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ANÁLISIS DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – PAE 
EN LA COSTA ATLÁNTICA COLOMBIANA DESDE EL ENFOQUE 
DE ACCIÓN SIN DAÑO Y CONSTRUCCIÓN DE PAZ 
 
 
 
 
 
 
MARTHA EDITH RODRIGUEZ MILLAN 
 
 
 
 
 
 
 
 
Universidad Nacional de Colombia 
Facultad de Ciencias Humanas 
Departamento de Trabajo Social 
Bogotá, Colombia 
2018 
Contenido II 
 
ANÁLISIS DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – PAE 
EN LA COSTA ATLÁNTICA COLOMBIANA DESDE EL ENFOQUE 
DE ACCIÓN SIN DAÑO Y CONSTRUCCIÓN DE PAZ 
 
 
 
 
 
 
 
MARTHA EDITH RODRIGUEZ MILLAN 
 
 
 
 
 
 
 
 
Trabajo de grado presentado como requisito parcial para optar al título de: 
Especialista en Acción sin Daño y Construcción de Paz 
 
 
 
 
 
 
Directora: 
Dra. Claudia Patricia Sierra Pardo 
Trabajadora Social, Magíster en Educación con Énfasis en Educación Comunitaria 
 
 
 
 
 
 
Universidad Nacional de Colombia 
Facultad de Ciencias Humanas 
Departamento de Trabajo Social 
Bogotá, Colombia 
2018 
Contenido III 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Dios Padre Omnipotente y Bueno. 
 
 
A German, a mi David, a Lucia y a ti bebe 
porque desde ya, me haces más fuerte. 
 
 
A la memoria de mis padres. 
 
 
 
Contenido IV 
 
 
Agradecimientos 
Agradezco profundamente a la Universidad Nacional de Colombia por nuevamente 
brindarme la oportunidad de formar mi conocimiento en sus aulas. De manera muy especial 
agradezco a la Dra. Claudia Patricia Sierra, Coordinadora de la Especialización en Acción 
sin Daño y Construcción de Paz por la coordinación del presente trabajo y por su entrega 
como docente en cada una de sus clases. 
 
Así mismo, me permito agradecer a todos los profesores que hacen parte de la 
Especialización en Acción sin Daño y Construcción de Paz por su excelencia y dedicación, 
cualidades que me hacen sentir profundamente afortunada ante esta nueva oportunidad 
de mi vida. 
 
 
 
 
Resumen y Abstract V 
 
Resumen 
El tema de este trabajo final es el análisis desde el Enfoque de Acción sin Daño y 
Construcción de Paz, del caso del Programa de Alimentación Escolar – PAE, en la Costa 
Atlántica colombiana durante las vigencias 2014 y 2015. De la información analizada se 
establecieron veintisiete (27) puntos estrategicos de control, de los cuales tres (3) 
sobresalen porque fueron comunes para las siete (7) ETC y el MEN y estaban relacionados 
con el inadecuado o incompleto diligenciamiento de las planillas de control de las raciones 
entregadas, con la insuficiente supervisión e interventoría del programa y con el déficit en 
las instalaciones fìsicas de los comedores escolares de las Instituciones Educativas. 
 
De la revisión de responsabilidades y competencias de los actores que intervienen en la 
ejecución del programa, se concluye que las omisiones y falta de control se encuentran en 
todos los niveles jerárquicos establecidos y van desde no promover competentemente la 
participación ciudadana y el control social acorde con los principios de la democracia 
participativa, hasta las conductas indecorosas de los manipuladores de alimentos que 
cobran por la entrega de las raciones a la población focalizada entre doscientos y 
trescientos pesos, cifra que puede ser percibida como insignificativa, excepto, si se 
contextualiza esto es, multiplicada por veinte días hábiles y puesta en familias de estrato 
0, 1 y 2 de Colombia. 
 
Para los puntos estratégicos de control se proponen una serie de recomendaciones desde 
el Enfoque ASD encaminadas a prevenir y disminuir la afectación del PAE, teniendo en 
consideración que este, es una de las más relevantes intervenciones del Estado dirigida a 
niños, niñas y jóvenes en condición de vulnerabilidad. 
 
Palabras clave: 
Programa de Alimentación Escolar, Acción sin daño y Mínimos éticos 
 
 
Contenido VI 
 
 
Abstract 
The topic of this final work is the analysis from the focus of Action without Damage and 
Construction of Peace, of the case of the School nourishment program – PAE, in the 
Colombian Atlantic Coast during 2014 and 2015. From the analysis of the information, it 
has been stablished twenty-seven (27) strategic control points, of which three (3) standout 
because that they were shared in the seven (7) ETC and the MEN and are related with the 
inadequate or incomplete filling of the control forms of the rations delivered, to insufficient 
supervision of the program and to deficit of physicals installations of school dining halls in 
the educational institutions. 
The responsibility falls on those involved in the execution of the program. It is concluded 
that the omission and lack of supervision in each administrative level has led to low citizen 
participation and mishandling of the rations. In some cases, demand for money in exchange 
of the rations has occurred by those in charge of the distributions, negating the objective 
of program and difficulted the attention to people those in lower stratum such as 0, 1, and 
2 of Colombia. 
For the strategic control points, it is proposed a series of recommendation from the focus 
of Action without Damage and Construction of Peace - ASD to prevent and reduce the 
effect of PAE, taking in consideration that it is one of the most relevant State intervention 
aimed at children and teens in vulnerable conditions. 
 
Key words: 
School nourishment program, Do no harm and minimum ethics 
 
Contenido VII 
 
Contenido 
Pág. 
Resumen .............................................................................................................................. V 
Lista de figuras ................................................................................................................ VIII 
Lista de tablas .................................................................................................................... IX 
Lista de abreviaturas .......................................................................................................... X 
Introducción ........................................................................................................................ 1 
1. Capítulo. Analizando el caso del Programa de Alimentación Escolar – PAE 
en la Costa Atlántica colombiana período 2014-2015 .................................................... 5 
 
1.1 Definición e importancia del PAE en Colombia……………...............................5 
1.2 Detección de puntos estratégicos de control……………………………………..7 
1.3 Comparación frente a la normatividad vigente aplicable al caso……………..11 
 
2. Capítulo. Ubicándonos en el tema .............................................................................. 20 
 
2.1 En lo teórico y lo conceptual ............................................................................ 20 
2.2 En el contexto actual del PAE .......................................................................... 23 
2.3 En los principios de acciòn propuestos…………………………………………..26 
 
3. Capítulo. Recomendaciones y conclusiones desde el Enfoque de Acción Sin 
Daño y Construcción de Paz . ASD-CP .......................................................................... 28 
Bibliografía ........................................................................................................................ 36 
 
 
 
 
 
 
Contenido VIII 
 
Lista de figuras 
Pág. 
 
Figura 1.2.1. Total puntos de control por departamento y MEN ……………………….…8 
Figura 1.2.2. Frecuencia de aparición de los puntos estratégicos de control ………….10 
Figura 1.3.1. Hallazgos de la CGR por ETC y por MEN………………………………..…12 
Figura 1.3.2. Principales ejes normativos transgredidos en la implementación 
del PAE…………………………………………………………………………………..……...14 
Figura 2.2.1. Condición del servicio de PAE………………………………………………..25 
Contenido IX 
 
Lista de tablas 
Pág. 
 
Tabla 1.2.1 Puntos estratégicos de control detectados……………………………………..8 
Tabla 1.3.1. Puntos de control estratégicosy actores responsables………………..….....15 
Tabla 2.2.1. Estado a diciembre del 2017 de las siete ETC tomadas como referencia…24 
 
 
Contenido X 
 
Lista de abreviaturas 
ASD - CP: Acción Sin Daño y construcción de paz 
CGR: Contraloría General de la República 
ENSIN: Encuesta Nacional de Situación Nutricional 
ETC: Entidad Territorial Certificada 
ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar 
MEN: Ministerio de Educación Nacional 
PAE: Programa de Alimentación Escolar 
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 
SIMAT: Sistema de Matricula 
UNODC: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito 
 
 
 
 
 
 
 
 
Introducción 
El tema escogido para este trabajo final es el análisis del caso del Programa de 
Alimentación Escolar (en adelante PAE) en la Costa Atlántica colombiana durante las 
vigencias 2014 y 2015, época en que la Contraloría General de la República (en adelante 
CGR) consolida el Informe de Actuación Especial : Programa de Alimentación Escolar – 
PAE, Ministerio de Educación Nacional (en adelante MEN) y Entidades Territoriales 
Certificadas1 (en adelante ETC) : Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, 
Magdalena y Sucre y lo publica en abril del 2016 (CGR, 2016). De forma complementaria, 
se presentará el estado del tema a la fecha, tomando como base los informes publicados 
por el MEN y otras fuentes oficiales. 
 
Geográficamente el caso se circunscribe a las ETC de la Costa Atlántica colombiana a 
saber: Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena y Sucre y temporalmente 
se toma como base el período 2014-2015. El grupo de población afectada corresponde a 
los niños, niñas, adolescentes y jóvenes focalizados registrados en el Sistema de Matricula 
(en adelante SIMAT) como estudiantes oficiales de las ETC de conformidad con lo 
establecido en la Resolución N° 16432 del 02 de octubre del 2015 “Por la cual se expiden 
los lineamientos técnicos – Administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del 
Programa de Alimentación Escolar – PAE” numeral 1.2: Población objetivo. (MEN, 2015) 
 
1 La Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias 
de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución 
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y 
salud, entre otros.”, en el capítulo V: Disposiciones especiales en educación, Artículo 20, define las 
Entidades territoriales certificadas como: “Son entidades territoriales certificadas en virtud de la 
presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de 
cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002. Para efectos del cálculo poblacional se tomarán 
las proyecciones del DANE basadas en el último censo. Todos aquellos municipios con menos de 
100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de capacidad 
técnica, administrativa y financiera podrán certificarse. Les corresponde a los departamentos decidir 
sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos”. 
 
