Colonia_Gobierno y Administración - Claudia Barron

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Historia de las instituciones en México I 
 
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de Junio de 2008 
Colonia, gobierno y administración 
 
El sistema político-administrativo que se estableció en América fue un modelo 
creado por España. Las instituciones clásicas del mundo español tendieron a 
mantener las características esenciales en estas nuevas tierras, aunque los 
criollos y peninsulares tendieron a transformarlas de acuerdo a su realidad. 
El rey estuvo a la cabeza de toda la institucionalidad administrativa, jurídica y 
política. El Consejo de Indias gobernó América por orden real. Para poder 
controlar y fiscalizar América, la Corona creó, a medida que fue necesario, toda 
una institucionalidad, parte con residencia en España y parte en América. 
La política administrativa fue creada durante la Colonia, época que sigue a la 
Conquista. A través de ella la población se dedicó a cultivar la tierra, a explotar los 
minerales, a la actividad comercial y a fortalecer el crecimiento de las ciudades. En 
virtud de ello surge la prosperidad que a su vez permite el desarrollo de la vida 
social y cultural. 
El período colonial abarca, tanto en América Hispana como en Chile, 
aproximadamente, desde mediados del siglo XVI hasta los inicios del siglo XIX. 
Los vínculos de América con España estuvieron regulados por instituciones que 
representaban la autoridad y el poder del rey en estas tierras, ya que ellas eran 
posesiones de la corona y no del pueblo o nación hispana. Así había quedado 
dispuesto en la Bula Papal Inter Caetera de 1493. Las Indias, como fueron 
llamadas, pasaron a constituir un bien público que los reyes no podían enajenar o 
vender, como podían hacerlo con sus otros reinos. Los monarcas se denominaban 
comúnmente como los reyes de España y de las Indias, para dejar establecida la 
diferencia entre la administración en territorio español y americano. Sus 
autoridades no estaban vinculadas entre sí y obedecían jerárquicamente a una 
sola autoridad que era la persona del rey. 
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El monarca Carlos V, en 1524, definió una administración para las Indias, creando 
instituciones que funcionarían en territorios españoles y otros en territorios 
americanos. 
Los organismos que administraron América fueron: 
- Consejo de Indias 
- Casa de Contratación 
- Virreinatos 
- - Capitanías generales-Gobernaciones 
- - Audiencias 
- - Consulado 
- - Cabildo 
El Consejo de Indias y la Casa de Contratación eran organismos que funcionaban 
en España, mientras que el resto estaba establecido en América. 
 
Administración Colonial española 
 
 
 
 
 
 
 
