Intervención_del_Estado_en_la_Actividad_Agropecuaria_-_CANDELA_POWELL

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Intervención del Estado Santafesino en la actividad agropecuaria 
Dra. Candela Powell 
 
 
 El presente trabajo tiene por finalidad constituirse en un material útil para el 
desarrollo, en la carrera de grado, de buena parte de un importante tema dentro del 
Derecho Agrario como es la Intervención Estatal en materia Agropecuaria. De ninguna 
manera persigue abarcar todas las posibles aristas del mismo, ya que, el pretender hacerlo, 
sin lugar a dudas excede del presente trabajo resultando tema para un estudio de posgrado. 
 No tiene por objeto tampoco ser un desarrollo netamente teórico, sino que, en 
conjunción con la propuesta pedagógica a llevarse a cabo, buscará llegar al alumno de una 
manera diferente. Se procurará desplegar las ideas básicas, despertar la curiosidad y el 
interés por el tema dictado, tal que el alumno salga con una noción acabada y sistémica de 
los temas abarcados y sea capaz de completarlos con el material de estudio que la cátedra 
propone. 
 El tema propuesto ha adquirido una actualidad impensada y ha puesto a la 
ciudadanía toda a opinar del asunto. Resulta menester, en este caso, aportar al alumnado 
material crítico, fundado y de índole jurídica que le permita desarrollar su propia opinión; 
no basada en lo que lee de los medios sino formada académica y jurídicamente del estudio 
del derecho. Institutos, figuras y normas tales como el estudio de la naturaleza jurídica, el 
análisis del espíritu de las normas, los principios y derechos constitucionalmente 
consagrados se entrelazan para dar lugar a un sistema que es el que legítimamente debiera 
regir. Apelando a un alumno pensante y con mentalidad analítica y crítica, se buscará que 
el mismo concluya en una opinión digna de un futuro profesional del derecho. 
 
 1.- Introducción 
La actividad agraria ha merecido históricamente el interés del Estado el que, a la 
luz de su importancia socio económica, se ha ocupado de participar activamente en su 
desarrollo. 
 La actividad agropecuaria reviste una notable importancia económica para la 
provincia de Santa Fe, en la que las condiciones agroecológicas resultan propicias para el 
desarrollo sustentable de la actividad agropecuaria con preeminencia de cultivos extensivos 
2 
 
en la zona centro-sur (cereales y oleaginosas), la llamada cuenca lechera principalmente en 
la zona centro de la provincia y cultivos regionales como el algodón y la caña de azúcar en 
la zona norte. 
 Estas características ameritan un tratamiento distintivo para los diferentes sectores y 
para las actividades que allí se desarrollan. La actividad agropecuaria reviste una notable 
importancia económica para la provincia de Santa Fe. 
 Los actores privados dependen de las políticas agropecuarias dispuestas por el 
Estado Nacional y Provincial a los fines de la toma de decisiones, las que son clave para la 
vida de la empresa agraria. Son factores que deben ponderarse indefectiblemente ya que 
su incidencia puede ser trascendental. Esta premisa resulta particularmente cierta si 
ponemos a consideración la tan vigente imprevisibilidad de las normas dictadas sobre la 
materia. 
 En apretada síntesis se pretenderá encontrar el justificativo de la intervención 
estatal en la materia y su correlativo fundamento jurídico. Asimismo se enunciarán 
algunas de las acciones que el Estado provincial santafesino ha puesto en marcha a los 
fines de propender al desarrollo de las actividades agrarias. 
 A modo de conclusión se evaluará el éxito obtenido por el estado provincial en la 
consecución de sus objetivos y la adecuación de los planes implementados a las normas 
que le dan lugar. 
 