Introducción 2 
 
 
Según el cuarto Informe trimestral emitido por el MEN del PAE, durante el período enero a 
diciembre del 2017, la ejecución del Programa de Alimentación Escolar, para Colombia 
representó, en términos de inversión económica $1.015.580.611.923 y en cuanto a 
cobertura 45.774 sedes educativas de 95 ETC (MEN, 2017). Dada la magnitud de las cifras 
aquí planteadas, la hipótesis propuesta es que de aplicarse el Enfoque de Acción sin Daño 
- ASD en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar – PAE, sería posible evitar o 
disminuir los principales mecanismos de corrupción y otras amenazas identificadas en el 
mismo, con lo que se facilitaría el logro de objetivos de esta intervención estatal, en 
términos de calidad, oportunidad y cobertura. 
 
La pregunta general que sintetiza mi interés en este tema es: ¿Se puede aplicar el Enfoque 
de Acción sin Daño - ASD en el Programa de Alimentación Escolar -PAE para que los 
principales mecanismos de corrupción y otras amenazas identificadas en el mismo no 
afecten la adecuada implementación del PAE?. Desde lo profesional elegí este tema 
porque soy servidora pública y en mi ejercicio laboral veo con gran preocupación que la 
violencia estructural propiciada por el Estado a través de sus instituciones es muy 
frecuente, tanto así, que cuando esta forma de violencia no proviene de las mismas normas 
generadas, entonces surge en cualquiera de las etapas de implementación, ejecución, 
seguimiento o evaluación, desvirtuando o tergiversando el propósito máximo del Estado 
de proveer bienestar y salvaguardar los derechos fundamentales del ciudadano. 
 
Sin lugar a duda, la corrupción ocupa un especial renglón dentro de la violencia estructural 
y se puede atribuir al Estado porque en el más sencillo de los casos, éste pasa a ser 
partícipe del tipo de corrupción pasivo que “implica que el agente corrupto no realiza una 
acción o la realiza de manera estrictamente formal, ofreciendo la oportunidad para la 
comisión de actos corruptos por parte de otros actores activos” (UNODC, 2017, 29), o por 
el propio contexto jurídico y político diseñado en torno a este delito, el cual se caracteriza 
por la ausencia de normas, reglamentos, políticas, leyes, por la debilidad en los sistemas 
de aplicación, en el control y supervisión, por el monopolio del poder, por el alto grado de 
discrecionalidad y por una baja tasa de detección, entre otros elementos (UNODC, 2017, 
30). 
 
Introducción 3 
 
Es importante tener en cuenta que parte de la corrupción descubierta en el PAE se puede 
atribuir a las omisiones cometidas por los servidores públicos que intervenían en el 
desarrollo y seguimiento de este programa. Al respecto, la Constitución Política de 
Colombia claramente establece en el ARTICULO 60 que: “Los particulares sólo son 
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores 
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus 
funciones”. (subrayado fuera del texto) 
 
Se debe reconocer clara y abiertamente, “(…) que la corrupción es el principal obstáculo 
para el desarrollo y que es la condición esencial para producir y acentuar otros problemas.” 
(UNODC, 2017), por esta razón, es que me interesa desde el Enfoque de Acción sin Daño 
(en adelante ASD) hacer una revisión del PAE en la costa Atlántica colombiana para dar 
algunas recomendaciones que favorezcan la implementación exitosa de este programa 
que tiene sensibilidad social, pero que encuentra todo tipo de amenazas en quienes deben 
ejecutarlo y controlarlo, con la consecuente afectación o daño sobre la población objetivo. 
 
Esta motivación corresponde completamente con la razón por la que decidí, de manera 
libre y espontánea, cursar la Especialización en Acción sin Daño y Construcción de Paz, 
esto es por encontrar ante la adversidad y la sentencia que todo está mal y nada se puede 
hacer, un camino alternativo que permita a cada ciudadano ser veedor de las formas 
diferentes de hacer las cosas para no perpetuar la desigualdad, la injusticia, la corrupción 
y ante todo la prematura derrota. 
 
El tema es pertinente para la Especialización porque se trata de revisar a la luz del Enfoque 
de ASD el caso del PAE en la costa Atlántica colombiana, como un caso emblemático 
afectado por la corrupción y otros factores asociados, que se repite de una y otra forma en 
el país, que afecta gravemente a un grupo poblacional muy vulnerable y que además, 
compromete uno de los caminos más expeditos para cambiar las condiciones de desarrollo 
de la nación, a través del acceso y la permanencia de los niños, niñas, adolescentes y 
jóvenes en el sistema de educación colombiano,que dista mucho de ser perfecto, pero 
que en esencia, puede resultar transformador para los proyectos de vida de nuestras 
nuevas generaciones. 
 
Introducción 4 
 
A partir de lo anterior, el objetivo general planteado para este trabajo es proponer una serie 
de recomendaciones desde el Enfoque de Acción sin Daño para aportar a la prevención y 
disminución de los factores que afectan el Programa de Alimentación Escolar - PAE en la 
costa Atlántica colombiana, teniendo en consideración que este, es una de las más 
relevantes intervenciones del Estado dirigida a niños, niñas, adolescentes y jóvenes en 
condición de vulnerabilidad. 
 
Para el desarrollo del propósito general ya enunciado me propongo específicamente 
 
 
1. Identificar y analizar los puntos estratégicos en que se presentan las fallas o 
vacíos que dan oportunidad a la corrupción y otros eventos que obstaculizan 
la implementación adecuada del PAE en la Costa Atlántica colombiana. 
2. Plantear un marco teórico y principios para la acción que vinculen conceptos 
fundamentales como daño, mínimos éticos, Acción sin Daño – ASD, Programa 
de Alimentación Escolar – PAE, corrupción y violencia estructural, para 
facilitar la comprensión de la importancia de la aplicación del enfoque ASD en 
el caso del Programa de Alimentación Escolar - PAE en la costa Atlántica 
colombiana. 
3. Promover el desarrollo de capacidades locales a través de la identificación de 
las relaciones de conexión que es necesario desarrollar y las de división que 
se requiere subsanar o evitar, para que la comunidad se apropie del PAE. 
 
La modalidad seleccionada es el Análisis de Caso teniendo en consideración que el tema 
se delimita espacial y temporalmente a la Costa Atlántica colombiana durante el periodo 
2014-2015 y que se considera emblemático por el impacto a nivel regional y nacional. El 
enfoque que se va a aplicar para el análisis es el de Acción sin Daño y Construcción de 
Paz. 
El trabajo está estructurado en tres partes, la primera, consiste en reconocer la importancia 
del PAE en el contexto nacional y analizar la información recopilada, la segunda incluye la 
ubicación del tema en el contexto, en el enfoque de Acción sin Daño y en los principios de 
acción propuestos y la tercera parte corresponde a las recomendaciones y conclusiones 
desde el enfoque de Acción sin Daño y Construcción de Paz. 
 5 
Capítulo 1 
 
 
 
1. Capítulo. Analizando el caso del - PAE en la 
Costa Atlántica colombiana período 2014 - 
2015 
1.1 Definición del PAE e importancia para 
Colombia 
Es completamente deseable que desde el Estado se pretenda contribuir a la nutrición 
adecuada, en cantidad y en calidad, como elemento primordial para alcanzar un buen 
desarrollo físico e intelectual de la población infantil. La desnutrición afecta la 
supervivencia, las capacidades cognitivas e intelectuales de los niños, “(…) es un 
obstáculo al desarrollo humano y reduce las posibilidades de desarrollo económico de los 
países” (UNICEF, 2011,13). 
Según el Ministerio de Salud y Protección Social, la prevalencia de desnutrición aguda en 
Colombia se encuentra en un 0.9%, teniendo variaciones importantes entre departamentos 
y regiones, las cuales son atribuibles al bajo acceso a alimentos, el desplazamiento forzado 
y el cambio climático, entre otros (MEN-UNICEF, 2016, 16). La desnutrición crónica está 
alrededor de 13,2%, promedio con valores máximos de 28 al 34% en algunas zonas del 
país como Vaupés y La Guajira de acuerdo a la ENSIN, 2010. 
En Colombia desde el 2011, por medio de la Ley 1450 del 16 de junio “por la cual se expide 
el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, se trasladó del ICBF al MEN, la orientación, 
ejecución y articulación del PAE con la finalidad de alcanzar coberturas nacionales y 
realizar la actualización de los lineamientos técnicos y administrativos del programa. En el 
2013 el MEN asume la ejecución y desarrollo del PAE y hasta septiembre de ese año el 
ICBF opera el programa que luego es transferido a las ETC excepto Bogotá y Amazonas. 
Para el 2014, el MEN coordina el PAE con tres modalidades: centralizada, descentralizada 
 6 
Capítulo 1 
 
