te-1244

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Tesis presentada para la obtención del grado de
Licenciado en Sociología
Director: Camou, Antonio Adolfo Marcial
Cita sugerida:
Iasparra, D.A. (2016). Una aproximación al estudio de los riesgos psicosociales en
trabajadores de la Administración Pública del Municipio de 25 de Mayo (2015). Tesis de
grado. Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la
Educación. En Memoria Académica. Disponible en:
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.1244/te.1244.pdf
Iasparra, Dino Andrés
Una aproximación al estudio de
los riesgos psicosociales en
trabajadores de la
Administración Pública del
Municipio de 25 de Mayo (2015)
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/
http://www.bibhuma.fahce.unlp.edu.ar/
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA
LICENCIATURA EN SOCIOLOGÍA
TESINA 
Una aproximación al estudio de los riesgos
psicosociales en trabajadores de la Administración
Pública del Municipio de 25 de Mayo (2015).
Dino Andrés Iasparra
Legajo 94569/0
 a.iasparra@gmail.com
Director: Antonio Camou
Fecha: Abril de 2016
ABSTRACT
Esta tesina está dirigida a analizar la relación existente entre la organización del
trabajo y sus consecuencias para la salud de los empleados de la Administración Pública
del Municipio bonaerense de 25 de Mayo, contribuyendo al estudio de los riesgos
psicosociales. Buscamos acercar a los lectores a la problemática recorriendo el
dificultoso camino que los gobiernos locales han venido transitando durante los últimos
años. Ofrecemos una descripción sobre el empleo público, poniendo de manifiesto las
prácticas nocivas que se han arraigado en él y que resultan perjudiciales para los
trabajadores. Y nos centramos en una de las principales causas de enfermedades en los
ambientes de trabajo: los riesgos psicosociales.
Nuestro argumento central señala que una deficiente organización del trabajo
tiene consecuencias negativas sobre la salud de los trabajadores generando este tipo de
riesgos. Por lo tanto, en tiempos en que la exposición a ellos se ha hecho más intensa,
creemos que es necesario adoptar herramientas para identificarlos rápidamente y así
proceder con su evaluación y control con el fin de evitar futuros problemas para la
integridad física y mental de los trabajadores.
A lo largo de este trabajo de carácter exploratorio -cuyas hipótesis derivadas
esperamos puedan ser contrastadas por futuras investigaciones más exhaustivas- hemos
recurrido a entrevistas semi estructuradas y al Cuestionario ISTAS-21 para obtener
información directa de los empleados de la Administración Pública de 25 de Mayo:
buscamos saber qué piensan acerca de sus trayectorias, sus tareas, sus relaciones, su
entorno, las condiciones de su trabajo y qué opinan sobre los trabajadores del Estado;
dado que cualquier reflexión sobre los riesgos psicosociales debe incluir la experiencia
de los propios trabajadores.
2
TÉRMINOS CLAVE
FACTORES PSICOSOCIALES – RIESGOS PSICOSOCIALES - EMPLEO PÚBLICO
- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – CULTURA ORGANIZACIONAL – GOBIERNOS
LOCALES.
3
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN……………………………………………………………...…… 6
PRESENTACIÓN DEL PROBLEMA........................................................................................6
OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS..........................................................................7
JUSTIFICACIÓN........................................................................................................................8
MARCO TEÓRICO....................................................................................................................9
HIPÓTESIS................................................................................................................................13
ORIENTACIONES METODOLÓGICAS.................................................................................14
CAPÍTULO 1 - REALIDAD MUNICIPAL Y EMPLEO PÚBLICO…..…….….16
GOBIERNOS LOCALES.........................................................................................................16
EMPLEO PÚBLICO.................................................................................................................21
ESTUDIO DE CASO................................................................................................................28
CAP ÍTULO 2 - MUNICIPIO DE 25 DE MAYO………….…………….……….32
DATOS SOCIODEMOGRÁFICOS.........................................................................................32
PRINCIPALES ACTIVIDADES ECONÓMICAS..................................................................33
VIDA POLÍTICA.....................................................................................................................35
FUNDACIÓN DEL PARTIDO................................................................................................36
ATRACTIVOS DE LA CIUDAD............................................................................................37
CAPÍTULO 3 - RIESGOS PSICOSOCIALES…………………….…………....42
ESTRÉS…………………………………………………………………….…..……………44
VIOLENCIA LABORAL……………………………………………………..….………….45
INSEGURIDAD LABORAL………………………………….………….….….…….…….46
DESGASTE PROFESIONAL…………………………………………….….……...………47
CONFLICTO TRABAJO – FAMILIA Y TRABAJO EMOCIONAL………...……..……...48
PREVENCIÓN Y FORMAS DE INTERVENCIÓN……………………………...………...49
4
CAPÍTULO 4 - ANÁLISIS DE LOS DATOS……………………………….…..56
EXIGENCIAS PSICOLÓGICAS……………………………………………………….…..57
TRABAJO ACTIVO Y POSIBILIDADES DE DESARROLLO………………..………....61
INSEGURIDAD LABORAL……………………………………………………..…….......67
APOYO SOCIAL Y CALIDAD DE LIDERAZGO……………………………..……...….69
DOBLE PRESENCIA…………………………………………………………..………......74
ESTIMA…………………………………………………………………………..…….......77
REFLEXIONES FINALES.....................................................................................83
BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................87
ANEXO.....................................................................................................................91
CUESTIONARIO..................................................................................................................91
ENTREVISTAS.....................................................................................................................94
5
INTRODUCCIÓN
PRESENTACIÓN DEL PROBLEMA
La salud y el bienestar de los trabajadores son de vital importancia para ellos y
sus familias, también para la productividad y para que las organizaciones, tanto privadas
como públicas, se puedan sostener a lo largo del tiempo.
Los avances técnicos y los cambios organizacionales en el mundo laboral, junto
con los cambios en los niveles sociales, económicos y políticos, sumados al fenómeno
de la globalización, han originado riesgos psicosociales que están teniendo
consecuencias sobre la salud de la población trabajadora en su conjunto, llegando a que
en la actualidad estos riegos sean una de las principales causas de enfermedades en el
ámbito laboral a nivel mundial.
Debido a su magnitud es difícil de explicar que los riesgos psicosociales pasen
en cierto modo inadvertidos por los empleadores, esto puede deberse a la falta de
legislación precisa sobre el tema, o a que éstos a diferencia de los riesgos físicos no se
distinguena simple vista, aunque esto no signifique que presenten una gravedad menor
para el sujeto que los posee.
Personalmente creemos que los riesgos psicosociales deben considerarse como
elementos principales dentro del ámbito organizacional, tanto público como privado, ya
que debido a la complejización de las tareas si no se hace algo al respecto de su
prevención éstos irán en aumento considerablemente generando consecuencias
negativas tanto para el trabajador a nivel personal como para la organización a nivel
global.
A lo largo de este trabajo vamos a centrarnos en el ámbito público,
particularmente el ámbito municipal, ya que nuestro interés gira en torno a investigar la
6
relación existente entre la organización del trabajo y la salud de los empleados de la
Administración Pública del Municipio de la ciudad de 25 de Mayo.
25 de Mayo es una ciudad ubicada en el centro norte de la Provincia de Buenos
Aires, cabecera del partido homónimo, dicho partido está dividido en siete localidades
satélites: Norberto de la Riestra, Pedernales, Valdés, Agustín Mosconi, San Enrique,
Gobernador Ugarte y Del Valle. La superficie total del partido es de 4.769 km2. A
medida que avancemos en el desarrollo del presente trabajo, vamos a analizar cómo
repercuten las características que adquiere el trabajo sobre los empleados de la
Administración Pública de este Municipio.
OBJETIVOS GENERALES Y ESPECIFICOS
El objetivo general de este trabajo de investigación es analizar la relación
existente entre la organización del trabajo y sus consecuencias para la salud de los
empleados de la Administración Pública del Municipio de 25 de Mayo en el año 2015,
contribuyendo al estudio de la problemática que generan los riesgos psicosociales.
Partimos de la premisa según la cual, una deficiente organización del trabajo repercute
negativamente en la salud de los trabajadores, generando riesgos psicosociales.
Como objetivos específicos podemos destacar los siguientes: esclarecer qué
factores relacionados al trabajo aquejan la salud de los trabajadores; analizar distintos
aspectos de la organización del trabajo en la Administración Pública Municipal;
contribuir a desentrañar de qué manera las condiciones laborales repercuten en la salud
de los trabajadores; y reflexionar sobre la problemática de los riesgos psicosociales en el
sector público.
Por otro lado, el propósito que anima este trabajo es el de poder servir de
disparador para que el Municipio introduzca la problemática de los riesgos psicosociales
7
en su agenda de gobierno. En tal sentido, sería muy satisfactorio poner en evidencia la
necesidad de una política pública impulsada desde el Municipio para controlar los
potenciales riesgos psicosociales que pueden afectar a sus trabajadores. Aunque estos
propósitos no constituyen objetivos de conocimiento, sino objetivos de gestión, y son
más ambiciosos, no los consideramos irrealizables.