 
1) El Real y Supremo Consejo de Indias: 
En 1519, se estableció en el Consejo de Castilla una oficina destinada a resolver 
los asuntos de las Indias. De ellas surgió el Consejo de Indias (Valladolid, 8 de 
marzo de 1523), cuyo primer presidente fue el cardenal García Jofré de Loayza, 
nombrado el 1º de agosto de 1524. 
Las primeras disposiciones respecto de la organización de este nuevo organismo 
son de 1526. Las Leyes Nuevas de 1542, dictadas en favor de los indios, 
dedicaron sus nueve primeros títulos a establecer las ordenanzas definitivas que 
el Consejo necesitaba. Por último, el 24 de septiembre de 1571 se dictó una nueva 
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ordenanza que reorganizó esta institución. Aunque hubo modificaciones en 1636 y 
1680, se estima que las de 1571 presidieron la época de mayor auge del Consejo. 
El Consejo no tuvo en sus primeros tiempos una residencia fija. Generalmente 
seguía a la corte en sus desplazamientos. Cuando en 1561 Madrid pasó a ser la 
residencia estable del rey, éste se instaló en El Escorial, mientras el Consejo lo 
hacía en el Alcázar Viejo. Más tarde el Consejo pasó a residir en el Palacio de “los 
Consejos”. 
Las atribuciones del Consejo de Indias, establecidas por el rey, se resumieron 
en la Ordenanza Nº 2 de 1571. En ella se señalaba qué funciones tocaban el 
ámbito de lo ejecutivo, lo legislativo y lo judicial, realizando sus actuaciones en 
nombre del rey. 
Al Consejo de Indias le correspondió llevar a cabo dos sistemas de control de la 
realidad americana. Uno de ellos fue el Juicio de Residencia o examen judicial 
al cual eran sometidas todas las autoridades al término de sus respectivos 
gobiernos. Consistía en una rendición de cuentas que se hacía a través de un 
funcionario delegado, el cual, en el lugar donde había actuado el funcionario 
examinado, escuchaba a los posibles agraviados. El Consejo aprobaba o 
rechazaba el informe presentado de acuerdo a los antecedentes reunidos. Si el 
juicio era negativo, podía implicar el término de la carrera del funcionario. Si, por el 
contrario, resultaba favorable, lo habilitaba para ascender de grado. 
El segundo sistema estuvo constituido por las visitas. Éstas consistían en viajes 
de inspección, que podían ser generales, cuando se hacían a un virreinato o a una 
capitanía general, o específicas, cuando se realizaban para inspeccionar la 
gestión de un funcionario o un suceso particular. Constituían una medida 
excepcional y, como tal, se la reservó para hechos de primera y grave importancia. 
Como organismo legislativo para América, el Consejo de Indias era el encargado 
de elaborar las ordenanzas, reales cédulas y otros documentos normativos. 
Como poder judicial, tenía la función de árbitro en los conflictos de competencia 
surgidos entre las Audiencias, los de las Audiencias con la Casa de Contratación, 
o los conflictos que se suscitaban entre estos organismos y los particulares. Como 
tribunal de apelación, era la última instancia para los pleitos entre particulares 
por sumas superiores a los seis mil pesos de oro. 
En el siglo siguiente, este organismo experimentó una serie de transformaciones, 
ocasionadas por las reformas borbónicas. Éstas, al crear en 1717 la Secretaría del 
Despacho Universal de Indias, dejaron al Consejo como una instancia meramente 
consultiva. 
Durante los primeros años del siglo XIX, el Consejo de Indias fue afectado por las 
alteraciones políticas ocurridas en la Península. Fue eliminado en 1809, 
reestablecido el año siguiente y suprimido otra vez por la Constitución de Cádiz en 
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1812. Al volver, en 1814, Fernando VII de su destierro, el Consejo reinició su 
funcionamiento, desapareciendo definitivamente en 1834. 
El real y supremo Consejo de las Indias estaba integrado por un presidente, cinco 
consejeros y un fiscal. Su función principal era la legislatura, vale decir, formular 
las leyes para las Indias. Además sugería al rey el nombramiento de los 
funcionarios superiores para representarlo en los territorios americanos. 
2) La Casa de Contratación 
Con sede en Sevilla primeramente y luego en Cádiz, tenía a su cargo la 
organización del tráfico comercial entre España y América. También le 
correspondía preparar al personal para estudiar y desarrollar la cartografía y 
continuar las investigaciones de reconocimiento del continente americano. 
Además debía controlar el proceso migratorio hacia el Nuevo Mundo. 
La Casa de Contratación era una institución compuesta por un importante número 
de funcionarios, fue creada para llevar a cabo la política de Monopolio comercial 
de España. Ésta legitimó su dominio sobre los territorios descubiertos, e intentó 
impedirque otro reino europeo pudiese obtener las eventuales riquezas a 
descubrir. Como fue la Corona de Castilla la que se adjudicó los territorios, el 
puerto de Sevilla, situado al interior de Andalucía y a orillas del Guadalquivir, 
adquirió la misión de controlar el monopolio. Se eligió este puerto 
fundamentalmente por dos razones: estaba a salvo de los ataques de los corsarios 
y de los piratas, y era un puerto castellano. Más tarde, en 1717, Sevilla fue 
reemplazada por Cádiz, puerto que tenía mejor acceso, pero que se encontraba 
expuesto a los ataques de piratas y corsarios. 
La Casa de Contratación se fundó por cédula del 20 de enero de 1503. Una de 
sus obras fue la creación de una escuela náutica y de estudios geográficos. 
Entre las atribuciones de la Casa de Contratación se encontraban: 
a) Control de todo el tráfico comercial de flotas y galeones entre España y 
América. 
b) Registro de todos los que venían a América, evitando el paso de aquellos que 
no eran cristianos. 
c) Jurisdicción civil y criminal durante la travesía de las naves. 
d) Tribunal de comercio encargado de aclarar todos los problemas de tipo 
económico y comercial que tuviesen relación con América. 
En 1790, la Casa de Contratación fue suprimida a raíz de la implementación y 
aplicación de las Ordenanzas de Libre Comercio, que inhabilitaban el principio de 
monopolio comercial. 
 