y a través de convenio con el ICBF. Finalmente, desde el 2015, opera solo el MEN en las 
modalidades centralizada y descentralizada (MEN, 2018). 
En el año 2016, la CGR recomendó al MEN elevar el PAE a Política de Estado para lograr 
anualmente la destinación obligatoria de recursos, independiente del gobierno que curse 
en el país. De igual forma, esta entidad reconoció la importancia de involucrar más a la 
comunidad, a los académicos, a los medios de comunicación, a los padres y a la sociedad 
civil para mejorar el desarrollo del programa (Hoyos, 2016, 54). 
El Programa de Alimentación Escolar – PAE se define, de acuerdo con el Decreto No 1852 
de 2015 2, como: 
la estrategia estatal que promueve el acceso con permanencia de los niños, niñas, 
adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, a través del suministro de un 
complemento alimentario durante la jornada escolar, para mantener los niveles de atención, 
impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, el desarrollo cognitivo, disminuir el 
ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables. 
En este mismo sentido, la Constitución Política de Colombia prevé en el artículo 67 que la 
educación es un derecho y un servicio público de carácter social, con el que se busca que 
las nuevas generaciones de colombianos tengan acceso al conocimiento y a través de 
este, se forjen proyectos de vida diferentes y mejores, de los que seguramente tuvieron 
quienes les preceden. Corresponde al Estado asegurar el acceso a la educación y la 
protección infantil y es a través del PAE, que se busca favorecer a la población de niños, 
niñas, adolescentes y jóvenes identificados dentro del grupo de población vulnerable titular 
de derechos en esta estrategia nacional. 
En la implementación del PAE, ha sido de conocimiento público el continuo desvío de 
fondos destinados a la ejecución del programa por parte de los diferentes actores, el 
incumplimiento de la normatividad vigente relacionada con la contratación y de los 
lineamientos técnico administrativos fijados por el MEN. 
_____________________________________________________ 
2 Decreto No 1852 de 2015 "Por el cual se adiciona el Decreto 1075 de 2015 Único Reglamentario 
del Sector Educación, para reglamentar el parágrafo 4° del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011, el 
numeral 20 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, el parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 715 de 2001 
y los artículo 16, 17, 18 y 19 de la Ley 1176 de 2007, en lo referente al Programa de Alimentación 
Escolar-PAE". 
 7 
Capítulo 1 
 
 
Esta situación ocasionó que la CGR acentuara la supervisión del PAE y tomara una 
muestra de investigación en la Costa Atlántica para el período 2014-2015, de la cual 
presentó los resultados en el 2016 y es a partir de estos hallazgos, que, en este trabajo se 
analizan y determinan los puntos estratégicos de control y finalmente se hacen 
recomendaciones tendientes a mejorar la implementación del programa. 
El Director Ejecutivo de la UNICEF, K.C. Gautam (2011) se pronunció respecto a la 
desnutrición y el hambre en los siguientes términos: 
En el mundo se producen alimentos suficientes para satisfacer las necesidades de todos 
los hombres, las mujeres y los niños que lo habitan. Por lo tanto, el hambre y la desnutrición 
no son consecuencias sólo de la falta de alimentos, sino también de la pobreza, la 
desigualdad y los errores en el orden de las prioridades. (p.18) 
Es precisamente en esos “errores en el orden de las prioridades”, en donde se encuentran 
en mayor medida las causas de las fallas en la implementación del PAE, porque una 
sociedad que no “prioriza” su población de niños, niñas, adolescentes y jóvenes carece de 
proyección hacia el futuro y difícilmente podráprosperar en el logro de Objetivos de 
Desarrollo del Milenio, a sabiendas que la forma más rápida y rentable de avanzar, es 
trabajar con un enfoque de equidad para llegar a la población infantil más pobre y 
vulnerable (UNICEF, 2011:18). 
1.2 Detección de puntos estratégicos de control 
 
Una vez consolidada la información suministrada por la CGR en abril del 2016, en su 
informe especial de actuación, que incluyó ocho (8) entes evaluados, de los cuales siete 
(7) eran ETC de la Costa Atlántica ubicadas en La Guajira, Córdoba, Atlántico, Magdalena, 
Bolívar, Sucre, Cesar y el octavo era el MEN, se encontró que los puntos estratégicos de 
control detectados fueron en total veintisiete (27), los cuales se distribuían por 
departamento y MEN como se muestra en la siguiente figura: 
 
 
 8 
Capítulo 1 
 
 
Figura 1.2.1. Total puntos estratégicos de control por departamento y MEN 
 
Elaboración propia. Fuente Contraloría General de la Republica - CGR. 2016. Informe de resultados -Actuación Especial 
Programa de Alimentación Escolar, PAE Ministerio de Educación Nacional (MEN) -Entidades territoriales certificadas 
(Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena y Sucre). Vigencia 2014-2015. 
Así mismo, se determinó que los puntos estratégicos de control correspondían a los 
descritos en la siguiente tabla: 
Tabla 1.2.1 Puntos estratégicos de control detectados 
Número de 
hallazgo 
Puntos estratégicos de control detectados en la implementación del PAE 
1 
Deficiencias en las planillas de control: no se diligencian el mismo día de distribuidas las 
porciones, no se registran novedades, se presentan inconsistencias entre el número de 
asistentes al plantel y los registros, tanto así, que en algunas oportunidades se observó 
que los grupos realizaban actividades fuera del plantel y sin embargo estaban incluidos 
en el registro de recepción de porciones. 
2 Deficiencia en la supervisión e interventoría del PAE 
3 
Deficiencia en las instalaciones físicas de los comedores escolares, incumplimiento de 
los lineamientos, insumos insuficientes: menaje, sillas, etc 
4 Raciones insuficientes para la población focalizada 
5 
Falta de conformación y reunión de los comités de alimentación en las instituciones 
educativas y demás organismos de control. 
6 
Los municipios no elaboran el diagnóstico situacional: línea base para revisar 
priorización y cobertura. 
7 Confluencia de varios operadores en la misma institución educativa 
8 Incumplimiento de la minuta 
9 No corresponde el peso y/o volumen por porción según grupo etario 
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
TOTAL PUNTOS ESTRATEGICOS DE CONTROL POR 
DEPARTAMENTO Y MEN
 9 
Capítulo 1 
 
Continuación Tabla 1.2.1 Puntos estratégicos de control detectados 
Número de 
hallazgo 
Puntos estratégicos de control detectados en la implementación del PAE 
10 Deficiencia en calidad e inocuidad 
11 Insumos faltantes: frutas, verduras y proteínas 
12 
No se cuentan las raciones entregadas/recibidas ni en las instituciones educativas ni los 
supervisores. 
13 
Deficiencias en todos los registros: peso, insumos entregados, no diligencian el Kardex, 
no firman los registros. 
14 
Contratación: pagos superiores a los reconocidos por el MEN por cada ración, los 
operadores no entregan los insumos para mejorar el desempeño. 
15 No convocatoria ni realización de mesas publicas 
16 Falta de planeación y estudios previos 
17 No se realiza el conteo entregados vs. Facturados 
18 Pagos solicitados a los beneficiarios para las manipuladoras 
19 El operador cubre municipios certificados como no certificados 
20 Déficit en almacenamiento y conservación de alimentos (cadena de frio) 
21 Deficiencia en limpieza, desinfección y manejo de residuos 
22 Numero de manipuladores insuficientes y no uso de dotación requerida 
23 El PAE no tenía cobertura para el año lectivo porque el contrato termino antes 
24 
Delegan a los personeros estudiantiles para certificar la entrega de los refrigerios, son 
menores de edad no tienen por qué asumir esta responsabilidad, que se refleja en el 
pago a los operadores. 
25 No concuerda el número de los estudiantes del SIMAT y los certificados por la ETC. 
26 
Deficiencia en la devolución de los presupuestos no ejecutados por parte de las ETC y 
en la liquidación del contrato 
27 Pago por raciones no suministradas 
ETC: ENTIDAD TERRITORIAL CERTIFICADA, MEN: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, SIMAT: SISTEMA INTEGRADO DE 
MATRICULA 
Fuente: Elaboración propia a partir del informe CGR abril 2016. 
De otra parte, las frecuencias de aparición de los puntos estratégicos de control, en las 
ocho entidades estudiadas, se pueden representar como sigue: 
 10 
Capítulo 1 
 
Figura 1.2.2. Frecuencia de aparición de los puntos estratégicos de control por entidad.
Fuente: Elaboración propia a partir del informe CGR abril 2016. 
En la figura anterior se observa que los tres puntos estratégicos de control comunes para 
los ocho (8) entes evaluados son: 
• Las planillas de control: principalmente se evidenció que no se diligenciaban al 
momento de ser distribuidas las porciones, porque se presentaban inconsistencias 
entre el número de asistentes al plantel y los registros. Tanto así que, en algunos 
casos, los grupos realizaban actividades fuera del plantel y sin embargo en la 
planilla de la fecha correspondiente, aparecían recibiendo los complementos 
alimentarios. Adicionalmente, no se registraban las novedades del día. 
• La deficiente supervisión e interventoría del PAE, que se comprueba con el registro 
de raciones no suministradas. 
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
PLANILLAS DE CONTROL .
SUPERVISION E INTERVENTORIA DEL PAE
DEFICIT EN LAS INSTALACIONES FISICAS DE LOS COMEDORES…
RACIONES INSUFICIENTES
CONFORMACIÓN Y REUNION DE LOS COMITES DE…
NO ELABORACION DEL DIAGNÓSTICO SITUACIONAL
CONFLUENCIA DE VARIOS OPERADORES
IMCUMPLIMIENTO DE LA MINUTA
PESO Y/O VOLUMEN POR PORCION SEGUN GRUPO ETARIO
CALIDAD E INOCUIDAD
INSUMOS FALTANTES
NO SE CUENTAN LAS RACIONES ENTREGADAS
REGISTROS
PAGOS SUPERIORES A LOS RECONOCIDOS POR EL MEN
NO CONVOCATORIA NI REALIZACION DE MESAS PUBLICAS
FALTA DE PLANEACION Y ESTUDIOS PREVIOS
NO CONTEO ENTREGOS/FACTURADOS
PAGOS SOLICITADOS A LOS BENEFICIARIOS PARA LAS…
EL OPERADOR CUBRE MUNICIPIOS CERTIFICADOS COMO NO…
ALMACENAMIENTO Y CONSERVACION DE ALIMENTOS
DEFICIENCIA EN LIMPIEZA, DESINFECCION Y MANEJO DE…
NUMERO DE MANIPULADOREAS INSUFICIENTES Y NO USO DE…
SIN PAE PORQUE EL CONTRATO TERMINO ANTES QUE EL AÑO…
DELEGAN A LOS PERSONEROS ESTUDIANTILES PARA…
NO CONCUERDAN EL # DE LOS ESTUDIANTES DEL SIMAT Y LOS…
DEFICIENCIA EN LA DEVOLUCION DE LOS PRESUPUESTOS NO…
PAGO POR RACIONES NO SUMINISTRADAS
FRECUENCIA DE LOS PUNTOS ESTRATEGICOS DE CONTROL
 11 
Capítulo 1 
 
• Las inadecuadas instalaciones físicas de los comedores escolares y el 
incumplimiento de los lineamientos del PAE, los insumos insuficientes en cuanto a 
mobiliario o menaje, entre otros. 
 