 
2.- Justificación de la Intervención del Estado en la Actividad Agropecuaria 
 
 Se puede decir que la intervención del Estado en la economía Agropecuaria, a nivel 
mundial, se inicia durante la Primera Guerra Mundial (1914-1918) dada la profunda crisis 
que se genera en las economías de los Estados productores la que se prolonga por muchos 
años. Se rescata la enorme importancia del sector para la economía toda y se comienzan a 
regular aspectos tales como la producción, la comercialización e industrialización de los 
productos agrarios. 
3 
 
 Se formulan nuevas teorías jurídicas las que en su conjunto constituyen lo que parte 
de la doctrina llama derecho social. Aparece una nueva concepción filosófico-jurídica a 
través de la aparición del constitucionalismo social, el que incorpora el principio de la 
función social de la propiedad. El Estado abandona su papel de estado gendarme y 
comienza a regular y controlar la producción, industrialización, comercialización y 
transporte delos productos agropecuarios.1 
Históricamente, la intervención del Estado en la Actividad Agropecuaria ha tenido 
como principal fundamento a la naturaleza misma de la Actividad. Aparece a la vista el 
“ciclo biólogico” como el gran caracterizador de la esencia Agraria. Cabe citar al Maestro 
Carroza2 quien explicaba “que en su íntima esencia la actividad agraria consiste en el 
desarrollo de un ciclo biológico, vegetal o animal, ligado directa o indirectamente al 
disfrute de las fuerzas y de los recursos naturales, la que se resuelve económicamente en 
la obtención de frutos –vegetales o animales- destinados al consumo directo, o bien previa 
una o más transformaciones; estas actividades dependientes de ciclos biológicos se 
encuentran ligadas a la tierra o a los recursos naturales y están condicionadas por las 
fuerzas de la naturaleza, y ello es lo que diferencia, lo que individualiza y distingue a la 
agricultura de las actividades secundarias en tanto que en ellas los procesos biológicos se 
encuentran totalmente dominados por el hombre.” 
El fenómeno biológico es subyacente a toda forma de cultivo de vegetales y cría de 
animales con base en el común denominador que es la agrariedad. 
El hombre contribuye al desarrollo del ciclo biológico, pero su conducta, su hacer o 
no hacer, no determina el resultado. El ser humano puede colaborar con la naturaleza pero 
el fruto a recoger está cargado de un grado de profunda incertidumbre dada por factores 
inmanejables y muchas veces imponderables. 
Se considera necesario comenzar el análisis desde los pilares más básicos. Ello así, 
dado que a veces simplemente se aceptan las normas dictadas por el Estado dándose por 
sentada su legalidad y legitimidad sin siquiera cotejar que tengan adecuada 
fundamentación. 
 
a).- Referencias en la Constitución Provincial de Santa Fe. 
 
1 Facciano, Luis A. Contratos Agrarios, Edit. Nova Tesis, Buenos Aires 2006, p.16 y ss. 
2 Carroza, Antonio. Lezioni di diritto agrario, Milano, Giuffré, 1988. P. 10 y ss. 
4 
 
La actual Constitución de la provincia de Santa Fe, reformada, data del año 1962 y 
efectúa múltiples referencias a la materia agraria dándole un justificativo de enorme 
jerarquía a la intervención del Estado provincial en la materia agraria. 
Merece destacarse el art. 28 de la Carta Magna provincial, el que bajo el título de 
Explotación Agropecuaria constituye una verdadera declaración de principios de Política 
Agraria: “La Provincia promueve la racional explotación de la tierra por la colonización de 
la tierra de su propiedad y de los predios no explotados o cuya explotación no se realice 
conforme a la función social de la propiedad y adquiera por compra o expropiación. 
Propende a la formación, desarrollo y estabilidad de la población rural por el estímulo y 
protección del trabajo del campo y de sus productos y el mejoramiento del nivel de vida de 
sus pobladores. Facilita la formulación y ejecución de planes de transformación agraria 
para convertir a arrendatarios y aparceros en propietarios y radicar a los productores que 
carezcan de la posibilidad de lograr por sí mismos el acceso a la propiedad de la tierra. 
Favorece mediante el asesoramiento y la provisiónde los elementos necesarios el adelanto 
tecnológico de la actividad agropecuaria a fin de obtener una racional explotación del suelo 
y el incremento y diversificación de la producción. Estimula la industrialización y 
comercialización de sus productos por organismos cooperativos radicados en las zonas de 
producción que faciliten su acceso directo a los mercados de consumo, tanto internos como 
externos, y mediante una adecuada política de promoción, crediticia y tributaria, que 
aliente la actividad privada realizada con sentido de solidaridad social. Promueve la 
creación de entes cooperativos que, conjuntamente con otros organismos, al realizar el 
proceso industrial y comercial, defiendan el valor de la producción del agro de la 
disparidad de los precios agropecuarios y de los no agropecuarios. Protege el suelo de la 
degradación y erosión, conserva y restaura la capacidad productiva de las tierras y estimula 
el perfeccionamiento de las bases técnicas de su laboreo. Resguarda la flora y la fauna 
autóctonas y proyecta, ejecuta y fiscaliza planes orgánicos y racionales de forestación y 
reforestación.” 
Como podemos observar aboga por la función social de la propiedad, estabilidad de 
las poblaciones rurales, mejoramiento del régimen de tenencia de la tierra, la incorporación 
de tecnología y los métodos racionales de producción, el cooperativismo agrario, la 
protección de la flora y fauna y la forestación y reforestación. 
5 
 
