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Derecho_Administrativo_Constitucional_-_Jaime_Rodriguez_Arana-Munoz
Ane Garcia Tonelli
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2.
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3.
É
tica, valores y principios generales del derecho ...........................................
64
4.
El principio de buena A
dm
inistración y sus corolarios ................................
68
5.
E
l principio de buena fe................................................................ .. .................
70
6.
E
l principio de seguridad jurídica y el principio
de confianza legítim
a ........................................................................... ...........
71
7.
E
l principio de interdicción de la arbitrariedad ............................................
75
8.
R
eflexión conclusiva.............................................................. ..........................
76
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99
l.
Introducción ....................................................................................................
101
2.
La cláusula del E
stado de D
erecho ................................... ..............................
102
3.
E
l principio de legalidad..................................................................................
103
4.
La ley en la teoría de las norm
as .....................................................................
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O
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Sin em
bargo, ni 1789 es el centro de la historia, ni su principio
. E
s m
ás, es sa
bido que M
O
N
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E
S
Q
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lE
U
, u
n
o
de los padres de la revolución, conocía m
uy bien
el D
erecho R
om
ano y hasta p
o
d
ría haberse inspirado, según parece, en algunas
instituciones rom
anas para form
ular su d
o
ctrin
a de la separación de poderes. Sea
lo que fuere, debe reconocerse que el advenim
iento del E
stado liberal introduce
un proceso de racionalización y lim
itación en el ejercicio del poder, hasta entonces
utilizado com
o estructura de dom
inación en su m
ás clara expresión p
atrim
o
n
ial
que se presentaba acom
pañada de un conjunto extenso de prerrogativas, tam
bién
dom
inicales. E
n el m
ism
o sentido, no conviene olvidar, ni m
ucho m
enos, que en el
siglo X
I se produjeron m
uy im
portantes transform
aciones: desde el florecim
iento
de los centros u
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D
erecho R
om
ano, fenóm
eno, esté últim
o, que hace necesaria la existencia de u
n
a
estructura con poder, jerárquicam
ente organizada, en la que la p
u
ra coactividad se
sustituye por la prom
ulgación de norm
as escritas. C
iertam
ente, d
u
ran
te la etapa que
algunos d
en
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m
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an
de constitución del poder público (S
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A
M
A
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O
R
),
hay que señalar que el propio p
o
d
er público se som
ete a las m
ism
as reglas jurídicas
que los particulares (D
erecho C
om
ún). El R
ey, titular del poder, adem
ás de disponer,
por influencia del D
erecho R
om
ano, de u
n
poder genérico de dictar norm
as, se le
reconocía a su patrim
onio un conjunto de especialidades acuñadas precisam
ente en
R
om
a respecto a los denom
inados bienes públicos com
o puede ser el principio de la
inalienabilidad, que luego serían señales distintivas de un concreto régim
en jurídico
de exorbitancia que habría de caracterizar la posición jurídica de la A
dm
inistración
pública, sus bienes y sus derechos. R
égim
en del que poco a poco el m
onarca se irá
desprendiendo
, a m
o
d
o
de concesiones graciosas, de la titularidad y gestión de deter
m
inados bienes que pasarán a m
anos privadas.
E
n este punto, m
e parece de interés hacer una m
ención a la escuela de D
erecho
A
dm
inistrativo
R
om
ano
que
dirige
con
singular
acierto
el
profesor
A
ntonio
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niversidad A
utónom
a de M
adrid. E
n el seno de este
s d
ecto
grupo de investigación se vienen estudiando desde hace algunos años algunas
de las instituciones, conceptos y categorías centrales del D
erecho A
dm
inistrativo a
la luz del D
erecho R
om
ano, certificando, com
o no podía ser de otra m
anera, que el
genio jurídico rom
ano, tam
bién en la vertiente del D
erecho P
úblico, había intuido, y
construido, relevantes instituciones que serían el germ
en de la proyección del p
o
d
er
público en el m
u
n
d
o
del D
erecho. A
dem
ás, la sim
ple consideración de la existencia
de todo un Im
perio extendido por todo el m
u
n
d
o
conocido, nos lleva a constatar la
necesidad de instituciones desde las que se gestionara, de alguna m
an
era el interés
C
oncepto y e
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público racionalizadoy, por ende, disponían de auténticos poderes públicos exorbi
tantes respecto al D
erecho co
m
ú
n
.
