LA PLANIFICACION ESTRATEGICA

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LA PLANIFICACION 
ESTRATEGICA 
 
 
 
 
 
Simón de la Fuente Gómez. 
Borja J. García Martínez 
Índice: 
 
I. La necesidad y la aplicación de la planificación estratégica. 
1. Introducción. 
2. Planificación estratégica y planeamiento urbano. 
3. La planificación estratégica y la planificación territorial. 
4. La planificación estratégica y la planificación sectorial. 
5. La planificación estratégica y la política regional. 
6. La planificación estratégica y el marketing regional. 
 
 I.I. El origen de la planificación estratégica y su aplicación 
al territorio. 
 
1. La dirección por objetivos y la planificación estratégica. 
2. La planificación estratégica aplicada al territorio. 
3. La entrada y la difusión de la planificación estratégica en España. 
 
II. Metodología en la elaboración de planes estratégicos. 
 II.I las fases del proceso de planificación. 
 
1. Introducción. 
2. Primera fase: Organización del plan e identificación de los temas 
críticos. 
3. Segunda fase: El diagnóstico interno y externo. 
4. Tercera fase: La definición de metas, objetivos y estrategias. 
5. Cuarta fase: La elaboración de los objetivos de línea estratégica 
o desarrollo del plan estratégico. 
 
 II.II. La implantación del plan estratégico. 
La planificación estratégica. 
 
Resumen: 
 La planificación estratégica aplicada a territorios es bastante 
reciente, surgió con la voluntad de llenar el hueco que no resolvían 
otras modalidades de planificación con incidencia territorial. Es 
interesante resaltar su carácter intersticial y complementario de 
otras modalidades de planificación aplicada al territorio. 
 
Palabras Clave: 
Planificación estratégica, planeamiento, administración, territorio, 
Ordenación del Territorio. 
------------------------------------------------------------------------------------------- 
I. La necesidad y la aplicación de 
la planificación estratégica. 
1. Introducción. 
La planificación estratégica aplicada a 
territorios, básicamente a ciudades y áreas 
metropolitanas, pero también a otras 
escalas geográficas como comarcas y 
regiones, es bastante reciente. Apareció 
con mucha posterioridad al planeamiento 
urbano y también a las medidas de política 
regional encaminadas al desarrollo 
económico de áreas poco favorecidas y a 
la corrección de desequilibrios 
interterritoriales. La planificación 
estratégica surgió con la voluntad de llenar 
un hueco que no resolvían otras 
modalidades de planificación con incidencia 
territorial. 
 
 
 
 
 
 
Los factores que propiciaron la eclosión de 
la planificación estratégica son: 
- Creciente complejidad e interrelación 
entre los problemas urbanos. 
- Mayor incertidumbre del entorno 
geopolítico, económico y tecnológico. 
- Incremento de la competencia entre 
ciudades y territorios. 
- Mayor participación y coordinación de los 
agentes sociales. 
- Protagonismo de las ciudades en la 
recuperación económica de sus regiones 
circundantes. 
- Limitaciones de los instrumentos 
tradicionales de planificación. 
 
 
 
 
Planificación 
Estratégica 
Planeamiento 
Urbano 
Planificación 
Territorial 
Planificación Sectorial 
Política Regional 
Plan de Marketing 
 En definitiva, la planificación 
estratégica se presenta como un 
instrumento nuevo para resolver 
problemas, problemas relacionados con la 
creciente competencia entre ciudades y 
territorios, en un contexto marcado por la 
movilidad territorial de las empresas y por 
la necesidad de combinar los esfuerzos del 
sector público y de los agentes privados. 
Es interesante resaltar su carácter 
complementario con otras modalidades de 
planificación aplicada al territorio: con el 
planeamiento urbano, la planificación 
territorial, la política regional y la 
planificación sectorial. 
 
 
Fig. 1. Conexiones de la planificación estratégica con otras modalidades de 
planificación con incidencia territorial. 
 