Como puntos aislados se presentaron la falta de cobertura del PAE para el período escolar 
completo, las deficiencias en higiene, almacenamiento y transporte, incluyendo perdida de 
la cadena de frío para alimentos perecederos y el cobro a los estudiantes por el suministro 
de las raciones alimenticias en La Guajira y Bolívar. 
De la Figura 1.2.1. Total puntos estratégicos de control por departamento y MEN, se 
concluye que los departamentos de Atlántico y Cesar, con diecisiete (17) puntos 
estratégicos de control, tienen la mayor cantidad de hallazgos en la implementación del 
PAE. Adicional a los puntos estratégicos de control antes descritos como comunes a los 
ocho (8) entes vigilados, para estos dos (2) departamentos se encuentran: raciones 
insuficientes, la no conformación y reunión de los comités de alimentación, la no 
elaboración del diagnóstico situacional, el incumplimiento de la minuta, la no 
correspondencia del peso y/o volumen por porciónsegún grupo etario, las fallas en la 
calidad e inocuidad, los Insumos faltantes, el no conteo de las raciones entregadas y los 
pagos superiores a los reconocidos por el MEN. 
1.3 Comparación frente a la normatividad vigente 
aplicable al caso 
 
De los puntos estratégicos de control detectados anteriormente, se derivaron hallazgos 
catalogados por la CGR como administrativos, disciplinarios, penales, fiscales e 
investigaciones según se muestra en la siguiente gráfica: 
 
 
 
 
 
 
 12 
Capítulo 1 
 
 
Figura 1.3.1. Hallazgos de la CGR por ETC y por MEN 
 
 
Elaboración propia. Fuente: Contraloría General de la Republica CGR. 2016. Informe de resultados -Actuación Especial 
Programa de Alimentación Escolar, PAE Ministerio de Educación Nacional (MEN) - Vigencia 2014-2015. 
 
Los anteriores hallazgos están asociados a la inobservancia, entre otras, de las siguientes 
normas: 
• Ley 80 de 1993: “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la 
Administración Pública” 
Artículo 3º.- “De los Fines de la Contratación Estatal”. Los servidores públicos 
tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los 
mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y 
eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e 
intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos 
fines. 
Artículo 26º.- “Del Principio de Responsabilidad”. En virtud de este principio: 1o. 
Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la 
contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los 
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
38 18 43
14 27 27 27 16
38
18
43
14
27 27
25 14
1 2
19
10
8 2 7 5
12 1
H A L L A Z G O S D E L A C G R P O R E T C Y M E N
ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS PENALES FISCALES INVESTIGACIONES
 13 
Capítulo 1 
 
derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados 
por la ejecución del contrato. 
Artículo 52º.- “De la Responsabilidad de los Contratistas”. Los contratistas 
responderán civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación 
contractual en los términos de la ley. Los consorcios y uniones temporales 
responderán por las acciones y omisiones de sus integrantes, en los términos del 
artículo 7o. de esta Ley. 
• Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de 
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.” Artículo 6: Daño 
patrimonial al Estado. 
• Código Civil colombiano: “El efecto de las obligaciones” 
Artículo 1602.” Los contratos son ley para las partes”. Todo contrato legalmente 
celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su 
consentimiento mutuo o por causas legales. 
Artículo 1603.” Ejecución de buena fe”. Los contratos deben ejecutarse de buena 
fe, y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las 
cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley 
pertenecen a ella.” 
• Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único” Art. 34 
“Deberes de los servidores públicos” y Artículo 35.” Prohibiciones”. 
• Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los 
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la 
efectividad del control de la gestión pública”, 
Artículo 83.” Supervisión e interventoría contractual”. Con el fin de proteger la 
moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de 
tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están 
obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a 
través de un supervisor o un interventor, según corresponda. 
Artículo 84. de las “Facultades y Deberes de los supervisores e interventores”, 
 14 
Capítulo 1 
 
Artículo 118. Literal b. Cuando haya habido una omisión injustificada del deber de 
efectuar comparaciones de precios, ya sea mediante estudios o consultas de las 
condiciones del mercado o cotejo de los ofrecimientos recibidos y se hayan aceptado 
sin justificación objetiva ofertas que superen los precios del mercado; 
• Decreto 1510 del 2013 “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y 
contratación pública” 
Art. 20. Estructura y Documentos del proceso de Contratación. Numeral 4.4. El valor 
estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato esté 
determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los 
calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos. La 
Entidad Estatal no debe publicar las variables utilizadas para calcular el valor 
estimado del contrato cuando la modalidad de selección del contratista sea en 
concurso de méritos. Si el contrato es de concesión, la Entidad Estatal no debe 
publicar el modelo financiero utilizado en su estructuración. 
 
En resumen, las normas que fueron infringidas durante la implementación del PAE 
corresponden a las que se representan en la siguiente figura: 
Figura 1.3.2. Principales ejes normativos transgredidos en la implementación del PAE 
 
Elaboración propia. 
 15 
Capítulo 1 
 
Al revisar la Resolución No 16432 del 02 de octubre de 2015 “Por la cual se expiden los 
lineamientos Técnicos y Administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del 
Programa de Alimentación Escolar – PAE”, se encontró que en el numeral “3. Actores, 
Responsabilidades y competencias”, se establecen las funciones que tiene cada parte en 
la ejecución del PAE, esta información, se analizó frente a los puntos estratégicos de 
control, presentados previamente en la Tabla 1.2.1., y el resultado se consolidó como se 
muestra a continuación: 
Tabla 1.3.1. Puntos de control estratégicos y actores responsables 
Puntos Actores 
de control 
MEN 
Entidades 
Territoriales 
Certificadas 
(ETC) 
 Entidades 
Territoriales 
No 
Certificadas 
Operadores 
Personal 
manipulador 
de alimentos 
Rectores, 
coordinadores, 
directivos 
docentes, 
docentes, 
personal 
administrativo, 
veedurías 
ciudadanas y 
sociedad 
Deficiencias en las planillas de 
control no se diligencian el 
mismo día de distribuidas las 
porciones, no se registran 
novedades, inconsistencia entre 
número de asistentes al plantel 
y registros, actividades por 
grupo fuera del plantel y sin 
embargo están registrados. 
X X X X X X 
Deficiencia en la supervisión e 
interventoría del PAE. 
X X X X X X 
Déficit en las instalaciones 
físicas de los comedores 
escolares / apartados de los 
lineamientos/ insumos 
insuficientes: menaje, sillas, etc. 
X X X X X 
Terminación de las raciones sin 
cubrir con la población 
focalizada 
 X X X X X 
Falta de conformación y reunión 
de los comités de alimentación 
en las instituciones educativas y 
demás organismos de control. 
X X X X 
Los municipios no elaboran el 
diagnóstico situacional: línea 
base para revisar priorización y 
cobertura. 
X X X X 
Confluencia de varios 
operadores en la misma 
institución educativa. 
 X X X 
Incumplimiento de la minuta X X X X X X 
No hay correspondencia peso 
y/o volumen por porción según 
grupo etario 
X X X X X X 
 16 
Capítulo 1 
 
 
Continuación Tabla 1.3.1. Puntos de control estratégicos y actores responsables 
Puntos Actores 
de control 
MEN 
Entidades 
Territoriales 
Certificadas 
(ETC) 
 Entidades 
Territoriales 
No 
Certificadas 
Operadores 
Personal 
manipulador 
de alimentos 
Rectores, 
coordinadores, 
directivos 
docentes, 
docentes, 
personal 
administrativo, 
veedurías 
ciudadanas y 
sociedad 
Deficiencia en calidad e 
inocuidad 
X X X X X X 
Insumos faltantes: frutas, 
verduras y proteínas 
X X X X X X 
No cuentan las racionesentregadas ni las instituciones 
educativas ni los supervisores. 
X X X X X X 
Deficiencias en todos los 
registros: peso, insumos 
entregados, no Kardex, no 
firmas, 
X X X X X X 
Contratación: pagos superiores 
a los reconocidos por el MEN 
por cada ración, los operadores 
no entregan los insumos para 
mejorar el desempeño. 
X X X X 
No convocatoria ni realización 
de mesas publicas 
X X X X 
Falta de planeación y estudios 
previos 
X X X 
No conteos 
entregados/facturados 
X X X X X 
Pagos solicitados a los 
beneficiarios para las 
manipuladoras 
X X X X 
El operador cubre municipios 
certificados como no 
certificados 
X X X 
Déficit en almacenamiento y 
conservación de alimentos 
(cadena de frio) 
X X X X X X 
Deficiencia en limpieza, 
desinfección y manejo de 
residuos 
X X X X X X 
Numero de manipuladoras 
insuficientes y no uso de 
dotación requerida 
X X X X X X 
Sin PAE porque el contrato 
termino antes que el año lectivo 
X X X 
Delegan a los personeros 
estudiantiles para certificar la 
entrega de los refrigerios, son 
menores de edad no tienen por 
qué asumir esta responsabilidad 
para pagar a los operadores. 
X X X X X X 
 