JUSTIFICACIÓN
La elección de este tema se debe a una cuestión de interés, nos parece que el de
los riesgos psicosociales es un problema que nos afecta a todos y del que no podemos
hacer caso omiso ya que la exposición a éstos se ha hecho más frecuente e intensa,
haciendo necesaria su identificación, evaluación y control con el fin de evitar problemas
para la salud y la seguridad en el trabajo. Hay que trabajar sobre ellos, poniéndolos de
manifiesto, creando conciencia para que, en este caso el Municipio, se preocupe por la
salud y el bienestar de los trabajadores que emplea y lleve adelante una política para
evaluar las condiciones de trabajo y modificarlas si generan riesgos.
Este trabajo articula varios propósitos, entre los que podemos remarcar el
entusiasmo por ser un aporte del que cualquiera se pueda servir para concientizar sobre
la necesidad de delimitar una cultura organizacional que haga énfasis en la salud de los
trabajadores, que se plantee evitar problemas derivados del trabajo, actuando en el
origen de los mismos para su prevención y no sobre sus consecuencias una vez
desencadenados. Remarcar la importancia de utilizar métodos participativos para incluir
a los trabajadores y, democratizando el debate, consensuar el camino a seguir para
revertir la situación. Trabajar con herramientas que apunten al origen de los problemas,
es decir, a las características de la organización del trabajo, y no a las características de
las personas.
8
También nos gustaría, con este aporte, complementar los trabajos que se han
realizado sobre riesgos psicosociales ya que no abunda la bibliografía que se enfoque en
trabajadores de la Administración Pública, así como tampoco los referidos a riesgos
psicosociales en empleados de la Administración Pública Municipal.
La elección de este Municipio en particular se debe a un interés personal por
colaborar con él y con los trabajadores de esta ciudad, ayudando a detectar los factores
que ocasionan riesgos psicosociales para actuar sobre ellos y mejorar las condiciones de
trabajo.
MARCO TEÓRICO
En el presente trabajo se pretende analizar cómo la deficiente organización del
trabajo puede afectar a la salud de los trabajadores, generando riesgos psicosociales.
Para esto es primordial empezar por dar cuenta del concepto de salud, para lo que
podríamos retomar lo planteado por la Organización Mundial de la Salud. Para dicha
organización es un
“estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la
ausencia de afecciones o enfermedades, es un derecho humano fundamental
y el logro del grado más alto posible de salud es un objetivo social
sumamente importante en todo el mundo, cuya realización exige la
intervención de muchos otros sectores sociales y económicos, además del de
la salud”. (Organización Mundial de la Salud, 1978:2)
A su vez, creemos necesario complementar esta definición con la que propone
Neffa para poner de manifiesto el carácter dinámico que presenta la salud, ya que ésta
no es algo que se posee como un objeto y permanece inalterable en el tiempo:
La salud no es simplemente “la ausencia de enfermedad”, ni un idílico
“estado óptimo de bienestar físico, mental y social”, sino el resultado de una
constante búsqueda de equilibrio de los seres humanos con sus semejantes y
con el medio, que depende de las capacidades de resistencia y de adaptación
del sujeto ante los factores de riesgo. (Neffa, 2015: 54)
9
 A medida que nos adentramos en el tema es preciso distinguir entre factores
psicosociales y factores psicosociales de riesgo, según la Organización Internacional del
Trabajo
“Los factores psicosociales en el trabajo consisten en interacciones entre el
trabajo, su medio ambiente, la satisfacción en el trabajo y las condiciones de
organización, por una parte, y por la otra, las capacidades del trabajador, sus
necesidades, su cultura y su situación personal fuera del trabajo, todo lo cual,
a través de percepciones y experiencias, puede influir en la salud, en el
rendimiento y en la satisfacción en el trabajo” (Organización Internacional
del Trabajo, 1986:3).
Vemos como este tipo de factores provienen de la percepción y la experiencia de
los trabajadores y está influenciado por los innumerables factores que afectan al
trabajador. Algunos ejemplos de factores psicosociales negativos para las personas son:
la mala utilización de las habilidades, la sobrecarga en el trabajo, la falta de control, el
conflicto de autoridad, la desigualdad en el salario, la falta de seguridad en el trabajo,
los problemas de las relaciones laborales, el trabajo por turnos y el peligro físico, entre
otros. (Organización Internacional del Trabajo, 1986:5).
Por su parte, siguiendo a Moreno Jiménez, vemos que 
“los factores psicosociales de riesgo son factores probables de daño ala
salud, son negativos y pueden afectar tanto a la salud física como a la
psicológica. Son factores de estrés que pueden alterar y desequilibrar los
recursos y las capacidades de la persona para manejar y responder al flujo de
la actividad derivada del trabajo. Son innumerables y pueden provenir de los
múltiples componentes del trabajo: falta de control en el trabajo, muchas
horas de trabajo, intensidad del ritmo de trabajo, horarios cambiantes e
imprevisibles, mala comunicación organizacional ascendente, horizontal o
descendente, ambigüedad o sobrecarga de rol y otros muchos” (Moreno
Jiménez, 2011:7).
Podemos agregar que se extienden en el espacio y en el tiempo, son difíciles de
objetivar, afectan a otros riesgos, tienen escasa o nula cobertura legal, son difíciles de
modificar, todas estas características dificultan su prevención, evaluación y control
10
(Moreno Jiménez, 2011:8).
Así vemos como cuando los factores psicosociales son factores con probabilidad
de afectar negativamente a la salud y el bienestar del trabajador son factores
psicosociales de riesgo.
En cuanto estos factores psicosociales de riesgo se hacen efectivos son
perjudiciales para la salud del trabajador generando riesgos laborales, éstos siguiendo a
Baéz Leon y a Moreno Jiménez “son riesgos reales, inmediatos, a medio y largo plazo para
la salud y para la vida de los trabajadores” (Báez León, 2010:16).
Un tipo de riesgo laboral al que están expuestos muchos trabajadores son los
riesgos psicosociales a los cuales les daremos especial importancia en este trabajo:
“Son los riesgos para la salud, física, psíquica, mental y social engendrados
por los determinantes socioeconómicos, la condición de empleo, la
organización y el contenido del trabajo y los factores relacionales que
intervienen en el funcionamiento psíquico y mental de los trabajadores”
(Neffa, 2015: 115).
Los riesgos psicosociales al ser reales deben tratarse como los demás riesgos
laborales, deben tener una normativa que los reconozca y trate de erradicarlos ya que
pueden dañar la salud del trabajador. Éstos riesgos no son autónomos sino que tienen
sus antecedentes en los factores psicosociales de riesgo.
Por otro lado, para poner en contexto el ámbito organizacional en el que se
centrará el trabajo, va a ser útil aclarar lo que entendemos por Administración Pública,
para esto vamos a citar a Magdalena Gil García que dice:
“Cuando hablamos de la Administración Pública estamos haciendo
referencia a una organización que está orientada a satisfacer los intereses de
la comunidad o ciudadanía. Son organizaciones burocráticas, que se acercan
al tipo ideal weberiano, y se caracterizan por: el grado de centralización de la
autoridad, el énfasis en la disciplina, la estandarización de las rutinas y
procesos de trabajo, la racionalidad, los conocimientos técnicos y la
impersonalidad de los procedimientos”. (Gil García, 2013: 29).
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Otro concepto que creemos importante señalar en la realización de este trabajo
es el de cultura organizacional, ya que consideramos que es un factor de gran relevancia
dentro de la Administración Pública. Es importante retomar a Blutman quien dice que 
“como en toda organización, en el sector público, sus miembros se reúnen
con algún propósito, definen ciertos usos y costumbres, institucionalizan
criterios sobre lo que es bueno y lo que es malo, lo aceptable e inaceptable.
El conjunto de estos elementos configura modelos mentales, conceptos,
hábitos y formas de relación que pueden ser resumidas en la categoría de
análisis: cultura organizacional” (Blutman, 2007:3).
Vemos como la cultura organizacional ejerce una influencia homogeneizante
sobre los trabajadores reduciendo la incertidumbre que cabe esperar en la interacción,
aunque hay que distinguir entre la cultura organizacional dentro de las burocracias y la
cultura que prevalece en la sociedad, ya que la mayoría de las veces difieren (Oszlak,
2006:17)
Pensamos que el Estado, en el caso del presente trabajo el Municipio, no puede
ser ajeno a la cultura organizacional que adhieren sus empleados a la hora de trabajar
sobre la detección y prevención de los riesgos psicosociales. Para encontrar una
solución a este problema tiene que tener en cuenta los valores, las costumbres y la
manera en que se relacionan los trabajadores para que su intervención sea efectiva.
No podemos finalizar estas aclaraciones si queda pendiente un concepto
importante como lo es el de empleo público. La definición escogida es la que presentan
Zeller y Rivkin, para ellos este tipo de empleo 
“(...) remite a todo agente con asignación de funciones en el Estado, cuyo
salario es retribuido por el Tesoro Nacional. Su principal diferencia con el
empleo en el sector privado radica en que, desde el punto de vista legal y
laboral, sus responsabilidades éticas y las incompatibilidades laborales a las
que están sujetos son diferentes, y por tanto, susceptibles a penalidades
especiales o accesorias” (Zeller y Rivkin, 2005: 192). 
