Manual Projetos ILPES

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Metodología general de 
identificación, preparación y 
evaluación de proyectos de 
inversión pública 
 
 
Edgar Ortegón 
Juan Francisco Pacheco 
Horacio Roura 
 
 
 
 
 
 
 
 
Instituto Latinoamericano y del Caribe de 
Planificación Económica y Social (ILPES) 
Área de proyectos y programación de inversiones 
 
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manuales 
39 
Santiago de Chile, agosto del 2005 
La elaboración y revisión de este manual estuvo a cargo de Edgar Ortegón y 
Francisco Pacheco, jefe y experto del Área de proyectos y programación de 
inversiones del ILPES, respectivamente. En los capítulos I y II de identificación 
y preparación colaboraron sustantivamente Claudia Rodríguez y Ximena 
Barrientos, Ingenieros Comerciales de la Universidad de las Américas de Chile. 
Los capítulos III y IV sobre evaluación privada y evaluación social estuvieron a 
cargo de Horacio Roura, consultor del ILPES. Partes de este manual fueron 
tomados de la “Guía metodológica general para la preparación y evaluación de 
proyectos de inversión social”, preparada por Héctor Sanin, consultor del 
ILPES. El anexo IV sobre indicadores de género fue elaborado por Gonzalo 
Moreno, ingeniero comercial de la Universidad Católica de Chile. El anexo V 
sobre impacto ambiental corresponde a extractos de los manuales publicados por 
el ILPES sobre la materia. Las bases del anexo VI sobre capital social fueron 
redactadas por Andrés Suárez. Los comentarios y trabajos de los alumnos de los 
cursos internacionales sobre preparación y evaluación de proyectos de inversión 
pública del ILPES, constituyeron un aporte muy valioso y fueron cabalmente 
incorporados. 
Los comentarios expresados en este documento, que no ha sido sometido a 
revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no 
coincidir con las de la organización 
 
 
Publicación de las Naciones Unidas 
ISSN impreso 1680-886X 
ISSN electrónico 1680-8878 
 
ISBN: 92-1-322710-8 
LC/L.2326-P 
LC/IP/L.257 
N° de venta: S.05.II.G.69 
Copyright © Naciones Unidas, agosto del 2005. Todos los derechos reservados 
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile 
 
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al 
Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, 
N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones 
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les 
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción. 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
3 
Índice 
Resumen ........................................................................................ 7 
I. Identificación del problema y alternativas de 
 solución ....................................................................................... 9 
1. Importancia de una buena identificación del problema ....... 10 
 A. Origen de las ideas de proyectos .................................. 10 
 B. Problema versus proyecto ............................................ 11 
 C. Buena evaluación versus buen proyecto ...................... 11 
2. Identificación del problema a abordar ................................. 12 
3. El árbol de problemas, causas y efectos............................... 13 
 A. Definir el problema central .......................................... 14 
 B. Gráfica del árbol de efectos.......................................... 14 
 C. Gráfica del árbol de causas .......................................... 15 
 D. Gráfica del árbol del problema..................................... 16 
4. Árbol de objetivos (medios y fines)..................................... 19 
 A. Definición de objetivos ................................................ 19 
 B. El árbol de medios y fines ............................................ 20 
5. Identificación de alternativas de solución............................ 22 
 A. Identificación de acciones ............................................ 23 
 B. Postulación de alternativas........................................... 23 
II. Preparación de proyectos .................................................... 29 
1. Diagnóstico de la situación actual ....................................... 30 
 A. Definición del área de estudio...................................... 30 
 B. Determinación del área de influencia........................... 34 
 C. Análisis y estimación de la población.......................... 35 
 D. Análisis y determinación de la demanda...................... 40 
 E. Determinación de la oferta ........................................... 46 
 F. Cálculo y proyección del déficit .................................. 48 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
4 
2. Estudio técnico del proyecto ..............................................................................................49 
 A. Situación base optimizada ..........................................................................................50 
 B. Tamaño .......................................................................................................................51 
 C. Localización................................................................................................................53 
 D. Tecnología ..................................................................................................................54 
 E. Participación de la comunidad....................................................................................56 
 F. Medio ambiente ..........................................................................................................56 
III. Evaluación privada de proyectos ........................................................................... 59 
1. Introducción........................................................................................................................59 
2. Algunas herramientas de matemáticas financieras.............................................................61 
 A. El concepto de interés.................................................................................................61 
 B. El concepto de riesgo..................................................................................................61 
 C. Diferentes tipos de riesgos..........................................................................................62 
 D. Concepto de valor actual ............................................................................................64 
3. Construcción del flujo de fondos del proyecto...................................................................70 
 A. Pasos metodológicos para la construcción del flujo...................................................70 
 B. Criterios para identificar los efectos relevantes .........................................................71 
 C. El efectivo (cash) como criterio rector .......................................................................74 
 D. Determinación del horizonte adecuado del proyecto..................................................75 
 E. Consideración de los efectos intangibles....................................................................77 
 F. Separación de los aspectos económicos y de financiamiento.....................................78 
 G. Consistencia en el tratamiento de datos......................................................................78 
 H. Tratamiento específico de algunos conceptos importantes ........................................79 
 I. Modelo sugerido de flujo de fondos ...........................................................................84 
4. Determinación de la tasa de interés y tratamiento del riesgo en el proyecto .....................85 
 A. Aspectos generales de la tasa de interés .....................................................................85 
 B. Definición y medidas de riesgo ..................................................................................86C. La relación riesgo-rentabilidad ...................................................................................87 
 D. La determinación de la tasa de descuento del proyecto..............................................88 
 E. El flujo esperado del proyecto ....................................................................................90 
5. Los indicadores de conveniencia y rentabilidad y el análisis del proyecto........................91 
 A. Principales indicadores de conveniencia ....................................................................91 
 B. Análisis del proyecto ..................................................................................................97 
IV. Evaluación social de proyectos ........................................................................................103 
1. Elementos introductorios..................................................................................................103 
 A. Evaluación social y evaluación privada....................................................................103 
 B. El enfoque de la sociedad .........................................................................................104 
2. Algunas herramientas de la evaluación social..................................................................105 
 A. El concepto de proyecto............................................................................................105 
 B. El concepto de evaluación ........................................................................................107 
3. La economía de la evaluación social ................................................................................108 
 A. Concepto de valoración económica ..........................................................................108 
 B. Fuentes de divergencia entre la evaluación privada y la social ................................109 
 C. La decisión social .....................................................................................................111 
4. De la evaluación privada a la evaluación social...............................................................113 
 A. El proceso de identificación y valoración de efectos-diferencias entre la evaluación 
privada y social .........................................................................................................113 
 B. Efectos adicionales incluidos por la evaluación social.............................................115 
5. Estimación de los precios sociales ...................................................................................117 
 A. Postulados básicos de la metodología de estimación de los precios sociales...........117 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
5 
 B. Ubicación del análisis............................................................................................... 120 
6. Estimación de los precios sociales: bienes no transables................................................. 120 
 A. Valoración de los efectos del proyecto: El caso sin distorsiones............................. 120 
 B. Valoración de los efectos del proyecto: El caso con distorsiones............................ 126 
7. Estimación de los precios sociales: bienes transables...................................................... 134 
 A. El precio sin distorsiones.......................................................................................... 136 
 B. Impuestos y tarifas a exportaciones e importaciones ............................................... 138 
8. Precios especiales............................................................................................................. 143 
 A. Costo social de la mano de obra ............................................................................... 144 
 B. Tasa social de descuento .......................................................................................... 147 
 C. Tipo de cambio social............................................................................................... 149 
 D. Estimación del costo social de un bien “estratégico”............................................... 151 
 E. Estimación del valor social del tiempo..................................................................... 155 
Bibliografía .................................................................................................................................. 161 
Anexos .................................................................................................................................. 163 
Serie manuales: números publicados .................................................................................. 245 
Índice de cuadros 
Cuadro 1 Ordenamiento lógico de causas, problema y efectos.................................................. 12 
Cuadro 2 Ejemplo de ausencia de una solución......................................................................... 14 
Cuadro 3 Árbol de efectos.......................................................................................................... 15 
Cuadro 4 Árbol de causas........................................................................................................... 16 
Cuadro 5 Árbol del problema ( integración entre árbol de causas y efectos) ............................ 17 
Cuadro 6 Ejemplo árbol de causa y efectos en atención primaria urbana y rural en 
 localidad de Santa Ana ............................................................................................... 18 
Cuadro 7 Relación entre objetivo y problema central................................................................ 19 
Cuadro 8 Esquema del árbol de medios y fines ......................................................................... 21 
Cuadro 9 Ejemplo de árbol de medios y fines ........................................................................... 22 
Cuadro 10 Relación entre acción y problema .............................................................................. 23 
Cuadro 11 Árbol de objetivos ...................................................................................................... 24 
Cuadro 12 Medios para resolver el problema .............................................................................. 25 
Cuadro 13 Acciones para resolver el problema ........................................................................... 26 
Cuadro 14 Diferentes tipos de población ..................................................................................... 36 
Cuadro 15 Unidades de medida del tamaño en varios proyectos................................................. 51 
Cuadro 16 Ejemplos de estados inicial y final en varios tipos de procesos................................. 55 
 