 
 
 
 17 
Capítulo 1 
 
 
Continuación Tabla 1.3.1. Puntos de control estratégicos y actores responsables 
Puntos Actores 
de control 
MEN 
Entidades 
Territoriales 
Certificadas 
(ETC) 
 Entidades 
Territoriales 
No 
Certificadas 
Operadores 
Personal 
manipulador 
de alimentos 
Rectores, 
coordinadores, 
directivos 
docentes, 
docentes, 
personal 
administrativo, 
veedurías 
ciudadanas y 
sociedad 
No concuerdan el # de los 
estudiantes del SIMAT y los 
certificados por la etc. 
X X X X X 
Deficiencia en la devolución de 
los presupuestos no ejecutados 
por parte de las etc. y en la 
liquidación del contrato 
X X X 
Pago por raciones no 
suministradas 
X X X X X X 
 
Elaboración propia. Fuente: Resolución No 16432 del 02 de octubre de 2015. La X se ubica en la columna en donde el 
actor tiene responsabilidad en supervisión y/o control. 
De esta tabla se puede concluir que los puntos de control estratégico en la implementación 
del programa PAE, son generados por todas las entidades responsables de la ejecución 
del mismo. A continuación, se presentan las principales responsabilidades de los actores 
del PAE, en donde se evidenció la no adherencia al cumplimiento de estas. 
Respecto al MEN: 
• Orientar, articular el programa, verificar las condiciones en que se está ejecutando 
y el cumplimiento de los lineamientos, estándares y condiciones de este. 
• Prestar asistencia a las entidades territoriales para la implementación y la ejecución 
del PAE. 
• Promover la participación ciudadana y el control social acorde con los principios de 
la democracia participativa y la democratización de la gestión pública de acuerdo 
con la normatividad vigente. 
 
En cuanto a las ETC: 
• Realizar el diagnóstico y la caracterización de las instituciones educativas y sus 
sedes donde se prestará el servicio del PAE frente a las condiciones de 
infraestructura, equipos, menaje, acceso y transporte de insumos y de alimentos; 
 18 
Capítulo 1 
 
• Garantizar que los establecimientos educativos de su jurisdicción cuenten con la 
infraestructura adecuada e implementar planes de mejoramiento con los 
establecimientos educativos que no cumplan con estas condiciones, hacerles 
seguimiento y apoyar su implementación y ejecución; 
• Designar la supervisión, y en caso necesario la interventoría técnica, en los 
contratos que suscriba, para el adecuado seguimiento y verificación de su 
ejecución, así como adoptar las acciones y medidas que le otorga la Ley como 
contratante y ordenador del gasto. 
 
Para las Entidades territoriales no certificadas: 
• Aportar la información referente al diagnóstico y caracterización del acceso, 
infraestructura y dotación de los Establecimientos y sedes educativas de su 
territorio. 
• Garantizar en coordinación con la ETC, que no haya duplicidad en la prestación del 
servicio de alimentación en una misma institución educativa ni en el territorio; 
• Apoyar el seguimiento y control sobre la adecuada ejecución del programa en el 
municipio 
 
Con relación a los Operadores: 
• Informar de inmediato por escrito a la Entidad contratante, al supervisor o 
interventor y al Rector de la institución educativa, las deficiencias identificadas, los 
daños o fallas frente a las condiciones de infraestructura y equipos. 
• Garantizar que el personal manipulador de alimentos cumpla con la normatividad 
sanitaria vigente, conozca el funcionamiento del PAE, principalmente en lo 
relacionado con las minutas Patrón, la preparación de los alimentos, ciclos de 
menús, aspectos higiénico-sanitarios para garantizar la calidad e inocuidad de los 
alimentos, entrega de raciones, población focalizada, diligenciamiento de formatos, 
manejo de kárdex, Plan de Saneamiento Básico, y transmisión correcta de la 
información que se le solicite. 
 19 
Capítulo 1 
 
• Realizar remisión de entrega de víveres para cada institución educativa en los 
formatos establecidos por el MEN de acuerdo con los cupos asignados para cada 
una. 
Del Personal manipulador de alimentos: 
• Llevar registro diario (kárdex) de ingreso y salida de alimentos; 
• Notificar oportunamente al rector o persona delegada por el Comité de Alimentación 
Escolar del establecimiento educativo, las novedades evidenciadas respecto a 
incumplimiento de las características o faltantes en los alimentos entregados en el 
comedor escolar. 
• Realizar la recepción y alistamiento de los víveres e insumos, verificando la 
cantidad y la calidad de los mismos, y diligenciando los formatos establecidos; 
 
En cuanto a los rectores, coordinadores, directivos docentes, docentes, personal 
administrativo, veedurías ciudadanas y sociedad: 
• Designar y gestionar espacios adecuados para la operación del programa en cada 
etapa, de acuerdo con la modalidad que se esté suministrando. 
• Verificar y suscribir el documento correspondiente que acredite el suministro 
adecuado y oportuno de cada uno de los complementos alimentarios, por los 
operadores a cada beneficiario y emitir mensualmente el certificado de 
complementos alimentarios entregados por el operador. 
• Registrar en el SIMAT y/o en el sistema de información que para tal efecto 
determine el MEN, los niños, niñas, adolescentes y jóvenes focalizados. 
 
Esta información será tenida en cuenta para la elaboración de las recomendaciones y 
conclusiones que constituyen el tercer capítulo del presente trabajo. 
 
 
 
 
 
 
2. Capítulo. Ubicándonos en el tema 
2.1 En lo teórico y lo conceptual 
 
Para comprender mejor el alcance de la propuesta de aplicar el enfoque de Acción sin 
Daño y Construcción de Paz en el caso del Programa PAE, es necesario abordar los 
principales conceptos asociados al tema. En este sentido la primera precisión es en torno 
al significado del daño: 
Según Rodríguez (2010), el daño representa el detrimento, perjuicio, menoscabo que por 
acción de otro se recibe en la persona o los bienes. Otra forma de comprenderlo es como 
la alteración negativa de la persona en sus derechos y garantías, por efectos de causas 
que pueden ser imputables a otros y por lo tanto, susceptibles de reparación ya sea 
restituyendo la situación que existía antes o en términos económicos. Esta misma autora, 
plantea que el reconocimiento del daño se da en función de los efectos del mismo o dicho 
de otra forma de sus consecuencias. 
En el caso del Programa PAE se evidencian dos tipos de daño: el daño objetivo que afecta 
los bienes materiales medibles y cuantificables, que para el caso, corresponden al daño 
en el patrimonio del Estado y el daño subjetivo o daño a la persona, que a su vez, puede 
ser psicosomático si incluye el perjuicio biológico, psíquico, sobre la saludo el bienestar y 
el daño al proyecto de vida que tiene que ver con la realización personal integral. 
(Rodríguez, 2010, 20) 
La segunda definición importante es la de Enfoque de Acción sin Daño -ASD, que se 
basa en el principio de “no hacer daño” que es en sí mismo, una prioridad en la jerarquía 
ética. Con este enfoque se busca no solo reconocer los daños que ocasionan las 
situaciones de conflictos, sino también, prevenir y no incrementar con las propias acciones, 
esos efectos (Rodríguez, 2010, 46, 56). Se caracteriza por el carácter reflexivo, preventivo, 
Capítulo 2 21 
 
y reestructurante que se fundamenta en los principios éticos que orientan la acción (ética 
deontológica) y se preocupa por las consecuencias de lo actuado (ética consecuencialista) 
(Vásquez, 2010,17). 
El enfoque ASD incluye cuatro etapas. La primera, abarca la lectura e interpretación del 
contexto a la luz del bienestar, la justicia y de las propias características socio culturales 
del grupo o comunidad. La segunda, trata de identificar las dinámicas del conflicto -sus 
estructuras, actores – y de paz, es decir, los tensores y conectores que median las 
relaciones entre pobladores. La tercera, que es el análisis previo de las acciones a la luz 
del marco político y ético que las motiva y la cuarta, que se trata de formular estrategias 
de planeación o rediseño de proyectos (Vásquez, 2010, 17-18). Estas etapas fueron 
aplicadas al análisis del caso del PAE y se desarrollan en la estructura del trabajo. En la 
parte final se hacen recomendaciones encaminadas a lograr ajustes del programa que 
permitan disminuir los obstáculos y mejorar la implementación del mismo. 
La tercera definición corresponde al concepto de Construcción de Paz, el cual fue 
trabajado en primera instancia, por el investigador noruego Johan Galtung, quien lo abordó 
desde una perspectiva centrada en las causas estructurales de los conflictos, en los 
enfoques de abajo hacia arriba que parten del individuo y de sus necesidades en la 
sociedad (Katz, 2011,10). Para Galtung, la construcción de paz consiste en eliminar las 
tres formas de violencia que el mismo catalogó como: violencia directa, que hace referencia 
a la violencia física en la cual la muerte es la expresión extrema; violencia estructural y 
violencia cultural la cual consiste en la legitimización de las otras formas de violencia por 
medio de la cultura, la religión y la educación, entre otros elementos (Zapata, 2009,8). 
La construcción de paz busca promover procesos transformadores de cambio constructivo, 
que permitan en un contexto de alta conflictividad y/o conflicto armado pasar de una 
situación negativa –crisis, vulneración de derechos, violencia-, a otra positiva – paz 
sostenible-, a través de procesos transformadores de conflicto (Borja, 2010,5). 
Sin lugar a duda una forma de construir paz es transformando los contextos desde el centro 
de las comunidades y territorios para lo cual se requiere trabajar con los actores locales, 
en la transformación de los modelos de relación o en la reconstrucción de los mismos. En 
el análisis del caso del PAE, tristemente se detectó que en La Guajira, por ejemplo, 
quienes decidieron cambiar las frutas de las minutas por maíz y ahuyama no fueron 
Capítulo 2 22 
 