Para concluir, en cuanto a los objetivos más ambiciosos de este trabajo y que
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exceden el ámbito del conocimiento decíamos que eran dos, uno es que el Municipio de
25 de Mayo introduzca el problema de los riesgos psicosociales en su agenda de
gobierno. Por agenda de gobierno entendemos
“el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los
gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción (...)”
(Aguilar Villanueva, 1992:29). 
Cuando un gobierno introduce un problema en su agenda se compromete a
actuar para erradicarlo o resolverlo.
Y el segundo se trata de que desde el Municipio se lleve adelante una política
pública para trabajar directamente sobre el problema. Para definir las políticas públicas
concordamos con Manuel Tamayo Sáez, para quién son:
“(...) el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un
gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los
ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios” (Tamayo Sáez,
1997:281).
HIPÓTESIS
La presente investigación de carácter exploratorio nos permite presentar una
hipótesis para ser contrastada por futuras investigaciones más exhaustivas. Ésta se
señala que ciertas prácticas derivadas de una deficiente organización del trabajo generan
riesgos psicosociales que repercuten negativamente sobre la salud de los trabajadores.
La mayoría de las veces el estrés, el acoso laboral, el malestar físico y psíquico del que
sufren los trabajadores no provienen de un problema individual, de personalidad o que
responda a circunstancias personales o familiares, sino que se generan a partir de
adversas condiciones de trabajo o de una deficiente organización.
Esto a su vez responde a un problema de carácter estructural, en donde, a partir
de los años '90, todos los municipios del país deben hacer frente a una mayor cantidad
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de demandas y ofrecer respuestas a cuestiones de las que antes se ocupaban el Estado
Nacional o las provincias. A partir de esta descentralización de funciones de los niveles
más altos de gobierno, recaen sobre los gobiernos locales nuevas responsabilidades
relacionadas con la salud, la educación, el trabajo y la asistencia a sectores en riesgo, y
éstos no ven aumentados los recursos materiales, ni ven mejorada la calidad y cantidad
de su dotación de trabajadores con los que encarar este nuevo abanico de obligaciones.
Este proceso lleva a los gobiernos locales a tener que incorporar mayores
competencias, por lo que se ven obligados a contar con una capacidad de gestión más
efectiva y a innovar para lograr dar una respuesta a las demandas ciudadanas ya que ven
superada su capacidad resolutiva ante la cantidad de problemas quedeben atender.
ORIENTACIONES METODOLÓGICAS
La investigación es de carácter exploratorio de tipo mixto, con aplicación de
técnicas cuantitativas y cualitativas, con un diseño metodológico no experimental,
transversal.
Como dijimos anteriormente, en cuanto a la forma de aproximación
metodológica hemos optado por la triangulación y esto se debe al hecho de que utilizar
las metodologías cuantitativa y cualitativa de forma articulada permite combinar dos
tipos de datos obtenidos mediante distintos procedimientos pero que son
complementarios: el dato cuantitativo para constatar la magnitud de la realidad de los
riesgos psicosociales en el trabajo y el cualitativo para explicar o comprender el
fenómeno en toda su extensión, tanto a nivel del trabajador individual como de la
organización en su totalidad.
En cuanto a la metodología cuantitativa específicamente se va a utilizar el
método ISTAS-21 que es la adaptación al castellano del Cuestionario Psicosocial de
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Copenhague para medir riesgos psicosociales e identificar las áreas de la organización
del trabajo que necesitan mejorarse, es un método de utilización público y gratuito.
Este cuestionario fue administrado a quince trabajadores: ocho de éstos realizan
sus tareas en distintas áreas de la Municipalidad, mientras que los siete restantes se
desempeñan en diferentes labores de un organismo descentralizado: el Hospital
Municipal Saturnino E. Unzué.
Por el lado de la metodología cualitativa se van a utilizar entrevistas para
conocer la perspectiva de los actores, su opinión sobre el tema y cuáles piensan que
serían posibles soluciones a los problemas que se pudieran presentar. Para esto -dada la
población bajo estudio y los recursos a disposición- decidimos utilizar el método de
bola de nieve mediante el cual se entrevistó a tres trabajadores del Municipio de 25 de
Mayo: dos de ellos son parte de la Administración Municipal Central y el restante del
Hospital. Durante la entrevista se utilizaron nombres de fantasía para que pudieran
expresarse libremente sin comprometer su trabajo.
De esta manera, a través de las estrategias cuantitativas y cualitativas arriba
mencionadas, realizamos un esfuerzo por recoger el testimonio de empleados
municipales de distintas áreas. Siempre con el objetivo de representar la mayor cantidad
de opiniones posibles y así entender mejor las situaciones que los trabajadores tienen
que enfrentar a diario, para poder ponerlas de manifiesto y reflexionar sobre las mismas.
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REALIDAD MUNICIPAL Y EMPLEO PÚBLICO
GOBIERNOS LOCALES
Para trabajar con los empleados de la Administración Pública Municipal
creemos necesario realizar un acercamiento a la realidad de los gobiernos locales.
Es importante comenzar por remarcar que la Constitución Nacional Argentina
designa para el país la organización federal, lo que implica que cada provincia debe
establecer un régimen municipal pero tienen autonomía para definirlo. Esta situación
implica, entre otras cosas, la existencia de tres ámbitos diferenciados de administración
pública, con responsabilidades exclusivas y complementarias para cada uno de ellos: la
Administración Pública Nacional, la Administración Pública Provincial y la
Administración Pública Municipal. También determina una gran heterogeneidad en los
municipios argentinos, en aspectos que van más allá de las diferencias culturales,
geográficas o poblacionales que pueden observarse en un país.
El régimen municipal de cada provincia incluye diferentes formas y requisitos de
creación, definición del territorio, forma de gobierno, recursos y competencias, entre
muchos otros aspectos que no responden a particularidades regionales. Esto lleva a que
la organización municipal de cada provincia sea particular.
Un dato que expresa esta heterogeneidad es dado por Daniel Cravacuore en uno
de sus trabajos:
“La Argentina tiene, de acuerdo a los últimos datos existentes, un total de
2.252 gobiernos locales, de cuáles 1.151 son municipios y 1.101 son
gobiernos locales sin jerarquía municipal. Estos últimos responden a
distintas denominaciones: comisiones de fomento, juntas rurales, juntas de
gobierno, comisiones municipales, delegaciones de fomento y comunas, que
no representan un tipo particular de gobierno local sino sólo denominaciones
que asignan las distintas constitucionales provinciales” (Cravacuore, 2007:
26).
Esta heterogeneidad de los municipios argentinos también se refleja en su
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modelo de gestión pública. Muchos gobiernos locales podrían agruparse en torno a lo
que se denomina régimen patrimonialista, cuya característica esencial es que el Estado
pasa a transformarse en propiedad privada de quienes poseen los medios de dominación
política. En estos municipios la estructura organizacional es inexistente, y esto hace
posible que en ocasiones se lleven a cabo prácticas discrecionales y no reguladas,
haciendo posible entre otras cosas el ingreso en la administración pública municipal
basado en el clientelismo, la amistad o el vínculo familiar. Esto pone de manifiesto un
sistema en el que no existen los concursos de ingresos ni de ascenso con base en la
meritocracia. Como señala Cao:
“En tanto la Nación y la mayoría de las provincias tienen institucionalizado
un sistema de aprobación de la estructura de cargos a través de una
dependencia específica del ejecutivo y, en muchos casos, también por el
legislativo, la mayoría de los municipios sólo requiere de la decisión del
intendente municipal para la creación o disolución de una unidad orgánica”
(Cao, 2008: 28).
Recién en aquellos municipios que lograron avanzar sobre el régimen
patrimonialista y aplicar el modelo burocrático, aparece la estructura organizacional. En
estos municipios los empleados públicos tienen una normativa específica que asegura su
continuidad en el empleo, resguardándolos de las decisiones personales de los
detentadores del poder político y asegurando cierta neutralidad de algunos lineamientos
fundamentales del funcionamiento estatal. Pero por otro lado desde hace años el modelo
burocrático viene siendo cuestionado ya que presenta deficiencias ante situaciones
nuevas. Su estructura rígida y verticalista, sumado al apego por las normas y reglas
llevan a que este modelo no pueda dar soluciones a problemáticas inesperadas.
Los críticos del modelo burocrático proponen el modelo gerencial, éste toma
aspectos de la gestión privada tales como los criterios de eficiencia y eficacia, se busca
romper con lo jerárquico y lo vertical para dar paso a lo flexible y horizontal. El
objetivo es formar gobiernos innovadores, donde haya interdependencia jerárquica en
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las estructuras y se fomente el trabajo en equipo.
Cabe destacar que en la mayor parte de los municipios todavía se encuentra el
modelo burocrático de gestión caracterizado por la toma de decisiones centralizada, la
integración vertical y trabajadores con bajo nivel de instrucción. Aunque un contexto
como el actual, que demanda una mayor participación del municipio en el desarrollo
local, donde han aumentado sus tareas sin aumentar sus recursos, lleva a tener que
lograr gestiones más eficientes adecuando estructuras, tareas y recursos, llevando a los
municipios a replantearse su modelo de organización.