Índice de tablas 
Tabla 1 Medios y fines .................................................................................................................... 25 
Tabla 2 Ejemplo relación de poblaciones ....................................................................................... 36 
Tabla 3 Estructura etárea y población............................................................................................. 42 
Tabla 4 Cálculo de número de atenciones esperadas (NAE) .......................................................... 43 
Tabla 5 Ejemplo serie de sacrificio de ganado (*).......................................................................... 43 
Tabla 6 Serie de sacrificio de ganado (*)........................................................................................ 44 
Tabla 7 Sacrificio de ganado mayor-tabla de datos (miles de cabezas).......................................... 45 
Tabla 8 Proyección de sacrificio de ganado mayor......................................................................... 46 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
6 
Tabla 9 Proyección del déficit de agua potable ..........................................................................................49Tabla 10 Comparación entre evaluación privada y evaluación social ............................................114 
Tabla 11 Diferencias entre evaluación privada y evaluación social ...............................................114 
Índice de gráficos 
Gráfico 1 Relación van y tasa de descuento ...............................................................................94 
Gráfico 2 Relación van tir y tasa de descuento...........................................................................95 
Gráfico 3 Elección de la tir relevante .........................................................................................95 
Gráfico 4 Excedente del consumidor ........................................................................................118 
Gráfico 5 Excedente del productor ...........................................................................................118 
Gráfico 6 Equilibrio competitivo ..............................................................................................119 
Gráfico 7 Situación con y sin proyecto.....................................................................................122 
Gráfico 8 Costo social de los insumos......................................................................................124 
Gráfico 9 Elasticidad de oferta y demanda ...............................................................................125 
Gráfico 10 Valor social de la producción ...................................................................................127 
Gráfico 11 Costo social de los insumos......................................................................................129 
Gráfico 12 Casos especiales de elasticidad de oferta y demanda ...............................................131 
Gráfico 13 Externalidades en la producción y en el consumo....................................................132 
Gráfico 14 Externalidades en la producción...............................................................................133 
Gráfico 15 Estimación de precios sociales .................................................................................135 
Gráfico 16 Estimación de precios sociales .................................................................................135 
Gráfico 17 Valor social de los bienes exportables......................................................................136 
Gráfico 18 Costo social de los bienes importables .....................................................................137 
Gráfico 19 Valor social de un bien exportable ...........................................................................140 
Gráfico 20 Costo social de los bienes importables .....................................................................141 
Gráfico 21 Representación de un bien sustituto de importaciones.............................................142 
Gráfico 22 Costo social mano de obra con pleno empleo ..........................................................145 
Gráfico 23 Demanda de trabajo ..................................................................................................146 
Gráfico 24 Costo social de la mano de obra con desempleo ......................................................147 
Gráfico 25 Demanda de capitales de un proyecto ......................................................................149 
Gráfico 26 Demanda de divisas de un proyecto .........................................................................150 
Gráfico 27 Determinación del costo social del insumo exportable ............................................152 
Gráfico 28 Determinación del costo social del insumo importable............................................154 
 