En su texto ejemplifica verdaderos planes de política agraria, propendiendo al 
desarrollo de la producción a través de la jerarquización del productor al que, por ejemplo, 
busca facilitarle el acceso a la propiedad de la tierra. Pese a lo antigua, ha de resaltarse su 
contemporaneidad, siendo notable el impulso de planes de promoción tributaria y 
crediticia, el fomento del adelanto tecnológico y la búsqueda del incremento y 
diversificación de la producción. 
La constitución santafesina claramente se encuadra en un sistema jurídico, en 
palabras de Carroza3, de tipo “equitativo”, tomando al derecho agrario como un derecho de 
equidad y como aspiración a una igualdad de tratamiento entre los sujetos de la relación 
jurídica ante la clara percepción de la necesidad de tutelar al contratante más débil. 
Este es uno de los marcos reguladores de la intervención estatal provincial en Santa 
Fe. Nótese que lo que se pretende claramente es la protección del sector, busca la defensa 
del valor de la producción del agro marcando la disparidad de precios de los productos 
agropecuarios en relación a los no agropecuarios. 
Como reflexión ha de decirse que aquella normativa que se aparte de lo aquí 
dispuesto merecerá ser tachada de inconstitucional. 
 
b)- Los riesgos en la actividad agraria. 
La actividad agraria, y así lo tiene aceptado la mayoría de la doctrina agrarista,4 se 
ve sujeta a un doble riesgo: el riesgo técnico y el riesgo económico. 
Con respecto al riesgo técnico se pueden distinguir dos subespecies, el riesgo 
intrínseco o propio del ciclo biológico y el riesgo extrínseco o climático. Ambos supuestos 
resultan muchas veces imprevisibles para el productor agropecuario, al punto tal que por 
más que trate de adelantase a ellos, ante su contingencia, no puede escapar de las 
consecuencias. No se pueden anticipar ni todos los riesgos intrínsecos ni todos los 
climáticos; es más, aunque se puedan prever, muchos de ellos tendrán al productor “de 
manos atadas” por lo que las acciones que éste tome podrán tener mayor o menor éxito 
dependiendo del caso. Son ejemplos claros de estos supuestos enfermedades que afectan 
 
3 Carroza, Antonio, El derecho Agrario commo derecho para la paz, en “Manual de Instituciones de Derecho 
Agroambiental Euro-Latinoamericano”, Edit. ETS, Pisa 2001, p.39. Ob. Cit. En Facciano, Luis A. Contratos 
Agrarios. Edit. Nova Tesis, Buenos Aires 2006 
4 Ver Brebbia, Fernando P., “Derecho Agrario”, Edit. Astrea, 1997, pág. 635 y ss. 
6 
 