Si bien vemos como el alto nivel de heterogeneidad y desigualdad que
caracteriza a las provincias argentinas se potencia al momento de analizar la realidad
municipal, de más está decir que los gobiernos municipales tienen responsabilidades en
común, las cuáles no son pocas. Una parte de su responsabilidad es promover la salud y
lograr que los lugares de trabajo estén en condiciones para los trabajadores. Esto
adquiere todavía mayor importancia cuandovemos que el municipio se constituye en el
mayor empleador en muchos territorios.
No podemos negar que desde hace unos años nos encontramos en una época en
que la globalización, las nuevas tecnologías, y los cambios sociales, culturales,
económicos y políticos están teniendo un impacto claro en las actividades laborales y
las organizaciones. Por todo esto es necesario adoptar nuevas formas y distintas
estrategias para responder a estos cambios, manteniendo y aumentando la capacidad
para competir y adaptarse a las nuevas demandas de un ambiente cada vez más
complejo.
En la actualidad se estima que el empleo público asciende a unos 2.250.000 de
empleados, de los cuales 1.500.000 trabajan en la administración provincial, 400.000 en
la administración municipal y 350.000 en la administración nacional. Al emplear a
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tantos individuos, es importante que las políticas y la legislación de los gobiernos, así
como las iniciativas públicas, contribuyan a la promoción de la salud en el ambiente de
trabajo. Desde los gobiernos municipales se tienen que desarrollar políticas y prácticas
destinadas a la prevención de riesgos laborales y se tienen que promover mejoras en los
sistemas y condiciones de trabajo.
Para lograr esto, la dirección juega un papel muy importante a la hora de
promover los cambios. El municipio tiene un papel primordial, por su centralidad y por
su capacidad de mediador entre las prácticas de los actores, y no puede hacer caso
omiso a los problemas que surgen en su seno y afectan directamente a sus empleados.
De modo que se hace evidente la necesidad que presentan las administraciones públicas
municipales de experimentar cambios que le permitan obtener mejores resultados para
ellas y sus empleados, teniendo en cuenta que la situación actual no sólo les plantea un
desafío a los municipios y a su forma de gestión, sino también que afecta su capacidad
de mediador en la articulación con la sociedad civil.
Personalmente, creemos que nos encontramos en un punto del camino en que se
deben enfrentar los hechos de manera diferente, con nuevos métodos, llevando adelante
procedimientos que permitan construir nuevas capacidades y de ese modo facilitar el
logro de los objetivos planteados. Habiendo dicho esto, proponemos una línea de acción
llevada adelante por el municipio, que tenga como objetivo la identificación, evaluación
y control de los riesgos psicosociales con el fin de evitar problemas que deriven en
enfermedades para los trabajadores y asegurar ambientes saludables de trabajo, para que
cada empleado pueda desarrollar sus capacidades sin comprometer su salud.
A la hora de demandar una nueva tarea por parte del gobierno local, hay que
remarcar que el municipio argentino ha venido ampliando su agenda desde hace ya
varios años, tanto por la presión de las crecientes demandas ciudadanas, como por la
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desconcentración de funciones que han hecho las provincias y, en menor medida, la
Nación. Estas nuevas responsabilidades se enfrentan con un obstáculo: la debilidad
presupuestaria. A los bajos niveles de recaudación de tasas municipales, se le suma la
gran cantidad de erogaciones en salarios, y si bien los municipios reciben ingresos por
transferencias desde la provincia o la Nación, la mayor parte de las veces están
condicionadas a la realización de ciertas obras o la prestación de servicios decididos por
quien aporta los recursos, lo que hace más evidente la falta de autonomía financiera.
Cao explica claramente esta situación, donde se da una diferencia entre las funciones a
realizar y los recursos con los que se cuenta:
“La desproporción entre delegación de funciones y recursos obedece, en
parte, a una descentralización informal, producida por el mero retiro del
gobierno provincial o nacional de la prestación de determinadas funciones y
el consiguiente aumento de la presión ciudadana sobre el nivel de gobierno
más cercano. Pero también responde a la metodología de la descentralización
formal, que en muchos casos implicó la delegación de la totalidad del
servicio pero la transferencia de sólo un porcentaje de los recursos” (Cao,
2008: 31).
Teniendo en cuenta el contexto actual, hay mucho por hacer de parte del
Gobierno Municipal sin comprometer sus diezmados recursos. Creemos que aún en las
condiciones más desfavorables es posible incorporar innovaciones a la gestión pública.
Para posibilitar las innovaciones, es necesario cambiar prácticas burocráticas que
son reticentes a las modificaciones, también es importante que los trabajadores de la
Administración Pública Municipal reconozcan sus tareas como parte de la organización
de la que forman parte, y que puedan vincular lo que hacen a nivel individual con los
objetivos generales y así comprometerse con el logro de los mismos. Con respecto a
esto, rescatamos las palabras de Tecco, quien dice que
“Es necesario comprender que la autorrealización de los empleados
municipales no depende exclusivamente de las remuneraciones
(habitualmente bajas) que obtienen por su trabajo, sino también de su
carácter de sujetos partícipes en programas y servicios que contribuyen a
mejorar la calidad de vida de una sociedad local, de la cual ellos también
20
forman parte”. (Tecco, 1997: 11).
Es de esta manera como la negación a una modificación de la cultura
organizacional, en un contexto que demanda un cambio en las prácticas, complica la
situación de los trabajadores del sector público ya que hace muy difícil que puedan
superar la falta de motivación que presentan en sus puestos de trabajo y que tantas
insatisfacciones les produce.
Los gobiernos locales también tienen mucho que hacer por sus empleados en
materia de prevención de riesgos psicosociales. Un primer paso fundamental es
impulsar la movilización de ideas y voluntades para posibilitar un acuerdo en
determinadas políticas de prevención, fijando objetivos que puedan medirse en cuanto a
la reducción tanto de enfermedades derivadas del trabajo, como a la exposición a las
mismas. El objetivo primordial tendría que ser el empezar a delinear una cultura
organizacional de la salud laboral que actúe con criterios de prevención y control.
Más que recursos materiales, en este proceso se exige al municipio una acción
que implique una valorización de lo público, lo social y lo organizacional.
EMPLEO PÚBLICO
Para comenzar a hablar del empleo público, podemos decir que es la relación
laboral en la que el Estado es el empleador. Este tipo de trabajo está regido por normas
diferentes de las que regulan el empleo privado y tiene una gran importancia por la
cantidad de trabajadores que emplea, ya que en la actualidad son más de dos millones de
personas las que prestan su trabajo para algún organismo dependiente del Estado.
Debido a que los gobiernos locales han ido aumentando sus esferas de
intervención, resultado de la descentralización de tareas a nivel nacional y provincial,
los empleados que trabajan en organizaciones públicas municipales han visto como sus
21
tareas se complejizaban tanto cuantitativa como cualitativamente ante estos nuevos
desafíos.
Los empleados públicos, por la función que desarrollan, son los que establecen
el contacto directo entre la ciudadanía y el poder político, con el fin de lograr satisfacer
los intereses públicos de forma inmediata. Con respecto a estos trabajadores, podemos
establecer una diferencia fundamental: la separación entre funcionarios políticos, que
son parte integrante de los elencos gobernantes temporales -y por lo tanto poseen cargos
que suelen ser transitorios- y los agentes de la Administración Pública caracterizados
por la estabilidad en sus empleos.
Con respecto a esto último podemos agregar que el personal que integra la
Administración Pública está regidopor reglas especiales que contemplan sistemas de
ingreso por concurso, prohibición del despido sin causa justa, ni sumario previo, entre
otras. Estas leyes cumplen una función, y esta es asegurar un funcionamiento coherente
y de largo plazo en las funciones estatales básicas, evitando los despidos injustificados
por parte del poder político, resguardando el funcionamiento estatal de decisiones
arbitrarias tomadas por los gobernantes de turno.
Para seguir caracterizando al empleo público, y para cuestionar la forma en que
funcionan las normas y reglas especiales nombradas anteriormente, nos parece
interesante retomar un concepto de Diana Scialpi, este es el de violencia política-
burocrática. Para la autora este es un tipo específico de violencia política aplicada sobre
los agentes del sector público, por funcionarios políticos de la Administración Pública y
por funcionarios estables de alto rango que tienen la responsabilidad de cuidar a los
trabajadores así como de cumplir las normas administrativas vigentes.
La autora nos muestra que este tipo de violencia se aplica en distintas
modalidades y de diferentes maneras. A continuación sólo enumeraremos las más
22
comunes y fáciles de divisar cuando uno se acerca al campo y entra en contacto con los
trabajadores:
Coexistencia de numerosos escalafones vigentes o sistemas de empleos
diferentes: en lugar de reducirse y equipararse por funciones, se han multiplicado,
creándose nuevos escalafones que detentan ingresos mayores.
Criterios irracionales de selección de personal, asignación clientelar de los
cargos en el aparato estatal y concursos espurios: la promoción dentro de este sector
es objeto de arbitrariedades o favores políticos que van en desmedro del reconocimiento
de méritos en base al desempeño. Al no existir la meritocracia, los empleados pierden la
motivación y la indiferencia ante las tareas se hace presente. Por su parte, en cuanto a
los concursos, son una práctica que raramente se respeta, además que no siguen
lineamientos uniformes en las distintas dependencias. Por lo que los criterios claros y
precisos en los procesos de selección de personal no son la regla dentro de la
Administración Pública.
