
Rodrigo Abb Romo Lorenzo 
 
Asesor: 
Maestra Patricia Carranza Garza 
 
Ciudad de México, D.F., México Mayo, 2008 
 
 
 
 
Para Ana Laura y Sofía, quienes me 
ayudaron con paciencia infinita a 
terminar con la tarea de Sísifo. 
 
 
 
 
 
Análisis del impacto organizacional en el desarrollo de un 
sistema integral de información y procesos 
 
Resumen 
 
El desarrollo de sistemas de información implica distintos costos para la organización 
que los emprende. Estos costos pueden ser suficientes para hacer fracasar un proyecto 
determinado si alcanzan cierto límite. Una corriente en ascenso en la literatura sobre 
estos desarrollos apunta a la necesidad de atender los aspectos sociales y organiza-
cionales tanto o más que los técnicos propiamente dichos para explicar las causas de 
estos fracasos. El caso del Sistema Integral de Información y Procesos de la 
Procuraduría Federal del Consumidor es un ejemplo que se ubica en los extremos de un 
modelo de explicación que tiene en cuenta los aspectos mencionados en la forma de una 
caracterización del impacto organizacional. El lugar inusual del Sistema en el modelo se 
debe a la magnitud de sus costos organizacionales y el éxito moderado que ha obtenido a 
pesar de ellos. El análisis de este caso pone de relieve la incorporación de nuevas 
variables, como la sensibilidad al impacto organizacional, para mejorar la capacidad del 
modelo. De esta manera, es posible explicar la ubicación poco común del desarrollo de 
ese Sistema dentro de los parámetros contemplados. 
 
 
ÍNDICE 
 
Antecedentes 1 
Antecedentes de la investigación 1 
Preguntas de investigación 10 
Objetivos de la investigación 11 
Justificación de la investigación 11 
Limitaciones de la investigación 14 
Organización del trabajo de investigación 15 
Marco teórico 16 
Fuentes y definiciones 16 
El desarrollo de sistemas y su impacto organizacional 23 
Metodología 39 
Modelo del caso de estudio 39 
Disponibilidad de información 43 
¿Cómo se desarrolló el SIIP? 47 
Análisis de los datos 58 
Caracterización del impacto organizacional en PROFECO 58 
Nuevas variables para explicar el caso del SIIP 74 
Conclusiones 85 
A) Hallazgos principales 85 
B) Futuras investigaciones 89 
Referencias 91 
Apéndices 95 
 
 
 
 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
 
Figura 1: Modelo del Ciclo de Desarrollo de Sistemas, conforme el estándar del IEEE. 19 
Figura 2: Caracterización del impacto organizacional del desarrollo de un sistema 36 
Figura 3. Esquema del caso de estudio conforme al modelo de la Harvard Business School. 40 
Figura 4. Esquema del caso de estudio. Adaptación del modelo de la Harvard Business School al caso del 
desarrollo del SIIP. 42 
Figura 5: Calendario original propuesto para el desarrollo del SIIP. 48 
Figura 6: Esquema conceptual del funcionamiento del SIIP 50 
Figura 7: Calendario final del desarrollo del SIIP 56 
Figura 8: Comparación de los elementos de un desarrollo exitoso y el caso del SIIP 59 
Figura 9: Relación entre impacto organizacional y éxito de un proyecto de desarrollo de sistemas 76 
Figura 10: Ubicación del caso del SIIP en la relación impacto organizacional vs éxito del proyecto 77 
Figura 11: Introducción de la apreciación del impacto organizacional 78 
Figura 12: Cambios en la inclinación del eje de apreciación 79 
Figura 13: Ubicación del caso del SIIP con el cambio en la inclinación del eje de apreciación del impacto 80 
Figura 14. Movimiento de la curva de relación impacto vs éxito debido al efecto de la sensibilidad al 
impacto 82 
Figura 15. Incorporación de todas las variables y la ubicación del caso del SIIP en el modelo 83 
Figura 16: Síntesis de la comparación de los elementos de un desarrollo exitoso y el caso del SIIP 85 
 
 
 
APÉNDICES 
 
Apéndice A 95 
Apéndice B 114 
Apéndice C 128 
 
 
 
 
 