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3) El Virreinato: 
 
América estaba dividida en virreinatos, capitanías generales y presidencias o 
gobernaciones. Los virreinatos eran gobernados por un virrey, quien fue el 
representante directo de la Corona. En el siglo XVI se establecieron en América 
dos virreinatos: el de Nueva España o México (1535) y el de Perú (1544); en el 
siglo XVIII se incorporaron otros dos: Nueva Granada (1717) y el Río de la Plata 
(1776). 
El virreinato fue la máxima expresión territorial y administrativa que existió en las 
Indias. Se creó en las célebres Capitulaciones de Santa Fe, firmadas el 17 de 
abril de 1492 entre los Reyes Católicos y Cristóbal Colón. Este último recibió, en 
aquella oportunidad, el título de Virrey y Gobernador General de todas las tierras 
que descubriera, cargo que le fue reconocido a su regreso del descubrimiento por 
cédula de los Reyes Católicos otorgada en Barcelona el 28 de mayo de 1493. Sin 
embargo, la poca destreza demostrada por el almirante para gobernar aquellas 
tierras, hizo que la Corona lo destituyera de esos cargos en 1499 y le nombrara un 
sucesor, el cual no recibió el título de Virrey. En 1509, Diego Colón, hijo del 
Almirante, logró el reconocimiento del título de Virrey de la Isla Española y de las 
otras que fueron descubiertas por el Almirante, su padre. Pero este título era ya 
sólo honorífico. 
El emperador, por cédula firmada en Barcelona el 17 de abril de 1535, nombró 
virrey de Nueva España y presidente de su Real Audiencia a Antonio de Mendoza, 
conservando Hernán Cortés el título de Capitán General, el que mantuvo hasta su 
muerte, acaecida en 1547. Este hecho consagró la costumbre de nombrar, para 
dicho cargo, a súbditos de la primera nobleza de Castilla, como continuó 
sucediendo durante los siglos XVI, XVII y los primeros años del XVIII. Más tarde, 
durante el siglo XVIII, comenzó a prevalecer la carrera burocrática y fueron 
nombrados virreyes funcionarios que no pertenecían a la Vieja nobleza española, 
por lo que el rey, muchas veces, los distinguió otorgándoles títulos de conde o 
marqués. 
El propio monarca definió las facultades del virrey: "Representen nuestra Real 
persona, y tengan el gobierno superior, hagan y administren justicia igualmente a 
todos nuestros súbditos y vasallos y entiendan en todo lo que conviene al sosiego, 
quietud, ennoblecimiento y pacificación de aquellas provincias". 
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El virrey era la máxima autoridad existente en las Indias, por lo que gozaba, en 
el territorio que se le había asignado, de las mismas facultades que el rey, aunque 
las instrucciones para su gobierno las recibía directamente del Consejo de Indias. 
Por su cargo, ejercía la potestad ejecutiva, le correspondía el gobierno superior del 
virreinato, en general, y la administración interior, en particular, cuidando 
especialmente de la paz, sosiego y quietud de todos sus habitantes, del ejercicio 
del patronato, de las obras públicas, de la defensa de su territorio y de la 
protección y evangelización de los naturales. El monarca agregó en sus cédulas 
que daba a los virreyes todo el poder necesario para desempeñar su cometido y 
les daba su “palabra Real de que todo cuanto hicieren, ordenaren y mandaren en 
nuestro nombre, poder y facultad, lo tendremos por firme, estable y valedero para 
siempre jamás". 
En su calidad de vicepatrono de la Iglesia, al virrey le corresponda ejercer todas 
las funciones del Patronato Real en calidad de delegado. Respecto de la Real 
Hacienda, tenía el control y vigilancia del cobro y administración de las rentas del 
rey como superintendente de ellas. Finalmente, en lo que toca a la defensa del 
territorio, sobre su persona recaía el mando supremo de las fuerzas de mar y de 
tierra, incluido el mando de las Reales Armadas que llegaran desde España con 
sus almirantes, como lo ordenaba la cédula del 17 de enero de 1593. 
Con respecto a sus funciones legislativas, podía crear leyes mediante ordenanzas. 
Éstas, sin embargo, no podían contradecir las que dictaba el propio monarca o el 
Consejo de Indias en su nombre. 
Los virreyes eran designados como propuesta del Consejo de las Indias. Debían 
proceder de la alta nobleza. La corona española eligió sus mejores servidores 
para que ocuparan este cargo que significaba una gran responsabilidad. El virrey 
era el representante personal del rey y por lo tanto depositario del Poder real. 
4) Capitanías generales y gobernaciones 