Concursos espurios: muchos concursos realizados para ocupar cargos en la
Administración Pública son poco claros o inexistentes, esto lleva a que el ingreso a
estos puestos de trabajo se termine dando por prácticas clientelares, discrecionales y no
reguladas.
Desigualdades salariales ante las mismas tareas: lamentablemente todavía
coexisten un gran número de escalafones con funciones similares y diferencias
salariales importantes.
Precarización laboral: los cargos permanentes en la Administración Pública
han venido disminuyendo a medida que se ha incrementado otra forma de contratación,
los cargos por tiempo determinado. Dentro de esta modalidad de contratación podemos
encontrar personal de planta temporaria, contratos de locación de obra, contratos de
23
locación de servicios, becas, prácticas rentadas y pasantías. De esta manera se avanza en
la precarización laboral dentro del sector público, vulnerando la estabilidad tradicional
del trabajo en el Estado, junto con otros beneficios y derechos laborales. María Laura
Pagani, una socióloga que estudia el empleo público, hace hincapié en este avance de la
precarización en el Estado y llega a afirmar que la precariedad se transformó en una
forma natural del empleo en este sector.
Infrautilización de capacidades individuales: ante esta situación muchos de
los trabajadores de la Administración Pública sienten que no son valorados ya que se
sienten subestimados. Como no se le presentan desafíos laborales, no lo pueden tomar
como un proceso de formación y aprendizaje, y esto lleva a que con el tiempo terminen
presentando desmotivación frente a sus tareas.
Hacinamiento laboral, condiciones y medio ambiente de trabajo
degradantes: en muchos lugares del sector público, el medio ambiente de trabajo no es
propicio para un desarrollo normal de las tareas. Los principales problemas que aquejan
a los trabajadores suelen ser la falta de mantenimiento de los espacios físicos, las malas
condiciones edilicias y el poco espacio disponible para trabajar con comodidad.
Restricción a los agentes de la información más elemental para desarrollar
su tarea: los empleados del sector público muchas veces tienen que realizar su trabajo o
afrontar un proceso de toma de decisiones sin los recursos ni la información adecuadas
para hacerlo de la mejor manera posible.
Como explica Scialpi, lo que posibilita que estas formas de violencia puedan ser
ejercidas es que estas prácticas nocivas para el trabajador son tomadas como naturales,
como la situación normal y diaria que se da mientras los agentes de la Administración
Pública desarrollan su función.
Así, el trabajador que logra acostumbrarse a esta situación violenta es elogiado
24
como una persona que sabe adaptarse a las circunstancias. Así se logran naturalizar las
arbitrariedades, las violaciones a las normas vigentes y se va construyendo, diariamente,
un esquema de obediencia para que cada individuo complazca a su superior.
Siguiendo con el empleo en el sector público, vamos a enfocarnos a
continuación en los trabajadores. Consideramos de gran valor el aporte realizado sobre
este tema por Magdalena Gil García, quien estudió las representaciones sociales y las
percepciones subjetivas de un grupo de trabajadores de la Administración Pública
Provincial.
En su trabajo, la autora se interesa por las dimensiones simbólicas, centrándose
en la mirada que los trabajadores tienen sobre la labor que realizan, y lo que significa
para ellos trabajar en el Estado. Para esto toma distintos ejes: desde las condiciones de
trabajo a las que están sometidos, pasando por las tareas diarias, hasta sus opiniones
respecto a su labor, entre otros.
Nos parece interesante el enfoque que le da la autora a su investigación ya que
no abundan los trabajos en los cuáles se ponga de manifiesto la forma en que los
empleados de la Administración Pública se perciben a ellos mismos y al aparato que los
rodea.
Creemos importante retomar de este estudio cómo experimentan los propios
actores su trabajo dentro del sector público, el aporte que realizan, los obstáculos a los
que se enfrentan diariamente para llevar adelante sus tareas. Es así como a partir del
trabajo de Gil García vamos a tratar de reconstruir una caracterización del empleado de
la Administración Pública desde su propia óptica.
Como dijimos anteriormente, los empleados públicos -mientras desarrollan su
labor- son el eslabón que establece el contacto entre la ciudadanía y el poder político,
para poder cumplir con los intereses públicos de forma satisfactoria. Es este trabajo el
25
que les proporciona la posibilidad de cumplir con una vocación de servicio público.
Éstos toman un compromiso con su deber para con los ciudadanos, que termina siendo
uno de los factores de motivación en los trabajadores en un contexto en el que las tareas
que se les asignan se les presentan a la mayoría como rutinarias y no como desafíos
donde puedan aprender y desarrollarse profesionalmente. Pero esto no es así para todos,
hay una porción mínima a la que sus tareas les representan una motivación, en estos
casos se da una concordancia entre tareas y conocimientos profesionales.
En lo que respecta a la carga de trabajo, pareciera ser que lo que molesta en
mayor medida a los empleados estatales no es la mayor exigencia laboral, sino el tener
pocas tareas asignadas. Esto es causa de malestar debido a que genera frustración por no
ver aprovechadas sus capacidades y potencialidades.
Otro aspecto que es criticado por los trabajadores de este sector es la falta de
recursos materiales o de un ambientefísico de trabajo saludable para realizar el trabajo
diario sin contratiempos, ni incomodidades que a lo largo del tiempo deriven en
problemas de salud.
Veíamos anteriormente que Scialpi considera las desigualdades salariales ante
las mismas tareas como una de las formas en que la violencia política-burocrática se
hace presente. Con respecto a esto, los trabajadores de la Administración Pública creen
que las distintas remuneraciones se otorgan por acomodo y están lejos de asignarse de
acuerdo a los méritos que cada trabajador va haciendo a lo largo de su carrera. De esta
manera dan por sentado que no ven reflejada una relación entre el esfuerzo que cada
cual realiza y la remuneración que obtienen.
A la hora de realizar una valoración del puesto de trabajo, hay aspectos positivos
y negativos que se presentan como una constante entre los actores. Entre las ventajas
más preciadas destacan la estabilidad laboral, la cantidad de horas de trabajo y las
26
prestaciones sociales. A la hora de resaltar los aspectos considerados como desventajas
las más comentadas son la desmotivación, el estancamiento, las prácticas burocráticas
que no permiten prestar un servicio eficaz, la dificultad de progresar ya que no existe un
sistema de carrera previsible basado en criterios claros de promoción y un sistema que
deja poco margen para la autonomía.
Para finalizar este intento de caracterización del empleado del sector público y
del empleo en el Estado a partir del relato de los propios actores, vamos a hablar del
imaginario social. De cómo las representaciones sociales describen al trabajador de la
Administración Pública. En el trabajo de Gil García nos encontramos que, al ser
consultados por este tema, gran parte de los entrevistados expresaron que la imagen que
la sociedad tiene de ellos es negativa, de personas que se esfuerzan poco en el trabajo,
que no están abocados a realizar sus tareas de la mejor manera posible, que son
incapaces, ineficientes y haraganes.
Esta opinión generalizada genera consecuencias nocivas sobre el empleado
público que se siente desvalorizado, como concluye Gil García:
“Este descrédito social del empleo público, también es posible considerarlo
como una vulneración de las necesidades de estima, en términos de estatus o
reputación”. (Gil García, 2013:81).
Otra socióloga que estudia el empleo público es María Laura Pagani, que
trabajando junto al psicólogo Facundo Urtizberea han realizado un trabajo donde se
interesan por la identificación de riesgos psicosociales a los que pueden llegar a estar
expuestos trabajadores de la Administración Pública.
En dicho trabajo los autores otorgan un papel relevante a los recursos humanos
ya que creen que son claves para alcanzar organizaciones eficaces, entre otras cosas
debido a su papel a la hora de la fase de la implementación de las políticas públicas.
También deslizan una crítica hacia las organizaciones estatales ya que no planifican ni
27
llevan adelante políticas activas que tengan como objetivo facilitar el desarrollo
personal, ni trabajar para conseguir ambientes y sistemas de trabajo apropiados.
Pagani y Urtizberea hacen hincapié en la falta de políticas de prevención de
riesgos que puedan afectar la salud de los agentes estatales, y en la inexistencia de áreas
de la administración que promuevan óptimas condiciones laborales. Esto tiene como
consecuencia efectos muy nocivos para los trabajadores y su entorno, ya que también se
ven afectados la propia organización y la sociedad en su conjunto. El principal objetivo
de los autores en este trabajo es velar por la salud mental de los trabajadores del sector
público, generando espacios para que éstos puedan manifestarse libremente si creen que
alguna práctica u omisión los está exponiendo a algún riesgo de naturaleza psicosocial.