CAPÍTULO 1 
ANTECEDENTES 
 
Antecedentes de la investigación 
 
La Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO) surgió en los años setenta 
como una atención del gobierno federal al sector sindical para defender a los 
trabajadores en sus relaciones comerciales con los proveedores. Este origen le imprimió 
a las acciones de PROFECO un carácter profundamente paternalista y tutelar, porque se 
concebía al consumidor como un ente débil y desamparado al cual el Estado debía cubrir 
con su manto protector, especialmente en el entorno de una economía cerrada como la 
de entonces. 
Este arreglo institucional funcionó con sus altibajos durante veinte años 
aproximadamente. Sin embargo, la PROFECO se convirtió rápidamente en el 
patrimonio de grupos políticos que la utilizaron como plataforma de avance personal 
hacia nuevos puestos en el gobierno federal. La cercanía de la PROFECO con la gente 
común y corriente, en cuyo perfil socioeconómico se podía encontrar un terreno fértil 
para el clientelismo más simple –como por ejemplo, solución de quejas a cambio de 
lealtades políticas-- hizo muy atractiva esta organización para propósitos múltiples, 
excepto el propio desarrollo de PROFECO. 
 2 
Inmediatamente después del cambio del Partido Revolucionario Institucional por 
el Partido Acción Nacional en diciembre de 2000, los nuevos titulares de las 
instituciones de gobierno en México comenzaron la tarea de averiguar cómo funcionaba 
el aparato burocrático del país, cómo estaba organizado, quiénes lo formaban y qué 
redes de intereses había. PROFECO no fue ninguna excepción. 
En poco tiempo, fue posible saber que en PROFECO había una pequeña multitud 
de redes de interés formada por los grupos de individuos que cada Procurador anterior 
había dejado en la institución durante sus gestiones respectivas. Estos individuos 
mantenían vínculos con el pasado y balanceaban sus lealtades con el régimen en curso, 
no siempre a favor de este último. 
Desarticular esa red de intereses no fue fácil ni estuvo completa sino hasta los 
cambios de delegados de la administración actual, la gran mayoría de los cuales ocurrió 
en 2007. En cualquier caso, fue hasta la conclusión de las negociaciones de las reformas 
a la LFPC en 2004 que la influencia de estos grupos se relajó lo suficiente para permitir 
el avance en la modernización de PROFECO, limitada a partir de entonces por las 
propias torpezas de la institución. 
El modelo de gestión pública en PROFECO pertenecía al pasado que la vio surgir. 
Se trataba de un cuerpo público sin una cultura de “rendición de cuentas”, entrega de 
resultados o mediciones adecuadas. La inercia de cumplir con ciertas tareas de manera 
cotidiana se escuda detrás del mito de la bondad de la institución, apenas detrás de los 
bomberos y la Cruz Roja en la opinión pública. La PROFECO tiene una opinión 
 3 
favorable entre los ciudadanos y permite el desahogo de muchas pequeñas frustraciones 
relacionadas con el consumo. Pero la incidencia en el mercado y en las prácticas de 
comercialización es todavía pequeña. El Informe de Labores 2001 (PROFECO, 2002), el 
primero elaborado en PROFECO con la intención de reportar realmente los números de 
la gestión, señala que apenas 8% de los individuos que tienen un problema en su 
relación con los proveedores va a PROFECO para recibir ayuda. El resto de los 
consumidores se arregla como puede o se resigna a limitar sus pérdidas. 
A finales de los años noventa y principios del Siglo XXI, PROFECO era una 
institución atrasada, tanto en lo tecnológico como en su marco normativo. PROFECO 
era una institución de papel y el sonido de las máquinas de escribir era el dominante en 
las oficinas. Entonces no se había escuchado hablar de organización de información ni 
mucho menos de sistemas. En PROFECO se podía observarla obsolescencia de sus 
procesos y servicios, además de estar abrumada por una multitud de inercias 
institucionales. 
El Libro Blanco (PROFECO, 2006), que es el documento oficial que recopila los 
aspectos más relevantes sobre el desarrollo del SIIP, hace un recuento del estado que 
guardaban las cosas al principio del sexenio. El Libro Blanco menciona la situación 
informática previa a la concepción del SIIP y señala la limitación informática que 
explicaba el rezago tecnológico de la PROFECO. Entre los puntos más importantes de 
este rezago está el 82% de obsolescencia del inventario de equipo de cómputo, el cual, 
además, era muy escaso. Apenas unas 400 computadoras para 4000 elementos de 
 4 
personal, aproximadamente. 
El Libro Blanco (PROFECO, 2006) también menciona un inventario de los 
sistemas que estaban en funcionamiento antes del SIIP. Estos sistemas eran registros 
limitados que no se llamaban hojas de cálculo porque el simple hecho de no estar 
elaborados en paqueterías como Excel, sino en bases de datos primitivas y muy mal 
aprovechadas, de acuerdo con Galván (N. Galván, Comunicación personal, 23 de 
noviembre de 2006). Además, que estos sistemas se utilizaban de manera optativa lo que 
significa, en realidad, que el uso de la herramienta era esporádico y que no estaban 
conectados entre sí, lo que impedía severamente su efectividad. La ausencia de 
supervisiones reales a los procesos tiene, todavía, inmerso al sector gubernamental en el 
mundo de las "acciones" en vez de la evaluación de "resultados", como correspondería a 
una institución menos rezagada. 
No había una red interna, ni tampoco servidores poderosos. Las delegaciones de 
PROFECO, eran oficinas alejadas de lo que ocurría en las oficinas centrales. La 
comunicación ocurría con singular torpeza y los costos de telefonía de larga distancia 
eran muy altos. 
Como antecedentes administrativos, en PROFECO no había administradores de 
proyectos profesionales, por lo que el proyecto de desarrollo más grande en la historia de 
la institución se manejó con un gran componente de improvisación y aprendizaje a lo 
largo del desarrollo. 
El presupuesto de la PROFECO no era tampoco un asunto menor. La PROFECO 
 5 
se había manejado hasta entonces con un presupuesto de escasos 600 millones de pesos. 
La titular de la Procuraduría fue capaz de negociar el aumento hasta los 800 millones, 
sin contar el dinero adicional que recibió para cubrir parte de las cuentas del SIIP, que 
contó con el apoyo de los Secretarios de Economía que se sucedieron durante el periodo 
del desarrollo. 
Tal vez el factor más importante del cambio de administración en 2000-2001 fue 
que los nuevos funcionarios no pertenecían a los grupos cuyos intereses estaban 
profundamente enraizados en la institución y que sus lealtades ya no se manifestaban del 
modo acostumbrado en los últimos veinte años. Este cambio de responsables permitió 
hacer dos cosas, básicamente: desanudar la red de intereses y cambiar al personal atado 
al pasado; y, en segundo lugar, avanzar con más o menos acierto hacia una 
modernización tecnológica y normativa integral en la institución. 
La identificación de estas necesidades coincidió con la adopción de un enfoque 
diferente al tradicional de la política de protección al consumidor. PROFECO se 
concibió a si misma como la institución encargada de corregir las fallas del mercado que 
llevan a los consumidores a ubicarse en un lugar desventajoso en sus relaciones de 
consumo debido a las asimetrías de información que tiene frente a un proveedor. Dicho 
de otra manera, la PROFECO intentaría equilibrar la poca información que posee el 
consumidor respecto de la que tiene en abundancia un proveedor, con el fin de mejorar 
la posición del primero en su relación de consumo con el segundo. 
Lo anterior significó adoptar un enfoque preventivo de la protección al 
 6 
consumidor, algo inusual para gobierno federal, acostumbrado a reaccionar antes que 
adelantarse a los acontecimientos. Sin embargo, por las mismas disposiciones de Ley y 
posicionamiento institucional en el conocimiento del público, PROFECO sigue llevando 
a cabo sus tareas de autoridad cuando arbitra las inconformidades de un consumidor que 
se queja en contra de un proveedor, adoptando un enfoque coercitivo de la misma 
política pública. 
Con este cambio en la concepción de la PROFECO, para sus mandos superiores 
fue patente la necesidad de seguir una estrategia doble para sacar a la institución del 
anquilosamiento y proyectarla, si no al Siglo XXI, por lo menos a la era electrónica. Era 
urgente modernizarla en lo tecnológico y actualizar su marco normativo para subsanar 
los grandes huecos que había en la Ley Federal de Protección al Consumidor (LFPC). La 
segunda tarea se llevó a cabo a partir de 2002 y culminó el 16 de diciembre de 2003 
cuando, después de un proceso exitoso de cabildeo, se aprobaron las reformas a más del 
75% del texto de la LFPC. 
La tarea de modernizar tecnológicamente a PROFECO, por su parte, era un reto 
muy grande. Se comenzó con introducir las computadoras en la institución y la cuestión 
del Sistema Integral de Información y Procesos (SIIP) apareció al mismo tiempo que la 
compra de equipo de cómputo. El SIIP es nada menos que una plataforma informática 
que integra todos los procesos sustantivos de la institución bajo un mismo esquema, con 
la intención de agilizar la respuesta en la atención al público y mejorar 
considerablemente el conocimiento que la institución obtiene de sus propias acciones. 
 7 
Este sistema integral contempla módulos de explotación de información y organización 
de archivos, con el fin de sustentar y documentar adecuadamente la actuación de la 
autoridad. 
Desde el punto de vista organizacional, el SIIP llevaría a PROFECO a ser una 
institución moderna. Personal que nunca había usado una computadora trabajaría dentro 
de un sistema. Mandos que realizaban, cuando mucho, informes con estadística básica se 
concentrarían en realizar minería de datos y explotación de información. Las 
delegaciones de PROFECO en la República estarían conectadas al sistema central y 
realizarían sus trabajos en línea. Buena parte de la consulta interna de información 
cotidiana se llevaría a cabo en la página de Intranet de la institución y se construiría la 
infraestructura necesaria para soportar todo lo anterior. 
Para PROFECO, pasar de la idea a la ejecución probó ser algo muy complicado. 
No hubo obstáculo en el que no se cayera. Las resistencias al cambio fueron patentes 
desde el primer minuto del proyecto; la cuestión de infraestructura todavía afecta a 
muchas delegaciones y el uso de la información del SIIP todavía no es una realidad 
manifiesta. De llevar un proceso en papel tuvieron que pasar a definir requerimientos 
con ingenieros que frecuentemente dan por sentado que los usuarios hablan y dominan la 
jerga informática. Hubo grandes lagunas de comunicación durante la etapa de diseño, lo 
que cobró su factura al momento de estabilizar el desarrollo. Además, si el problema era 
fuerte en oficinas centrales, en las delegaciones cada detalle se amplificaba varias veces. 
Las oficinas regionales de PROFECO todavía están mucho más limitadas que sus 
 8 
contrapartes en la Ciudad de México y para ellas fue todavía más difícil, especialmente 
porque no pudieron participar en las etapas previas. La definición de todo siempre se 
hizo del centro. La consecuencia fue un plazo extendido, tal vez demasiado, de la etapa 
de mantenimiento del sistema. Pero el proyecto avanzó a pesar de todo ello. El apoyo de 
la Secretaría de Economía, primero, y de la Secretaría de Hacienda, después, 
permitieron cubrir aceptablemente los costos adicionales que encarecieron el proyecto, 
no sin pasar por negociaciones complicadas con la firma desarrolladora del sistema. 
De acuerdo con el Libro Blanco, la PROFECO comenzó en 2001 un procesoacelerado de adquisición de equipo de cómputo e infraestructura tecnológica para estar 
en condiciones de emprender el desarrollo del SIIP. Con esos esfuerzos se logró 
disminuir el nivel de obsolescencia del equipo a 21% con la incorporación de 925 
computadoras, 10 servidores de red y 226 impresoras a los inventarios de la institución. 
También se adquirió un conmutador y comenzó el análisis de los sistemas vigentes y 
cómo homologar su información con miras al desarrollo del SIIP. Durante 2002 se 
adquirieron los servidores de alto desempeño para albergar el SIIP y más equipos 
individuales para continuar con la modernización de las computadoras existentes. Con la 
instalación de toda esta infraestructura se abrió la puerta para la licitación del desarrollo 
del SIIP. 
Actualmente, en PROFECO se organiza la información conforme a un mismo 
esquema, sin que importe su imperfección. Se trata de una manera homogénea de 
organizar archivos, introducir datos. Se utilizan las mismas herramientas para hacer el 
 9 
análisis de los procesos y las estadísticas ya no se elaboran para el solaz de funcionarios 
particulares. El cambio en la cultura laboral ha echado raíces después de cuatro años de 
trabajo intenso. 
Por primera vez, la información se está convirtiendo en un activo valioso para 
PROFECO. Más allá de los discursos oficiales y de los informes periódicos, los mandos 
superiores comienzan a administrar sus procesos con información dura en la mano, en 
vez de utilizar opiniones con sustento exclusivo en la experiencia y en la capacidad de 
observación. Los indicadores que siempre habían existido en los informes de labores 
ahora surgen directamente de la información que se genera en los procesos, en vez de la 
imaginación de los funcionarios. PROFECO tiene la oportunidad de convertirse, en un 
futuro cercano, en una organización capaz de aprender rápidamente de sus acciones y 
ajustar sus actividades para mejorar los servicios que proporciona. Por lo menos ha 
hecho un esfuerzo considerable para establecer las bases sobre las cuales podrá avanzar 
hacia etapas más sofisticadas en la administración de su información. 
Este esfuerzo de desarrollar el SIIP implicó presiones considerables en toda la 
estructura de PROFECO. Comprender el entorno organizacional es extremadamente 
importante para entender lo que ocurrió con el SIIP. Quién tomó las decisiones y por 
qué, con base en qué información, es la tarea más compleja. En gobierno no hay todavía 
la costumbre de documentar adecuadamente las decisiones y éstas suelen seguir más una 
lógica individual que un proceso de toma de decisión clásico, como lo establecería algún 
modelo específico. La camaradería, el favoritismo y, en general, las prácticas 
 10 
deformativas de la administración pública, toman aquí su mayor relevancia. De allí la 
importancia de entender qué oficina hizo qué y cuándo; quién dirigía qué parte del 
proyecto y qué rumbo siguieron sus acciones. 
De allí surge la necesidad de documentar la información más básica sobre el 
desarrollo de este sistema de información y de analizar el impacto que tuvo en la 
PROFECO. 
 
Preguntas de investigación 
 
Las preguntas para el caso de estudio de Profeco son las siguientes: 
• ¿El desarrollo del SIIP tuvo un impacto organizacional en PROFECO? 
• ¿En qué consistió ese impacto y cómo se caracteriza? 
• ¿Qué diferencias hay entre el modelo de impacto organizacional y este caso 
de estudio? 
• ¿Qué experiencias arroja este caso de estudio? 
 