E
n cualquier caso, se puede decir que la com
prensión del D
erecho A
dm
inistrativo
y de la propia A
dm
inistración pública, presupone el conocim
iento de su historia(F
O
R
S
T
H
O
F
). C
laro está, seguram
ente tendríam
os que m
atizar que la com
pren
sión a la que se refiere el m
aestro alem
án es la propia del advenim
iento del E
stado
liberal, al calor del cual aparece toda la construcción científica de la A
dm
inistración
pública y
el O
rdenam
iento al cuál habría de som
eter su actuación. A
hora bien, que la
construcción científica com
enzara en u
n
m
om
ento dado, no quiere decir que con an
terioridad no existiera D
erecho A
dm
inistrativo, siquiera fuera en estado prim
igenio
o incipiente. Es decir, el D
erecho A
dm
inistrativo com
o tal es anterior a la revolución
francesa. O
tra cosa bien distinta es que su dim
ensión científica y su decidida voca
ción por m
oderar y racionalizar el ejercicio del poder se pueda situar en la historia
en el m
arco de la revolución francesa.
E
n efecto, para F
O
R
S
T
H
O
F
, la ciencia del D
erecho A
dm
inistrativo nace tras la
revolución francesa y su sistem
atización se produce en Italia, en el segundo decenio
del siglo diecinueve. A
hora bien, la g
ran
pregunta que se form
ula G
IA
N
N
IN
I, y que
ya nos hem
os form
ulado líneas atrás, es si con anterioridad al advenim
iento de la
Ilustración existía D
erecho A
dm
inistrativo y, en caso contrario, por qué aparece
com
o consecuencia de la R
evolución de 1789. Y
, si se quiere, tam
bién convendría
saber si no era D
erecho A
dm
inistrativo, que era lo que habría antes de la R
evolución
francesa (G
IA
N
N
IN
I).
P
arece que, para la posición m
ayoritaria, aunque no entre nosotros, el D
erecho
A
dm
inistrativo existió siem
pre; lo que es relativam
ente reciente es su transform
ación
en ciencia jurídica. Es m
ás, la m
ateria adm
inistrativa es preexistente a la R
evolución
francesa. P
or eso, bien puede afirm
arse que en las sociedades anteriores a 1789 había
D
erecho A
dm
inistrativo incipiente, sí, D
erecho A
dm
inistrativo rudim
entario, pero
a fin de cuentas D
erecho A
dm
inistrativo. E
s el caso del D
erecho A
dm
inistrativo en
R
om
a: había norm
as y reglas jurídico-adm
inistrativas, pero obviam
ente, no existía
una ciencia del D
erecho A
dm
inistrativo.
P
ara G
IA
N
N
IN
I, los estudios históricos sobre el D
erecho A
dm
inistrativo de
m
uestran que antes de la R
evolución de 1789, el D
erecho A
dm
inistrativo no existía
.
E
n este sentido, este au
to
r sostiene que cu
an
d
o
los historiadores nos cu
en
tan
la
existencia de organizaciones ad
m
in
istrativ
as correspondientes a épocas an
terio
res a la R
evolución francesa, en
realidad no pueden entenderse com
o p
artes del
D
erecho A
dm
inistrativo, sino com
o instituciones integrantes de la llam
ad
a ciencia
de la A
d
m
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istració
n
(G
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N
N
IN
I). A
sí, la polis griega tenía u
n
a organización p
ú
blica en el sen
o
de la cu
al no era posible d
istin
g
u
ir entre órganos adm
inistrativos
y órganos constitucionales, y lo m
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o
p
o
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ría predicarse de las organizaciones
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istrativ
as del Im
p
erio
R
om
ano o del S
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om
ano Im
perio, d
o
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una organización de los edificios del E
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ás bien, se fueron perfilando con el paso del
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n definitiva, p
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inistrativo que trae consigo e! establecim
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dica desvinculado de instancias superiores o de ataduras teológicas, concluyend
o así
el ciclo de secularización del E
s tado vislum
brado ya en
el siglo X
IV
.