Su énfasis en la apertura de estos espacios parte de la concepción que tienen
sobre el sufrimiento en el ámbito laboral, así lo explican:
“El sufrimiento en el trabajo es la vivencia que surge cuando el sujeto choca
con obstáculos insuperables y duraderos, después de haber agotado todos sus
recursos para mejorar la organización real de su trabajo con respecto a la
calidad y la seguridad”. (Pagani y Urtizberea, 2013: 51)
Con la apertura de los espacios que los autores proponen, los trabajadores
podrían superar estos obstáculos que se les presentan en su trabajo diario, expresar su
malestar y a través de sus experiencias y propuestas, configurar un nuevo sistema que
partiría de la toma de conciencia colectiva de preservar la salud mental.
ESTUDIO DE CASO
En base a los aportes de Joaquín Garcilazo vamos a ver cuáles son las
principales características del estudio de caso y a fundamentar por qué optamos por esta
estrategia de investigación para llevar adelante este trabajo.
Podemos definir al estudio de caso como un método de investigación que tiene
como fin comprender los procesos que se dan en determinados contextos, lo cual podría
28
involucrar el estudio de un caso o de varios, combinando distintas técnicas para la
obtención de información tanto cuantitativa como cualitativa. Tiene la ventaja de ser
aplicable tanto a organizaciones, como a comunidades, sociedades, grupos e individuos.
El estudio de caso pretende lograr un conocimiento más amplio de fenómenos
actuales, entendiéndolos en profundidad. Es un camino útil para ampliar el
conocimiento en un entorno dinámico. Si bien existe discusión acerca de lo que podría o
no incluirse en un caso, lo que no admite discusión es que se estudian actividades
humanas y los resultados que éstas generan.
Hay que remarcar algo importante en lo que se detiene Garcilazo, esto es que los
casos se delimitan. Hay que saber dónde termina el caso y dónde comienza el contexto,
ya que esto es importante a la hora de determinar qué datos son de nuestro interés y
cuáles no. Esta delimitación es una definición que realiza el investigador de manera
arbitraria, teniendo en cuenta que es lo mejor para su trabajo.
Se recomienda que el investigador estudie el caso en el contexto donde se
produce ya que esto es determinante para enriquecer la comprensión del fenómeno bajo
observación. Como vemos, este método hace hincapié en el análisis de fenómenos
actuales, con el fin de proporcionar herramientas, como conceptos teóricos, que ayuden
a comprender o solucionar el problema. 
Hay un debate relacionado al estudio de caso que tiene que ver con los sesgos.
Por un lado los críticos de este método sostienen que quien realiza su trabajo aplicando
esta estrategia, no puede superar los sesgos propios e indefectiblemente, los resultados a
los que arribe van a reflejar sus creencias, sus prejuicios y su parecer.
Por otro lado, los defensores del estudio de caso argumentan que es la cercanía
del investigador con el objeto de estudio lo que garantiza la validez y la consistencia de
los resultados conseguidos, ya que los resultados van a estar basados en la evidencia
29
encontrada. Sobre este debate Garcilazo argumenta que:
“el problema de los sesgos está presente en cualquier tipo de investigación,
sea ésta cuantitativa o cualitativa. La participación de las personas se hace
presente en las distintas etapas de cualquier estudio, variando su intensidad
en cualquiera de estas dos opciones. Por lo tanto, la respuesta es que los
sesgos siempre existen. Lo que se debe hacer es tratar de minimizar su
incidencia” (Garcilazo, 2011:13).
En cuanto a nuestra opinión, creemos que cuando se da una relación entre la
epistemología y el campo, la investigación es la que se beneficia ya que de esta manera
uno contrasta con la realidad su desarrollo y los sesgos que sus supuestos puedan
presentar. Es el investigador quien debe transitar este camino con métodos objetivos de
búsqueda y análisis de la información obtenida,sin caer en sesgos personales, para
llegar a conclusiones confiables.
Vale la pena mencionar a Robert Stake, un psicólogo educativo estadounidense
que aplicó esta metodología. Para él los estudios de caso se pueden clasificar en tres
tipos: intrínsecos, instrumentales y colectivos.
El estudio de un caso intrínseco es llevado a cabo cuando se desea entender un
caso en particular. Por otro lado, un estudio de caso instrumental también es un caso
particular pero estudiado con el objetivo de mejorar la comprensión de una determinada
cuestión. Por último, los colectivos son casos intrínsecos o instrumentales pero
incorporan una mayor cantidad de éstos para tratar de mejorar la comprensión.
Este trabajo se presenta como un estudio de caso instrumental debido a que se
orienta a un caso particular, buscando mejorar su comprensión. En este caso cómo
puede una deficiente organización del trabajo afectar a la salud de los trabajadores de la
Administración Pública de 25 de Mayo, generando riesgos psicosociales. Para esto,
combina los métodos cuantitativos con los cualitativos en un intento por enriquecer,
mediante el diálogo con los actores a través de entrevistas, los datos cuantitativos
obtenidos con el cuestionario ISTAS-21.
30
EL MUNICIPIO DE 25 DE MAYO
La ciudad de 25 de Mayo está situada en la zona centro norte de la provincia de
Buenos Aires y es cabecera del partido homónimo. Limita al norte con los partidos de
Alberti, Chivilcoy y Navarro; al oeste con Bragado y 9 de Julio; al este con Lobos,
Roque Pérez y Saladillo; y al sur con Bolívar y General Alvear. Forma parte de la
Cuenca Deprimida del Salado. 
La superficie total del partido es de 4.769,16 km2, lo cual representa un 1,5 % de
la superficie de la provincia de Buenos Aires. Está dividido en siete localidades
satélites: Norberto de la Riestra, Pedernales, Valdés, Agustín Mosconi, San Enrique,
Gobernador Ugarte y Del Valle. 
Se encuentra ubicada a 220 km de Buenos Aires y 240 km de la capital
provincial, La Plata. Se accede por ruta provincial 51, la que se puede conectar desde la
ruta nacional 205, a la altura de Saladillo y en la ruta nacional 5 en el cruce cercano a
Chivilcoy. También por ruta provincial 46 que llega desde el oeste, interconectando toda
la zona noroeste.
DATOS SOCIODEMOGRÁFICOS
Según datos del último censo realizado en el año 2010, el partido de 25 de Mayo
cuenta con 36.090 habitantes, de los cuales 18.482 son mujeres, mientras que los
restantes 17.608 son hombres. Esta cifra representa un aumento con respecto a los
34.529 habitantes registrados por el censo del año 2001.
Estos 36.090 habitantes censados en el año 2010 están repartidos en 12.416
hogares, mientras que los 34.529 del censo del 2001, se distribuían en 11.063. Para tener
una idea general de los hogares que encontramos en 25 de Mayo vamos a discriminarlos
31
según tipo de vivienda, material predominante de los pisos de la vivienda, material
predominante de la cubierta exterior del techo y según combustible utilizado para
cocinar. Todas estas dimensiones están presentes en el Censo Nacional de Población,
Hogares y Viviendas del año 2010.
De los distintos hogares que se encuentran en el partido, la construcción
principal es la casa (11.687), seguido desde muy lejos por los departamentos (462), los
ranchos (162) y las casillas (50).
En cuanto a los materiales predominantes en los techos, la mayoría de las
viviendas cuenta con chapa de metal con cielorraso (9.259), seguido por pizarra o teja
con cielorraso (730) y cubierta asfáltica o membrana con cielorraso (730). En cuanto a
los pisos, en mayor proporción cuentan con cerámica, baldosa, mosaico, mármol,
madera o alfombrado (10.140), algunas tienen cemento o ladrillo fijo (2.085) o tierra o
ladrillo suelto (155).
Para finalizar con esta breve caracterización nos falta ver que combustible es el
más utilizado para cocinar en los hogares. Vemos que el más usado es tanto el gas de red
(5.493) como el gas en garrafa (5.406), seguidos por el gas en tubo (960), el gas a granel
(448) y la leña o el carbón (98).
PRINCIPALES ACTIVIDADES ECONÓMICAS
Las principales actividades económicas de 25 de Mayo son las agrícolas-
ganaderas. Dadas las grandes extensiones de tierra y su fertilidad, su desarrollo se ha
convertido en el principal motor de la economía local.
De acuerdo a los datos extraídos del INDEC, el Censo Nacional Agropecuario
realizado en el año 2002 muestra que la cantidad total de explotaciones agropecuarias
en el partido de 25 de Mayo era de 868, representando un total de 363.367 hectáreas
32
destinadas a la producción. El régimen de tenencia predominante de estas tierras es la
propiedad privada, seguida por los arrendamientos. Entre los cultivos principales del
partido destacan las oleaginosas, con un claro predominio de la soja, seguida por el
girasol. La soja -tanto al momento del Censo Nacional Agropecuario como en la
actualidad- es el principal cultivo no sólo del partido, sino también a nivel nacional ya
que para el año 2002 el país se había volcado a una especialización productiva sojera,
debilitando al sector del agro pampeano que desde ese entonces pasó a depender de un
único cultivo. Algunos factores que han contribuido a esto son mencionados por el
Ingeniero agrónomo Fernando Martínez, en sus palabras:
“Por un lado existe un mercado de exportación firme que no presenta signos
de saturación. Por otro, existe un paquete de innovaciones técnicas que
ofrecen adaptabilidad del cultivo a distintos ambientes, con alta seguridad de
cosecha en todos ellos y con facilidad de manejo. Asimismo, la actual
situación de precios permite obtener una aceptable rentabilidad. Estos
aspectos empujan hacia arriba el área de siembra y la producción” (Fernando
Martínez, 2010: 144).