 
 
 11 
Objetivos de la investigación 
 
Una vez enunciado lo anterior, es necesario dejar en claro cuál es la pretensión de 
este trabajo de investigación. 
 
1.- Recopilar los detalles sobre el desarrollo del SIIP. 
2.- Señalar las observaciones más relevantes. 
3.- Comparar estos fenómenos contra un modelo que establece relaciones entre el 
impacto organizacional y el éxito de un desarrollo de sistemas. 
4.- Ampliar la explicación original del modelo al establecer nuevas hipótesis 
5.- Ofrecer un nuevo modelo de explicación. 
6.- Sugerir la evaluación del nuevo modelo, así como recomendar la investigación de 
otros casos de estudio que confirmen la validez de las nuevas hipótesis o las refuten. 
 
Justificación de la investigación 
 
La literatura sobre sistemas de información es muy abundante y detallada en lo que 
se refiere a iniciativa privada e industria. En el sector gubernamental, por el contrario, 
hay pocos textos que hayan analizado lo que ocurre y las transformaciones que las 
instituciones federales, por lo menos, están experimentando en los últimos años. Para el 
 12 
caso de PROFECO, la situación todavía es más especial, porque el desarrollo de su 
sistema de información comenzó como el primero en su tipo en América Latina, de 
acuerdo con la propia empresa Oracle (“Crea Profeco”, 2006). Cabe aclarar que no se 
trata de decir que no había sistemas en América Latina, sino un desarrollo integral de las 
características del SIIP. 
En el sector gubernamental habrá cada vez más desarrollos de sistemas y, donde 
ya los hay, se tenderá hacia la integración. La experiencia de PROFECO puede ser 
sumamente importante para otras organizaciones que estén analizando los pasos a seguir 
para modernizarse. 
El caso de estudio es atractivo por varias razones. La primera de ellas, porque se 
trata de una inversión sin antecedentes en la historia de una institución relevante en el 
sector económico del gobierno. Otra razón es que PROFECO es un ejemplo de lo que 
ocurre cuando se transita de una institución atrasada, con poca infraestructura 
tecnológica y con un personal poco preparado, en una organización radicalmente 
distinta. Una razón más es que un proyecto de esa magnitud y naturaleza era 
prácticamente desconocido en gobierno federal. Adicionalmente, el desarrollo del SIIP 
implica una conceptualización completamente distinta de la información que genera una 
institución gubernamental. Más allá de una modernización informática ambiciosa, el 
SIIP tiene como uno de sus objetivos cambiar por completo la manera como la 
institución lleva a cabo sus procesos y utiliza su información. Las herramientas de 
explotación de información revolucionarán la tarea de análisis que, hasta la fecha, se 
 13 
realiza de manera rudimentaria o improvisada. 
Ahora bien, en la literatura sobre sistemas de información se pasa fácilmente por 
alto que en México hay muchos sectores que no cumplen siquiera con el mínimo que 
esta literatura considera como requisitos básicos. Esto se debe a que en su mayoría 
proviene de países industrializados, en los que la interacción de sistemas, la 
codificación, resguardo y aprovechamiento de la información se remonta incluso hasta el 
siglo antepasado (como un ejemplo significativo, el New York Times ya ofrece la 
consulta electrónica de todos los artículos que ha publicado desde 1851). 
En este sentido, es posible entrever, en un escenario no muy lejano, que el 
gobierno en este país se va a convertir en el proveedor confiable de información útil y 
actualizada. Mientras más desarrollos de sistemas haya en gobierno, se podrán llenar 
más fácilmente los huecos de información que median entre censos, del mismo modo 
como se impulsará una cultura de información que actualmente no existe. Tanto la Ley 
Federal de Transparencia como la creación de archivos y el desarrollo de sistemas serán 
el fundamento de muchas investigaciones futuras. 
De manera adicional, un proyecto de esta naturaleza también puede dar una buena 
idea sobre lo lejano o cercano que está gobierno federal de lo que establecen los modelos 
modernos de administración de conocimiento. Y no es una explicación trivial, porque la 
modernización tecnológica en el gobierno federal es un asunto muy reciente. Todavía no 
se olvidan los días en los que todo se realizaba con máquinas de escribir. Para 
PROFECO, notablemente, ese momento es tan cercanocomo 2002, cuando las 
 14 
computadoras se extendieron a todo el personal y no sólo a unos cuantos funcionarios. 
Todo ello hace del estudio de este caso un retrato muy real y humano sobre el reto de 
trasladar una institución desde el atraso a una plataforma de punta, especialmente 
cuando no se aplican de manera generalizada las metodologías que la iniciativa privada 
tiene por costumbre llevar a cabo en su búsqueda de innovación y mejores ganancias. 
 
Limitaciones de la investigación 
 
Los esfuerzos de más de dos mil personas a lo largo de cuatro años son 
demasiados como para registrarlos en todo detalle. No hay memorias institucionales que 
hayan compilado la historia del desarrollo del SIIP. Los expedientes que están bajo la 
custodia de la Dirección General de Informática de PROFECO se refieren al registro de 
los entregables del proyecto y no hay documentos de análisis sobre las implicaciones 
organizacionales del desarrollo del SIIP. En consecuencia, este caso de estudio depende 
de los testimonios de personas clave, así como los del propio autor, en virtud de su 
posición como observador de todo el proceso de desarrollo y participante directo en el 
desarrollo de varias de las etapas y módulos del SIIP. Este aspecto testimonial es 
importante porque se trata de consignar en un registro información que de otro modo no 
habría modo de recuperar. Además, se trata de aprovechar un momento en el que la 
propia institución está haciendo un ejercicio de memoria con motivo del cambio de 
administración para hacer un estudio sobre uno de los primeros casos de desarrollo de 
 15 
sistemas integrales en el gobierno federal. 
Este caso de estudio tampoco se concentró en hacer una auditoría de procesos ni 
una evaluación sobre lo que es capaz de hacer el SIIP. Únicamente analizará el impacto 
organizacional que tuvo el desarrollo del SIIIP para las oficinas que forman la 
PROFECO. 
 
Organización del trabajo de investigación 
 
La información que está en los archivos de PROFECO únicamente cubre los 
aspectos contractuales del proyecto. Por ley, esta información debe estar disponible para 
cualquier persona que desee consultarla. Adicionalmente, la PROFECO elaboró un 
Libro Blanco con miras a la entrega-recepción de la administración entrante. Este 
documento sintetiza lo que se encuentra en los archivos de diversas unidades 
administrativas. 
Sin embargo, no toda la información se encuentra en documentos. Un desarrollo 
así habría sido muy deseable, pero muchas reuniones y decisiones no están asentadas en 
ningún registro. Por lo tanto, fue de gran importancia entrevistar a las personas que 
fueron críticas en los procesos y obtener de ellas su testimonio sobre el desarrollo del 
Sistema que de otra manera no podrían obtenerse, a pesar de que no hay manera de 
contrastar sus opiniones con evidencia de otras fuentes. 
 16 
 CAPÍTULO 2 
MARCO TEÓRICO 
 
Fuentes y definiciones 
 
Es oportuno mencionar algunos aspectos relacionados con la bibliografía 
consultada para analizar este caso de estudio. 
Encontrar información sobre el mundo de las computadoras y los sistemas de 
información no es difícil. Con frecuencia en los tiempos de Internet, es más fácil 
perderse en el océano de información que discriminar fuentes útiles de las que no lo son 
tanto. Los diccionarios dedicados a la terminología de computadoras y sistemas son 
abundantes y de fácil acceso, aunque a veces sus ediciones son costosas y no siempre 
están disponibles en los centros de estudio para su consulta o al alcance del presupuesto 
de los alumnos que quisieran tener una consulta más extensa en sus domicilios 
particulares. Como ejemplo se pueden mencionar el Standard Glossary of Software 
Engineering Terminology (IEEE, 1990); la. Guía de los Fundamentos de la Dirección 
de Proyectos (Project Management Institute, 2004) y los distintos títulos de la Blackwell 
Encyclopedic, como el de Davis, G. B. (1999). 
Los artículos y libros que los especialistas publican sobre los temas relacionados 
con los sistemas de información son una fuente más que abundante para cubrir todos los 
 17 
aspectos del contenido de una investigación como ésta. Buena parte de esos textos 
proporcionan puntos de vista frescos sobre definiciones generales y profundizan en los 
detalles que una obra de referencia global no puede alcanzar. En el caso específico de 
este trabajo, sobresalen los artículos de Avison y Powell (2001) y Keen (1981), así como 
los de Gurbaxani y Whang (1998) y Mahmood y Becker (1985), por mencionar unos 
cuantos ejemplos. 
Con todas estas referencias es posible crear un mínimo glosario de definiciones 
que permita entender los términos bajo los cuales se revisó el caso de estudio. 
El mejor punto de partida es empezar por la definición misma de sistema. De 
acuerdo con el IEEE (1990), se entiende por sistema una colección de componentes 
organizados para cumplir con una función específica o un conjunto de funciones. Un 
paso más adelante de esta definición tan amplia es la de un sistema de información que, 
según Senn (2005) es el medio por el cual los datos fluyen de una persona o 
departamento hacia otros y puede ser cualquier cosa, desde la comunicación interna 
entre los diferentes componentes de la organización y líneas telefónicas, hasta sistemas 
de cómputo que generan reportes periódicos para varios usuarios. Los sistemas de 
información proporcionan servicio a todos los demás sistemas de una organización y 
enlazan todos sus componentes en forma tal que éstos trabajen con eficiencia para 
alcanzar el mismo objetivo. 
Más allá de las concepciones genéricas o teóricas sobre sistemas, un aspecto que 
será extremadamente importante a lo largo de este trabajo sobre el SIIP es el Ciclo de 
 18 
desarrollo de sistemas. De nueva cuenta, el IEEE (1990) señala que el ciclo de desarrollo 
de software es el periodo de tiempo que comienza con la decisión de desarrollar un 
producto de software y termina cuando el software es entregado. El ciclo incluye 
típicamente las etapas de requerimientos, diseño, instrumentación, pruebas y, cuando es 
necesario, instalación y chequeo final. 
De esta definición se desprenden las que corresponden a cada fase o etapa. 
1.- Definición de requerimientos, en la que el usuario --de manera genérica, no 
individual-- pone en blanco y negro lo que desea que el software haga. 
2.- Diseño, que es la etapa cuando el ingeniero en software determina la 
arquitectura del producto, sus componentes, interfaces y cómo va a funcionar. 
3.- Implantación, en la que se integran todos los elementos anteriores y se eliminan 
los errores para dejar funcionando el producto. 
4.- Prueba, que es la etapa en la que se pone a funcionar el producto con usuarios 
reales para evaluar el desempeño real de la aplicación. En esta etapa se encuentran las 
conocidas pruebas alfa y pruebas beta, para revisar los últimos detalles del programa 
antes de su liberación. 
5.- Instalación y revisión final o checkout, en la que se revisa una vez más que el 
producto funciona satisfactoriamente para los usuarios. 
 