 
2. Planificación estratégica y 
planeamiento urbano. 
 
 El planeamiento urbano tiene como 
objetivo ordenar el crecimiento urbano y 
distribuir adecuadamente los diferentes 
usos, mediante la clasificación del suelo 
según régimen jurídico y según usos e 
intensidades. La calificación del suelo es un 
factor necesario para la implantación de 
nuevas actividades productivas, pero no es 
una garantía de que estas actividades 
acabarán implantándose. Cuando una 
ciudad califica y urbaniza suelo industrial 
con objeto de atraer industria y diversificar 
su base económica, está aprovechando las 
posibilidades de intervención en el futuro 
del territorio, poniendo en marcha medidas 
destinadas a aumentar su atractivo 
industrial. 
 La planificación estratégica no 
pretende ser una alternativa al 
planeamiento urbano, ni tampoco podría 
serlo, pues no tiene carácter normativo, 
sino más bien es un complemento que 
permite formular retos, plantear alternativas 
y proponer líneas de acción que escapan 
del planeamiento urbano, pero que son de 
carácter estratégico, básicos para la 
evolución futura de la ciudad o territorio 
tratado. 
 Aunque las dos modalidades de 
planificación pueden ser independientes, es 
aconsejable buscar la complementariedad 
entre ellas. 
En un futuro próximo el planeamiento 
urbano y la planificación estratégica 
deberían marchar unidos, y su combinación 
redundará en una visión más globalizadota 
de la planificación y en una mayor 
implicación de los agentes e instituciones 
económicas y sociales en las decisiones 
estratégicas sobre la evolución futura del 
territorio. 
 
 
 
 
 
3. La planificación estratégica y la 
planificación territorial. 
 
 Cuando la planificación estratégica 
se aplica a ámbitos territoriales distintos de 
la ciudad, como regiones, comarcas, áreas 
metropolitanas, etc., entra en contacto con 
la planificación territorial, es decir, con la 
planificación normativa de carácter directivo 
que estos últimos años ha tenido un 
despegue importante en la redacción de 
 
 
 
 
Directrices de Ordenación del Territorio y 
Planes Territoriales, generales y parciales, 
por parte de bastantes Comunidades 
Autónomas. 
 
 Aunque comparten la misma 
variedad temática y similar amplitud de 
perspectivas, existen divergencias entre las 
 
Planificación 
Estratégica 
 
Planeamiento 
Urbano 
 
Complementariedad 
 
Es un plan integral 
(económico, social, cultural, 
institucional, con objetivos 
territorializables y otros que 
no). 
 
Es un plan de ordenación del 
territorio municipal. 
 
La planificación estratégica introduce 
dimensiones que escapan del campo del 
planeamiento urbano (economía, 
tecnología, cultura, etc.). 
 
Incluye acciones a 
desarrollar pero sin 
ubicarlas en el espacio. 
 
Clasifica el suelo según usos 
y territorializa las 
actuaciones. 
 
El planeamiento urbano asigna el suelo de 
acuerdo con las acciones propuestas en el 
planeamiento estratégico. 
 
Se basa en el consenso de 
agentes sociales y 
económicos y en la 
participación ciudadana 
como factor de movilización. 
 
Se limita a respetar los 
periodos de información 
pública impuestos por la 
legislación 
 
La planificación estratégica garantiza la 
movilización ciudadana en torno a 
proyectos en común. 
 
No es un plan normativo 
sino que se basa en el 
compromiso de agentes e 
instituciones. 
 
Es un plan normativo que 
regula las actuaciones 
públicas y privadas. 
 
El planeamiento urbano puede dar 
carácter normativo a las acciones previstas 
en la planificación estratégica. 
 
Es un plan de acción. 
 
Es un plan de regulación de 
usos del suelo 
 
La planificación estratégica introduce los 
elementos dinamizadores de que carece el 
planeamiento urbano. 
dos modalidades de planificación. A 
diferencia de la planificación territorial, un 
plan estratégico no tiene carácter normativo 
pero, en cambio, está encaminado a la 
acción, mientrasque el plan territorial 
define un escenario futuro que se ha de 
desarrollar en el planeamiento derivado 
posterior. 
Debido ha su enorme similitud, no es 
extraño que se hayan producido simbiosis 
interesantes entre las dos modalidades de 
planificación. P. Ej: Plan Regional de 
Estrategia Territorial de la Comunidad de 
Madrid que combina las ventajas de las dos 
modalidades. 
 
4. La planificación estratégica y la 
planificación sectorial. 
 
 La planificación estratégica se 
complementa también con la planificación 
sectorial. Una buena parte de las acciones 
y medidas propuestas por un plan 
estratégico son competencia de los 
organismos encargados de la planificación 
sectorial. Pueden ser acciones 
encaminadas a mejorar las dotaciones en 
infraestructuras de todo tipo, a mejorar las 
dotaciones en infraestructuras de todo tipo, 
a mejorar las dotaciones en equipamientos 
colectivos, a preservar y mejorar el medio 
ambiente; o bien acciones encaminadas a 
potenciar diferentes sectores económicos. 
 
 Existe también un tipo de 
planificación estratégica que se centra en 
un tema en concreto: es la planificación 
estratégica sectorial, en la que la 
metodología se aplica a un único sector o 
temática. Constituye, en cierta manera, una 
segunda generación de planes estratégicos 
que acostumbra a aparecer después de la 
elaboración de un primer plan estratégico 
de carácter más globalizador. 
 