 
 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
7 
Resumen 
Con el objeto de actualizar el conocimiento, los conceptos y los 
métodos sobre identificación, preparación y evaluación de proyectos, 
el presente Manual presenta una visión integral sobre estos temas. 
Este Manual esta escrito para la gran mayoría de los interesados y 
tiene varias características: En primer lugar, hace un especial hincapié 
en la identificación del problema y las alternativas de solución 
mediante el método del árbol de problemas y árbol de objetivos. En 
segundo lugar, le dedica especial atención a todos los aspectos 
encaminados a una buena preparación del proyecto en cuanto al 
diagnostico de la situación actual y el estudio técnico del proyecto. En 
tercer lugar, amplía considerablemente todo lo relacionado con la 
evaluación privada y social de proyectos, acompañando los conceptos 
mediante la presentación de ejemplos y casos específicos. En cuarto 
lugar, como particularidad, ofrece seis anexos completos sobre 
enfoques para solucionar problemas; análisis de involucrados; 
participación ciudadana; incorporación del enfoque género en el ciclo 
de los proyectos; incorporación de la variable ambiental en la 
formulación de los proyectos y finalmente un anexo sobre conceptos y 
medición del capital social en la preparación de proyectos. 
Durante la elaboración del presente Manual, ha sido de enorme 
ayuda los comentarios, sugerencias y el trabajo de los alumnos durante 
los cursos internacionales y nacionales sobre preparación y evaluación 
de proyectos que durante los últimos años ha llevado a cabo el ILPES. 
En cierta medida, el Manual es fruto de estas acciones de capacitación 
y ha sido diseñado para acompañar la docencia y respaldar tanto los 
trabajos de investigación como los de asistencia técnica que sobre la 
materia se llevan a cabo. 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
9 
I. Identificación del problema y 
alternativas de solución 
Uno de los factores esenciales para actuar en forma acertada 
frente a un problema, tanto en el ámbito privado como público, es 
buscar diferentes alternativas de solución y escoger la mejor de ellas. 
Para lograrlo, no es posible guiarse sólo por capacidades intuitivas o 
simples experiencias, sino que debe haber un dominio en la 
problemática pertinente y apoyarse en una metodología adecuada. Para 
asegurar un buen análisis es necesario, en primer lugar, conocer el 
problema. Esto es, identificarlo plenamente para poder proponer 
alternativas de solución que respondan a ese problema. En segundo 
lugar, para proponer soluciones hay que tener en cuenta la importancia 
de una buena identificación, conocer sus causas y efectos, fijar los 
fines que se persigue con la solución del problema y cuales serán los 
medios a utilizar. Así, podemos estructurar alternativas de solución las 
cuales deben ser estudiadas a cabalidad para seleccionar la que mejor 
responda al problema planteado. El objetivo de este capítulo es 
entregar herramientas para abordar este difícil tema. Para ello se han 
incorporado tópicos referidos y un anexo con instrumentos conocidos 
y de fácil aplicación. 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
10 
1. Importancia de una buena identificación del problema 
Como se dijo anteriormente, el primer paso es la identificación del problema. Esto 
constituye, tal vez, el ejercicio más complejo en la preparación de un estudio de preinversión, dada 
la cantidad de variables interrelacionadas que afectan el contexto del mismo. 
La identificación del proyecto se fundamenta en el reconocimiento del problema, la 
explicación de los aspectos principales de éste y el planteamiento de las posibles alternativas de 
solución, es decir, nace con la identificación de un problema y termina con la identificación de 
alternativas de solución. 
Con frecuencia se cae en el error de expresar un problema en términos de la falta de 
determinados medios que podrían servir para resolverlo tales como: falta de crédito, falta de 
semilla, ausencia de regulaciones legales. Hay que examinar la cuestión con mucho cuidado ya que 
a menudo las “soluciones” propuestas no resuelven el problema propiamente tal. Un crédito no 
ayuda si la producción que posibilita no puedecolocarse en el mercado. Del mismo modo, un 
“problema”, de residuos sólidos domiciliarios, definido como la “falta de un camión recolector”, 
puede inducir a la compra de este, dejando sin análisis otras causas que motiven el problema como: 
un mal diseño de rutas, problemas en la operación, excesivos puntos de recolección, etc.. no 
permitiendo de este modo el análisis de alternativas más eficientes y eficaces o simplemente 
dejando sin solución el problema. Estas prácticas tienden finalmente a no resolver las cuestiones de 
fondo, son erróneas e inducen a malas decisiones de inversión. 
Hay que evitar confundir un problema existente con la falta de una solución, ya que en 
planificación esto lleva a encarar prematuramente una opción determinada sin examinar otras 
alternativas. 
Hacer una buena identificación del problema es determinante para un buen resultado de un 
proyecto, ya que a partir de esto se establece toda la estrategia que implica la preparación del 
proyecto. No se puede llegar a la solución satisfactoria de un problema si no se hace primero el 
esfuerzo por conocerlo razonablemente. 
A. Origen de las ideas de proyectos 
Las fuentes que originan ideas de proyectos son múltiples, estas pueden surgir de distintos 
ámbitos como: la aplicación de una política de desarrollo (cuestión determinante en los fines que 
persiga un proyecto), recuperación de infraestructura, necesidades o carencias de grupos de 
personas, bajos niveles de desarrollo detectado por planificadores, condiciones de vida deficitarias 
detectadas en algún diagnóstico en el ámbito local, en acuerdos internacionales como la vialidad 
necesaria para el intercambio comercial entre países, etc. 
Otro ámbito de donde surgen ideas de proyectos es la percepción que las personas tengan de 
una situación. Esto quiere decir que los problemas no existen independientemente de las personas 
que los tienen. El que una o varias personas perciban algo como un problema y esté motivada para 
solucionarlo dependerá de la presión que el problema ejerza sobre ella o ellas. Si los grupos 
destinatarios u otros involucrados no perciben como problema un “problema objetivo”, por 
ejemplo, la falta de higiene del agua potable, no se van a movilizar por un proyecto de agua. En 
sentido contrario, cuando la situación es percibida como problema los afectados presionan por que 
éste se resuelva. 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
11 
De igual manera, frente a una oportunidad concreta, el aprovecharla puede requerir sortear 
dificultades presentes, estas deben ser analizadas para, acto seguido, identificar las alternativas de 
solución que hagan posible superar esas dificultades. 
B. Problema versus proyecto 
La aparición de un problema, el aprovechamiento de una oportunidad o la percepción de un 
problema social requieren solución. Así, el mejoramiento de un servicio, el desbordamiento del río 
que atraviesa la ciudad, el alto nivel de analfabetismo o la suciedad de las calles constituye 
problemas que deben ser resueltos. Son señales que deben ser oportunas y adecuadamente 
atendidas por la autoridad, esto es, analizadas en detalle y buscada las alternativas de solución 
dentro de los medios disponibles. 
En respuesta a lo anterior, los proyectos de inversión pública son cursos de acción para 
resolver problemas de comunidades en particular o de la sociedad en general, los que deben ser 
identificados adecuadamente para una asignación racional de los recursos. Por lo que el propósito 
de todo proyecto de inversión es el de resolver un problema o necesidad, o aprovechar una 
oportunidad cuyos efectos beneficiarán a un grupo de personas o a la comunidad en general. 
Un problema en sí, no es un proyecto. Un proyecto son cursos de acción que se originan a 
partir de un problema y dan respuesta a ese problema en forma racional. Esto implica el uso 
eficiente de los recursos disponibles. 
C. Buena evaluación versus buen proyecto 
Una buena evaluación de un proyecto no implica necesariamente que el proyecto una vez 
implementado tenga buenos resultados. En un sentido limitado el concepto evaluación está referido 
sólo a la etapa Ex -ante. En la situación Ex -post deberíamos decir que un buen proyecto es aquel 
que cuyos resultados son bien evaluados. 
Sin embargo, los buenos resultados que se obtengan en la implementación del proyecto, no 
sólo dependen de la aplicación de las herramientas de evaluación (ex -ante) utilizadas en el análisis 
de alternativas de proyectos, sino que depende mayormente de la construcción o diseño de las 
alternativas de proyectos. 
La razón de esto es que los estudios de preinversión, implican dos tipos de análisis: el 
primero esta referido al diseño de la o las estrategias ( alternativas) a seguir en la solución de un 
problema, a lo que se llama preparación del proyecto. Aquí, se identifican los elementos 
principales que componen un proyecto que derivan en costos y beneficios relacionados con las 
acciones a realizar para conseguir unos objetivos perseguidos. El segundo análisis se refiere a la 
comparación o elección a priori entre alternativas, a partir de los resultados que se obtendrían de la 
aplicación de cada una de las alternativas de proyecto identificadas. Este proceso se le llama 
evaluación y consiste en la utilización de algunos métodos que estiman beneficios y costos de cada 
alternativa de proyecto y permiten compararlas. 
Un proyecto puede estar bien evaluado, en tanto los instrumentos de evaluación sean los que 
correspondan y estén bien aplicados, con esto podríamos tener un proyecto con rentabilidad 
positiva y decir que está bien evaluado. Sin embargo, esto no es suficiente para decir que el 
proyecto es bueno, deberíamos asegurarnos que también este bien formulado. 
Por lo tanto un buen proyecto es también, en gran medida, aquel que ha sido bien formulado. 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
12 
2. Identificación del problema a abordar 
El punto de partida para solucionar un problema es identificarlo de forma adecuada, para 
esto existe una serie de enfoques e instrumentos en que apoyarse, algunos de los cuales se 
presentarán en anexos y en particular, más adelante, se describirá el método del árbol de 
problemas, método que ayuda a identificar las causas y los efectos de un problema. 
En este sentido, la primera cuestión a resolver en el análisis es la de identificar el problema 
central, esto significa buscar la forma como se debe expresar comprensivamente la cuestión que 
deseamos resolver. 
Esto no es una tarea simple, debido que la mayoría de las veces la información inicial que se 
tiene respecto de un problema es informal y variada o son ideas no muy elaboradas presentadas por 
autoridades o ciudadanos. 
No es extraño que un “problema” sea presentado como “falta una escuela” o ‘’falta un 
camión recolector” expresiones que como ya dijimos no son un problema como tal. Lo que 
corresponde frente a estas situaciones es preguntarse “por qué” hace falta la escuela o el camión 
recolector. Del mismo modo, podemos encontrarnos con una variada gama de reclamos 
relacionados con alguna situación, tales como: padres reclamando por la distancia que sus pupilos 
deben recorrer para llegar a la escuela o la escasez de movilización. De igual forma, podemos 
encontrar a profesores preocupados por la deserción escolar, o a un alcalde preocupado por los 
bajos resultados que se obtienen en una escuela determinada. Esto implica tener que ordenar y 
priorizar los problemas que se presentan, para ello es necesario analizarlos en detalle, buscar cual 
es realmente el problema que vamos a abordar y qué elementos constituyen causas y cuáles son los 
efectos, de tal manera que podamos ordenarlos dentro de una lógica, la que se revisará con 
detención cuando se explique el “árbol de problemas”. 
Esquemáticamente la lógica causal entre causas, problema y efectos se puede representar de 
la siguiente manera. 
Cuadro 1ORDENAMIENTO LÓGICO DE CAUSAS, PROBLEMA Y EFECTOS 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
En este orden se presentan dos cosas: en primer lugar, detectar el problema y en segundo 
lugar, analizar el problema. 
Tal como se ha dicho, en el “origen de las ideas de proyectos” están las principales fuentes 
que nos permiten detectar un problema. El análisis es otra cosa, esto implica un trabajo 
especulativo e indagatorio de quienes están encargados de la preparación de proyectos, lo que es 
necesario complementar con la visión de quienes estarían siendo los afectados por el proyecto. 
Causas 
Problema 
Efectos 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
13 
Por otro lado, es necesario ante un sin número de problemas, que se presentan alrededor de 
una situación, definir la prioridad de cada uno de los problemas. Esto significa, indicar cuál es la 
importancia de un problema respecto de otro. También es necesario descubrir y señalar las 
relaciones entre problemas, algunos tendrán una relación causal, o sea, un problema provoca otro y 
habrá otros que no estarán relacionados. De esta manera, tendremos un problema central (el de 
mayor importancia ó prioridad) a abordar con las debidas relaciones causales y también podremos 
discriminar sobre algunos problemas que no están relacionados (criterio de selectividad) y que 
pueden formar parte de otro análisis. 
Del mismo modo hay que conocer si los problemas que se presentan son reales (están 
ocurriendo en el momento) o son problemas potenciales (que pueden ocurrir en el futuro) que 
pueden derivarse de una situación existente y cuya manifestación tiene un horizonte mayor en el 
tiempo. Este conocimiento respecto de las características de los problemas nos permite tener 
también una idea sobre la prioridad, respecto de cuál es el problema a abordar. Los inminentes 
(reales) los tendremos que hacer antes y programar adecuadamente la búsqueda de solución de los 
potenciales. 
Para estos efectos se incluye el método del Árbol de Problemas que nos ayuda en el análisis 
de los problemas y en anexos elementos sobre como abordar la participación. 
3. El árbol de problemas, causas y efectos 
Según Iván Silva Lira,1 el método que se presentará es una alternativa entre varias posibles. 
Sin embargo, por su gran sencillez, es el más adecuado para iniciar el proceso analítico de 
identificación de un proyecto de inversión. Esto es organizar el análisis a partir de una “lluvia de 
ideas” en torno a una “situación problema” y poder construir un árbol de problemas. El método es 
muy flexible, eficiente y efectivo, siempre y cuando los participantes que se reúnan para aplicarlo 
también lo sean. 
Se sugieren los siguientes pasos a seguir: 
1. Dada la manifestación de una situación problema: hay que analizar e identificar lo que se 
considere como problemas principales de la situación analizada. Esto debido a, como se 
ha explicado anteriormente, la normal existencia de múltiples causas que pueden explicar 
el problema y los efectos que se derivan de ello. 
2. En términos de análisis se recomienda que a partir de una primera “lluvia de ideas” 
establecer cuál es, a juicio del grupo de analistas, el problema central que afecta a la 
comunidad analizada. En esto lo que se aplica son los criterios de prioridad y 
selectividad. 
3. Definir los efectos más importantes del problema en cuestión, de esta forma se analiza y 
verifica su importancia. Se trata, en otras palabras, de tener una idea del orden y gravedad 
de las consecuencias que tiene el problema que se ha detectado lo cual hace que se 
amerite la búsqueda de soluciones. 
4. Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar qué elementos 
están o podrían estar provocando el problema. 
5. Una vez que tanto el problema central, las causas y los efectos están identificados se 
construyen los “Diagramas del árbol de efectos y causas” asociados al problema. 
 