personas ajenas a la comunidad, al contrario, fueron sus coterráneos, directores de las 
Instituciones Educativas, líderes de las comunidades indígenas y los operadores, quienes 
idearon este fraude para apropiarse indebidamente de los recursos designados para el 
PAE, de lo cual se concluye que parte de las recomendaciones de este trabajo, deben 
estar encaminadas a lograr un ”cambio social constructivo”, el cual Lederach plantea como 
caracterizado por el amor, el respeto mutuo y el compromiso pro-activo (Lederach, 2016, 
99). 
Otro concepto indispensable de revisar es el de violencia estructural también 
denominada violencia indirecta que se origina en las estructuras económicas, sociales y 
políticas que impiden el pleno desarrollo de los individuos en la sociedad. Se trata de 
anteponer las necesidades de un grupo sobre las del resto de la sociedad. Se considera 
indirecta por la dificultad de identificar el causante del daño y el receptor de este. Como 
ejemplos de sus manifestaciones están la pobreza, la explotación y la desigualdad, entre 
otros (Zapata, 2009,8). 
Al consolidar la información del caso del PAE en la Costa Atlántica para el período 2014-
2015, se encontró que la evasión más grande en el cumplimiento de responsabilidades 
asociadas a las etapas de supervisión y control estaba dada por las propias ETC, entidades 
territoriales no certificadas y el mismo MEN. De tal forma, que la desviación de fondos de 
este programa hace parte de la violencia estructural propiciada por las mismas 
instituciones del Estado encargadas de lograr una adecuada implementación del PAE, por 
la omisión en el cumplimiento de sus responsabilidades y competencias. 
El último concepto a considerar en esta parte es el de corrupción que en el ámbito público 
puede ser entendida como "el uso del poder para desviar la gestión de lo público hacia el 
beneficio privado" (UNODC, 2017, 26). El Programa de Naciones Unidas para el desarrollo 
(PNUD) en el 2004 dio la siguiente definición: “El mal uso del poder público o de la 
autoridad para el beneficio particular, por medio del soborno, la extorsión, la venta de 
influencias, el nepotismo, el fraude, el tráfico de dinero y el desfalco”. Posteriormente y 
desde una perspectiva de la gestión pública, el Banco Mundial definió la corrupción como: 
“el abuso de un cargo público para beneficio privado” (UNODC, 2017, 26). 
Lo cierto es que la corrupción en el PAE se encuentra en todos los niveles jerárquicos y 
abarca desde la desviación de los recursos de la nación destinados a ampliar la cobertura 
Capítulo 2 23 
 
y la calidad del programa, pasa por el incumplimiento de las funciones de supervisión y 
control, hasta el auspicio de conductas indecorosas, como por ejemplo que las operarias 
cobren por atender a la población focalizada (así sea los 200 pesos de los que hablaba el 
informe), cuando entre otras cosas, la remuneración económica de estas personas no 
depende de la población vulnerable, sino de los operadores como tales. 
Al tratar de establecer la clase de corrupción que entorpece la implementación del PAE en 
Colombia, se tendría que pensar que es pública pero también privada, pluripersonal, de 
gran alcance porque implica la distorsión de las funciones del gobierno, que por su 
frecuencia, es sistemática por ser una práctica común conformada por redes y que incluso 
es “socialmente aceptada” y que para finalizar, por los papeles que desempeñan los 
actores corruptos, es tanto de carácter activa por ser intencionada y voluntaria, como de 
carácter pasivo, por cuanto el agente ofrece la oportunidad para la comisión de los actos 
corruptos por parte de los actores activos (UNODC, 2017, 27). 
2.2 En el contexto actual del PAE 
 
El MEN en su cuarto Informe Trimestral del Programa de Alimentación Escolar en las 95 
Entidades Territoriales Certificadas para el período de enero a diciembre del 2017, 
encontró que solo 38 ETC empezaron a operar con el PAE desde el primer día del año 
escolar y dentro de estas se encontraban Atlántico y Bolívar. La modalidad de contratación 
más usada fue la Licitación pública seguida de la Contratación directa, el tipo de contrato 
más frecuente fue el de Suministro y el de Prestación de Servicios. En cuanto al 
acompañamiento y gestión del MEN, se visitaron las 95 ETC, 800 Instituciones Educativas 
y se realizaron 184 Comités de Alimentación escolar con Asistencia Técnica. 
En la verificación realizada por el MEN a las Instituciones Educativas respecto al 
cumplimiento de los lineamientos técnicos y administrativos del PAE, encontró en 
condiciones críticas, esto es con menos del 60% del cumplimiento,ocho (8) ETC, entre 
ellas La Guajira. En condiciones regulares, es decir, con cumplimiento entre el 60-79%, 
veintiséis (26) ETC y en condiciones adecuadas, con más del 80% de cumplimiento, 61 
ETC. Al 15 de diciembre del 2017 La Guajira no había entregado su Plan de Mejoramiento. 
En cuanto a las Peticiones, Quejas, Reclamos y Sugerencias - PQRS, se presentaron 259 
y estaban incluidas las ETC de Córdoba, La Guajira y Magdalena. 
Capítulo 2 24 
 
Al revisar el estado a diciembre del 2017, de las siete (7) ETC que fueron tomadas como 
muestra para el informe de la CGR en el 2016, se encontraron los siguientes datos: 
Tabla 2.2.1. Estado a diciembre del 2017 de las siete ETC tomadas como referencia 
 
HALLAZGO 
 
ETC 
GUAJIRA CORDOBA ATLANTICO MAGDALENA BOLIVAR SUCRE CESAR 
Inicio del PAE 
5 semanas 
después 
5 semanas 
después 
El primer día 
de clases 
El primer día 
de clases 
El primer 
día de 
clases 
16 semanas 
después 
4 semanas 
después 
Contratación 
Contratación 
directa 
Licitación 
Pública 
Licitación 
Pública 
Licitación 
Pública y 
Contratación 
Directa. 
Licitación 
Pública 
Licitación 
Pública 
Licitación 
Pública y 
Contratación 
Directa. 
Incumplimiento 
en sus 
funciones 
No presento 
planes de 
mejora frente 
los hallazgos 
del MEN, no 
registro a los 
focalizados en 
el SIMAT, no 
recibió 
capacitación 
para los 
Comités de 
Alimentación 
Escolar por 
parte del MEN, 
no ejecutó el 
PAE en las IE 
establecidas 
No 
cofinanció 
el PAE con 
recursos 
propios 
No recibió 
capacitación 
para los 
Comités de 
Alimentación 
Escolar por 
parte del 
MEN 
Si cumplió 
con sus 
funciones 
Si 
cumplió 
con sus 
funciones 
La ETC no 
cofinancio el 
PAE con 
recursos 
propios 
durante el 
2017, no 
implemento 
la estrategia 
de Jornada 
Única y no 
opero el 
PAE, en las 
IE 
establecidas. 
No 
cofinanció el 
PAE con 
recursos 
propios 
Calificación de 
las IE 
58% 88% 88% 81% 87% 83% 72% 
 
Elaboración propia. Fuente: MEN, 2017. Cuarto Informe Trimestral del Programa de Alimentación Escolar 
 
De los anteriores datos se concluye que frente a la implementación del PAE las 
Instituciones Educativas de La Guajira siguen teniendo el desempeño más bajo con 
condiciones críticas. Cesar se encuentra en condiciones regulares y Córdoba, Atlántico, 
Magdalena, Bolívar y Sucre presentan condiciones adecuadas. Esta clasificación se toma 
de la realizada por el MEN, según se muestra en la siguiente figura. 
Capítulo 2 25 
 
Figura 2.2.1. Condición del servicio de PAE 
 
Fuente: MEN, 2017. Cuarto Informe Trimestral del Programa de Alimentación Escolar. p 9. 
 
El informe del MEN para el primer trimestre del 2018 aún no se encuentra publicado, lo 
cierto es que la CGR continua evaluando denuncias relacionadas con la implementación 
del PAE por ejemplo de Sucre, donde no se cubrió el programa por 38 días en 2016 
afectando a 97293 estudiantes de 583 IE de 25 municipios, se realizó contratación directa 
ignorando los lineamientos del MEN y los principios de contratación pública, se afectó la 
transparencia, se evidenció la deficiencia en la gestión de los recursos públicos, la no 
supervisión, la desviación de los recursos del PAE para cubrir obligaciones de los 
operadores y el incumplimiento en la entrega de las raciones pactadas. 
Es decir, que el panorama sigue lleno de obstáculos en lo relacionado con el mejoramiento 
de la implementación del PAE, aunque cabe resaltar que la ETC de Atlántico mejoró sus 
condiciones de desempeño al comparar el período 2014-2015 (informe de la CGR) y el 
año 2017 (informe del MEN). En tanto que la ETC del César continúa prestando el servicio 
del PAE en condiciones regulares y la Guajira mantiene su crítico desempeño, sumado a 
las cifras de desnutrición más altas del país como se mencionó anteriormente. 
 