5. La planificación estratégica y la 
política regional. 
 
 La política regional ha sido 
conducida tradicionalmente desde la 
Administración Central, interesada en 
corregir desequilibrios interregionales y en 
impulsar el desarrollo de áreas 
desfavorecidas o en declive. La 
preocupación por el desarrollo económico 
explica que entre política regional y 
planificación estratégica haya bastantes 
puntos comunes, aunque también 
divergencias. El poco peso que 
tradicionalmente ha tenido la 
Administración local en las decisiones de la 
política regional, está cambiando en los 
últimos tiempos y comienzan a verse 
ejemplos de gestión de fondos 
estructurales procedentes de la política 
regional comunitaria, como los de la 
iniciativa LEADER, dirigida al desarrollo del 
mundo rural, en el marco de una 
planificación estratégica promovida desde 
la Administración local (municipal, 
comarcal, mancomunidades de municipios) 
o autonómica. 
 
6. La planificación estratégica y el 
marketing regional: 
 
 La dimensión económica de 
ciudades y territorios está detrás del auge 
de la planificación estratégica. La crisis 
económica de los años setenta despertó el 
interés por la promoción económica por 
parte de las administraciones locales. Pero 
la competitividad entre territorios, ha hecho 
que la planificación estratégica no vaya 
asociada únicamente a coyunturas 
regresivas. Sino que adquiera un carácter 
más continuado. Un plan estratégico se 
puede ir actualizando y reformulando a 
medida que se van alcanzando 
determinadas metas y planteando otras 
nuevas. 
 La competitividad territorial ha 
comportado un cierto auge del marketing 
regional, siendo el plan de marketing su 
principal instrumento de acción. El plan de 
marketing deriva de un plan estratégico y 
concreta las acciones encaminadas a la 
promoción económica de una ciudad o 
territorio. 
 
I.I. El origen de la planificación 
estratégica y su aplicación al 
territorio. 
 
 La planificación estratégica 
aplicada a territorios no empezó a 
elaborarse hasta mitad de la década de los 
ochenta, pero, había seguido ya un camino 
relativamente largo dentro del mundo 
empresarial, en el que había tenido su 
origen. 
 
1. La dirección por objetivos y la 
planificación estratégica. 
 
 Como antecedente directo de la 
planificación estratégica puede citarse la 
dirección por objetivos introducida en el 
mundo empresarial estadounidense a 
finales de los años cincuenta. El elemento 
innovador consistía en enfatizar los 
objetivos y los medios para alcanzarlos. La 
formulación de unos objetivos factibles 
obligaba al debate y a la participación, al 
tiempo que el compromiso de alcanzarlos 
movilizaba energías y recursos en la 
dirección más adecuada. 
 
 Los conceptos básicos de la 
dirección por objetivos fueron recogidos y 
ampliados por la planificación estratégica 
que comenzó a desarrollarse a finales de la 
década de los sesenta. En palabras de R. 
L. Ackoff, la planificación estratégica 
consistiría en “concebir un futuro deseable 
y señalando los medios reales para 
alcanzarlo”. También se ha definido como 
un plan dirigido a la acción, resaltando su 
vocación de explicitar los caminos que se 
han de seguir para alcanzar las metas 
propuestas. 
 
2. La planificación estratégica aplicada 
al territorio. 
 
 La planificación estratégica 
aplicada al territorio surgió en las ciudades 
norteamericanas y en general, en el ámbito 
anglosajón. El paso pionero lo dio la ciudad 
de San Francisco en 1981; la iniciativa 
surgió básicamente de la iniciativa privada. 
Otras ciudades americanas, como Los 
Angeles, Filadelfia o Detroit, se acogieron a 
la nueva modalidad de planificación. 
 En Europa, los inicios deben 
situarse en el año 1986 en la ciudad 
inglesa de Birmingham. La rápida 
expansión de la planificación estratégica 
aplicada a ciudades y territorios se explica 
por las ventajas que supone la elaboración 
e implantación de un plan estratégico, y 
que se puede centrar en los siguientes 
puntos: Incide en los puntos fuertes de una 
ciudad o región y descubre oportunidades; 
coloca los problemas locales en una 
perspectiva regional, nacional e 
internacional; canaliza la energía y los 
recursos disponibles hacia objetivos 
prioritarios; fomenta la cooperación entre el 
sector público y el privado y fortalece el 
tejido social; promueve la coordinación 
entre instituciones y entre los diferentes 
niveles de la Administración, y, proporciona 
una visión general de la situación tanto al 
sector público como al privado. 
 El plan estratégico combina la 
reflexión sobre el futuro del territorio, con la 
implementación de las acciones y medidas 
encaminadas a alcanzar el futuro deseable. 
 