1 “Preparación y Evaluación de Proyectos de Desarrollo Local”, tercer Curso Internacional de “Preparación, Evaluación y gestión de 
Proyectos de Desarrollo Local”. ILPES. 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
14 
6. Es necesario revisar la validez e integridad del árbol dibujado, todas las veces que sea 
necesario. Esto es, asegurarse que las causas representen causas y los efectos representen 
efectos, que el problema central este correctamente definido y que las relaciones 
(causales) estén correctamente expresadas. 
7. Para la elaboración del árbol de causas y efectos se sugiere seguir las siguientes 
recomendaciones: 
A. Definir el problema central 
Formular el problema central en estado negativo. 
Centrar el análisis de causas y efectos en torno a un solo problema central. Lo que permite 
acotar el análisis y ser más efectivo en recomendar soluciones. 
No confundir el problema con la ausencia de una solución. No es lo mismo decir falta un 
hospital (falta de solución), que decir que existen “Altas tasas de morbilidad” en un área especifica 
(problema). 
Cuadro 2 
EJEMPLO DE AUSENCIA DE UNA SOLUCIÓN 
 
 
 
 
 
 
Fuente: Departamento Nacional de Planeación de Colombia. Serie de Metodología BPPIN (2000). 
B. Gráfica del árbol de efectos 
Teniendo presentes estas indicaciones, se construye un diagrama que representa el problema 
central con sus efectos, de forma tal que además permita visualizar la importancia que tiene el 
problema, esto como se indica en el siguiente cuadro. 
No hay centro de salud 
Altas tasas de morbilidad infantil 
en Macondo. 
Problema 
Falta de una solución 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
15 
Cuadro 3 
ÁRBOL DE EFECTOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
Como se puede observar, en el cuadro anterior, una vez identificado el problema central se 
grafican los efectos hacia arriba, algunos de los cuales podrán estar encadenados y/o dar origen a 
varios otros efectos, para ello hay que seguir un orden causal ascendente. Esto quiere decir que el 
efecto 1, de primer nivel, provoca el efecto 1.1 y el efecto 1.2 de segundo nivel, esto es el 
“encadenamiento de los efectos”. Si se determina que los efectos son importantes y se llega, por 
tanto, a la conclusión que el problema amerita una solución se procede al análisis de las causas que 
lo están ocasionando. 
C. Gráfica del árbol de causas 
A partir del problema central, hacia abajo, se identifican y se sigue la pista a todas las causas 
que pueden originar el problema. 
Es muy importante tratar de determinar el encadenamiento que tienen estas causas. En 
particular, es muy importante tratar de llegar a las causales primarias e independientes entre sí que 
se piensa que están originando el problema. Mientras más raíces se puedan detectar en el árbol de 
causas, más cerca se estará de las posibles soluciones que se deben identificar para superar la 
condición restrictiva que se ha detectado. En el siguiente cuadro se muestra el árbol de causas: 
 
EFECTO 3 
EFECTO 1.1 EFECTO 1.2 
EFECTO 1 EFECTO 2 
PROBLEMA CENTRAL 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
16 
Cuadro 4 
ÁRBOL DE CAUSAS 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
En otras palabras, en la medida que se resuelvan las últimas causales del encadenamiento 
(causa 1, causa 2.1, causa 2.2 y causa 3.1.1), se puede decir que, analíticamente, se está 
contribuyendo a superar positivamente la condición negativa planteada. Así, por ejemplo, si la 
causa única 3.1.1 se supera implicará que, “automáticamente”, se resuelven las causales 3.1 y 3. De 
un modo similar, para superar la condición 2 es preciso, levantar las restricciones 2.1 y 2.2. y, así, 
sucesivamente. 
D. Gráfica del árbol del problema 
Una vez que se han identificado las causas y efectos del problemacentral, el paso siguiente 
es integrarlas en un sólo cuadro (ver página siguiente), este cuadro representa el resumen de la 
situación del problema analizado. Es importante señalar que, en esta primera etapa de la 
preparación de un proyecto, todos los planteamientos, además de contribuir a ordenar el camino a 
seguir en el desarrollo de las alternativas de solución que se pueda proponer, se hacen en términos 
de hipótesis de trabajo que se deben corroborar o rechazar en función de la profundización de los 
estudios que necesariamente hay que hacer, incluido en esto la consulta a los afectados a través de 
métodos participativos. 
Problema 
Causa 1 
 
Causa 2 
 
Causa 3 
Causa 2.1 
 
Causa 2.2 
 
Causa 3.1 
 
Causa 3.1.1 
 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
17 
Cuadro 5 
ÁRBOL DEL PROBLEMA (INTEGRACIÓN ENTRE ÁRBOL DE CAUSAS Y EFECTOS) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
A continuación se mostrará un ejemplo que explica de mejor manera el árbol de causa–
efectos: 
 
 
 
 
 
PROBLEMA CENTRAL 
EFECTO 1 EFECTO 2 
EFECTO 1.1 EFECTO 1.2 
EFECTO 3 
CAUSA 1 CAUSA 2 CAUSA 3 
CAUSA 2.1 CAUSA 2.2 
CAUSA 3.1 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
18 
Cuadro 6 
EJEMPLO ÁRBOL DE CAUSA Y EFECTOS EN ATENCIÓN PRIMARIA URBANA Y RURAL 
EN LOCALIDAD DE SANTA ANA 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
 
BAJA COBERTURA DE ATENCIÓN PRIMARIA URBANA Y 
RURAL EN SANTA ANA 
INADECUADA 
INFRAESTRUCTURA 
Y EQUIPAMIENTO 
INADECUADOS 
RECURSOS 
HUMANOS 
DEFICIENTE GESTIÓN 
MUNICIPAL Y 
SECTORIAL 
PÉRDIDA 
CREDIBILIDAD EN 
RED ASISTENCIAL 
LOCAL 
INSUFICIENTE E 
INADECUADA 
ASIGNACIÓN 
PERSONAL 
DISCONTINUIDAD 
PROGRAMAS DE 
SALUD 
AUMENTO 
MORBILIDAD 
PÉRDIDA 
AÑOS VIDA 
SALUDABLE 
AUMENTO 
MORTALIDAD 
DISMINUCIÓN ADHESIÓN 
PROGRAMAS DE SALUD 
PÉRDIDA DE 
TIEMPO PARA 
CAPACITACIÓN Y 
EDUCACIÓN 
AUMENTO 
AUSENTISMO 
EDUCATIVO 
INSUFICIENTE 
INFRAESTRUCTURA 
Y EQUIPAMIENTO 
DEFICIENTE USO DE 
LOS RECURSOS 
DISMINUYE 
SUSTENTABILIDAD 
RED ASISTENCIAL 
LOCAL 
INADECUADA 
PROGRAMACION 
PARA ATENCIÓN 
PRIMARIA. 
DISMINUYE 
EXPECTATIVA 
DE VIDA 
AUMENTO 
AUSENTISMO 
LABORAL 
PÉRDIDA EN 
PROCESOS 
DE 
PRODUCCIÓN 
AUMENTO 
GASTOS 
FAMILIARES Y 
DE EMPRESAS 
DISMINUYE 
CAPACIDAD DE 
COMPETITIVIDAD 
BAJOS SUELDOS 
E INCENTIVOS 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
19 
4. Árbol de objetivos (medios y fines) 
A. Definición de objetivos 
La manera más sencilla de definir los objetivos es a través de la identificación de la situación 
deseada, es decir, de la situación problema solucionada. 
EJEMPLO PROYECTO DE RIEGO 
 
 
 
 
 
 
Cuadro 7 
RELACIÓN ENTRE OBJETIVO Y PROBLEMA CENTRAL 
Fuente: Horacio Roura y Horacio Cepeda, Manual de identificación, formulación y evaluación de proyectos de 
desarrollo rural, Serie Manuales No 2 (LC/L.1267-P; LC/IP/L.163), Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y 
del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), 1999. Publicación de las Naciones Unidas, No de venta: 
S.99.II.G.56. 
Entonces: 
Los objetivos son las guías del estudio y constituyen la proyección al futuro de una situación 
que los afectados consideran deseable. El “objetivo central” es una hipótesis de trabajo que centra 
el análisis del proyecto. 
Los objetivos deben ser: 
• Realistas, es decir, se deben poder alcanzar con los recursos disponibles dentro de las 
condiciones generales dadas. 
• Eficaces, es decir, no sólo deben responder a los problemas presentes, sino a aquellos que 
existirán en el tiempo futuro en que se ubica el objetivo. 
• Coherentes, si el cumplimiento de un objetivo no imposibilita el cumplimiento de otro. 
 