súbitamente a los cultivos (por ejemplo roya) y contingencias climáticas no asegurables 
como sequías o inundaciones. 
El riesgo económico encuentra varias expresiones, de las que enunciaremos sólo 
algunas que son las que nos resultan útiles para el desarrollo de este trabajo. 
 Históricamente se relacionaba con la fluctuación del precio de los productos 
agrícolas y los nocivos efectos que la imprevisibilidad de esta situación ocasionaba sobre 
el productor. La intervención estatal en este sentido, tenía sobre todo que ver con la 
intención del Estado de dar previsibilidad a la actividad. A tales fines se procuraban 
establecer precios base, con la intención de que el productor tomara sus decisiones con 
algún nivel de certidumbre. En otros casos, un Estado fuertemente intervencionista, 
intermediaba en todo el proceso de comercialización, siendo él mismo el principal 
comprador de los productos agrícolas. No fue sino hasta hace pocos años que el mercado 
de productos agrícolas (sobre todo commodities) sufre un marcado ascenso de los precios a 
nivel internacional que hace que la intervención estatal en este sentido, cese. Obviamente, 
esto no es así para todos los productos. Ejemplo de ello es la producción de carne de cerdo, 
sólo por enunciar un caso, en el que el Estado debe prever un precio base o proveer de 
subsidios al productor para que la actividad resulte rentable. En la actualidad muchos de 
los productos agrícolas, sobre todo los de producciones regionales, sufren profundas 
fluctuaciones en los precios que afectan directamente a la producción. La intervención 
estatal para estos supuestos normalmente es ejercida por el poder ejecutivo nacional.5 
Otra cara del riesgo económico, con gran vigencia en la actualidad, viene dado por 
la posición de escasísimo poder de negociación en la cadena de valor agroalimentaria que 
tiene el empresario agrario. Nos encontramos frente a una oferta de productos primarios 
numerosa, diseminada en los distintos establecimientos, con actores individuales y con 
escaso poder sobre el resto de la cadena. En el otro extremo, la demanda del producto 
primario (el generado en el establecimiento rural) encuentra una marcada concentración: 
son los frigoríficos, los exportadores, las aceiteras y cerealeras quienes adquieren el 
producto agrario. El consumidor final, el que compra el producto de la góndola, está 
fácticamente muy lejos del productor. Esta situación favorece la formación de estructuras 
oligopólicas en claro desmedro de la rentabilidad del productor primario. El productor no 
 
5 Ver Facciano, Luis A. (Coordinador). Derecho Agrario. “Reflexión en torno a la Intervención del Estado en 
los agronegocios” por Ana María Maud.Edit. Nova Tesis, Buenos. Aires. Septiembre 2010. 
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sólo encuentra un techo al precio de sus productos en el mercado internacional (caso de los 
commodities), sino que además el mismo se ve marcadamente reducido como consecuencia 
del ejercicio del poder económico de la demanda. 
Estos riesgos son los que ameritan, justifican y dan lugar a la intervención estatal. 
La finalidad ha de ser la de paliar estos riesgos ya sea a través del dictado de normas o de 
la implementación de planes; ya sea con carácter preventivo o correctivo. 
En el caso de los riesgos técnicos intrínsecos, se dictan normas de política sanitaria 
animal y vegetal. En la provincia de Santa Fe encontramos dentro del Ministerio de la 
producción, bajo la órbita de la Secretaría de Sistema Agropecuario, Agroalimentos y 
Biocombustibles a las Direcciones Generales de Sanidad Animal y Vegetal.6 El objetivo de 
estas secretarías viene dado principalmente por “Posibilitar la obtención de productos y 
subproductos de origen agrícola y alimentos en general, de calidad y variedad requeridos 
por las normas provinciales, nacionales e internacionales que garanticenuna adecuada 
protección de la salud de los consumidores y diferencien a los productos santafesinos en 
los mercados nacionales y del exterior.” A dichos fines algunas de las tareas llevadas a 
cabo por la dirección de sanidad vegetal pueden resumirse en la Fiscalización de calidad y 
sanidad agrícola a través de la aplicación de las leyes provinciales de Productos 
Fitosanitarios N°11.273 y N° 4.390 de Plagas Agrícolas y la nacional de Semillas y 
Creaciones Fitogenéticas N°20.247 (por Convenio con el INASE). A su vez se busca 
propender al desarrollo de estrategias para la diferenciación de productos frutihortícolas de 
origen provincial. La difusión de estos conceptos, la capacitación a los productores y la 
inserción en el mercado nacional de los productos provinciales marca la tendencia de los 
objetivos de esta Dirección. La Dirección de Sanidad Animal tiene a su cargo la 
implementación de los planes sanitarios en distintas actividades; así los encontramos para 
tambo, cría, invernada, cerdos y para la producción avícola. Encontramos también el 
Programa Sanitario Integrado y Participativo para la erradicación de la fiebre aftosa, el 
control y erradicación de la brucelosis bovina y el control de la tuberculosis bovina. Lo 
novedoso de estos programas es que los productores deben elegir libremente a un 
veterinario asesor "co-responsable sanitario" para llevar a cabo los planes nacionales y 
provinciales obligatorios y realizar las acciones de manejo y sanitarias que resulten 
 