 
 19 
Algunas etapas de este ciclo pueden repetirse o traslaparse en determinado 
momento. Asimismo, hay distintos estilo de programación para llevar a cabo este 
proceso y corresponden a la metodología y estrategia del desarrollador. Hay grandes 
discusiones en la literatura de este género respecto a determinar qué estilo o modelo es 
más eficiente y preciso. Pero los detalles de este aspecto corresponden propiamente 
dicho a la política de calidad del desarrollador y, momentáneamente, ésta no alcanza a 
entrar en el caso que nos ocupa. 
El esquema de un ciclo de desarrollo de software se puede apreciar en la Figura 1. 
 
 
Figura 1: Modelo del Ciclo de Desarrollo de Sistemas, conforme el estándar del 
IEEE. 
 
 
Para el caso del SIIP y PROFECO, una etapa crítica fue la del Análisis de 
requerimientos.El IEEE (1990) la define como el proceso de estudiar las necesidades 
del usuario para llegar a una definición de requerimientos del sistema, hardware o 
 20 
software. En su segunda acepción, se trata del proceso de estudiar y refinar los requisitos 
de sistema, hardware o software. Aquí es conveniente señalar que en esta etapa se 
reúnen los equipos de ingeniería con los distintos usuarios y se ponen de acuerdo sobre 
qué va a hacer el sistema en detalle y cómo lo va a hacer. Más tarde se podrá apreciar 
que, en esta etapa tan importante, los usuarios deben tener muy claro qué le van a exigir 
al sistema que desarrollen los ingenieros de software. Se trata de un ejercicio en el que 
ambos grupos deben hablar el mismo idioma, que es el de los programadores, para que 
se pueda desarrollar un sistema. Se han hecho muchos esfuerzos para tratar de establecer 
un lenguaje en común, pero en la práctica debe contarse con un interlocutor capaz de 
mediar entre las partes y alcanzar los acuerdos que permitan avanzar en el proyecto. 
De acuerdo con la Figura 1, antes de entregar el sistema a los usuarios finales se 
llevan a cabo distintas pruebas para asegurar la integridad y buen funcionamiento del 
producto. A estas pruebas se les conoce como Pruebas de sistema que no son, de acuerdo 
con el IEEE (1990), más que las actividades en las que un sistema o componente es 
ejecutado bajo condiciones específicas, los resultados son observados o registrados, y 
una evaluación es hecha sobre algún del componente del sistema. Hay de varios tipos y 
los más conocidos se ubican en la jerga de la industria como alfa y beta. Las pruebas alfa 
se realizan únicamente para comprobar la funcionalidad general del componente y las 
pruebas beta son liberaciones provisionales de los componentes para que los usuarios 
puedan reportar los detalles menores que deben corregirse. 
Ahora bien, el SIIP, desde su concepción inicial, incluye varios módulos que 
 21 
introducen algunos conceptos adicionales a tomar en cuenta. Se trata de la 
administración documental y la Inteligencia de Negocios. Asimismo, a lo largo de la 
investigación también aparecerán los conceptos de administración de proyectos y el 
impacto organizacional que tiene un sistema. 
La administración documental no se refiere a la documentación del proyecto en sí 
mismo, que pertenece al desarrollo del sistema. Se trata de la herramienta con la cual la 
Coordinación de Archivos de PROFECO y los responsables de Archivos de Trámite y 
Concentración de todas las unidades administrativas llevarán a cabo la gestión de sus 
expedientes, tanto los que se generan desde el SIIP como los que se elaboran de manera 
manual. Esta tarea de archivos se realiza conforme a los estándares internacionales en la 
materia y bajo los lineamientos normativos del Instituto Federal de Acceso a la 
Información y el Archivo General de la Nación. Las características de este módulo del 
SIIP se detallarán en el capítulo siguiente. 
La inteligencia de negocios es un término que se ha revolucionado en los últimos 
años, aunque la idea no es nueva. El concepto, en su versión más sencilla, se refiere 
simplemente a la recolección, análisis y presentación de la información de un negocio, 
con el propósito de apoyar la toma de decisiones (Power, 2007). Es un concepto 
íntimamente relacionado con el “Data Warehousing” que es, de acuerdo con Davis 
(1999), una colección de datos obtenida de múltiples programas, archivos, bases de 
datos, encontradas a lo largo de una organización en sus sistemas, almacenados en una 
forma consistente y estructurada. 
 22 
Esa información, cuando se analiza y presenta adecuadamente para el proceso de 
toma de decisiones, es la inteligencia de negocios. Sus tres elementos críticos son los 
datos de los procesos, el análisis especializado y la visualización para el nivel jerárquico 
más alto de una organización. 
Respecto de la administración de proyectos, el Project Management Institute 
(2004) la define claramente como la aplicación de conocimientos, habilidades, 
herramientas y técnicas a las actividades de un proyecto para satisfacer los requisitos del 
proyecto. Se trata, en palabras muy sencillas, de la planeación, control y seguimiento de 
lo que se necesita para alcanzar el objetivo de un proyecto. Un concepto adicional es el 
del producto entregable —muy importante en la historia del SIIP— y que es, de acuerdo 
con la misma fuente, cualquier producto, resultado o capacidad de prestar un servicio 
único y verificable que debe producirse para terminar un proceso, una fase o un 
proyecto. A menudo se utiliza más concretamente en relación con un producto 
entregable externo, que es un producto entregable sujeto a aprobación por parte del 
cliente o patrocinador del proyecto. Estos entregables son los elementos de 
comprobación de avance más importantes. Esto último es especialmente cierto para el 
caso del SIIP, porque en ellos gravitó el peso de las responsabilidades legales del 
contrato, de las auditorías y del cierre de las etapas. 
El impacto organizacional, por su parte, no es más que el cambio que enfrenta una 
organización al desarrollar un sistema de información, de acuerdo con lo que establece 
Keen (1981) y utilizan Gurbaxani y Whang (1998) y Mahmood y Becker (1985), entre 
 23 
otros. 
En resumen, una organización que decide desarrollar un sistema de información 
pasa por un ciclo de desarrollo de software, que consiste en varias etapas (definición, 
diseño, implantación, prueba y chequeo final). Este desarrollo se controla con las 
técnicas de la administración de proyectos, con énfasis especial en el seguimiento de los 
entregables. Para el caso del SIIP, el resultado es un sistema que integra sus procesos 
sustantivos con la administración de los expedientes y el uso de la información de los 
procesos en la inteligencia de negocios, todo lo cual generó un impacto específico en su 
estructura, procesos y recursos humanos. 
 