 
 
 
 
 
Problema: 
Bajos rendimientos de los 
cultivos 
Problema: 
El 31% de la superficie 
cultivable no es utilizada en 
actividades agrarias 
Objetivo central: 
Ampliación de la frontera de 
producción agrícola 
Objetivo central: 
Mayores rendimientos de los 
cultivos 
Por ejemplo: en el caso de un proyecto de riego, cada uno de los dos objetivos 
centrales del proyecto debe corresponder a situaciones problemáticas (bajos rendimientos 
de los cultivos e inutilización de tierras aptas para riego) por solucionar, es decir, el logro 
de altos rendimientos de los cultivos de la zona y la habilitación de tierras eriazas. 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
20 
• Cuantificables, es decir, que puedan ser medibles en el tiempo. 
A partir de la identificación del problema es posible determinar el objetivo general, que 
corresponde, frente al problema, en términos de una acción positiva con el fin de contar con un 
punto de referencia para la definición de propósitos más específicos y la búsqueda de posibles 
alternativas de solución. 
También es necesario describir los objetivos específicos, estos son las soluciones concretas 
que el proyecto debe alcanzar en un tiempo determinado. El objetivo específico es el logro de una 
situación deseable. 
B. El árbol de medios y fines 
Para la elaboración del también llamado árbol de objetivos2 se sugiere seguir los siguientes 
pasos: 
i. Cambiar todas las condiciones negativas del árbol de problemas a condiciones positivas 
que se estime que son deseadas y viables de ser alcanzadas. Al hacer esto, todas las que 
eran causas en el árbol de problemas se transforman en medios en el árbol de objetivos, 
los que eran efectos se transforman en fines y lo que era el problema central se convierte 
en el objetivo central o propósito del proyecto. Haciendo el símil con el revelado de una 
fotografía, el árbol de problemas es el negativo y el árbol de objetivos es el positivo que 
se obtiene a partir de aquel. Como se puede comprender, si el segundo no es más que 
poner en blanco el primero, es muy importante haber confeccionado bien el árbol de 
causas y efectos, para poder llegar a buenos fines y medios. La importancia, además, 
radica en que de este último se deben deducir las alternativas de solución para superar el 
problema. 
ii. Una vez que se ha construido el árbol de objetivos es necesario examinar las relaciones de 
medios y fines que se han establecido para garantizar la validez e integridad del esquema 
de análisis. Si al revelar el árbol de causas y efectos se determinan inconsistencias es 
necesario volver a revisarlo para detectar las fallas que se puedan haber producido. Si se 
estima necesario, y siempre teniendo presente que el método debe ser todo lo flexible que 
sea necesario, se deben modificar las formulaciones que no se consideren correctas, se 
deben agregar nuevos objetivos que se consideren relevantes y no estaban incluidos y se 
deben eliminar aquellos que no eran efectivos. 
De acuerdo a lo dicho para el árbol de problemas y lo mencionado en los puntos anteriores (a 
y b):, “lo que antes eran efectos ahora son fines y las que antes eran las causas que provocaban el 
problema ahora son los medios para resolverlo”, resulta tremendamente importante, por que si las 
causas han sido bien identificadas, se está muy cerca de identificar correctamente los medios y 
definir las alternativas, para la resolución del problema y obtención de los fines que persiga el 
proyecto. De aquí, la importancia de que las causas se ramifiquen todo lo que sea posible para tener 
mucho más desagregadas las posibles vías de solución al problema en estudio. 
 
2 Véase en documento Iván Silva Lira, “Preparación y Evaluación de Proyectos de Desarrollo Local”, ILPES. 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
21 
Cuadro 8 
ESQUEMA DEL ÁRBOL DE MEDIOS Y FINES 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
A continuación se muestra un ejemplo que explica el árbol de medios y fines, que se 
confeccionó a partir del ejemplo del “Árboldel problema”: 
 
 
 
 
 
 
PROBLEMA CENTRAL 
FIN 1 FIN 2 
FIN 1.1 FIN 1.2 
FIN 3 
MEDIO 1 MEDIO 2 MEDIO 3 
MEDIO 2.1 MEDIO 2.2 MEDIO 3.1 
MEDIO 3.1.1 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
22 
Cuadro 9 
EJEMPLO DE ÁRBOL DE MEDIOS Y FINES 
 
ALTA COBERTURA DE ATENCIÓN PRIMARIA 
URBANA Y RURAL EN SANTA ANA 
ADECUADA 
INFRAESTRUCTURA 
 Y EQUIPAMIENTO 
ADECUADOS 
RECURSOS 
HUMANOS 
EFICIENTE GESTIÓN 
MUNICIPAL Y 
SECTORAL 
GANAR 
CREDIBILIDAD 
DE RED ASISTENCIAL 
LOCAL 
SUFICIENTE Y 
ADECUADA 
ASIGNACIÓN 
PERSONAL 
CONTINUIDAD 
PROGRAMAS DE 
SALUD ATENCIÓN 
PRIMARIA 
DISMINUIR 
MORBILIDAD 
MAS AÑOS 
DE VIDA 
SALUDABLE 
DISMINUIR 
MORTALIDAD 
MAYOR ADHESIÓN A 
PROGRAMAS DE SALUD 
AUMENTAR 
TIEMPO PARA 
CAPACITACIÓN 
Y EDUCACIÓN 
MENOR 
AUSENTISMO 
EDUCATIVO 
AMPLIAR 
INFRAESTRUCTURA 
Y EQUIPAMIENTO 
 
NORMALIZAR 
USO DE LOS 
RECURSOS 
AUMENTAR 
SUSTENTABILIDAD 
RED ASISTENCIAL 
LOCAL 
ADECUADA 
PROGRAMACIÓN 
PARA ATENCIÓN 
PRIMARIA 
 AUMENTAR 
EXPECTATIVA 
DE VIDA 
MENOR 
AUSENTISMO 
LABORAL 
MENORES 
PÉRDIDAS 
EN PROCESOS 
PRODUCCIÓN 
DISMINUIR 
GASTOS 
FAMILIARES 
Y DE EMPRESAS 
AUMENTAR 
CAPACIDAD 
COMPETITIVA 
AUMENTAR 
SUELDOS E 
INCENTIVOS 
 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
5. Identificación de alternativas de solución 
En este punto se deben formular acciones para solucionar el problema planteado, para esto se 
debe utilizar como herramienta el árbol de objetivos (medios) con el fin de buscar de manera 
creativa, una acción que lo concrete efectivamente en la práctica. 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
23 
A. Identificación de acciones 
La identificación de acciones es un proceso analítico que permite operacionalizar los medios. 
Es decir, en este proceso se definen acciones concretas tendientes a materializarlos. Por ejemplo, si 
en el árbol de objetivos uno de los medios fuera el uso eficiente de la capacidad de las jornadas 
escolares, una acción para operacionalizar este medio sería “un aumento en las jornadas escolares”. 
Los medios que deben operacionalizarse son los que están en la parte inferior del árbol de 
objetivos. Es decir, son aquellos que no tienen otro medio que los genere y están en 
correspondencia con las causas independientes que estén en la parte más baja del árbol del 
problema. Al mirar el árbol de medios y fines (árbol de objetivos), tanto el esquema como el 
ejemplo, esto correspondería a los siguientes medios. 
En el esquema: Medio 1,medio 2.1, medio 2.2 y medio 3.1.1.3 
En el ejemplo: Ampliar infraestructura4 
Para operacionalizar un medio pueden existir distintas formas de hacerlo, esto implica que 
para cada medio existen diversas acciones posibles. La identificación de éstas dependerá de la 
creatividad y experiencia de quienes analizan un problema. Es recomendable contar con un buen 
número de acciones por cada medio. 
Es importante verificar, también, la coherencia entre causa, medio y acción. Esto por que 
existe una relación lógica entre estos tres aspectos del análisis. En este sentido la relación se puede 
expresar como sigue: la existencia de un problema se explica por la existencia de una causa que lo 
provoca, para solucionarlo es necesario recurrir a unos medios que eliminen la causa, para hacer 
efectivos este medio se debe identificar una acción que lo operacionalice. Si se esquematiza resulta 
lo siguiente: 
Cuadro 10 
RELACIÓN ENTRE ACCIÓN Y PROBLEMA 
 
 
 
 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
Si atendemos este esquema podríamos decir, leyendo de izquierda a derecha, que la acción 
que se propone permite obtener unos medios que eliminan la causa que genera el problema. Por lo 
tanto, es necesario revisar que exista coherencia entre estos elementos para así no caer en 
inconsistencias que afectarían el análisis. 
B. Postulación de alternativas 
Luego de formular las respectivas acciones para la solución del problema, se deben 
configurar alternativas viables y pertinentes. 
Para ello es necesario el examen de las acciones propuestas en varios aspectos: 
1. Lo primero es discriminar entre acciones, esto se hace clasificándolas en dos tipos: 
Complementarias y excluyentes. 
 