Características de los planes estratégicos: 
 
 - Liderado por el sector público. El 
plan surge normalmente por iniciativa de la 
Administración con mayor responsabilidad 
sobre el territorio: Ayu8ntamientos, 
Consejos Comarcales, Gobiernos 
Autonómicos, etc. 
 
 - Participativo. El plan requiere la 
implicación de los agentes e instituciones 
con capacidad de incidencia en el territorio. 
 
 - De consenso, de acuerdo, de 
compromiso. Es un plan en el que se 
intentan descubrir los puntos de 
convergencia y diseñar estrategias 
comunes. 
 
 - De reflexión, de acción, de 
referencia. Es un plan que surge de la 
combinación de la reflexión y la acción. 
 
3. La entrada y la difusión de la 
planificación estratégica en el Estado 
español. 
 
 La planificación estratégica llegó al 
Estado español con un mínimo retraso, 
pero tuvo una rápida difusión. Los primeros 
planes estratégicos que se pusieron en 
marcha fueron los de Madrid y Barcelona. 
 
 La planificación estratégica ha 
tenido una gran difusión y se ha aplicado a 
distintas escalas territoriales. 
 
Fig. 2. Ambitos territoriales de la planificación estratégica. 
 
 
Se van a señalar ahora los trazos comunes 
y las principales diferencias de los planes 
estratégicos aplicados a los diferentes 
ámbitos. 
 
1. Grandes Metrópolis. Fue en las grandes 
metrópolis donde se inició en el Estado 
Ambitos territoriales 
De la 
Planificación estratégica
Comunidades 
Autónomas 
Comarcas 
Grandes Metrópolis 
Centros Secundarios 
Ciudades Medias 
español la planificación estratégica. P. Ej: 
Barcelona, Bilbao, Madrid, Valencia… 
 
1.1. Centros secundarios de áreas 
metropolitanas. En las regiones 
metropolitanasla planificación estratégica 
ha tenido también un fuerte impulso en 
centros de segundo y tercer orden. El trazo 
común en este tipo de planificación 
estratégica ha sido la necesidad de buscar 
una identidad diferenciada en el marco de 
la región metropolitana. Este tipo de 
planificación estratégica plantea los temas 
siguientes: La reconversión económica, la 
afirmación de su entidad urbana y, 
aumentar la presencia en ámbitos como la 
tecnología y la cultura. P. Ej: Sta. Coloma 
de Gramanet, Alcobendas… 
 
2. Ciudades medias. La planificación 
estratégica ha tenido también aquí un 
impulso importante. En estos casos se 
busca alcanzar una posición más relevante 
en el sistema de ciudades español y 
europeo, así como una reafirmación de su 
“capitalidad” sobre su propia área de 
influencia. 
 
3. Comarcas. En comunidades Autónomas 
con tradición comarcal se ha dado también 
un impulso notable a la planificación 
estratégica de comarcas. En estos casos 
los objetivos perseguidos son similares a 
los de las ciudades medias: diversificación 
económica, mejora de la calidad de vida, 
incremento de las dotaciones en 
infraestructuras y en equipamientos 
colectivos, etc. 
 
4. Comunidades Autónomas. Algunas 
comunidades autónomas han desarrollado 
también planes estratégicos. En estos 
casos la planificación estratégica se 
concibe como un complemento de la 
planificación territorial normativa. 
 
II. Metodología en la elaboración 
de planes estratégicos. 
 
II.I las fases del proceso de 
planificación. 
 
1. Introducción. 
 
 La Metodología seguida en la 
elaboración y ejecución de planes 
estratégicos se ha de caracterizar por su 
flexibilidad. Todos tienen elementos 
comunes que permiten distinguir un 
armazón metodológico generalizable, pero 
la metodología ha de adaptarse a las 
especificidades del territorio al que se 
aplica. Esta capacidad de adaptación ha de 
ser otra característica fundamental de 
cualquier metodología de elaboración de 
planes estratégicos. 
 
 Un elemento común en la 
metodología de los planes estratégicos es 
su desglose en sucesivas etapas 
encadenadas en el tiempo. Se pueden 
distinguir dos grandes bloques: 
 -La elaboración del Plan. 
 - La ejecución o implantación del 
 Plan. 
Aunque entre ellos hay una línea de 
continuidad clara pues el objetivo final de 
cualquier plan estratégico es precisamente 
su aplicación, la traducción de sus 
propuestas en acciones. La elaboración de 
planes estratégicos engloba todas las fases 
que tienen como culminación la producción 
del documento en el que se definen las 
líneas estratégicas y las acciones ha 
desarrollar. El proceso de elaboración se 
puede desglosar en cuatro fases. 
 
 - Fase 1. La organización del plan y 
la identificación de los temas críticos. 
 