 
El desarrollo de sistemas y su impacto organizacional 
 
Los sistemas de información y las ciencias computacionales han caminado de la 
mano desde el comienzo mismo de la informática. Pero a mediados de los años ochenta 
empezó a ser posible establecer algunas diferencias. Esa pequeña distancia ha ido 
aumentando hasta tener ahora una disciplina completamente diferenciada de las ciencias 
computacionales. Mucho tiene que ver la enorme revolución en las comunicaciones, la 
computadora personal e Internet. Como ilustran Avison y Powell (2001), con una 
imagen muy interesante, los sistemas de información, con la espalda apoyada en una 
 24 
computadora, miran hacia el mundo en su conjunto, mientras que las ciencias 
computacionales están en el mismo lugar, pero miran hacia el interior de la 
computadora. Dicho de otra manera, los sistemas de información incluyen tópicos muy 
importantes más allá de los aspectos meramente tecnológicos, tales como el impacto que 
tienen en los negocios, organizaciones y sociedades, mientras que las ciencias 
computacionales están enfocadas hacia el avance de la computadora como una 
tecnología en sí misma. 
Además, Avison y Powell argumentan que el estudio de los sistemas de 
información necesariamente pasa por un enfoque multidisciplinario que ha ido 
madurando en los últimos años y se ha establecido con firmeza tanto en la academia con 
el entorno organizacional. Como ejemplos de este cambio se pueden mencionar los 
ajustes en los programas de estudio de las universidades e incluso su estructura, con la 
aparición de departamentos especializados en el tema, así como el traslado de la mayor 
parte de la literatura de las revistas de ciencia computacional hacia las de negocio y 
administración. La proliferación de conferencias, congresos regionales, boletines 
informativos y sitios de Internet son también evidencia de este fenómeno. 
En esta evolución se han discutido, principalmente,las metodologías para 
desarrollar sistemas y para criticar el tradicional modelo de cascada. Los sistemas han 
crecido desde aplicaciones aisladas hasta sistemas integrados, de sistemas contables a 
sistemas para la toma de decisiones. Se han estudiado los efectos de los sistemas en el 
ambiente laboral, en la moral de los empleados y en el empleo, en términos generales. 
 25 
Recientemente, el tema que ocupa a la literatura es el impacto de la integración global 
que implica Internet y los rumbos que puede tomar esta integración. Sin embargo, se ha 
logrado mantener un consenso aceptable sobre la definición básica de un sistema de 
información. 
Otro aspecto de la literatura sobre sistemas de información es que su cuerpo 
bibliográfico ha madurado desde que pudo separarse de las ciencias computacionales. 
No es que esté cobrando la relevancia necesaria para darle raíces sólidas, lo que para 
otras disciplinas relacionadas, como la administración del conocimiento, todavía es una 
especie de ansiada carta de naturalización. Para los sistemas de información es un hecho 
que ya quedó atrás. Como lo mencionan Banker y Kauffman (2004), el estudio de los 
sistemas de información, en su plena madurez, se concentra en cinco grandes áreas que 
demuestran claramente la profundidad que se ha alcanzado en el ámbito académico. Se 
estudian modelos teóricos para la toma de decisiones, para el comportamiento de las 
redes de todo tipo; se analizan los detalles de lo que denominan “Economía de la 
Información” y cómo se usan y comparten los datos; se utilizan todas las metodologías 
imaginables y las relaciones con otras disciplinas y áreas de conocimiento está 
igualmente establecida y documentada. 
El entorno académico fue receptivo a este tema y respondió con intensidad a los 
retos que se señalaron al comienzo de los años noventa. El estudio de la práctica y la 
teoría es un elemento común en la enseñanza de los sistemas de información. 
Pero América Latina, a pesar de la salud académica de los sistemas de 
 26 
información, no es la fuente de este progreso. Como en tantos otros terrenos, los países 
que conforman esta región del mundo siguen los pasos de los países industrializados 
como sumergidos en una especie de somnolencia que les impide, en términos generales, 
adelantarse a la discusión. Mientras aquellos se preocupan por analizar si el paradigma 
de los sistemas de información enfrentará cambios radicales en los decenios por venir, 
en América Latina todavía se lucha por tener una cobertura aceptable del uso de 
computadoras. Si la literatura sobre sistemas de información da por sentado que éstos 
existen y que lo importante es analizar su grado de éxito o fracaso, o determinar su 
madurez o, incluso, medir la capacidad de sabiduría que pueden alcanzar, en América 
Latina no se puede hacer lo mismo por la simple razón que los sistemas de información 
todavía no son endémicos. En gobierno, por ejemplo, todavía hay una multitud 
considerable de procesos que se llevan a cabo sin la intervención de sistemas de 
información, lo que no es más que una manera muy cuidadosa de decir que todavía se 
trabaja en muchos lugares a mano y con lápices. Es probable que esta situación todavía 
sea más numerosa que los procesos que sí ocurren en el ambiente controlado de un 
sistema. No hay estadísticas disponibles debido a esos mismos hechos. En el caso de 
PROFECO, por adelantar un comentario, se puede apreciar esta circunstancia y su 
transición hacia un cambio. 
En este sentido, algunas premisas básicas de trabajos de investigación que podrían 
considerarse rebasadas por el tiempo, mantienen una vigencia completamente 
inesperada. Un texto de principio de los años ochenta, escrito por supuesto en una 
máquina de escribir mecánica, previo a la explosión del uso y cobertura de las 
 27 
computadoras que todos conocemos, previo a Internet y la revolución en las 
comunicaciones, tiene afirmaciones sobre un campo tan volátil como las computadoras 
que todavía suenan válidas. Bastan un par de ejemplos. 
Rubén Prieto Díaz y Stephen Wilson (1981) sostienen que un sistema de cómputo 
—nótese la cercanía de los conceptos— tiene el potencial de grandes beneficios pero 
para mercados como América Latina puede tener impactos negativos en los entornos a 
los que afecta. Dicen que en lugares donde el desempleo es alto o difícil de conseguir, la 
instrumentación de un sistema de cómputo puede expulsar a las personas de sus trabajos 
y estas últimas pueden no encontrar otra fuente de empleo porque simplemente no hay 
vacantes disponibles. Después se verá que esto ocurrió en el caso de PROFECO. 
En otro ejemplo, Prieto Díaz y Wilson señalan que el entorno integral en el que se 
mueve un sistema de cómputo no tiene las mismas características de infraestructura que 
un país industrializado. Esto quiere decir que a pesar que una organización adquiera sus 
computadoras y haga lo posible por distribuirlas en toda su estructura y comunicarlas 
entre sí, enfrentará problemas con las líneas telefónicas, cortes en el suministro de 
energía eléctrica, además de la persistencia de las prácticas en el servicio preexistentes a 
las computadoras. También ocurrió en PROFECO. 
Un ejemplo más. Es conocido que la información procesada por las computadoras 
facilita la toma de decisiones de los elementos superiores de la jerarquía organizacional. 
Pero si estos últimos no tienen idea de cómo usar la información, el valor de esos datos 
es nulo. Si las habilidades de administración son escasas, como ocurre en América 
 28 
Latina, el costo de aprender a usar el sistema es muy alto, lo que implica un riesgo muy 
grande de fracasar en su implantación. Como en el punto anterior, acaba de ocurrir en 
PROFECO. 
Otro de los detalles que pueden apreciarse en el caso de América Latina es el 
consumo de software comercial preelaborado muy por encima del desarrollo propio en 
los sistemas. Todavía es muy frecuente que una institución deba adaptarse a un 
programa específico y no al revés. La transformación de muchas organizaciones 
respecto de sus sistemas de información tiene marca y etiqueta. Es el sello del cambio, 
en vez de encontrar sólidos desarrollos internos. Este punto parece ser un poco más 
borroso en los últimos años, toda vez que algunas instituciones académicas en México 
han hecho esfuerzos notables por mejorar sus carteras de formación de profesionales en 
el desarrollo de sistemas y las organizaciones han sido más receptivas a las ventajas del 
desarrollo propio. 
Pero esta circunstancia de caminar detrás de las pautas de los países 
industrializados tiene sus aspectos positivos. En primer lugar, están los factores de 
economía de escala, como se pueden encontrar en los reportes de la Asociación 
Mexicana de Internet, (AMIPCI, 2007). América Latina crece con rapidez precisamente 
porque antes no había computadoras, infraestructura de comunicaciones y acceso a 
Internet. En segundo lugar, aunque se establecen nuevas formas de dependencia frente a 
los países industrializados, también se aceleran los ciclos en los que se aprende de los 
errores y limitaciones de los paradigmas que se utilizan. También se acelera el uso de la 
 29 
información de referencia, como las bibliotecas digitales, en franca aceptación de las 
bondades de la “sociedades del conocimiento”, como mencionan Hilbert y Katz (2003). 
Todo lo anterior lleva a detenerse a recapitular un poco sobre los modelos de 
desarrollo de sistemas de información que se han utilizado en los últimos decenios. El 
más importante, precisamente por ser el modelo clásico, la referencia obligada, el 
esquema más simple y general, es el que está descrito en el glosario del IEEE y que se 
mencionó con anterioridad. Esa secuencia de pasos en cascada para desarrollar un 
sistema tiene todos los elementos básicos y ordenados que hacen que un modelo 
funcione. Sin embargo, uno de sus problemasprincipales es que se trata de un esquema 
rígido y lineal, como sostiene Pardo, y que realmente no corresponde a la manera como 
realmente se trabaja en un proyecto de este tipo. Las revisiones frecuentes, los cambios 
de intención y de muchos otros factores, llevaron a aplicar el mismo esquema, pero con 
iteraciones de revisión y programación que llevan a mejores resultados. Estos modelos, a 
los que se conoce como espirales, son complejos de administrar, pero se adaptan un 
poco más a la forma real de trabajo de las oficinas. 
Con los años han ido surgiendo distintos modelos, propuestas y estilos de 
programación, cada una con sus méritos y, posiblemente, cada vez más adentrada en las 
profundidades de la ingeniería de desarrollo de software. Sin embargo, todas estas ideas 
no han terminado de solucionar un problema que permea a esta Industria. No importa 
qué modelo se utilice, una gran mayoría de proyectos de sistemas de información 
terminan en un fracaso, aunque técnicamente sean correctos. Pardo (2002) señala 
 30 
algunos datos interesantes al respecto. Conforme a sus hallazgos, en Estados Unidos, tan 
solo 40% de los desarrollos de sistemas de información alcanzan resultados 
satisfactorios, con sólo 10% de los fracasos vinculados a factores técnicos. En Canadá 
hay estudios que señalan un porcentaje de 70% de fracasos, y en Malasia la cifra es de 
60%. En estos últimos casos, el factor humano es el elemento más relacionado con los 
fracasos. 
El dilema, entonces, puede enunciarse de la manera siguiente. Uno de los 
elementos que más sobresale en este diagnóstico es la observación que los factores 
humanos son tanto o más importantes que los tecnológicos. Tan es así que, 
frecuentemente, cuando un sistema falla, la causa se encuentra más en problemas como 
la falta de planeación, mala comunicación, controles inapropiados, poca capacitación y 
la resistencia al cambio que en los aspectos tecnológicos del sistema. Ahora bien, de 
acuerdo con la definición de Senn (2006), un sistema es un conjunto de componentes 
que actúan entre sí para lograr un objetivo común, en términos simples y sencillos. Pero 
el punto central que hay que aclarar es que hay una cantidad considerable de elementos 
que no implican un contenido tecnológico y que, frecuentemente, la literatura 
especializada los da por sentado o no los considera en su importancia verdadera. 
Las diferencias de visión que hay entre los usuarios y el personal encargado de 
desarrollar un software determinan en gran medida el éxito o fracaso de una aplicación, 
como lo señalan los estudios que se enfocan en el impacto organizacional. 
Los sistemas de información son herramientas que ayudan a los usuarios a realizar 
 31 
sus trabajos y compartir la información que generan en sus actividades. De allí que 
Avison y Powell (2001) señalen que los Sistemas de Información no son lo mismo que 
Tecnología de la Información. Las personas están tan involucradas como las 
computadoras en un sistema de información y no todas las partes del sistema están 
automatizadas. 
La discusión se puede enunciar en términos del tránsito de un punto, al que puede 
compararse como positivista, similar a la economía clásica, de acuerdo con Pardo 
(2002), hasta otro que responde al nombre de constructivista. Este tránsito ilustra el 
movimiento de péndulo que hay desde entender el desarrollo de sistemas de información 
desde el punto de vista exclusivo de los ingenieros de software, hasta plantear el otro 
extremo; diseñar el sistema desde el punto de vista de los usuarios. Pero no se puede 
soslayar la importancia de compartir un idioma en común con los ingenieros de 
software, toda vez que, al final de la historia, el sistema debe desarrollarse con las 
herramientas de estos últimos. Avison y Powell (2001) sostienen la importancia que han 
adquirido estos enfoques “sociotécnicos” sobre los puramente técnicos. Es posible que 
las estadísticas de los próximos años arrojen datos suficientes para determinar si un 
enfoque da mejores resultados que otro. En cualquier caso, en un proyecto donde 
participan dos grandes grupos, es preferible tomar en cuenta las necesidades de ambos 
en vez de dejar el balance de los asuntos cargados hacia un lado de la balanza. 
El diagnóstico general que han hecho estos autores sobre los factores que inciden 
en el fracaso de los desarrollos de sistemas, encuentra una cantidad considerable de 
 32 
elementos organizacionales que deben tomarse en cuenta. Si en un proyecto se los 
identifica claramente y se los incorpora de manera adecuada en la planeación, según este 
argumento, será más fácil llegar a un resultado exitoso. 
Una vez que se acepta la existencia de los factores organizacionales en un 
desarrollo de sistemas de información, es necesario describir la manera en que estos 
factores inciden en los proyectos de informática. 
Keen (1981) identifica la inercia como uno de los primeros obstáculos que 
enfrenta el desarrollo de sistemas. Los individuos que pertenecen a una organización 
tienen la tendencia a preferir que las cosas permanezcan como están y se resisten a los 
cambios radicales y súbitos. En ese sentido, la inercia “social” respecto de los sistemas 
de información se caracteriza de la siguiente manera: 
1) La información es sólo un componente pequeño de los procesos 
organizacionales de decisión; 
2) El procesamiento de información humano es empírico y descansa sobre 
simplificaciones; 
3) Las organizaciones son complejas y el cambio debe ser incremental y 
evolucionista; se evitan los grandes saltos e incluso se resisten; 
4) La información no es meramente un producto intelectual, sino un recurso 
político cuya redistribución por medio de los sistemas de información afecta los 
intereses de grupos particulares. 
 33 
Para esos grupos a quienes se les puede afectar con la redistribución de 
información —y, por lo tanto, de poder-- los sistemas de información son entes 
amenazantes e innecesarios. Son una invasión a su esfera de influencia y las técnicas que 
traen aparejadas consigo —como la evaluación de sus resultados y el monitoreo de sus 
actividades— no sirven mas que para criticar su trabajo. 
La simplificación coloquial de “la información es poder” es muy apropiada en este 
contexto. Keen (1981) señala que la información es un recurso que simboliza el estatus, 
aumenta la autoridad y determina las relaciones dentro de una organización. Es un 
elemento de poder. Como los sistemas redistribuyen la información, rompiendo 
monopolios en el proceso, construir una base de datos se convierte en un movimiento 
político. 
Keen (1981) menciona que el diseñador del sistema debe detenerse a preguntarse 
quién es el dueño de la información, con quiénes va a compartirla, cuál va a ser el 
impacto de esa redistribución y cómo afectará las relaciones de influencia, autoridad y 
comunicación. Otro aspecto que debe considerarse es que esa redistribución de 
información está relacionada con la autonomía de los departamentos que forman una 
organización, porque su influencia puede sustentarse en que tienen un monopolio sobre 
ciertos datos. 
Por ello, en la planeación de un proyecto de esta naturaleza se deben incorporar 
estos elementos, si no es que deben ser los primeros a tomar en cuenta. En este sentido, 
de acuerdo con Keen (1981), el desarrollo de sistemas de información es un asunto 
 34 
también político, incluso más que técnico en ocasiones. Si se acepta ese principio, los 
mecanismos organizacionales funcionan de manera natural. El problema —como ocurre 
en sintonía con asuntos que pueden constatarse en la prensa mundial— es que el 
concepto de lo “político” está ahora mucho más asociado a los términos de corrupción, 
ineficiencia y rezago, además de ser lo que más puede oponerse a un enunciado racional, 
como las cuestiones de ingeniería. Sin embargo, la política, en su raíz más pura, es el 
arte del compromiso,de generar apoyos donde no los hay y crear consensos que apoyen 
cambios específicos. 
Es necesario aceptar la naturaleza política de la información y que una autoridad 
adecuada, capaz de comprender este hecho, debe ser la encargada de administrar el 
cambio social que implica el desarrollo de sistemas. 
Ahora bien, los autores de estos estudios ofrecen una receta sobre los elementos 
que facilitan el éxito del desarrollo de sistemas. Los resultados que obtuvieron en sus 
investigaciones les dieron la confianza para sostener que los pasos del desarrollo de 
sistemas no deben ignorarse y que los elementos no técnicos sino organizacionales 
deben incorporarse adecuadamente en la planificación del proyecto. Pardo y Scholl 
(2002) lo establecen con toda claridad cuando dice que si no se atienden estos 
elementos, se transita por un atajo hacia el fracaso. 
La gran utilidad de estas recomendaciones es que pueden utilizarse para elaborar 
un esquema contra el cual se puede contrastar la experiencia de PROFECO. De esta 
manera es posible establecer un marco de referencia para ponderar el impacto 
 35 
organizacional que tuvo el desarrollo del SIIP en PROFECO. 
Sin embargo, es necesario hacer una acotación muy importante. Los distintos 
autores ofrecen con frecuencia distintas métricas, muy específicas (como el caso de 
Gurbaxani), para medir toda suerte de detalles en los casos de estudio. Sin embargo, esas 
métricas suelen estar fuera del alcance de la evidencia disponible para el caso de 
PROFECO. Esos estudios presuponen un manejo de la información cuidadoso y 
sofisticado, con multitud de fuentes y grandes presupuestos de investigación, todo ello 
inexistente en PROFECO. La naturaleza de la evidencia disponible es fuertemente 
testimonial y gran parte de la documentación o no existe o no se apega a los estándares 
de la industria. Por ello, no tiene sentido proponer un esquema de contraste demasiado 
apegado a variables matemáticas. El caso de PROFECO fallaría en todas ellas o no 
habría modo de obtener resultados válidos. Es posible que estudios posteriores puedan 
avanzar mejor en este sentido, cuando más y mejor evidencia esté disponible o no se 
tengan que establecer los mínimos sobre el caso. 
Por ello, un esquema de los conceptos que los distintos autores identificaron como 
claves para comprender el impacto organizacional del desarrollo de sistemas de 
información, permite tener una especie de lista, de “check list”, para responder de qué 
manera PROFECO atendió a las recomendaciones y qué obtuvo como resultado de 
acercarse o no a ese marco de referencia. 
El esquema puede agruparse en tres grandes apartados en los que se acomodan las 
recomendaciones de los autores, conforme lo expusieron en sus distintos artículos. Estos 
 36 
apartados se aprecian en la Figura 2. 
 