3 Ver Esquema del Árbol de Medios y Fines, en página 16. 
4 Ver Ejemplo del Árbol de Medios y Fines, en página 17. 
Acción Medio Problema Causa 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
24 
2. Las “Acciones Complementarias” serán aquellas que son factibles en conjunto y que van 
a complementar sus aportes a la solución del problema, por lo tanto es posible agruparlas 
en torno a la solución. 
3. Las acciones excluyentes, por el contrario, no es posible realizarlas en conjunto, estas nos 
ayudan a decidir por una estrategia. Esto se puede expresar a modo de ejemplo entre dos 
proposiciones, “reparar un camino” o “reconstruir un camino”, la decisión entre hacer una 
o la otra acción las clasifica como excluyentes. 
4. Verificar el grado de interdependencia entre las acciones propuestas y agrupar las que 
sean complementarias. Cada agrupación de acciones complementarias podrá configurar 
una alternativa. 
5. Analizar su nivel de incidencia en la solución del problema. Dar prioridad a las de mayor 
porcentaje de incidencia presumible. 
6. Verificar la factibilidad (física, técnica, presupuestaria, institucional, cultural) de las 
alternativas. 
Ejemplo: Tomando una situación problema como una alta tasa de accidentes en una 
intersección de calles, podríamos plantear el siguiente árbol de objetivos. 
Cuadro 11 
ÁRBOL DE OBJETIVOS 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
 
Baja 
mortalidad 
Menores 
daños a la 
propiedad 
Satisfacción con la 
autoridad comunal 
Menor número de 
heridos 
Menores costos 
reparaciones 
Menores costos de 
atención de salud 
Menor inasistencia 
laboral 
 
Baja tasa de accidentes en la intersección 
Bajo número de 
peatones cruzando Buena visibilidad Existe 
señalización 
Adecuada 
velocidad de los 
vehículos 
Menor distancia a 
semáforos aguas arriba 
y abajo 
Prudencia de los 
conductores 
Prudencia de los 
peatones 
Hay señal de 
prioridad 
Existe un puente 
peatonal 
 
No hay vehículos 
estacionados 
Hay 
Semáforo 
 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
25 
A partir de este árbol, debemos analizar cuáles serían las acciones posibles de llevar a cabo 
para resolver el problema. Para ello procedemos a separar los medios que están más abajo del 
árbol. 
Cuadro 12 
MEDIOS PARA RESOLVER EL PROBLEMA 
 
Menor distancia a 
semáforos aguas 
arriba y abajo 
Prudencia de los 
conductores 
Prudencia de los 
peatones 
Hay señal de 
prioridad 
Existe un 
puente 
peatonal 
No hay vehículos 
estacionados 
Hay 
semáforo 
 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
Teniendo en cuenta este esquema, para cada base del árbol de objetivos se busca 
creativamente acciones que concreten el medio, como por ejemplo, si se tiene una columna de 
medios, podemos construir una columna de acciones de la manera siguiente: 
Tabla 1 
MEDIOS Y FINES 
Medios Acciones 
Menor distancia a semáforos aguas arriba y abajo Instalar otros semáforos 
Existe un puente peatonal Construir Pasarela 
No hay vehículos Prohibir estacionamiento 
Hay semáforo Instalar semáforo 
Prudencia de los conductores Campaña de capacitación 
Hay señal de prioridad Instalar disco PARE 
Prudencia de los peatones Campaña educacional 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
26 
Cuadro 13 
ACCIONES PARA RESOLVER EL PROBLEMA 
Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones. 
Este resultado los podemos graficar de la siguiente manera; 
A partir de las acciones descritasel trabajo, siguiente, consiste en agrupar las acciones en 
complementarias y excluyentes. 
Con estos resultados podemos proponer tres alternativas de solución que podrían ser las 
siguientes: 
• Construir una pasarela peatonal y Campaña educacional para los peatones. 
• Instalar disco PARE, más Campaña educacional, más Campaña de capacitación y 
Prohibir estacionamiento. 
• Instalar un semáforo, más Campaña educacional, más Campaña de capacitación y 
Prohibir estacionamiento. 
Veamos la primera alternativa de solución: Construir una pasarela peatonal, campaña 
educacional para los peatones y campaña de capacitación, las acciones que la componen se 
consideran complementarias. Por otro lado, esta alternativa considera las acciones: Instalar 
semáforo, instalar disco PARE y construir pasarela peatonal como excluyentes entre sí.. Por lo 
tanto, hago sólo una de ellas (Construir pasarela peatonal). La acción Instalar otros semáforos no se 
incluye en las alternativas, ya que se consideró que está fuera del ámbito de acción de la institución 
que es responsable del proyecto. El consejo en estos casos es comunicar esa situación a quienes 
corresponda. En resumen, la alternativa queda conformada por las tres acciones que se han 
considerado complementarias. 
 Menor 
distancia a 
semáforos 
aguas arriba y 
abajo 
Prudencia de los 
conductores 
Prudencia de 
los peatones 
Hay señal 
de 
prioridad 
Existe un puente 
peatonal 
No hay 
vehículos 
estacionados 
Hay 
semáforo 
Instalar otros 
semáforos 
Campaña 
educacional 
Construir 
pasarela peatonal 
Prohibir 
estacionamiento 
Instalar disco 
PARE 
Instalar 
semáforo 
Campaña 
capacitación 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
27 
Una segunda alternativa sería: Instalar disco PARE, más campaña educacional, más 
campaña de capacitación y prohibir estacionamiento. Esta alternativa, considera que la instalación 
del disco PARE, hace innecesaria la construcción de la pasarela y la instalación de un semáforo. 
Considera también que las acciones que componen la alternativa son complementarias entre si. 
Una tercera alternativa sería la de; instalar un semáforo, más campaña educacional, más 
campaña de capacitación y prohibir estacionamiento. Esta sólo cambia, respecto de la segunda, en 
la acción Instalar un semáforo que reemplaza a la acción de Instalar disco PARE. Estas dos últimas 
acciones son excluyentes entre si, lo que obliga a hacer sólo una de ellas. Sin embargo las acciones 
restantes que componen ambas alternativas son, cada una de ellas, complementaria tanto a la 
Instalación del semáforo, como a la Instalación del disco PARE.En el análisis de las acciones y 
conformación de alternativas, se recomienda poner atención a los siguientes aspectos: 
1. Debe tenerse presente que este proceso de análisis es iterativo y retroalimentado: nunca 
se cierran las puertas, siempre debe ser posible incorporar nuevas alternativas o integrar 
varias que todavía se consideren como componentes complementarias de la solución. 
2. Las alternativas resultantes deben ser analizadas en relación con el espacio geográfico y 
socioeconómico al cual están referidas, con el fin de especificar mejor el problema y de 
seguir verificando su factibilidad y pertinencia como soluciones adecuadas al problema. 
Luego serán objeto de un desarrollo básico y de una evaluación correlativa para 
seleccionar la que mejor resuelva el problema y garantice el uso más eficiente de los 
recursos que le sean asignados. 
3. El resultado de esta etapa de “identificación” es el conocimiento de un problema y la 
postulación de un conjunto de alternativas estimadas como factibles para la solución del 
problema planteado. 
4. A partir de las alternativas identificadas se hace una caracterización de ellas hasta 
establecer los costos y beneficios de cada una de ellas para así poder compararlas. 
5. Por alternativa singular, usualmente se entiende a un curso de acción o acciones a realizar 
para enfrentar un problema específico. También, dependiendo del problema, la alternativa 
puede estar referida tanto a un programa coherente, como a un proyecto específico. 
6. En un sentido más amplio, alternativa significa que existen además diferentes opciones 
que permiten solucionar un problema específico. La “opción” “no hacer nada”, desde esta 
perspectiva no constituye alternativa de solución a un problema. Esto por que “no hacer 
nada” significa que el problema seguiría inalterado o simplemente que el problema no 
existe o no tiene importancia. 
 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
29 
II. Preparación de proyectos 
La formulación de proyectos parte con la identificación de 
ideas, continúa con la definición de objetivos para diseñar un perfil 
que luego será analizado y aprobado. Este proceso no es siempre 
lineal, la experiencia demuestra que pueden surgir muchos 
imprevistos, reacciones inesperadas o cambio de último momento. Por 
tal razón, los proyectos se conciben mejor si en la elaboración se 
consideran las interacciones entre las diferentes fases y con la 
participación de todos los involucrados. 
La fase de diseño consiste en definir detalladamente las 
características del proyecto y poner las piezas juntas. Deben 
considerarse las dimensiones técnica, institucional, financiera, 
económica del proyecto, entre otras. El diseño debe ser completo pero 
flexible; es decir, capaz de absorber alteraciones y precisiones durante 
la ejecución, sin afectar la viabilidad global del proyecto; lo cual 
garantiza el éxito del proyecto. También se debe realizar un 
diagnóstico de lo que sucede en la actualidad del proyecto, para un 
mejor análisis y comprensión de éste. 
En la preparación del proyecto analizaremos dos aspectos: a) 
Diagnóstico de la situación actual y b) Estudio técnico del proyecto. 
 