 - Fase 2. El diagnóstico interno y 
externo. 
 
 - Fase 3. La definición de metas, 
objetivos y estrategias. 
 
 -Fase 4. La definición de los 
objetivos para cada línea estratégica y la 
identificación de las acciones que han de 
desarrollar. 
 
 La elaboración del plan estratégico 
no acaba el proceso sino que enlaza 
inmediatamente con su ejecución. En la 
planificación estratégica la aprobación del 
documento no representa nuca un punto 
final, sino el inicio de la fase más 
importante: su ejecución o implantación, el 
desarrollo de las actuaciones previstas. 
 
 En el proceso de elaboración se 
pueden utilizar diferentes técnicas de 
análisis y diagnosis. Técnicas de selección 
de opiniones e identificación de temas 
críticos, técnicas sintéticas de diagnóstico y 
técnicas prospectivas. 
 
 Una característica básica de la 
planificación estratégica es su revisión y 
actualización continuada. Aunque el 
proceso culmina normalmente con la 
aprobación consensuada de un documento 
con las líneas esratégicas y las acciones 
que se han de desarrollar, hay que 
remarcar que desde el instante de su 
misma aprobación empieza ya su revisión. 
Es importante destacar el carácter circular 
de la planificación estratégica. La 
implementación y desarrollo de las 
acciones va seguida de la etapa de 
evaluación, revisión y actualización, a partir 
de la cual se puede iniciar de nuevo el 
proceso global de elaboración del plan. 
 
2. Primera fase: Organización del plan e 
identificación de los temas críticos. 
 
 En la primera fase ha de quedar 
lista la estructura organizativa del plan y se 
han de plantear los objetivos básicos que 
han llevado a su elaboración. Los temas 
que se han de resolver serán los 
siguientes: definir la estructura de la 
organización, constituir el equipo técnico, 
identificar las necesidades de información, 
informar a participantes claves, desarrollar 
el plan de trabajo y fijar los objetivos. 
 
 2.a- Definición de la estructura 
organizativa y establecimiento de los 
mecanismos de participación. 
 
 La iniciativa de elaboración de un 
plan estratégico será del sector público, y 
más concretamente, de la Administración 
implicada en el gobierno del territorio. El 
proceso organizativo es complejo porque 
se ha de conseguir una máxima 
participación, especialmente de los agentes 
privados y las instituciones públicas y 
privadas, con capacidad de incidir en el 
territorio. 
 Al mismo tiempo la elaboración del 
plan necesitará la presencia de un equipo 
técnico y, opcionalmente, la participación 
de consultores exteriores encargados de 
profundizar y aportar informes cuando 
estos se consideren oportunos. Aunque la 
estructura organizativa deberá ser distinta 
en función de la idiosincrasia de cada plan, 
habrá algunos elementos comunes que 
habrá que tener en cuenta: 
 
 - El papel dirigente de la 
Administración, local o autonómica, 
encargada del gobierno del territorio. 
 - La inclusión de los agentes e 
instituciones con capacidad de decisión en 
las acciones que se han de proponer. 
 - La creación de un equipo técnico 
u Oficina del plan que coordine el 
desarrollo del trabajo y establezca 
contactos con los consultores exteriores. 
 - La previsión de mecanismos de 
participación ciudadana y de difusión de las 
propuestas y contenidos del plan. 
 - La creación de comisiones 
sectoriales para tratar particularmente los 
diferentes temas. 
 
 2.b- Exploración del entorno e 
identificación de los temas críticos. 
 
 Tiene por objeto centrar los temas 
importantes o críticos y evitar la dispersión 
del análisis en una gran cantidad de temas. 
Esta identificación se ha de hacer ya desde 
el mismo inicio del plan, ya que la propia 
estructura organizativa tendrá unas u otras 
características en función de las cuales 
sean los temas críticos que se han de 
tratar. 
 Un problema será como identificar 
los temas o aspectos críticos en una fase 
tan inicial del plan, cuando todavía no se 
han realizado los correspondientes análisis 
y diagnósticos. Se podría decir que estos 
temas críticos ya están implícitos en la 
propia voluntad de elaboración del plan 
estratégico. Al iniciar el proceso es 
conveniente disponer de unas expectativas 
realistas y específicas de lo que se 
pretende conseguir con el plan estrtégico. 
 Además existen técnicas para 
identificar los aspectos o temas críticos 
apoyándose en encuestas a 
personalidades relevantes y proyecciones 
de las tendencias demográficas, 
económicas, etc. 
 