 
Figura 2: Caracterización del impacto organizacional del desarrollo de un sistema 
 
 
1) Administración del cambio. Prácticamente hay consenso en los autores 
respecto de este apartado. Un elemento que se repite constantemente en la literatura y 
que autores como Pardo lo establecen explícitamente, es la necesidad de administrar el 
cambio que implica el desarrollo de un sistema de información, con especial énfasis en 
los elementos no técnicos. Esto se traduce en la necesidad de contar con un liderazgo en 
la organización que pueda entender las relaciones que hay entre los elementos técnicos y 
sociales y servir de árbitro y moderador de las diferencias. Esto mismo exige tener una 
estrategia definida para administrar ese cambio. 
 37 
Como se mencionó antes, no hay modo de alcanzar esta meta si no consideran a 
los bandos involucrados en un desarrollo de este tipo, que generalmente se dividen de 
manera gruesa en usuarios y desarrolladores. Si ambos no están profundamente 
involucrados en todas las etapas, pero principalmente en la de análisis y diseño, el 
resultado suele ser que el grupo de desarrolladores acaba por elaborar un sistema a su 
propio gusto, con los desencuentros que esto implica con los usuarios. Además, en este 
apartado es importante considerar qué tan capaz fue la administración de PROFECO de 
sustraerse a las tentaciones de saltarse etapas para cumplir con fechas de entrega y 
rendición o promoción de resultados. 
 