L
a dim
ensión histórica del D
erecho A
dm
inistrativo español está bien presente
en los principales estudios sobre las instituciones, categorías y conceptos m
edulares
de nuestra disciplina. Sin ir m
ás lejos, V
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n realidad, desde e! pasado es m
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cil, no sólo entender el presente, sino proyectar el futuro con conocim
iento de causa.
V
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ado la atención sobre la necesidad d
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te debido al descrédito de los d
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de los ú
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pos y,
sobre todo, p
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r la separación radical de los planes de estudio de H
istoria y D
erecho
en las U
niversidades.
H
oy no es infrecuente enco
n
trar diferentes análisis históricos sobre el régim
en
jurídico de algun
as instituciones m
ás que verdaderas investigaciones sobre la his
toria de determ
inadas categorías. L
a razón la apuntaba hace tiem
p
o ]O
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al señalar que m
ientras los historiadores se ocuparon preferentem
ente de las
fuentes y del D
erecho local, los adm
inistrativistas se dedicaban, en esta m
ateria, al
estudio de los antecedentes de las principales leyes conform
adoras d
e algunas insti
tuciones (C
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ergirse en e! contexto político e his
tórico en qu
e cada institución nace y se desarrolla. C
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evolución francesa, no encon
tram
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corte categorial, no se dio esa congelación dogm
ática que caracterizó
al pandectism
o. P
or eso, en su opinión, el D
erecho A
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inistrativo está m
ás pegado
a la historia, por eso las instituciones se h
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nos previene contra
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tranjera co
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batir, y que no es n
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a fácil, es
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ás nos lim
itarem
os a leer las etiquetas
que h
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o señala el profesor V
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tro la estru
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los
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ara qué se crearon y a qué fin sirvieron las categorías jurídicas que
m
anejam
os. E
s decir, el en
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rn
o
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uchas veces la realidad jurídico-adm
inistrativa m
ucho
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ejor que d
eterm
in
ad
as aproxim
aciones form
ales preestablecidas que pretenden
ex
plicarlo to
d
o
en
función de unas coordenadas m
o
n
tad
as" a priori" en función de
una concreta finalidad doctrinal.
El uso equilibrado y m
oderado de la literatura extranjera evita el peligro de las pers
pectivas parciales, de la interpretación aislada del O
rdenam
iento y, sobre todo
, perm
ite
entender el sentido y la justificación de la historia de las instituciones jurídicas ex
tran
jeras en su propio contexto social y político. N
o pocas veces se ha intentado d
ar co
n
la ex
plicación de la funcionalidad de alg
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n
a institución del D
erecho A
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inistrativo
E
spañol a p
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anejode u
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tado "in
tato" u
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a categoría jurídica que term
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16
D
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inistrativo E
spañol. T
om
o 1
de! D
erecho pu
es debe ser com
plem
entada con otras ciencias sociales com
o puede ser
la econom
ía o la sociología.
L
as bases históricas del D
erecho A
dm
inistrativo español, p
o
r tanto, h
an
de con
tem
plarse desde u
n
a visión plural y dinám
ica asum
iendo tam
bién las consideraciones
económ
icas y sociológicas de! m
om
ento en que nacen las instituciones. Es m
ás, m
e
atrevería a afirm
ar, sin ser historiador, que, en efecto, la investigación histórica del
D
erecho A
dm
inistrativo español lleva en sí m
ism
a la perspectiva económ
ica o socio
lógica pues n
o
es posible desentrañar e! origen d
e un concepto o categoría jurídica
desprendida del en
to
rn
o
social y económ
ico en el que nace y se desarrolla.