3. Segunda fase: El diagnóstico interno 
y externo. 
 
 En esta etapa se empieza a 
plantear realmente el futuro del territorio. 
Se han seleccionado los temas más 
importantes y se trata ahora de analizar su 
evolución futura a partir de los 
condicionantes internos y externos, para 
desembocar en dos diagnósticos 
separados: el interno y el externo, que más 
tarde se integrarán en un diagnóstico 
común que abrirá el camino de la 
formulación de metas y el diseño de líneas 
estratégicas. 
 
 
 
3.a- La elaboración del diagnósticoexterno. 
 
 En los planes estratégicos, el 
análisis de los condicionantes externos y 
de la articulación del territorio estudiado 
con los ámbitos en los que está inmerso, 
constituye un apartado fundamental. No 
hay que olvidar que la planificación 
estratégica surge en buena medida como 
alternativa ante la creciente competencia 
entre ciudades o territorios que tienden a 
ofrecer unas ventajas comparativas 
similares y convergentes. El análisis 
externo tiene una dimensión básicamente 
económica y tratará de pronunciarse sobre 
las tendencias globales, las tendencias en 
las áreas concéntricas de influencia y la 
evolución paralela de ciudades y territorios 
de la misma región económica o con 
cualidades parecidas. 
 El diagnostico externo tiene que 
servir para identificar las oportunidades y 
amenazas y disponer de un punto de vista 
común del futuro. Será elaborado por 
técnicos especialistas expertos en los 
diferentes temas, pero también deberá 
recurrirse a la visión y a la experiencia que 
los agentes económicos y sociales tienen 
del entorno exterior. 
 
3.b- La elaboración del diagnóstico 
interno. 
 
 El diagnóstico interno tiene que ser 
una reflexión profunda y realista sobre los 
puntos débiles de la ciudad o territorio. Los 
métodos para llegar a ellos pueden ser 
diversos y complementarios entre ellos: 
recurso a fuentes secundarias, informes de 
expertos, etc. Entre las técnicas para la 
realización del diagnóstico interno se 
pueden citar las siguientes: 
 
 - Método MJC. Método de impactos 
cruzados, de evaluación de los cambios 
mediante la determinación de la 
probabilidad de ocurrencia de un 
determinado acontecimiento. 
 
 -Método DELPHI. Contrastación de 
posturas divergentes hasta llegar a 
posiciones de consenso en sucesivos 
cuestionarios. 
 
 -La matriz de interacciones. 
Consistente en poner en una tabla de doble 
entrada los cambios o tendencias que se 
han de tener en consideración. 
 
 -La matriz negativo-positivo-neutro 
(NPN). Variante de la anterior en la que no 
solamente se contemplan las interacciones 
entre variables sino también el sentido en 
que éstas se dan. 
 
Todas estas técnicas tienen en común la 
confrontación de opiniones para identificar 
los puntos fuertes y débiles del territorio. En 
la potenciación de los puntos fuertes se 
basarán las estrategias de desarrollo, 
mientras que los puntos débiles orientarán 
sobre los aspectos que se han de mejorar. 
 
3.c- La integración del diagnóstico 
interno y externo. 
 
 La culminación del análisis y de los 
diagnósticos interno y externo ha de tener 
un carácter muy sintético y globalizador. Se 
utiliza habitualmente el método DAFO 
(debilidades, amenazas, fortalezas y 
oportunidades), denominado también 
OPEDEPO (oportunidades, peligros, 
debilidades y potencialidades), que permite 
obtener una visión sintética de las variables 
que intervienen en los diagnósticos exterior 
e interior, mediante la elaboración de la 
denominada matriz de debilidades, 
amenazas, fortalezas y oportunidades. 
Fig. 3. Matriz de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades. 
 
 
 
 
 Dentro de la matriz se dan cuatro 
tipos de situaciones: 
 
 a) Oportunidades generadas por el 
entorno exterior que pueden ser 
aprovechadas por las fortalezas internas. 
Abre oportunidades para la diversificación 
económica y para el desarrollo de nuevas 
actividades productivas. 
 
 b) Amenazas generadas por el 
entorno exterior que pueden ser 
contrarrestadas por las fortalezas 
interiores. 
 c) Oportunidades generadas por el 
entorno exterior que pueden ser 
aprovechadas si se superan las 
debilidades. 
 
 d) Amenazas generadas por el 
entorno exterior que no podrán ser 
contrarrestadas sino se superan las 
debilidades. 
 
4. Tercera fase: La definición de metas, 
objetivos y estrategias. 
 
 La tercera fase es la de las 
decisiones más importantes. El diagnóstico 
anterior ha permitido precisar los puntos 
fuertes y débiles, las oportunidades y las 
amenazas que se ciernen sobre la ciudad o 
territorio. El siguiente paso será la 
definición de metas y objetivos y, a partir de 
ellos, las líneas estratégicas que permitirán 
alcanzarlos. Esta fase se puede 
descomponer en dos: en primer lugar, la 
fijación de metas y objetivos, o bien la 
definición de un objetivo central; en 
segundo lugar, la definición de las líneas 
estratégicas correspondientes. 
 