6 La información se encuentra publicada en la página oficial de la provincia de Santa Fe www.santafe.gov.ar 
8 
 
necesarias para asegurar un rodeo sano. Se pone de resalto la activa interacción del ámbito 
público y privado. 
 Para el caso de los riesgos climáticos la intervención estatal vendrá dada por 
el funcionamiento de la ley de Emergencia Económica. La característica de este tipo de 
riesgos y su marcada dificultad para aplicar medidas de carácter preventivo, no deja lugar 
más que para la aplicación de medidas correctivas que procuren moderar los perjuicios 
sufridos. Otras obras de mayor envergadura pueden ser aplicadas a este propósito, por 
ejemplo, la construcción de canales, obras para el mejor aprovechamiento de las aguas 
pluviales o de ríos. Al respecto la provincia de Santa Fe, por ley 13.1477 de octubre de 
2010, adhiere a la ley Nacional de Emergencia agropecuaria N° 26.5098 “Sistema Nacional 
para la Prevención y Mitigación de Emergencias y Desastres Agropecuarios”, haciendo 
directamente operativas sus normas en el ámbito de la provincia, disponiendo en su art. 3ro 
que “Todas las normas operativas de la citada Ley Nacional N° 26.509 serán de aplicación 
inmediata en el ámbito de la provincia de Santa Fe.” 
La Ley 26.509 fue promulgada el 27 de Agosto de 2009 y básicamente, a su 
respecto, pueden hacerse las siguientes observaciones: 
Crea el Sistema Nacional para la Prevención y Mitigación de Emergencias y 
Desastres Agropecuarios con el objetivo de prevenir y/o mitigar los daños causados por 
factores climáticos, meteorológicos, telúricos, biológicos o físicos, que afecten 
significativamente la producción y/o la capacidad de producción agropecuaria, poniendo 
en riesgo de continuidad a las explotaciones familiares o empresariales, afectando directa o 
indirectamente a las comunidades rurales. 
A tal fin crea un Consejo Consultivo de Emergencia Agropecuaria cuya misión será 
la de formular observaciones y propuestas con relación a los mecanismos de monitoreo y 
evaluación del Sistema creado por la ley. 
Crea también la Comisión Nacional de Emergencias y Desastres Agropecuarios 
cuyas funciones serán, entre las destacables, la de: a) Proponer al PEN la declaración de 
emergencia agropecuaria de la zona afectada con delimitación del área territorial, cuando 
factores de origen climático, meteorológico, telúrico, biológico o físico, que no fueren 
previsibles o siéndolo fueren inevitables, por su intensidad o carácter extraordinario, 
 