Las capitanías generales fueron territorios dirigidos por un jefe militar que 
desarrollaba el poder civil y judicial. Durante la Colonia eran cuatro capitanías 
generales: Santo Domingo, Guatemala, Venezuela y Chile. 
Por último, las gobernaciones eran gobiernos creados en territorios ya pacificadas. 
El poder lo ejercía el presidente de la Real Audiencia, como era el caso de 
Ecuador y Bolivia. 
Teniente de gobernador: Era el encargado de ejecutar soberanía y establecer 
poblados en nombre del Gobernador. 
Por ejemplo, Francisco de Aguirre siempre cumplió celosamente las tareas 
encomendadas por Valdivia. El 20 de junio de 1549 fue nombrado teniente de 
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Gobernador de La Serena, con la orden de refundar y repoblar la ciudad que había 
sido destruida por los indígenas en enero anterior, y también se le entregó el 
derecho de conceder encomiendas. 
5) Las Audiencias 
La Real Audiencia era el supremo tribunal de justicia durante la época colonial. 
Fue un organismo político-administrativo que residía en las principales ciudades 
de América. Formado por cuatro oidores o magistrados, era tribunal de primera 
instancia en algunos casos, y de apelación de las sentencias de los jueces 
inferiores. Se estableció en Chile en 1609. 
Las Audiencias fueron el más alto Tribunal Judicial de Apelación en las Indias, 
con jurisdicción civil y criminal y con amplia competencia, ya que ésta solía 
extenderse a la jurisdicción eclesiástica. Sobre la Audiencia sólo estaba el 
Consejo de Indias, al que se podía recurrir únicamente en casos de muy elevadacuantía. 
Las Audiencias tenían, además, que ocuparse de casos especiales, como los 
pleitos relativos a los intereses de los indios, para los que solían reservar dos días 
a la semana. En éstos, los naturales estaban exentos de gastos procesales y se 
les designaban abogados especiales para que los representaran. 
Lo mismo ocurría con los recursos de fuerza (apelaciones a la justicia seglar 
ordinaria); éstos podían presentarse por los abusos cometidos en las decisiones 
judiciales de un tribunal eclesiástico. Le correspondía juzgar, en primera instancia, 
los juicios eclesiásticos de carácter secular, como los problemas relativos a la 
disposición de los diezmos, a las tierras de la Iglesia y otros semejantes. También 
veía las causas por los delitos cometidos por eclesiásticos que estaban regidos 
por la ley civil. 
Finalmente, conocía, en primera instancia, los casos en que estuvieran en juego 
los intereses de la Corona y sus funcionarios, y en los llamados casos de corte, 
que eran una medida de protección al interés social. Debían ventilarse ante la 
Audiencia y no ante el tribunal del domicilio del demandado y constituían un 
privilegio en favor de los pobres, personas desvalidas y otras que litigaban en 
inferioridad de condiciones contra personas o instituciones importantes. 
Cada Audiencia tenía un presidente, cargo que generalmente era ejercido por la 
autoridad política o militar de la zona. Así, el virrey o el gobernador, en su caso, 
presidieron las Audiencias ubicadas en la capital de su jurisdicción, aunque ciertas 
Audiencias subordinadas tenían presidente propio. 
Los oidores eran los funcionarios que conformaban la Audiencia. Tenían por 
misión oír a las partes y a las autoridades y dictar sentencia en los casos que la 
ley así lo determinara. 
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Durante el siglo XVI las autoridades españolas llevaron a cabo una activa política 
de fundación de Audiencias en los territorios donde se fue asentando la conquista. 
De este modo, a fines del siglo, había tribunales establecidos desde La Española 
hasta Concepción, en Chile. 
Las Audiencias más importantes coincidieron con los virreinatos en que fue 
dividido administrativamente el territorio americano: la de México (1527); la de 
Lima (fundada en 1542); Bogotá (1549), y Buenos Aires (1782). 
6) El Cabildo 
Fue una de las primeras instituciones que España llevó a América. Fueron el 
trasplante a América de los municipios españoles de la Edad Media, los cuales 
eran cuna y defensa de las libertades populares. Los cabildos eran instituciones 
urbanas que existían en Castilla. Apenas los españoles fundaban una ciudad, se 
creaba el cabildo. Eran entidades importantísimas, porque representaban a la 
comunidad y derivaban su nombramiento de ésta, y -caso único- no del rey 
(debe recordarse que todos los nombramientos los hacía personalmente el rey). El 
cabildo se ocupaba del gobierno de las ciudades. 
Títulos y jerarquía 
 