4.a- Establecimiento de metas y 
objetivos. 
 
 El diagnóstico sirve para obtener 
una visión amplia y realista de la situación 
interna y de los condicionantes externos. 
Las metas y objetivos han de ir dirigidos 
tanto a aprovechar los puntos fuertes como 
a superar los puntos débiles. 
 
 La distinción entre metas y 
objetivos es muy sutil, normalmente se 
entiende como meta “aquello que se quiere 
alcanzar” y como objetivo “cuánto y cuando 
 
 
Oportunidades Amenazas 
Fortalezas 
Oportunidades 
aprovechables 
por las 
fortalezas 
Amenazas 
contrarrestables 
por las 
fortalezas 
Debilidades 
Oportunidades 
aprovechables 
al superar las 
debilidades 
Amenazas no 
contrarrestables 
si no se superan 
las debilidades 
Condicionantes y 
 tendencias del 
entorno exterior 
C
on
di
ci
on
es
 in
te
rio
re
s 
se quiere alcanzar”, pero en bastantes 
planes estratégicos esta distinción va 
siendo sustituida por la formulación de un 
objetivo central de carácter amplio y 
sintético, denominado también objetivo 
general o estratégico. 
 
 El objetivo central o estratégico 
suele ser la suma de diversos objetivos 
parciales que afectan un número limitado 
de temáticas más o menos genéricas. Uno 
de los métodos más utilizados para llegar a 
la definición del objetivo central es el de los 
escenarios. Es un método prospectivo que 
combina la sencillez con la visión global, 
sintética e interrelacionada del territorio y 
de sus elementos estructurantes. El 
método requiere, en primer lugar, decidir 
qué variables formarán parte del escenario. 
Estas variables han de ser de tipo muy 
diverso para acentuar el carácter 
globalizador y sintético: demográficas, 
económicas, territoriales, ambientales, 
culturales, etc. Los valores que tomarán las 
variables en cada escenario dependerán de 
dosgrupos de factores: las tendencias del 
entorno exterior y las acciones de los 
agentes. 
 
 Suponiendo distintos 
comportamientos de las tendencias 
externas y de los agentes internos, se 
podrán concebir y diseñar diferentes 
escenarios futuros. Estos escenarios 
podrán tener un carácter tendencial o 
podrán establecerse con criterios 
delimitativos. 
 
 El proceso empieza con la 
selección de las variables clave y sigue con 
la definición de diversos escenarios. 
Combinando las distintas posibilidades de 
evolución se llegará a la elección del 
escenario deseable y factible, que será el 
futuro al que se dirigirán las líneas 
estratégicas definidas. 
 
 El escenario deseable y factible 
elegido combina el futuro que se quiere 
alcanzar, con el futuro que se puede 
alcanzar. Las líneas estratégicas tendrán 
como misión encaminar la ciudad o 
territorio hacia este escenario deseable y 
factible. 
 
4.b- La definición de las líneas 
estratégicas. 
 
 La definición de estrategias señala 
en qué direcciones se tendrán que tomar 
iniciativas de cara a alcanzar el objetivo 
central y las diversas metas y objetivos 
propuestos. Las líneas estratégicas 
deberán dirigirse hacia estos cuatro 
objetivos: 
 
 - Aprovechar las oportunidades. 
 - Evitar las amenazas. 
 - Mantener los puntos fuertes. 
 - Mejorar los puntos débiles. 
 
 La experiencia aconseja que las 
líneas estratégicas sean pocas y que 
centren perfectamente los temas 
fundamentales. 
 
 Las líneas estratégicas han de 
combinar una concreción importante con la 
voluntad de abarcar una amplia variedad 
de temas que afectana una ciudad o 
territorio, como el desarrollo económico, la 
calidad de vida, etc. Por su propia 
definición de estratégicas, todas las líneas 
definidas serán importantes, de manera 
que no será conveniente establecer 
prioridades entre ellas. 
 
5. Cuarta fase: La elaboración de los 
objetivos de línea estratégica o 
desarrollo del plan estratégico. 
 
 Es la fase con una participación 
ciudadana más intensa, ya que en ella se 
han de concretar las acciones que se han 
de emprender para desarrollar las 
diferentes líneas estratégicas propuestas 
en la fase anterior. Normalmente este 
proceso se hace en dos subfases: 
 
5.a- La definición de los objetivos de 
cada línea estratégica. 
 
 En esta subfase se han de definir y 
concretar los objetivos que se quieren 
alcanzar en cada línea estratégica o, en 
otras palabras, los objetivos que permitirán 
desarrollarla. 
 