7 B.O. Santa Fe 23/12/2010 
8 B.O. nacional 28/08/2009 
9 
 
afectaren la producción o la capacidad de producción de una región dificultando 
gravemente la evolución de las actividades agropecuarias y el cumplimiento de las 
obligaciones crediticias y fiscales; b) Deberá proponer asimismo la fecha de iniciación y 
finalización, en función del lapso que se estime abarcará la emergencia y/o desastre 
agropecuario y el período que demandará la recuperación de las explotaciones.9 
Por su parte, el estado de emergencia agropecuaria o zona de desastre deberá ser 
declarado previamente por la provincia afectada, que deberá solicitar ante la Comisión 
Nacional de Emergencias y Desastres Agropecuarios, la adopción de igual decisión en el 
orden nacional, debiendo ésta expedirse en un plazo no mayor de veinte (20) días. 10 
 A los fines de la ley se dispone que se encuentra en zona de emergencia 
agropecuaria o zona de desastre según la producción o capacidad de producción se 
encuentren afectados en por lo menos el cincuenta por ciento (50%) o el ochenta por ciento 
(80%) respectivamente. 11 
ARTICULO 9º 
Declarado el estado de emergencia y/o desastre agropecuario la Secretaría de 
Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, deberá: a) Asignar y/o reasignar los recursos 
humanos, financieros y otros que el estado de situación demande; b) Gestionar los recursos 
presupuestarios complementarios; c) Asistir técnica y financieramente a los productores 
para restablecer la capacidad financiera, productiva y económica. d) Asistir técnica y, 
financieramente a los entes públicos durante el estado de emergencia y/o desastre 
agropecuario. La ley entiende por entes públicos a aquellas dependencias del Estado o 
entes descentralizados o desconcentrados del Estado nacional, de las provincias o 
municipalidades que desarrollen planes, programas o acciones en el marco de la presente 
ley para disminuir la vulnerabilidad de los productores agropecuarios y las poblaciones 
rurales; e) Coordinar con las provincias, municipios, Banco de la Nación Argentina, 
agentes financieros provinciales o municipales, la asistencia al productor agropecuario 
afectado por los fenómenos adversos, facilitando, con sujeción a las condiciones que 
establezca la autoridad de aplicación, la provisión de los recursos en tiempo y forma.12 
 
9 Art. 5° Ley 26.509 
10 Art. 6° Ley 26.509 
11 Art. 8 Ley 26.509 
12 Art. 9 Ley 26.509 
10 
 
La ley prevé asimismo acciones de control13 y prevención14 de estos eventos y un 
sistema propio para el financiamiento de este sistema.15 
 
 
La ley dispone que los beneficiarios directos serán los productores agropecuarios 
afectados por eventos adversos en sus unidades productivas, que deban reconstituir su 
producción o capacidad productiva a raíz de las situaciones de emergencia y/o desastre 
agropecuario. 16 
Declarado el estado de emergencia agropecuaria o desastre la asistencia a brindar 
podrá consistir en: 
1. Asistencia financiera especial para productores damnificados a través de 
instituciones bancarias las que podrán aplicar medidas especiales tales como: a) Espera y 
renovaciones de las obligaciones pendientes a la fecha en que fije como iniciación de la 
emergencia o desastre agropecuario y hasta el próximo ciclo productivo; b) Otorgamiento 
de créditos con tasas de interés bonificadas en un veinticinco por ciento (25%) en las zonas 
declaradas en emergencia agropecuaria y en un cincuenta por ciento (50%) en las zonas de 
desastre sobre las vigentes en plaza para estas operaciones; d) Suspensión de hasta noventa 
(90) días y/o ciclo productivo después de finalizado el período de emergencia agropecuaria 
o zona de desastre de la iniciación de juicios y procedimientos administrativos por cobros 
deacreencias vencidas con anterioridad a la emergencia o desastre agropecuario. Para el 
 