Vemos así que el crecimiento exponencial de la producción de soja se debe a que
no hay otro cultivo que pueda presentarle competencia en cuanto a condiciones de
adaptabilidad, seguridad y rentabilidad se refiere. Más allá de esto, hay otros cultivos
importantes en 25 de Mayo como los cereales y las forrajeras.
En cuanto a la ganadería, destaca la cría de ganado bovino que contabilizaba
224.169 cabezas en el año 2002, seguido por el ganado porcino, 7.782 cabezas, y el
equino con 5.005 cabezas.
En segundo lugar, pero muy distante en cuanto al peso dentro de la economía de
la ciudad, se puede mencionar el incipiente desarrollo de un Parque Industrial donde se
está tratando de reunir a las distintas fábricas y pequeños emprendimientos locales de
tipo industrial. Sin lugar a dudas, la fábrica más grande con la que cuenta 25 de Mayo es
la de KENTEC ARGENTINA S.A, que emplea alrededor de 250 personas. En cuanto a
33
la producción que lleva adelante se destacan las bolsas laminadas, bolsas sin laminar,
bolsas con válvulas, telas para big bag, telas laminadas, telas sin laminar, telas planas,
lona avícola, lona cubrecerco y media sombra.
VIDA POLÍTICA EN 25 DE MAYO
En cuanto a la esfera política, luego de la vuelta a la democracia en el año 1983,
esta ciudad siempre ha alternado entre intendentes representantes de la UCR y el PJ,
con primacía de los primeros, como lo muestra la tabla a continuación.
AÑO INTENDENTE ELECTO PARTIDO/ALIANZA ELECTORAL
2015 HERNÁN RALINQUEO FRENTE PARA LA VICTORIA
2011 MARÍA VICTORIA BORREGO
COALICIÓN CÍVICA – AFIRMACIÓN PARA
UNA REPÚBLICA IGUALITARIA
2007 MARIANO HORACIO GRAU FRENTE COALICIÓN CÍVICA
2003 MARIANO HORACIO GRAU UNIÓN CÍVICA RADICAL
1999 MARIANO HORACIO GRAU
ALIANZA PARA EL TRABAJO, LA
JUSTICIA Y LA EDUCACIÓN
1995 MIGUEL ÁNGEL DI SALVO FRENTE JUSTICIALISTA FEDERAL
1991 MIGUEL ÁNGEL DI SALVO FRENTE JUSTICIALISTA FEDERAL
1987 PEDRO PÉREZ IRIGOYEN UNIÓN CÍVICA RADICAL
1983 OSCAR ENRIQUE ESTÉVEZUNIÓN CÍVICA RADICAL
El intendente actual de 25 de Mayo, Hernán Ralinqueo, pertenece al Frente para
la Victoria. El Honorable Concejo Deliberante de la ciudad, compuesto por dieciséis
integrantes, tiene representación de siete partidos distintos.
El partido con mayor cantidad de concejales es el Frente para la Victoria, que
cuenta con cuatro: Gloria Argañaraz, Gerardo Gabriel Ponzo, Héctor Omar Gaya y
Cecilia Vanesa Pezzelatto.
En segundo lugar se encuentran Cambiemos Buenos Aires y el Frente
Renovador con tres representantes cada uno: Mauricio Juan José García, Julieta Adelma
34
Masague y Carlos Alberto Bogado por Cambiemos; y Paola Mariela Ponce, Silvio
Rafael Almirón y Diego Miguel Di Salvo por el Frente Renovador.
Por su parte, Unidos por una Nueva Alternativa y la agrupación Nuevo Siglo de
25 de Mayo cuentan con dos representantes cada uno: Ángel Alejandro Serafini y
Carlos Edgardo Botta por los primeros, y Marina Franca Cicala y Daniel Antonio
Fredes por los segundos.
Por último, con un representante cada uno, encontramos al Frente Propuesta
Plural, con Hernán Diego Canullán, y a la Unión Cívica Radical, con Martín Hernán
Torre.
FUNDACIÓN DEL PARTIDO
En sus comienzos el territorio que hoy comprende el partido de 25 de Mayo,
formaba parte integrante del de Navarro, del cual constituía su cuartel 5º.
En los primeros días de Noviembre de 1836, ante el permanente ataque de los
malones, el enviado Teniente Coronel Juan Isidro Quesada y su escuadrón llamado
“Regimiento de Dragones Nº 1”, acamparon en la zona, estableciendo “El Cantón de las
Mulitas”, bastión inicial de la actual ciudad de 25 de Mayo. El nombre con que se lo
bautizó respondía a la cantidad de esos animales que habitaban el lugar. La ciudad de 25
de Mayo toma como fecha de fundación el 8 de Noviembre de 1836, día en que se
instalara el cantón.
Durante el invierno del año 1846 y estando al mando del viejo "Fortín Mulitas"
el coronel Gregorio Rodríguez recibió la orden de cambiar el campamento. En
consecuencia Rodríguez, luego de una minuciosa inspección aconsejó que el nuevo
fortín se construyera en la misma manzana en que está actualmente la Iglesia, por
tratarse de campo muy llano, y los terrenos aledaños aptos para la construcción. Fue así
35
que de inmediato se realizaron los trabajos y lo que es hoy la plaza principal (Plaza
Mitre) fue convertido en campo de instrucción y maniobras para las tropas.
El 24 de mayo se produjo el abandono del viejo fortín, y en el amanecer del 25
de mayo los soldados rindieron los honores de práctica en las nuevas instalaciones.
Después de comunicarle al Gobierno la instalación del nuevo fortín, se autorizó al jefe
militar para que distribuyeran las tierras aledañas en pequeñas parcelas para los
soldados y particulares que así lo solicitaran. Así se realizó y a poco de ello llegaron
nuevos pobladores.
Concluidas las construcciones militares se dio comienzo al trazado del pueblo
tomando como base y centro la actual Plaza Mitre y fue así que se levantaron los
primeros ranchos de adobón y juncos en escaso tiempo.
En el año 1847 por un decreto de Juan Manuel de Rosas el pueblo de "Mulitas"
pasó a denominarse partido de "La Encarnación", nombre éste que Rosas le impuso en
homenaje a su esposa.
Ya en el año 1853, a fines del mes de agosto, ocupando el Gobierno Provincial
Don Pastor Obligado se suprime el nombre de "La Encarnación" por el partido de "25
de Mayo", quedando como asiento de las autoridades del pueblo "Mulitas".
ATRACTIVOS DE LA CIUDAD
En lo que concierne a entretenimiento, el espectáculo más convocante de la
ciudad son sus carnavales, que se desarrollan durante los meses de enero, febrero y
culminan en marzo. Cabe mencionar que el carnaval de 25 de Mayo es considerado el
mejor de la provincia de Buenos Aires y está entre los más destacados a nivel nacional.
Esta ciudad cuenta con un Corsódromo al aire libre ubicado en el Boulevard
Valmarrosa, del Parque Laguna Mulitas. Tiene una pasarela de 400 metros de largo por
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8 metros de ancho, donde desfilan más de 500 personas. El espectáculo cuenta con
cuatro comparsas, batucadas, carrozas y tiene capacidad para 7000 espectadores
sentados.
En el mes de marzo se realiza la fiesta de la elección de la Reina Provincial del
Carnaval, donde postulantes de varias localidades de la provincia llegan a la ciudad para
competir por el cetro que transformará a una de ellas en representante de esta
celebración que convoca a veinticinqueños y visitantes. 
El lugar más visitado para desarrollar actividades recreativas es la Laguna
Mulitas, que se encuentra ubicada a 1500 metros de la Plaza Mitre, la principal de 25 de
Mayo. Este lugar posee un ecosistema particular donde se practica la pesca de tarariras,
dientudos, bagres y pejerreyes, desde la orilla o bien se puede alquilar un bote en la
cantina del Club de Pesca para recorrer la laguna.
La laguna es un espejo de agua dulce que está enmarcada dentro del Parque
Laguna Mulitas, un espacio recreativo de 30 hectáreas. El mismo posee instalaciones
con baños, parrillas, cancha de tejos, juegos para niños y un anfiteatro donde se brindan
diferentes tipos de espectáculos.
Otro lugar de 25 de Mayo visitado por gente que llega a la ciudad es la Estación
Forestal INTA. La misma nació en 1932 como Sección Técnica de Bosques del
Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Nación. A partir de 1970 se convirtió en
Estación Forestal y en 1991 comenzó a formar parte del Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria.
El INTA cuenta únicamente con esta Estación en la región pampeana y la unidad
es un referente forestal a nivel nacional ya que aloja importantes plantaciones de árboles
forestales, mayormente álamos, eucaliptos, pinos, robles y araucarias. De allí, y de
distintas áreas productoras fuera del establecimiento, se obtienen grandes cantidades de
37
semillas, que son almacenadas para ser clasificadas y conservadas según los
requerimientos particulares de cada especie.