E
n este apretado recorrido porla investigación histórica de! D
erechoA
dm
inistrativo
español debe traerse a colación la
H
istoria de la A
dm
inistración y del D
erecho
A
dm
inistrativo escrito por A
lejandro N
IE
T
O
G
A
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IA
, para quien sólo conociendo
el pasado se puede en
trar con paso seguro en e! futuro. P
ara el profesor N
IE
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, la inercia al cam
bio de las instituciones tradicionales explican su pervive.l'.
cia a lo largo de los siglos, de m
anera que el E
stado actual se está debatiendo con los
m
ism
os problem
as que preocupaban a los m
onarcas absolutos, au
n
q
u
e ciertam
ente
los afronte con una m
entalidad distinta. Es m
ás, la arbitrariedad, la defensa de la
dignidad de la persona, con otras denom
inaciones o expresiones, h
an
estado siem
pre
presentes en los debates políticos y jurídicos que han servido de base para el alu
m
b
ram
ien
to
de tantas instituciones y técnicas propias de! D
erecho A
dm
inistrativo
.
P
or eso, com
o señala N
IE
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A
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C
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im
p
o
rta m
ucho reflexionar sobre e! pasado
para recuperar en él los problem
as perm
anentes y com
unes de ayer y de hoy. E
l
desconocim
iento de la H
istoria hace tem
eraria cualquier interpretació
n definitiva,
tantas veces realizada con cierta superficialidad
.
La H
istoria de la A
dm
inistración española del siglo X
V
III ha sido, com
o es bien
sabido, u
n
o
de los objetos de estudio del profesor B
A
E
N
A
D
E
L
A
L
C
A
Z
A
R
, para
quien la investigación histórica constituyó una m
anera de tratar de averiguar si
los españoles de! siglo X
V
III, y especialm
ente los de! últim
o tercio
, situados ante
o d
en
tro
de u
n
a A
dm
inistración robustecida y reform
ada, realizaron estudios so
bre los tem
as adm
inistrativos que puedan considerarse antecedentes de! D
erecho
A
dm
inistrativo o de la ciencia de la A
dm
inistración. P
or ello
, com
o se pregunta
B
A
E
N
A
D
E
L
A
L
C
A
Z
A
R
, si los econom
istas o historiadores han encontrado un tem
a
de inagotable interés en el estudio de los reinados de los prim
eros borbones, ¿no es
ló
gico que los adm
inistrativistas puedan hallarlo teniendo en cuenta el pape! jugado
por la A
dm
inistración de la época?
O
tro
estu
d
io
de gran interés desde este p
u
n
to
de vista es el trabajo de M
anuel
B
A
L
L
B
E
: "O
rden público y m
ilitarism
o en la E
sp
aña contem
poránea", m
onografía
enla que se pone de relieve la im
portancia de la acción de los poderes públicos. E
n
efecto, según B
A
L
L
B
E
, la historia a la que pretende aproxim
arse no se encuentra
reflejada únicam
ente en la legislación prom
ulgada sino tam
bién en la práctica de los
poderes públicos, en sus actuaciones concretas y en las técnicas jurídicas m
ateriales
utilizadas porque, siguiendo a G
IA
N
N
IN
I, toda historia del D
erecho P
úblico es una
confrontación entre la realidad y la hipótesis norm
ativa.
C
oncepto y evolución histórica
1
7
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inalm
ente, com
o ap
u
n
ta S
A
N
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M
A
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IA
PA
ST
O
R
, son frecuentes los tratam
ien
tos del D
erecho A
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inistrativo en E
spaña que om
iten las consideraciones históricas,
cu
an
d
o
las instituciones del D
erecho A
dm
inistrativo no son atem
porales ni se h
an
fijado de una vez para siem
pre, sino que se encuentran ligadas a la realidad política
e histórica del m
om
ento. E
s m
ás, la historia perm
ite superar categorías o conceptos
jurídico-adm
inistrativos arbitrarios, de orígenes m
uchas veces inconfesables, para
aspirar a m
ayores cotas de justicia.