Capítulo 2 26 
 
2.3 En los principios de acción propuestos 
 
Como fundamentos de acción para mejorar la implementación del PAE se propone en 
primera instancia, internalizar los principios éticos de la Acción Sin Daño, los cuales son: 
Dignidad Humana, Autonomía y Libertad. Se requiere de esta adopción ética por parte de 
todos los actores que intervienen en el PAE porque es necesario reconocer la dignidad 
del otro y en tal sentido, entender que la población de niños, niñas, adolescentes y jóvenes 
objetivo del PAE, no pueden ser utilizados como pretexto para la captación indebida de 
recursos, porque la finalidad no es esta, sino más bien la de apoyar la formación intelectual 
como parte del proyecto de vida de la población vulnerable, que representa el futuro del 
país. 
Así mismo, se requiere que las comunidades recuperen su autonomía y con ello su 
capacidad innata de encontrar soluciones a las problemáticas que les aquejan, aunque 
para esto necesiten del apoyo que los entes de control puedan brindarles desde su 
posición privilegiada. Vale la pena a través de las mesas públicas, conocer qué piensan 
los padres, las madres de familia y la misma población objetivo del PAE frente al programa, 
cuáles son sus aportes para mejorar, corregir y reencausar el cumplimiento de objetivos y 
por supuesto, al tener presente el problema de la corrupción, es responsabilidad del Estado 
garantizar que los ciudadanos puedan comunicar sus iniciativas, sin que esto los ponga en 
riesgo. Si el estado escucha, atiende, valora y retoma la información suministrada por los 
directamente interesados, contribuye a la apropiación de la comunidad del programa y con 
ello al control social del mismo. 
En cuanto a la libertad, vale la pena ahondar en el valor de la toma de decisiones propias, 
generadoras de nuevos comportamientos sociales que rompan esquemas tradicionales de 
actuar, principalmente frente al tema de la corrupción que obstaculiza toda pretensión de 
desarrollo. De manera libre y autónoma, todo ser humano puede decidir hacer su trabajo 
mejor y con ello generar bienestar a los otros y es esa la autodeterminación que se necesita 
para promover cambios que no se darán sino se empieza desde lo personal. 
Hay tres principios adicionales que pueden aplicarse para encaminar las actuaciones que 
se requieren para mejorar la implementación del PAE y son: 
Capítulo 2 27 
 
• Participación y transparencia que transforma a la población civil en gestores y 
veedores, 
• El principio de beneficencia y no maleficencia que hace referencia a la obligación 
moral de actuar en beneficio de otros y 
• El principio de equidad e imparcialidad que permite el trato igualitario en doble 
sentido, esto es, desde la punta de la pirámide en cabeza del MEN hasta la 
población objetivo del PAE y viceversa, porque como se evidenció con el análisis 
de la información, en muchas ocasiones la discriminación empieza desde las 
propias comunidades. 
Otras pautas o principios de acción, pertinentes para reducir o prevenir los daños son los 
expuestos por Rodríguez (2010, 43, 44) y dada su importancia se resumen a continuación: 
• Sensibilidad cultural: Hace alusión a la toma de decisiones a partir de los principios 
éticos y en la moderación del comportamiento por respeto a las comunidades. 
• Flexibilidad e innovación: Desde la claridad del discernimiento es viable mantener 
una sana disposición de encontrar alternativas frente a situaciones reales. 
• Contextualización: Se trata como lo dice Rodríguez de “acercarse con respeto al 
alma del lugar”, de hacer un diagnóstico y comprometerse a actualizarlo cada vez 
que sea necesario. 
• Procesos y procedimiento sensibles: Desde la institucionalidad estamos 
acostumbrados a responder frente a lo urgente dejando de lado lo importante y 
realmente se trata de desarrollar paralelamente ambas habilidades, la una 
asociada a la inmediatez de una respuesta necesaria y la otra, a procesos 
encaminadosa la construcción a largo plazo. Incluye el evitar rutinas o por lo menos 
reevaluarlas y determinar cuando son innecesarias, la sistematización de 
experiencias y el análisis de estas para disminuir los daños previsibles o evitables, 
generación de independencia y capacidades locales, economía en los procesos 
para no recargar a las instituciones y fatigar a las personas, valorar como primera 
elección los recursos humanos y de toda índole de las propias regiones, responder 
oportuna y suficientemente a las comunidades, no temer al reconocimiento de los 
daños ocasionados y al aprendizaje que de los errores se obtiene. 
 
 
 
3. Capítulo. Recomendaciones y conclusiones 
desde el Enfoque de Acción Sin Daño y 
Construcción de Paz. ASD-CP 
Teniendo en consideración que el diligenciamiento de las planillas de control en la entrega 
de las raciones es el primero de los puntos estratégicos de control y que, además, es 
común para la Costa Atlántica, se recomienda recopilar información respecto al motivo por 
el cual no se diligencian las planillas con esta acción se pueden identificar aspectos a 
mejorar en la misma estructura del formato, clarificar dudas e incluir sugerencias a partir 
del conocimiento previo de la comunidad. Una vez surtida esta etapa y hechos los ajustes 
a que haya lugar, se debe capacitar a los operadores, al personal manipulador de 
alimentos, rectores, coordinadores, directivos docentes, personal administrativo y veeduría 
ciudadana en el registro de la información que contienen las planillas para que esta sea 
trazable, confiable y veraz. Se trata de sensibilizar respecto al valor probatorio del 
diligenciamiento de la información, se puede idear un lema con la comunidad que 
represente el interés existente en este punto control, por ejemplo: “Si lo entregó lo registro, 
si lo recibo lo firmo”. 
 
El segundo punto de control corresponde a la deficiencia en la supervisión e interventoría 
del PAE, que es responsabilidad de todos los actores que participan con diferentes niveles 
de responsabilidad en la implementación del PAE. Como nuevamente se trata de un punto 
estratégico de control común, se requiere que desde el MEN hacia abajo se retome la 
capacitación en este aparte. Para los servidores públicos, valdría la pena a través de la 
ESAP, capacitar en contratación estatal, interventoría y supervisión de contratos y en el 
estatuto anticorrupción (Ley 1474 del 2011). 
 
El incumplimiento en la supervisión e interventoría es una de las formas de violencia 
estructural que para el caso corresponde a anteponer las necesidades de un grupo sobre 
Capítulo 3 29 
 
las del resto de la sociedad. Además, como la responsabilidad es compartida se hace difícil 
establecer con claridad a los responsables y lo visible es la perpetuación de la desigualdad. 
Adicionalmente, se ajusta al concepto de corrupción con la participación del Estado, por la 
limitación formal al “cumplimiento” de las funciones asignadas con lo que se da oportunidad 
a los actos corruptos por parte de los actores activos y por la debilidad en los sistemas de 
aplicación de las sanciones que corresponden a la trasgresión de la normatividad vigente. 
 
Para el Personal manipulador de alimentos, rectores, coordinadores, directivos docentes, 
docentes, personal administrativo y veedurías ciudadanas sería interesante propiciar la 
reflexión a partir del saber popular que dice: “lo que no nos cuesta volvámoslo fiesta”, en 
el sentido de generar conciencia respecto al verdadero costo del PAE, por cuanto no se 
trata de una donación o un beneficio gratuito, toda vez que hace parte del presupuesto que 
cada colombiano ayuda a construir a partir de sus aportes o de las mismas regalías 
obtenidas de la explotación desmedida de nuestra tierra. 
Por lo tanto, corresponde a cada niño y a cada padre o madre de familia, supervisar la 
entrega permanente durante el año lectivo de los complementos nutricionales, tal como 
está planteado desde los lineamientos técnicos y administrativos del MEN o en su defecto, 
denunciar el incumplimiento del programa, para lo cual se requiere volver a socializar los 
puntos a través de los cuales se pueden presentar las denuncias, quejas, sugerencias y 
reclamos relacionadas con el PAE: denunciaspae@mineducacion.gov.co; (1) 2222800 
Ext: 4604 ò 2306. 
 
En este nivel es necesario tomar conciencia que el silencio nos hace cómplices y que la 
persona no es más o menos corrupta dependiendo del monto que incluya su delito. El 
silencio también es una forma de corrupción, en la medida en que permite que todos los 
escenarios posibles sean transgredidos sin que haya ninguna contención para los 
corruptos. De ahí la importancia del acercamiento del MEN con la población objetivo, que 
debe leer en el contexto que puede denunciar así sea con carácter anónimo, porque será 
atendido por el Estado sin que se ponga en riesgo su integridad física, mental o emocional. 
 
Para los operadores, es necesario contribuir a la creación de procesos y procedimientos 
sensibles con énfasis en el respeto por la dignidad humana y por las comunidades en las 
cuales se trabaja. Es precisa la sistematización de las experiencias para prevenir, 
identificar y reducir los daños a partir del conocimiento previo, pero, mirando hacia el futuro, 
mailto:denunciaspae@mineducacion.gov.co
Capítulo 3 30 
 
por ejemplo, en lo concerniente al desempeño de los proveedores en términos de calidad, 
oportunidad y seguimiento. 
Es inadmisible, que un operador distribuya alimentos con fallas en calidad e inocuidad y, 
por lo tanto, se sugiere que los operadores sean de la región, preferiblemente que 
involucren padres o madres de familia de las mismas Instituciones Educativas, de tal 
manera que automáticamente se genere empatía y sensibilidad frente al desempeño de 
las labores. Así mismo, estos actores deberían ser capacitados y evaluados como requisito 
preliminar, por las Direcciones Seccionales de Salud, en temas como las Enfermedades 
Transmitidas por Alimentos – ETAS, transporte y almacenamiento de alimentos y cadena 
de frio. 
 