Durante los primeros tiempos de la conquista era corriente que capitanes 
exploradores, descubridores y conquistadores usaran el título de adelantado. 
Ejemplos de ellos fueron Vasco Nuñez de Balboa, adelantado del Mar del Sur, en 
1514; Pedro de Alvarado, en 1527, adelantado, gobernador y capitán general de 
Guatemala; Diego de Almagro en 1535, adelantado, gobernador y capitán general 
de Nueva Toledo (Chile). 
El título de adelantado iba asociado con el de gobernador y capitán general, 
porque a quienes se les otorgó el título, generalmente se les encomendó la 
exploración, descubrimiento y conquista de un determinado territorio. 
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Estos gobernadores, llamados "lugartenientes” generalmente tuvieron la facultad 
de repartir las tierras y los solares, otorgar encomiendas de indios, dictar 
ordenanzas y ejercer la jurisdicción civil y criminal; en síntesis, la suma del poder. 
Tenían funciones y atribuciones muy parecidas a las del virrey. Eran nombrados 
por el rey, en consecuencia eran su representante personal. Su jefe inmediato era 
el virrey, pero podía dirigirse directamente al rey cuando lo considerar necesario. 
Una vez que la Corona intervino en las Indias y dio una nueva estructura e 
instituciones de gobierno, las gobernaciones se mantuvieron con carácter de 
subordinadas a los virreyes, con lo cual perdieron la iniciativa y se transformaron 
sólo en órganos administrativos que repetían, en jurisdicciones más pequeñas, las 
funciones de gobierno ejecutivo que el virrey cumplía en la zona de residencia del 
virreinato. Esta dependencia, aunque mantuvo la norma de un gobernador 
nombrado por el rey, implicó que, en determinados casos, este nombramiento 
pudiese ser realizado por el virrey. 
Lo mismo pasó con el cargo de capitán general, primero asociado de adelantado 
y gobernador, y más tarde, reservado para algunos gobiernos con zonas 
dominadas por indígenas guerreros y rebelados con proliferación de corsarios, 
piratas o filibusteros en sus costas. 
El cargo de presidente tenía directa relación con todas las Audiencias en las 
cuales era ejercido por los virreyes o por los gobernadores. Sin embargo, adquiría 
especial importancia en las Audiencias subordinadas o presidenciales. 
Durante el siglo XVIII, a raíz de las reformas introducidas por la nueva dinastía de 
los Borbones, se creó el cargo de intendente, institución de origen francés, 
implantada y experimentada previamente en España desde 1749. Este 
funcionario, que sustituyó a gobernadores y corregidores, recibió facultades 
relacionadas con el gobierno, la hacienda y los asuntos militares y de justicia. 
El oidor era nombrado por el rey y actuaba en la administración colonial a través 
de la Audiencia. Un oidor debía recorrer la provincia con el fin de controlar la 
realización del buen gobierno del territorio. Asesoraba al virrey como consultor 
sobre materias de gobierno. 
El corregidor era el funcionario que representaba la autoridad real y presidía el 
Cabildo. Además administraba justicia en las ciudades pequeñas. Existían, 
también, los corregidores de indios que tenían autoridad sobre la población 
indígena, actuando como policías y controlando el régimen de trabajo. 
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