2) Diseño de sistema desde un punto de vista sociotécnico. Aquí debe 
considerarse las tareas aceptadas en la industria para cubrir todos los aspectos que debe 
cumplir el sistema. Debe haber un estudio previo de los procesos y una investigación 
sobre las mejores prácticas vigentes. En este apartado caben las tareas típicas del 
departamento de informática, de analizar las estructuras de datos y su reconstrucción a 
partir del análisis y rediseño de los procesos a incorporar en el sistema. Por último, y no 
menos importante, es necesario desarrollar un lenguaje común con el que puedan 
entenderse todos los involucrados, con los detalles que se mencionaron antes. 
 
3) Cambio del flujo de información en la estructura. En este lugar se ubican las 
evaluaciones, estimaciones y consideraciones que implica modificar la manera en la que 
 38 
se usa la información en una organización. Se debe evaluar el impacto que tiene cambiar 
el flujo de los datos y, en consecuencia, el poder que controlan los distintos 
departamentos, así como el cambio en la toma de decisiones que implica una 
reestructuración de esta índole. 
 
 39 
CAPÍTULO 3 
METODOLOGÍA 
 
Modelo del caso de estudio 
 
De acuerdo con Hernández Sampieri et al (2006) sobre la metodología para 
estudios de caso, el modelo de la Harvard Business School (HBS) se adapta mejor a las 
características del desarrollo del Sistema Integral de Información y Procesos (SIIP) de 
PROFECO. 
Como se puede apreciar en la Figura 3, el modelo establece una serie de pasos que 
deben seguirse para completar un caso de estudio. 
 
 40 
 
Figura 3. Esquema del caso de estudio conforme al modelo de la Harvard Business 
School. 
 41 
 
 
Este modelo contempla que, una vez identificado el caso a estudiar, se deben 
investigar los antecedentes del caso, con la finalidad de ubicar el contexto en el cual se 
desarrolla. Después se debe conseguir el permiso de la organización para que el 
investigador pueda recorrer las instalaciones, obtener la información, preguntarle a los 
individuos. En una palabra, obtener el acceso a toda la información que es relevante para 
el caso. 
El siguiente paso dentro del flujo de la HBS es realizar la investigación 
propiamente dicha. En este momento es cuando se recopila toda la información posible 
directamente de sus fuentes, se documenta el factor humano individual relacionado con 
el caso y se hace un esfuerzo por convencer a la institución que es benéfico para sus 
intereses que su personal participe en la investigación. El flujo continúa hacia el detalle 
adicional de la investigación con la visita de campo. Las entrevistas, la comprobación 
visual y las notas de campo son fundamentales en esta etapa, sobre todo para corroborar 
algunas de las hipótesis o puntos de interés que se hayan identificado durante la revisión 
de los documentos e información disponible. De esta manera se obtiene un conocimiento 
global sobre el caso. 
Una vez cumplido lo anterior, se procede a analizar los resultados, evaluar la 
información obtenida y elaborar las conclusiones del caso. Por último, se elabora el 
reporte, que puede tener sus particularidades específicas. 
 42 
Para el caso de PROFECO, el uso del modelo de la HBS quedaría conforme a la 
Figura 4. 
 
 
 
Figura 4. Esquema del caso de estudio. Adaptación del modelo de la Harvard 
Business School al caso del desarrollo del SIIP. 
 
 43 
Disponibilidad de información 
 
La cuestión de obtener la información suficiente y adecuada para desarrollar 
cualquier investigación es de primordial importancia. En el caso de un proyecto federal 
estodavía más importante, toda vez que México está atravesando por un cambio 
fundamental en la información que fluye entre gobernante y gobernados. Hay pocos 
cambios tan importantes en el gobierno federal en los últimos años como el que se 
refiere al acceso a la información pública. Lo que antes era un atrevimiento pensar, 
desde el punto de vista ciudadano y, por extensión, académico, era pedirle información a 
una entidad gubernamental. Ahora hay instrumentos legales para solicitarla y obtenerla 
en un plazo específico de tiempo. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la 
Información Pública Gubernamental (2002), es la que establece las condiciones y reglas 
para permitirle a un ciudadano conocer la información en poder de su gobierno. 
Sin lugar a dudas, esta Ley es un elemento que el gran público está comenzando a 
utilizar con todas sus potencialidades para conocer a profundidad las acciones que lleva 
cabo un gobierno. El efecto organizador no acapara los titulares de la prensa, pero tiene 
efectos inmediatos en la conservación de los documentos. El acceso a la información 
pública le deja muy pocos espacios a una institución para negar los datos que posee. 
Desde luego, está la cuestión de la calidad de esos datos, porque nunca había sido 
prioritario para las instituciones de gobierno tener buena información, pero lo que no 
pueden impedir es el acceso a ellos. 
 44 
Otro aspecto novedoso de la relación entre gobierno y ciudadanos es que el marco 
jurídico de Transparencia tiene, entre otras consecuencias, que los sujetos obligados (las 
entidades de gobierno) generen memoria institucional. A estas alturas es difícil concebir 
que una organización no haga esto último, pero se trata de una actividad completamente 
nueva para gobierno y PROFECO no se escapa de esta realidad. Cada vez más, debido a 
la organización de sus archivos (antes de estas leyes no había organización obligatoria), 
se generan los elementos de una memoria institucional. 
PROFECO, como sujeto obligado de la Ley Federal de Transparencia, ha realizado 
grandes esfuerzos para organizar su información. Incluso, para el caso específico del 
SIIP, la PROFECO ha tenido que dar el acceso en varias ocasiones a la información en 
su poder, así como al expediente mismo del proyecto. En cualquier caso, este marco 
legal permitió obtener documentos que pocas veces alcanzan la luz pública, no por el 
contenido delicado de sus contenidos, sino por el simple desorden con que se realizan 
muchas tareas. 
Adicionalmente, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) y 
la Secretaría de la Función Pública obligaron a las entidades de gobierno a elaborar 
"Libros Blancos" de sus procesos fundamentales o proyectos principales con el objeto de 
rendir cuentas en el cambio de administración 2006-2007. Para el caso del SIIP, el 
proyecto más ambicioso de infraestructura y modernización en la historia de PROFECO, 
se tomó la decisión de elaborar un "Libro Blanco" con el objeto de tener una herramienta 
de referencia inmediata sobre los pormenores del proyecto y facilitar la rendición de 
 45 
cuentas. Este Libro Blanco se terminó en septiembre de 2006. 
Este documento, a pesar de sus limitaciones y carencias, es un elemento 
fundamental para comprender lo que ocurrió con el SIIP a lo largo de cuatro años de 
desarrollo. Como también se hizo mención antes, la práctica de documentar proyectos 
todavía es novedosa en Gobierno Federal y, por tanto, sujeta a gran cantidad de 
improvisaciones y errores. El Libro Blanco del SIIP no es ninguna excepción. Lo 
primero que hay que entender es que se trata de un documento elaborado ex post facto. 
Esto significa que la Dirección General de Informática lo elaboró al final del desarrollo 
y teniendo en cuenta únicamente los fines de rendición de cuentas y atención de 
observaciones del Órgano Interno de Control. Nunca tuvo la intención de ser la historia 
documental del SIIP, aunque durante los últimos meses de 2006 esa Dirección General 
hizo un esfuerzo considerable por documentar todo el proyecto, así fuera sólo para 
cumplir con los objetivos de rendición de cuentas. 
El Libro Blanco está lleno de imperfecciones notables y grandes simplificaciones. 
Pasa por alto, entre muchas otras cosas, los detalles que implicó cumplir grandes hitos 
del proyecto. El elemento humano brilla por su ausencia y el flujo de los 
acontecimientos se describe con unos cuantos saltos generales. En ocasiones, el 
contenido de las descripciones no es homogéneo y varias etapas del SIIP reciben un 
tratamiento muy superficial o poco claro. No tiene esquemas que expliquen las 
transformaciones que estaban teniendo lugar, ni siquiera una línea de tiempo sobre el 
cumplimiento de los plazos del proyecto. 
 46 
Y, sin embargo, ilustra mucho. Durante años, obtener información de este tipo era 
impensable para las organizaciones de gobierno. El día de hoy, se encuentra disponible 
en las páginas de Internet, en las secciones que obliga la normatividad de Transparencia 
para tal efecto. El valor verdadero del Libro Blanco es que se refiere a expedientes y 
registros que no van a desaparecer con la ventura de un cambio de administración, como 
sucedió demasiadas veces en la historia inmediata de nuestro país. No importa lo 
limitado y humilde que haya sido el esfuerzo del personal de PROFECO, lo valioso es 
que existe un documento que contiene las referencias mínimas fundamentales para 
entender qué ocurrió dentro de la institución en un periodo crítico de su existencia. 
Además de estos documentos están los informes que PROFECO produce de 
manera anual y que, para el periodo de desarrollo del SIIP, contienen referencias 
constantes al proyecto. También fue posible obtener algunos documentos específicos 
para documentar algunos aspectos particulares, tales como documentos relativos al 
cabildeo de las reformas a la Ley Federal de Protección al Consumidor (2002-2003) o 
los documentos que reportan las negociaciones con Unisys ante la Secretaría de la 
Función Pública después del incumplimiento de los plazos para el desarrollo del SIIP. 
Las entrevistas realizadas para documentar el caso del SIIP no tuvieron una 
orientación estadística sino testimonial. Es prudente volver a mencionar, como se apuntó 
al principio de este documento, que el aspecto testimonial es igual de importante que la 
parte documental propiamente dicha, especialmente porque de otra forma se perderían 
datos que no tienen un soporte documental, consignándolos a un registro permanente, y 
 47 
porque arrojan mucha información sobre aspectos críticos del sistema que de otra forma 
no se podrían conocer. 
En este caso de estudio fue posible entrevistar a los individuos más involucrados 
con el desarrollo del SIIP. Aunque el número de entrevistas no es elevado, incluye los 
testimonios relacionados con los problemas de alta gerencia del desarrollo; la visión de 
conjunto del proyecto; el entorno institucional en el que se llevó a cabo; las experiencias 
de los usuarios principales; y la aplicación de las lecciones aprendidas al desarrollar 
nuevos módulos para el sistema. 
Las preguntas conductoras de las entrevistas se concentraron en obtener las 
impresiones sobre el método con que se desarrolló el sistema, el grado de 
involucramiento y actuación de las distintas áreas, así como una apreciación sobre los 
resultados obtenidos y su propia participación en el proyecto. 
 