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 
30 
1. Diagnóstico de la situación actual 
El objetivo de este capítulo es entregar una herramienta que permita diagnosticar de la mejor 
manera el problema ya identificado. Se entiende por diagnóstico de la situación actual, la 
descripción de lo que sucede al momento de iniciar el estudio en un área determinada. Dicha 
descripción supone, en primer término, una presentación clara y detallada del problema que origina 
la inquietud de elaborar un proyecto. 
La importancia del diagnóstico es la corroboración o no de la idea del problema identificado 
a priori, y su resultado arrojará la cuantificación y el dimensionamiento de dicho problema y a 
partir de estos resultados, se generarán las características de cada una de las posibles alternativas de 
solución al problema detectado. 
En general, el propósito de realizar un diagnóstico de la situación actual es validar la 
ocurrencia del problema o carencia social que ha dado origen al estudio del programa, así como 
dimensionar su gravedad. Este análisis servirá para dar forma definitiva al árbol del problema, 
pudiendo suprimir o agregar nuevas ramas y/o raíces. 
En este diagnóstico se deben definir y calcular los indicadores que servirán para ‘’medir’’ el 
problema e identificar y caracterizar a las poblaciones directa e indirectamente afectadas y la 
población que será objeto del programa. Se debe, además, estudiar la oferta presente e histórica de 
programas que tienen o han tenido por objetivo resolver problemas sociales similares. 
Es fundamental que el diagnóstico sea elaborado por un equipo multidisciplinario y con la 
participación de la entidad afectada directamente por el problema. 
En términos generales, la elaboración del diagnóstico comprende las siguientes etapas: 
A. Definición del área de estudio 
B. Determinación del área de influencia 
C. Análisis y estimación de la población 
D. Determinación de la demanda actual 
E. Determinación de la oferta actual 
F. Cálculo y proyección del déficit 
A. Definición del área de estudio 
Aquí se explica como definir las áreas geográficas que delimitarán el análisisdel problema 
detectado. 
La importancia de este análisis radica en que permite identificar los límites de referencia 
donde el problema afecta directa o indirectamente. Es decir, el área de estudio es aquella zona 
geográfica que sirve de referencia para contextualizar el problema, entrega los límites para el 
análisis y facilita su ejecución. 
En este punto se entregan algunos elementos fundamentales en la definición del área de 
estudio. En primer lugar, se analizan los factores a considerar en la definición de ésta y, en segundo 
lugar, se dan las pautas a seguir para la construcción de un mapa de localización que permita 
visualizar claramente el área de estudio y sus principales características. 
CEPAL - SERIE manuales N° 39 
31 
Definir claramente el área de estudio facilita en gran medida la elaboración de un buen 
diagnóstico. Esta área es la que precisa, en primera instancia, los límites geográficos para 
cuantificar y dimensionar el problema en estudio. 
Para proceder al análisis de un problema, éste debe circunscribirse, previamente a un área 
geográfica determinada. Para ello, se deben tener en cuenta algunas consideraciones: 
Generalmente un problema se manifiesta en una comunidad determinada y responde a una 
necesidad sentida de los habitantes de esa comunidad. La cual, en la mayoría de los casos, solicita 
ante los organismos competentes la ejecución de acciones tendientes a la solución del problema. En 
este caso, cuando la detección del problema proviene de una comunidad organizada, puede 
identificarse fácilmente el área directamente afectada por el mismo, la cual puede corresponder a 
una localidad, un barrio o sector, o a una agrupación de barrios o sectores. 
En otros casos, la delimitación del área afectada por el problema no es tan simple, ya que no 
existen, por ejemplo, límites claramente definidos entre localidades o sectores, o simplemente no 
se tiene referencia del nivel espacial del alcance del problema o necesidad que manifiesta la 
comunidad. En estos casos deben utilizarse criterios que permitan hacer una correcta delimitación 
del área afectada por el problema. 
Un área funciona como una unidad urbana homogénea cuando se dan una o varias de las 
siguientes características: 
Condiciones socioeconómicas de la población y características físico-espaciales 
homogéneas. 
La delimitación del área responde a un ámbito de actuación de una asociación de vecinos. 
(Criterio para aplicar en áreas densamente pobladas). 
Constituye un área previamente planificada para el funcionamiento como unidad urbana 
Constituye una localidad rural, Posee límites naturales (cursos de agua, topografías, etc.) y/o 
límites físico-espaciales (vías de jerarquía superior, grandes equipamientos urbanos tales como 
parques, áreas industriales, etc.). 
• Corresponde a una zona aislada 
• Cualquier otro tipo de criterio pertinente. 
i) Definición de límites 
Una vez que se ha identificado lo que conforma la red del área de estudio, se deberá fijar los 
límites relevantes que la enmarcan. La determinación de los límites relevantes puede estar dada 
por: 
1. Límites geográficos. La existencia de accidentes geográficos (lagos, ríos, quebradas, 
cadenas de cerros, etc.) en el área de estudio puede hacer imposible (o demasiado 
riesgoso) el acceso desde una zona a otra. Así, estos accidentes geográficos definirán en 
tales casos uno o más límites del área de estudio. 
2. Límites administrativos. Si la administración del sistema es descentralizada, los límites 
comunales y/o regionales definirán, en buena medida, las posibilidades de las autoridades 
del sector para buscar solución a los problemas que se detecten. También serán 
importantes estos límites cuando, por normas del ministerio, la población deba acudir a 
los establecimientos de su sección administrativa. Sin embargo, en este último caso una 
alternativa de proyecto puede ser proponer modificaciones a las normas vigentes, de 
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modo de permitir un mejor aprovechamiento de la infraestructura o servicios existentes 
en áreas administrativas aledañas. 
3. Otros límites. Una carretera de mucho tráfico, una línea férrea, un canal, un aeropuerto, 
una gran propiedad cercada, etc. pueden constituirse en límites del área de estudio cuando 
hagan el paso muy difícil o peligroso. Sin embargo, en este caso, al igual que en el 
anterior, una alternativa de proyecto podría ser construir un puente o pasarela que facilite 
el acceso a establecimientos alternativos. En tal caso, el área de estudio se extenderá mas 
allá del accidente geográfico. 
ii) Condiciones de accesibilidad 
Es necesario conocer las condiciones de acceso que presenta el área de estudio en toda su 
extensión, especialmente identificar donde se presentan dificultades. Esta accesibilidad está 
condicionada por los medios de transporte existentes y la operación del sistema de transporte en 
general. Por lo regular, las condiciones de accesibilidad están dadas por: 
1. Existencia y estado de las vías de acceso. Este factor puede ser muy importante, sobre 
todo en proyectos localizados en áreas rurales, donde, aún cuando las distancias físicas no 
sean muy grandes, pueden no existir vías de comunicación o, de existir, pueden estar en 
un estado que impidan el paso de vehículos. 
2. Medios de transporte público. Tanto en proyectos urbanos como rurales, puede ocurrir 
que el transporte público no disponga de capacidad suficiente, o tenga frecuencias muy 
bajas, como para satisfacer los requerimientos de transporte que el proyecto necesite. Ello 
puede definir límites para la zona de estudio o llevar a considerar como alternativa de 
proyecto el mejoramiento del servicio de transporte. En este último caso, los límites del 
área de estudio se extenderán hasta donde sea razonable extenderse. 
3. Tarifas de los medios de transporte público. En ciertos casos, aún existiendo transporte 
público con capacidad y frecuencias adecuadas, las tarifas cobradas pueden dejar a los 
sectores de menores recursos sin acceso a estos medios. En tal caso, y de no existir la 
alternativa de reducir el costo de transporte, el área de estudio se circunscribirá a aquella 
en que el acceso sea factible por los medios utilizados por la población objetivo (por 
ejemplo, a pie, a caballo o en bicicleta). 
4. Condiciones climáticas. Al estudiar las condiciones de accesibilidad es importante 
considerar el efecto del clima. Frío extremo, nieve, crecidas de ríos, zonas de inundación, 
etc. pueden hacer variar significativamente las condiciones de accesibilidad de una 
temporada a otra. Si problemas como los señalados son frecuentes y no existe posibilidad 
de evitarlos o aminorarlos, será necesario limitar el área de estudio a aquella zona que 
brinde condiciones adecuadas de accesibilidad durante todo el año o durante el período de 