El análisis histórico, en opinión de S
A
N
T
A
M
A
R
IA
PA
ST
O
R
, debe p
artir de tres
criterios. P
rim
ero, el estudio histórico no debe lim
itarse únicam
ente a la evolución
histórica de la A
dm
inistración pública, sino que debe tener presente el m
arco general
de la evolución del E
stado y de! D
erecho P
úblico en general. S
egundo, el estudio his
tórico debe ser sintético y global. Y, en tercer lugar, el estudio de las bases históricas
del D
erecho A
dm
inistrativo debe ab
o
rd
ar el exam
en de cuatro grandes aspectos: los
fines o tareas que la A
dm
inistración asum
e com
o propias en cada etapa histórica, las
estructuras que se m
o
n
tan
para atender estos fines, el régim
en jurídico al que se so
m
ete la actuación de estas orga nizaciones o estructuras, con particular atención a las
n
o
rm
as especiales que lo distinguen del D
erecho privado y a los m
edios o garantías
establecidos para asegurar que esa sujeción al D
erecho sea efectiva y real y, final
m
ente, las obras de los juristas que, reflexionando sobre todos los datos anteriores les
dieron u
n
sentido de conjunto y propiciaron su perfeccionam
iento técnico.
El tránsito del E
stado liberal al E
stado social en el que parece que nos encontram
os
todavía, trajo consigo im
p
o
rtan
tes consecuencias para el D
erecho A
dm
inistrativo.
La m
ás im
portante, que el E
stado, separado herm
éticam
ente de la sociedad, com
ien
za a intervenir de form
a creciente en
la vida social hasta llegar a constituirse en
director y conform
ador social. Y, por tanto, el D
erecho A
dm
inistrativo llegó a ser el
g
ran
in
stru
m
en
to
para la gran penetración social del E
stado, hoy afortunadam
ente
reconducida, m
ás o m
enos, a sus justos lim
ites.
H
oy, el m
odelo del E
stado de bienestar que ha hecho crisis, nos deja u
n
D
erecho
A
dm
inistrativo pensado p
ar regular o
m
n
ím
o
d
am
en
te la realidad social, casi sin
recovecos dejados a los espacios personales de los ciudadanos. La A
dm
inistración
pública se convirtió en
u
n
fin en sí m
ism
a y el D
erecho A
dm
inistrativo en
el ins
tru
m
en
to
para el cu
m
p
lim
ien
to
de sus deseos. El bienestar se convirtió igualm
ente
en u
n
a m
eta, en
lugar de en
u
n
p
u
n
to
de p
artid
a que haga posible el libre desarrollo
de las personas en
la sociedad. P
or eso, afo
rtu
n
ad
am
en
te hoy vivim
os en un nuevo
E
stado de bienestar, heredero del E
stado social, pero m
ás abierto y din
ám
ico, en
el que el interés general ya no se m
onopoliza desde la alta burocracia, sino que se
define entre el p
ro
p
io
E
stado y los agentes sociales. Es u
n
m
o
delo de E
stado social al
servicio de la persona. Y
, el D
erecho A
dm
inistrativo m
oderno, el D
erecho del P
oder
para la libertad.
E
n cualquier caso
, suele convenirse en
que a p
artir de la R
evolución francesa
com
ienza la etapa de la delim
itación, racionalización y objetivización de un p
o
d
er
co
n
stru
id
o
hasta entonces según las tendencias dom
inicales y del derech
o de pro
piedad. H
asta hoy, hem
os pasado prim
ero p
o
r el E
stado liberal y luego por el E
stado
social, en am
b
o
s casos, con proyecciones, postulados y corolarios bien distintos.
18
D
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