La tarea de esta unidad va más allá de la investigación y la experimentación,
también se realizan tareas de extensión y comunicación a través del programa de
“Extensión Forestal”. Esto incluye charlas técnicas educativas, organización de
jornadas, talleres y cursos, visitas guiadas a la Estación, contacto con los medios
masivos de comunicación, entre otras acciones.
A través del programa de capacitación mediante pasantías forestales, estudiantes
de Facultades de Agronomía, Ciencias Forestales y Escuelas Agrotécnicas acceden a
formarse en el establecimiento en producción de semillas forestales, producción de
plantas forestales, preparación del suelo, reconocimiento de ejemplares, observaciones
de ensayos experimentales, entre otras cosas.
Pasando al ámbito cultural, en la ciudad de 25 de Mayo se destacan el Teatro
Español, la Biblioteca Pública “Juan Francisco Ibarra” y el Museo “Paula Florido”.
El Teatro Español fue levantado por la Sociedad Española de Socorros Mutuos,
al igual que en otras tantas ciudades de nuestro país. El antiguo edificio se inauguró en
el año 1900. Luego de la inauguración se dieron infinidad de representaciones de teatro
y en 1901 se dieron las primeras vistas cinematográficas.
Ya más adelante en el tiempo, en 1980, la Intendencia Municipal se interesa por
este teatro, y tras el convenio respectivo con la Sociedad Española, se aboca a la tarea
de remodelarlo. Reconstruye la sala en su estilo original, lo que ha posibilitado contar
con un teatro confortable, sin perder la acústica de los teatros antiguos. A partir de su
reinauguración en 1981 este teatro ha vuelto a brillar con espectáculos de gran jerarquía
que han recorrido el país. 
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Por otro lado, en el año 1919, un grupode vecinos se reúne para formar una
asociación a la que denominaron "Comité Cultural", cuya finalidad era la de presentar
conferenciantes y entablar relación con la Universidad Nacional de La Plata, además de
proponer otras iniciativas culturales.
En el año 1921 se inauguró el Instituto de Cultura Popular que prestó un valioso
aporte a la enseñanza de adultos y un año más tarde abrió sus puertas la Biblioteca
Pública "Juan Francisco Ibarra", en aquel momento con 811 volúmenes, y que en la
actualidad cuenta con más de 58.000 libros.
En 1934, el doctor Juan Francisco Ibarra dona el inmueble en donde actualmente
funciona el Comité Cultural, que en 1936 queda oficialmente inaugurado. Cabe destacar
que la donación del inmueble ubicado en la esquina de las calles 9 y 27, no fue
efectuada directamente al Comité Cultural sino al Municipio, con la condición de que
funcionara allí la Biblioteca Pública.
La labor cultural que ha llevado adelante el Comité de 25 de Mayo ha sido
amplia, con presentación de diferentes conciertos, conferencias, y recibiendo visitas de
artistas destacados.
En 1940 se produce la apertura del Museo público "Paula Florido", que está
dividido en dos secciones: “Ciencias Naturales” e “Histórico Regional”. La sección de
Ciencias Naturales cuenta con las siguientes muestras: Astronomía y Geología; Fósiles;
Invertebrados y Vertebrados. Mientras que la sección Histórico Regional ofrece
muestras de: Fotografías; Objetos varios y Música.
Otro sitio de interés para visitar es la Iglesia Nuestra Señora del Rosario, ya que
es la obra arquitectónica de mayor envergadura de la ciudad, inaugurada en 1869. A lo
largo del tiempo se transformó el frente cambiándole la estructura de románica a
barroca, subiendo las torres que de 20 metros pasaron a tener 37 metros, se ubicó sobre
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la puerta principal un mosaico veneciano de 7 metros. La puerta principal -que se
construyó en roble macizo- contiene cinco vitrales de gran calidad artística y los altares
son de mármol. En la parte superior existe un órgano de doble teclado y doble pedalera,
procedente de Italia. Finalmente el altar mayor posee un bajorrelieve que representa “La
Última Cena” enmarcado en mosaico veneciano.
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RIESGOS PSICOSOCIALES
En el presente capítulo vamos a centrarnos en los riesgos psicosociales ya que en
la actualidad son una de las principales causas de enfermedades y de accidentes en los
ambientes de trabajo.
Para definir los riesgos psicosociales podemos decir que son hechos, situaciones
o estados que se desprenden de la organización del trabajo y tienen una alta
probabilidad de dañar la salud de los trabajadores de forma importante, aunque en cada
trabajador los efectos se pueden producir de distintas formas y con desigual intensidad.
El número de personas que sufren por la exposición a estos riesgos va
constantemente en aumento ya que los cambios en el ámbito laboral están
incrementando las exigencias a los trabajadores. Éstos se encuentran con una mayor
demanda de funciones, un mayor desequilibrio entre el tiempo que pueden destinar al
trabajo y a la familia, y más sobrecarga e intensificación del trabajo. A esto se suma,
como destaca Scialpi, el incremento de los contratos temporales, la subcontratación y la
falta de estabilidad en el empleo en la Administración Pública.
Para muchos de los empleados estatales llevar adelante sus tareas diarias, al
trabajar en contacto con los ciudadanos, determina que estén expuestos con frecuencia a
situaciones de riesgo para su salud como agresiones y conflictos, sobrecarga de casos a
atender, ambigüedades de rol, falta de control sobre los resultados, entre otros.
Un recorrido por la bibliografía sobre el tema es esclarecedor sobre diferentes
situaciones a las que están expuestos diariamente los trabajadores y que pueden explicar
la aparición de trastornos, que deriven en la existencia de riesgos psicosociales. Las más
comunes son las enumeradas a continuación:
- Exigencias laborales elevadas, ya sea por tiempos cortos y exigentes de
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ejecución, o por requerimientos técnicos superiores a la formación recibida.
- Trabajos sin ningún margen de autonomía.
- Jornadas laborales con horarios poco flexibles.
- Trabajo aislado sin conciencia de grupo.
- Situaciones de falta de respeto e integridad del trabajador mediante un trato
injusto, acoso o violencia.
- Malas condiciones ergonómicas o de higiene.
- Situaciones de inseguridad laboral acompañadas muchas veces de un salario
bajo.
- Exposiciones a riesgos físicos fácilmente evitables.
Todas las enumeradas, si bien no son las únicas, son causas directas de un
ambiente nocivo con consecuencias negativas para la salud, y a su vez están mediadas
por las percepciones, experiencias y personalidad del trabajador.
Debemos ser conscientes que el hecho de que en todas las organizaciones
trabajen personas implica aceptar que tienen un componente social. Sin embargo, la no
aceptación de este componente social es lo que trae de la mano la aparición de los
riesgos psicosociales que, apenas se tienen en cuenta e influyen de manera notable en la
salud y bienestar de la personas.
Otro elemento que realiza su aporte en este sentido negativo es que, en la
actualidad, se circunscriben los riesgos laborales al ámbito de la salud física. Por lo que
en la evaluación de éstos en las organizaciones, apenas se tienen en cuenta los factores
de riesgo psicosocial. En cuanto a esto, nos parece acertado retomar un aporte que hacen
Pagani y Urtizberea, y es el papel decisivo que le otorgan a los trabajadores para llegar a
conformar organizaciones eficaces. Los autores hacen hincapié en que las
organizaciones estatales pasan por alto la planificación e implementación de políticas
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que tengan como objetivo facilitar el desarrollo del personal y conformar ambientes de
trabajo apropiados. De lo anterior se desprende una realidad que aflora cuando miramos
hacia las organizaciones estatales que conforman la Administración Pública, y es que las
consecuencias negativas de los riesgos psicosociales no afectan sólo a la salud física y
mental de los trabajadores, sino también de manera directa al funcionamiento de la
organización, repercutiendo negativamente sobre los niveles de funcionalidad,
productividad, eficacia y eficiencia de ésta.
Armar un listado exhaustivo sobre la totalidad de los riesgos psicosociales no
parece una tarea posible, sin embargo vamos a exponer los que, en la actualidad, son los
más reconocidos por atentar contra la salud y la calidad de vida de los trabajadores:
éstos son el estrés, la violencia, el acoso laboral, el acoso sexual, la inseguridad laboral,
el desgaste profesional y el conflicto familia-trabajo.
ESTRÉS
Vamos a comenzar por el estrés que es, probablemente, el riesgo psicosocial más
extendido ya que se constituye como un patrón de reacciones y comportamientos a
ciertos aspectos nocivos del trabajo. Es un estado que se caracteriza por la sensación de
no poder afrontar los problemas laborales que van surgiendo. Podemos reconocer dos
tipos de estrés en el ámbito del trabajo: cuando las demandas laborales superan los
recursos del trabajador y cuando el trabajador se ve expuesto a situaciones críticas.
El estrés afecta a las personas generando un estado de agotamiento del
organismo que dificulta de forma importante las respuestas funcionales. Al mismo
tiempo produce un deterioro importante en el rendimiento del trabajador, y esto
repercute en la organización laboral. Por lo tanto, como riesgo psicosocial supone un
estado de deterioro del funcionamiento que tiene un alto riesgo de generar
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consecuencias importantes para la salud física y mental.
VIOLENCIA LABORAL
En segundo lugar, entre los riesgos más difundidos, encontramos