Tipos de objetivos de una línea estratégica: 
 
 - Objetivos de competitividad. Son 
los que han de permitir el crecimiento del 
nivel de vida en términos económicos, de la 
calidad de vida o de la calidad ambiental, a 
un ritmo superior al de otras ciudades 
competidoras de características similares. 
 
 - Objetivos de soporte. Son los que 
aseguran un buen funcionamiento normal 
de la ciudad en el aspecto económico, 
social, cultural y ambiental, constituyendo 
la base para abordar los objetivos de 
competitividad. 
 
 - Objetivos de estructura. Son los 
que se refieren a las competencias, la 
organización y la coordinación entre 
agentes económicos, sociales e 
institucionales. 
 
 Una característica básica de los 
objetivos que se quieren alcanzar es la 
factibilidad o viabilidad de su realización. 
No todos los objetivos tienen la misma 
probabilidad de ser alcanzados ni requieren 
un esfuerzo similar, de manera que se 
podrán clasificar en función de su grado de 
viabilidad. Además, los objetivos deben 
priorizarse, estableciendo una secuencia 
temporal en función de su importancia 
dentro de la línea estratégica. La doble 
característica de cada objetivo, su grado de 
viabilidad y su nivel de prioridad, se podrá 
expresar de una manera sencilla mediante 
la realización de una tabla de viabilidad y 
prioridad. 
 
 Viabilidad 
Prioridad Alta Media Baja 
Alta Objetivo1 Objetivo2
Media 
Baja Objetivo3 
 
Fig. 4. Ejemplo de tabla de viabilidad y prioridad. 
 
 
La figura cuatro es un ejemplo sencillo de 
clasificación de objetivos según sus niveles 
de prioridad y de viabilidad. La casuística 
abarca desde los objetivos altamente 
factibles y prioritarios hasta los que tienen 
tanto una viabilidad como prioridad baja. 
 
 Este tipo de tablas permite detectar 
grupos de objetivos especialmente 
preocupantes, como los que tienen una alta 
prioridad, pero al mismo tiempo tienen una 
factibilidad baja o media. Es fácil encontrar 
planes estratégicos en los que cada 
objetivo se ha desglosado en diversos 
subobjetivos. Este superior nivel de 
concreción en diversos subobjetivos 
permite acercarse más a las acciones que 
se han de desarrollar, que son, en 
definitiva, las que permitirán alcanzar los 
fines propuestos. 
 
5.b- La identificación de las acciones y 
medidas. 
 
 El último paso en el proceso de 
elaboración del plan estratégico será la 
definición precisa de las medidas y/o 
acciones que se han de desarrollar, que 
deberán definirse con la máxima precisión, 
especificando claramente su coste, los 
agentes e instituciones implicadas y un 
calendario plausible para su realización. 
 
 En el proceso se distinguen cinco 
etapas: 
 - La definición del objetivo central 
 - La definición de las líneas 
estratégicas. 
 - La definición de los objetivos de 
cada línea estratégica. 
 - La definición de subobjetivos 
dentro de cada objetivo de línea. 
 - Las medidas y acciones que se 
han de desarrollar. 
II.II. La implantación del plan 
estratégico. 
 
 El siguiente paso será la 
implantación del plan estratégico. Aunque 
esta segunda parte es fundamental dentro 
de cualquier plan estratégico, se pueden 
observar dos generaciones de planes que 
se han ido sucediendo a medida que el 
aspecto de la gestión ha ido primando 
sobre el aspecto de la reflexión y el 
análisis: el plan estratégico convencional y 
el plan estratégico de gestión. 
 Hay que remarcar que, por su 
propia definición, cualquier plan estratégico 
es ya un plan de gestión, pero también 
algunos planes han ido derivando hacia 
reconocimientos territoriales, pero sin una 
aplicación práctica clara, de manera que 
han podido ser confundidos con estudios 
territoriales de carácter convencional. El 
plan estratégico de gestión es el que 
enfatiza su implementación y su carácter 
continuo y circular. 
 
 En la etapa de implantación, el plan 
estratégico deberá ser sometido a una 
continuada supervisión y actualización. La 
supervisión ha de incidir sobre todo en el 
nivel de realización de cada una de las 
medidas o acciones que se han de 
desarrollar. La actualización cuestiona la 
validez de cada medida o acción en función 
del carácter cambiante del entorno. 
Bibliografía: 
 
VV.AA., (2000): “Manual para la estratégia y la planificación en la 
pequeña y mediana empresa”. Ed. Fundación Comarcas Mineras. 
Ujo. 
 
Pujadas,R. y Font, J. (1998): “Ordenación y planificación territorial”. 
Ed. Síntesis, Madrid.