ejecución del proyecto cuando se trate de iniciativas puntuales. 
5. Condiciones de seguridad ciudadana. Puede ocurrir que el acceso a una localidad 
implique un alto riesgo por asaltos o inseguridad generalizada. En tal caso, y si no es una 
alternativa viable el mejorar la condiciones de seguridad ciudadana, las áreas 
problemáticas podrán influir en los límites del área de estudio. 
iii) Características generales del área de estudio 
Para una buena definición del área de estudio es importante conocer las características de la 
zona y de la población. Algunas características que deben ser especificadas son: 
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1. Tipo de zona. Es necesario especificar si se trata de una zona urbana, rural o mixta. 
Cualquiera sea el caso, es importante señalar, por sectores si es necesario, la densidad 
poblacional en el área. Condiciones socioeconómicas de la población. 
2. La especificación de las condiciones socioeconómicas de la población en el área en 
estudio debe abordar aspectos tales como niveles de ingreso, condiciones de vivienda,niveles de escolaridad por grupos etarios, mposición de las familias, etc. En general, 
todos aquellos aspectos que puedan influir en, o determinar, la definición del área. Para 
ello, es útil recurrir a datos provistos por encuestas socioeconómicas o censos. 
3. Localización de la población según estratos socioeconómicos. Aún cuando no existan 
límites geográficos u obstáculos físicos que ayuden a definir un área de estudio, ésta 
podrá estar limitada por la localización de la población cuyo problema se pretende 
solucionar. Es importante conocer la distribución de la población en el área de estudio 
según estratos socioeconómicos y definir áreas homogéneas según ésta característica de la 
población, indicando en cada caso el número de habitantes. En general, este factor debe 
ser considerado en conjunto con las condiciones de accesibilidad ya que parte de la 
población carenciada puede ser excluida por imposibilidad de acceso. 
4. Infraestructura de la zona. También es conveniente identificar las condiciones de la zona 
en cuanto a su infraestructura. Aspectos tales como la disponibilidad de sistemas de agua 
potable o alcantarillado afectarán las condiciones de salubridad, mientras que la 
existencia de iluminación pública y estaciones de policía y bomberos afectarán la 
seguridad ciudadana. Todo ello condicionará el acceso al establecimiento y la calidad del 
servicio . 
5. Aspectos culturales. Es importante analizar la existencia de costumbres u otros aspectos 
culturales que puedan condicionar los límites del área analizada. El uso de vestimenta 
tradicional, dialecto o idioma local, posibilidad de clases mixtas, relación de padres y 
alumnos con los maestros, etc. son aspectos que deben ser estudiados, sobre todo cuando 
el problema detectado se localice en, o incluya áreas con etnias distintas a la 
predominante en el país. 
6. Características administrativas. Finalmente, es necesario conocer el tipo de 
administración que posee la red de establecimientos del área (administración pública 
nacional o descentralizada, corporaciones privadas, centros de padres, etc.). Además, es 
importante conocer el tipo de financiamiento que posee cada uno de los establecimientos. 
Estos aspectos pueden condicionar significativamente la viabilidad de las alternativas de 
solución que se planteen para el problema detectado. 
iv) Mapa del área de estudio 
1. Una vez que se han analizado los puntos mencionados anteriormente, se debe llevar toda 
esta información a un mapa del área de estudio. Este no requiere ser cartográficamente 
preciso. Basta con un buen bosquejo donde queden reflejados los siguientes datos: 
2. Los límites del área de estudio. Indicar cada uno de los límites identificados, 
especificando de que tipo de límite se trata (accidente geográfico, límite administrativo, 
límite urbano, etc.) 
3. La ubicación de establecimientos del proyecto. Señalar cada uno de los establecimientos 
de la red identificada.Cuando sea posible, indicar además las distancias entre 
establecimientos en términos de tiempo de recorrido. 
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4. La ubicación de la población. Señalar la ubicación de los distintos grupos poblacionales 
identificados, así como su clasificación socioeconómica si es posible. Esto puede hacerse 
a nivel de manzanas, unidades vecinales u otro tipo de zonas. 
5. Las vías de acceso. Representar las principales vías de comunicación que utilizan los 
distintos grupos poblacionales afectados por el problema. Cuando corresponda, anotar su 
estado y transitabilidad según las condiciones climáticas o época del año. 
B. Determinación del área de influencia 
El área de influencia es más específica y generalmente es aquella área donde el problema 
afecta directamente a la población y donde deberá plantearse la alternativa de solución. Así, el área 
de influencia será, por lo general, un subconjunto del área de estudio, aún cuando existen 
situaciones donde estos niveles de análisis son iguales; es decir, que el área de estudio es igual al 
área de influencia. 
Para la determinación de los límites de esta área es necesario definir a priori, de acuerdo al 
problema, algunas de las características más relevantes del servicio a entregar. En este sentido, que 
los beneficiarios efectivamente tengan acceso significa que el área determinada tenga las 
condiciones mínimas para que la población pueda obtener, sin mayores dificultades, los beneficios 
que el proyecto pretende ofrecer de acuerdo a lo recomendado por las autoridades del sector y al 
tipo de problema detectado. Así, el área de influencia puede ser igual al área de estudio o puede ser 
un subconjunto de ella, dependiendo de los límites que se fijen para ambas. 
Del mismo modo que para la definición del área de estudio, en este punto se entregan los 
elementos que ayudan a la identificación y definición del área de influencia. En primer lugar, se 
entregan algunos factores que deben ser considerados para la definición del área de influencia y, en 
segundo lugar, se indica como reflejar en el mapa de localización del área de estudio, la 
identificación del área de influencia. 
La importancia de definir claramente el área de influencia, radica en que ésta marca los 
límites dentro de los cuales un proyecto podría constituir una solución real para la población 
afectada por el problema. Para identificación de ésta área, es recomendable considerar los 
siguientes factores: Ubicación de la población afectada; Condiciones de accesibilidad; Condiciones 
socioeconómicas; Características administrativas; Mapa del Área de influencia. 
i) Ubicación de la población afectada 
Es necesario tener conocimiento de la ubicación geográfica de la población afectada por el 
problema, tanto la que está siendo afectada directamente, como la que lo está siendo 
indirectamente. Este aspecto, considerado en conjunto con las condiciones de accesibilidad, 
condicionarán de alguna forma las alternativas de localización del proyecto. 
ii) Condiciones de accesibilidad 
El área de influencia de un proyecto debería abarcar, dentro de lo posible, una zona 
geográfica homogénea y que presente condiciones de acceso favorables en toda su extensión. De 
no presentar estas condiciones, habrá que analizar si existen los medios que permitan facilitar el 
acceso, de tal forma que esta condición no interfiera en el desarrollo del proyecto. Además, el área 
de influencia debe contemplar límites dentro de los cuales el acceso sea igualitario para toda la 
población del área definida. 
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iii) Condiciones socioeconómicas de la población afectada 
El área de influencia debe abarcar una zona en la cual las condiciones socioeconómicas de la 
población afectada sean homogéneas. Es decir, donde los niveles de ingreso de la mayor parte de la 
población sean similares (dentro de un rango determinado). Ello con el objeto que la propuesta de 
servicio a entregar se adecue a las condiciones que ese nivel de ingresos genera. 
iv) Características administrativas 
Cuando el área de estudio no sea igual al área de influencia y especialmente cuando esta 
última tenga características administrativas diferentes, será importante considerar el ámbito de 
acción administrativo para definir el área de influencia del proyecto. 
v) Mapa del área de influencia 
Para la identificación del área de influencia del proyecto dentro del mapa del área de estudio 
ya confeccionado, se requiere de lo siguiente: 
• Tal como se mencionó anteriormente, es necesario definir a priori, de acuerdo al 
problema detectado, algunas características del servicio a entregar con el proyecto. 
Usualmente éstas incluirán la definición de la población objetivo, edad de esa población, 
método a emplear, etc. 
• Marcar en el mapa del área de estudio, la zona geográfica correspondiente al área de 
influencia que se pretende abarcar de acuerdo a lo determinado en el punto anterior.