 
¿Cómo se desarrolló el SIIP? 
 
A finales de 2002 se abrió la licitación para el desarrollo del SIIP y el 20 de 
diciembre se firmó el contrato con Unisys de México para “…la implantación de un 
sistema integral de información y procesos (SIIP) para la automatización de las 
funciones sustantivas y administrativas de la PROFECO, integrado en cuatro etapas, 
 48 
cuya vigencia abarcaba del 20 de diciembre de 2002 al 31 de diciembre de 2003, por un 
monto de 7’437,696.30US dólares de los Estados Unidos de América” (Procuraduría 
Federal del Consumidor, 2006b). 
Unisys proporcionó un calendario de trabajo inicial que puede apreciarse en la 
Figura 5. 
 
 
Figura 5: Calendario original propuesto para el desarrollo del SIIP. 
 
 
No hay documentos que expliquen con base en qué métricas o experiencias previas 
Unisys aceptó un calendario tan apretado, tomando en cuenta la naturaleza del proyecto. 
 49 
Como referencia, en la propia Coordinación de Asesores, durante el primer semestre de 
2003, se llevó a cabo el desarrollo de un sistema para un solo proceso, el de atención de 
solicitudes de transparencia, y ocupó seis meses de trabajo muy bien coordinado entre 
programador y usuario, sin interferencias, sin sistemas preexistentes, sin resistencia al 
cambio y únicamente para atender las necesidades de una docena de usuarios 
adicionales. El SIIP incluiría, básicamente, más de la mitad de la operación de 
PROFECO, además del manejo documental y el control de archivos, con 2500 usuarios 
concurrentes cuando menos y operación en toda el territorio nacional. 
La Figura 6 muestra el esquema de funcionamiento del SIIP, de acuerdo con lo 
mencionado en el Libro Blanco (PROFECO, 2006). 
 
 50 
 
Figura 6: Esquema conceptual del funcionamiento del SIIP 
 
El Libro Blanco (2006) define el objetivo del SIIP como "contar con información 
oportuna y veraz para la toma de decisiones, a través la implantación de una Plataforma 
Informática Integral que agilice, eficiente y de transparencia a los procesos sustantivos y 
administrativos de la Procuraduría Federal del Consumidor. 
Las palabras clave son "integral" y "procesos sustantivos y administrativos". Se 
trata de introducir prácticamente todo lo que hace PROFECO en una misma plataforma 
informática. De allí la noción de "integral". El enunciado se traduce en un sistema dentro 
del cual todas las oficinas de PROFECO en el territorio nacional llevan a cabo las tareas 
 51 
para las que están facultadas, además de su administración. Los números son realmente 
considerables, porque PROFECO, de manera global, atiende cientos de miles de asuntos 
al año en sus distintas modalidades y el SIIP tiene la intención de proporcionar un 
"paraguas" informático que lo cubra todo por completo. 
La composición del SIIP comprende, actualmente, tres sistemas sustantivos (el 
Sistema de Administración de Recursos, el Sistema de Servicios, y el Sistema Jurídico), 
el módulo de Administración Documental y el de Inteligencia de Negocios. 
Los tres sistemas sustantivos intercambian constantemente la información que se 
genera a lo largo de los distintos asuntos que atiende la institución de manera cotidiana. 
 En el sistema administrativo se encuentran, principalmente, los procesos 
financieros de PROFECO. Gran parte de los trámites burocráticos que rodean la vida 
cotidiana de los servidores públicos de PROFECO todavía están fuera del SIIP, en este 
sentido. Pero al menos el manejo de la nómina, las cuentas bancarias institucionales, los 
seguros y algunos procesos de recursos humanos ya están automatizados. 
El sistema de servicios es uno de los más importantes de PROFECO y requiere 
una pequeña descripción. De acuerdo con la Ley Federal de Protección al Consumidor 
(Procuraduría Federal del Consumidor, 2004a), si un consumidor considera que sus 
derechos han sido violados, puede acudir a PROFECO para buscar un resarcimiento. 
PROFECO tiene establecidos diferentes mecanismos para sentar ante la mesa de 
negociación a los proveedores con los consumidores y sirve de mediadora. Este proceso 
de conciliación ha hecho de PROFECO una presencia conocida entre la población. Tiene 
 52 
una calificación pública de 8.3, semejante al de la Cruz Roja o los Bomberos, según lo 
establece el Informe de Labores 2005 (Procuraduría Federal del Consumidor, 2006b). 
Este proceso es el que se encuentra ahora dentro del SIIP. Con frecuencia 
intervienen otros procesos institucionales. La atención de quejas, dependiendo del 
camino jurídico que siga, puede transitar hacia el módulo jurídico del SIIP o, incluso, 
enviar determinados elementos al área de verificación --cuyo proceso todavía no se 
incorpora al SIIP-- para iniciar sus propios procedimientos en otro sistema institucional. 
El módulo jurídico comprende, en este momento, los juicios de nulidad y amparo 
que se promueven en contra de los actos de autoridad de PROFECO. En este módulo se 
lleva todo el control de estos juicios y se vincula con los procedimientos sustantivos, 
tanto en la parte de Servicios como en Verificación, que les dan origen. 
La administración documental, por su parte, es un espejo archivístico de lo que 
ocurre en los procesos sustantivos. Esta parte del SIIP descansa sobre estándares 
internacionales en materia de archivos y en un software reconocido en el mundo de 
habla hispana, conocido como Albalá, donde se registran las fichas de los documentos 
que se generan en el SIIP. Este mismo software se usa en los procesos que no están 
dentro del SIIP y permite tener un manejo homogéneo de todos los archivos 
institucionales. 
Por último, otra de las características del SIIP es la parte de explotación de 
información. Es la parte más novedosa e importante, estratégicamente, para la 
institución, aunque esta importancia está profundamente vinculada con el entendimiento 
 53 
individual que los mandos superiores de PROFECO tengan sobre la plataforma 
informática y la relevancia que le den al uso de los datos. La Inteligencia de negocios 
(BI) es un conjunto de aplicaciones que se utilizan para adquirir, proporcionar acceso y 
analizar la información sobre los procesos de una organización. 
Unisys completó exitosamente las dos primeras etapas de su calendario propuesto, 
que comprendieron la adquisición de licencias y la configuración de servidores, tareas 
que por su naturaleza ocurrieron fuera de la vista de los usuarios en PROFECO. 
La tercera etapa correspondió al desarrollo del módulo de administración de 
recursos y también se cumplió en tiempo. Hay poca información disponible para saber 
qué ocurrió con la definición de requerimientos de este módulo y cómo entró en 
operación, pero los problemas no estaban relacionados con el desarrollo del SIIP, en 
términos generales. En primer lugar, el uso del dinero en un sistema es muy similar y las 
cuentas tienen que cuadrar igualmente para todos, así que no hay muchos lugares para 
las dudas. Fue más la resistencia a dejar de lado otras herramientas, más fáciles de 
manipular —con todas sus implicaciones— que un sistema con el SIIP lo que estuvo 
escuchándose en los pasillos de la institución, pero el módulo funcionó aceptablemente 
bien. 
La siguiente etapa, que implicaba la parte de recursos humanos y materiales, no 
pudo completarse a tiempo y se firmó un convenio modificatorio para extender los 
plazos hasta agosto de 2004 y reestructurar el resto del proyecto en ocho etapas. La 
etapa cuatro concluyó en diciembre de 2003 y la etapa cinco en mayo de 2004. 
 54 
Pero a partir de este momento comenzaron los verdaderos problemas. El mismo 
Libro Blanco menciona que en el primer semestre de 2003 (un error evidente, porque los 
cambios fueron hasta el primer semestre de 2004 y porque la persona encargada de la 
elaboración del documento no estuvo en PROFECO cuando ocurrieron estos 
acontecimientos) se reemplazaron varios servidores públicos de mando cuya 
participación en el proyecto era determinante para el desarrollo en tiempo del mismo, ya 
que eran los responsables de revisar y aprobar el levantamiento de flujos de trabajo de 
diversos módulos del sistema. Los servidores públicos que sustituyeron a los salientes 
necesitaron de un periodo adicional de tiempo para revisar, corregir y aprobar los flujos 
de trabajo y requerimientos antes citados (Procuraduría Federal del Consumidor, 2006). 
Pero esos “varios servidores