El tercer punto estratégico de control, también común, es el déficit en las instalaciones 
físicas de los comedores escolares y al respecto es preciso tener en cuenta que en la 
Resolución No 16432 del 02 de octubre de 2015, se establece como responsabilidad de 
las ETC: 
“(…) garantizar que los establecimientos educativos de su jurisdicción cuenten con la 
infraestructura adecuada para el almacenamiento, preparación, distribución y consumo de 
los complementos alimentarios, e implementar planes de mejoramiento con los 
establecimientos educativos que no cumplan con estas condiciones, hacerles seguimiento 
y apoyar su implementación y ejecución; (…)”, 
 
A partir de este punto de control se recomienda promover la participación de las 
Instituciones Educativas, en la elaboración de planes de mejoramiento concertados en 
cuanto a tiempo y presupuesto, que deriven en la paulatina adecuación de las instalaciones 
físicas en las cuales se ejecuta el PAE. Lo anterior, porque la misma norma reconoce el 
valor de la construcción conjunta y como tal no tiene carácter impositivo, al contrario, aplica 
el principio de participación y transparencia, como pauta de acción para prevenir o reducir 
el daño. En ese mismo sentido, es necesario tener presente que se debe trabajar con las 
personas para que encuentren sus propias soluciones y que estas sean consideradas 
valiosas y adecuadas por ellos mismos (Rodríguez, 2010, 43). 
 
En cuanto a los puntos estratégicos de control relacionados con las raciones insuficientes, 
el incumplimiento de la minuta y las fallas en la calidad y la inocuidad, se recomienda que 
el MEN, socialice y ponga al nivel de los manipuladores de alimentos la Resolución No 
Capítulo 3 31 
 
16432 del 02 de octubre de 2015 “Por la cual se expiden los lineamientos Técnicos y 
Administrativos,los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación 
Escolar – PAE”, incluyendo el numeral “3. Actores, Responsabilidades y competencias. Lo 
anterior, para propiciar un verdadero fortalecimiento de las capacidades locales frente a 
los objetivos y alcances propuestos para el PAE y los procesos y procedimientos 
necesarios para mejorar su implementación. 
 
Además, esta intervención contribuiría a promover la participación de la comunidad con 
criterios más claros, considerando que los lineamientos técnicos del programa son 
construidos a partir del conocimiento de expertos en la materia y por ello deben ser tenidos 
en cuenta como una herramienta que contribuye a combatir la malnutrición o la 
desnutrición. De otra parte, establecer conexiones directas y más transparentes entre el 
MEN como instancia de control y los manipuladores de alimentos como sujetos 
controlados, disminuye la oportunidad de que se presenten eventos de corrupción al 
mejorar la comunicación directa. 
 
Es necesario, que el recurso humano que finalmente materializa el programa sea el más 
sensible frente a la población objetivo de su propia comunidad y se sienta identificado con 
la prevención de los daños asociados a sus actuaciones u omisiones. En el saber popular 
se encuentra un refrán que puede ajustarse a los hechos encontrados en esta revisión y 
es el que dice que “no hay peor cuña que la del propio palo”, y es ahí en donde se debe 
trabajar para propiciar un verdadero cambio social que incluya el restablecimiento o la 
creación del tejido social, como producto de la autodeterminación que lleva a la 
transformación. 
 
Debe ser claro que el bienestar del otro es mi propio bienestar y que ese otro finalmente 
hace parte mi propio ser, tal como lo dijo J. Donne en el S. XVII en su poema Las campanas 
doblan por ti: “(…) Ninguna persona es una isla; la muerte de cualquiera me afecta, porque 
me encuentro unido a toda la humanidad; (…) ”, o para no retroceder tanto en el tiempo 
como lo planteó Lederach (2016): “(…) la calidad de nuestra vida depende de la calidad 
de la vida de los demás. Es el reconocimiento de que el bienestar de nuestra descendencia 
está directamente ligado al bienestar de la descendencia de nuestro enemigo” (p.86). 
 
Capítulo 3 32 
 
Es responsabilidad de las ETC y de las Entidades Territoriales no certificadas que no 
confluyan varios operadores en una institución educativa, que un mismo beneficiario no 
sea receptor de dos raciones en el mismo tiempo de consumo, la conformación y reunión 
de los comités de alimentación y la elaboración del diagnóstico situacional. 
Frente a este punto estratégico de control se recomienda, tomando como fundamento el 
principio de acción para prevenir el daño denominado por Rodriguez (2010, 43), como 
sensibilidad cultural, el cual apunta a evitar el despilfarro y el exceso sobre todo en 
condiciones de pobreza o austeridad, como son las que caracterizan el entorno social de 
aplicación del PAE, lo siguiente: 
 
• Ejercer mayor control y supervisión en la contratación pública 
• Mejorar los registros teniendo presente que como documentos estos deben ser 
claros, concisos y amigables para quienes los vayan a usar porque de lo contrario, 
difícilmente se logra adherencia al reporte así este sea de carácter obligatorio, 
• Exigir en las Instituciones Educativas la conformación del equipo PAE, hacer 
seguimiento y verificación de las reuniones realizadas para evaluar el programa y 
• Anualmente hacer el diagnostico situacional para tener una línea de base y 
posteriormente una línea de comparación, que permita ver la evolución de la 
implementación del programa y las acciones requeridas para corregir y prevenir los 
factores que obstaculizan la implementación del mismo. 
 
En cuanto al punto estratégico de control asociado al pago superior a lo reconocido por el 
MEN por porción, a la no convocatoria ni realización de mesas públicas y a la falta de 
planeación y estudios previos, que son funciones de las ETC y las Entidades Territoriales 
no certificadas, aplicando el principio de acción relacionado con la flexibilidad e innovación 
que mejora el discernimiento y la adaptación a condiciones externas cambiantes, se 
recomienda: 
• Fortalecer la articulación interinstitucional para trabajar sinérgicamente en el logro 
de estos objetivos. 
• Incentivar la presencia activa de la comunidad en los espacios democráticos 
diseñados con esta finalidad, tales como las mesas públicas y las veedurías 
ciudadanas para ejercer participación ciudadana y control social. 
Capítulo 3 33 
 
• Si los costos por complemento alimenticio no corresponden con lo estipulado por 
el MEN, en algunos departamentos del país por situaciones particulares, se debe 
solicitar el ajuste correspondiente sustentando amplia y suficientemente con 
evidencias para que se proceda a la modificación del presupuesto asignado y 
además se impida la tergiversación de los hechos y el posible inicio de controles 
fiscales por este tema. 
 
Para hacer las recomendaciones de los hallazgos individuales encontrados en las ETC se 
agruparán como sigue: 
 
• De carácter administrativo: el operador cubre municipios certificados como no 
certificados, el número de manipuladoras de alimentos es insuficiente y no usan la 
dotación requerida, no concuerdan el número de los estudiantes del SIMAT con el 
número de estudiantes certificado por la ETC, se presenta deficiencia en la 
devolución de los presupuestos no ejecutados y se han realizado pagos por 
raciones no suministradas. 
 
Frente a este grupo de puntos estratégicos de control, se recomienda revisar la 
herramienta tecnológica usada para el registro de la información de tal manera que sea 
fácil de manejar y permita el diligenciamiento oportuno de la misma. Al parecer, existe 
duplicidad en el registro de datos lo cual no contribuye en nada a mantener la trazabilidad, 
por el contrario, se percibe negativamente como un doble trabajo y una falla en la economía 
procesal. 
• De carácter financiero y contractual: el PAE no cubrió el año lectivo porque el 
contrato se terminó antes. 
 
Es responsabilidad de las ETC y Entidades territoriales no certificadas garantizar la 
prestación del servicio de alimentación escolar desde el primer día del año lectivo hasta el 
último, en este sentido se recomienda mejorar los mecanismos de contratación, 
intervención y supervisión de contrato pero sobre todo, aumentar la sensibilidad frente a 
las necesidades de los otros, para el PAE, específicamente frente a la población objetivo 
de la cual se puede presumir que en algunos casos la única alimentación que reciben, es 
la que obtienen a través de la Institución Educativa, con lo que cualquier retraso les 
Capítulo 3 34 
 
produce un daño importante a nivel biológico, mental y emocional que repercute además, 
en su proyecto de vida. 
• De carácter técnico: El almacenamiento y conservación de alimentos no cumple 
con las normas higiénico-sanitarias, hay deficiencia en la limpieza, desinfección y 
manejo de residuos. 
 
Se recomienda solicitar apoyo interinstitucional a través del SENA para capacitar a los 
manipuladores de alimentos, fortalecer sus competencias, destrezas y desempeño del cual 
depende en gran medida el éxito del programa. 
• De evasión de responsabilidad: Delegan a los personeros estudiantiles para 
certificar la entrega de los refrigerios y siendo ellos menores de edad no tienen por 
qué asumir esta labor que además no es de su competencia ni es una función 
asignada mediante la Resolución No 16432 del 02 de octubre de 2015 “Por la cual 
se expiden los lineamientos Técnicos y Administrativos, los estándares y las 
condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE” 
 
Se recomienda volver a socializar con los rectores, coordinadores, directivos docentes, 
docentes y personal administrativo sus responsabilidades