13 Art. 10 Ley 26.509 
14 Art. 11 Ley 26.509 
15 ARTICULO 16. — Créase el Fondo Nacional para la Mitigación de Emergencias y Desastres 
Agropecuarios (FONEDA), cuyo objetivo es financiar la ejecución del Sistema Nacional para la Prevención 
y Mitigación de Emergencias y Desastres Agropecuarios. La administración de dicho Fondo estará a cargo 
del Ministerio de Producción. ARTICULO 17. — Los recursos del Fondo se conformarán con: 1. Los que se 
asignen anualmente por ley de presupuesto general para la administración pública nacional. Los recursos del 
fondo permanente deben ser como mínimo un monto anual equivalente a pesos. QUINIENTOS MILLONES 
($ 500.000.000). 2. Los que reciba mediante herencias, legados y donaciones. 3. Las multas cobradas por 
infracciones a la presente ley. 4. Los provenientes de préstamos nacionales e internacionales y otros que 
disponga el Estado nacional al momento de atender situaciones de emergencia y/o desastre agropecuario. 
ARTICULO 18. — Los recursos del Fondo Nacional para la Mitigación de Emergencias y Desastres 
Agropecuarios estarán exclusivamente destinados a financiar los programas, proyectos y acciones del 
Sistema Nacional para la Prevención y Mitigación de Emergencias y Desastres Agropecuarios para mitigar y 
recomponer los daños ocasionados por la emergencia y/o desastre agropecuario, mediante acciones aisladas o 
programáticas dispuestas con carácter concomitante y posterior, según el caso, a la ocurrencia de la 
emergencia y/o desastre agropecuario. 
 
16 Art. 20 Ley 26.509 
11 
 
supuesto de juicios ya iniciados, los mismos deberán paralizarse quedando en consecuencia 
suspendido el curso de los términos procesales de la caducidad de instancia y prescripción; 
2. Asistencia técnica y financiera realizando aportes no reembolsables para gastos 
de inversión y operación para recomponer la capacidad productiva, con preferencia a 
productores familiares con pequeñas escalas de producción y subsistencia. Facilitando en 
tales casos el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para el acceso a los 
beneficios del sistema.17 
Asimismo, la ley prevé una serie de medidas impositivas especiales a adoptarse las 
que podrán consistir en: a) Prórroga del vencimiento del pago de los impuestos existentes o 
a crearse, que graven el patrimonio, los capitales, o las ganancias de las explotaciones 
afectadas, cuyos vencimientos se operen durante el período de vigencia del estado de 
emergencia agropecuaria o zona de desastre. Las prórrogas para el pago de los impuestos 
mencionados tendrán un plazo de vencimiento hasta el próximo ciclo productivo a aquel en 
que finalice tal período las que no estarán sujetas a actualización de los valores nominales 
de la deuda; b) Se faculta al PEN para que pueda eximir total o parcialmente de los 
impuestos sobre los bienes personales y a la ganancia mínima presunta sobre aquellos 
bienes pertenecientes a explotaciones agropecuarias e inmuebles rurales arrendados 
respectivamente, ubicados dentro de la zona de desastre y afectados por esa situación 
extraordinaria.18 
La ley trae una norma digna de resaltarse previendo que la ayuda económica debe 
otorgarse considerando el principio de equidad y dar prioridad a los productores 
agropecuarios considerados como agricultores familiares. 19 
Finalmente la ley dispone una serie de penalidades para los infractores de la ley y 
delimita el ámbito de aplicación20, siendo el mismo en todo el territorio de la Nación e 
invitando a las provincias a su adhesión. 
 
17 Art. 22 Ley 26.509 
18 Art. 23 Ley 26.509 
19 Art. 24 Ley 26.509 
20 ARTICULO 31. — Los productores declarados en situación de emergencia o desastre agropecuario 
podrán, siempre que la explotación no se realice en zonas consideradas ecológicamente no aptas para el 
desarrollo de la actividad agropecuaria, hacer uso de los beneficios emergentes de la presente ley, en casos 
excepcionales debidamente fundados cuando los riesgos y/o daños puedan estar cubiertos o amparados bajo 
el régimen de seguros, con sujeción, esto último, a la reglamentación que dicte la Secretaría de Agricultura, 
Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación. 
 
12 
 
 
3.- El riesgo económico y la intervención del Estado Santafesino. 
El riesgo económico, que como señalamos en la actualidad, fundamentalmente se 
manifiesta en formaciones oligopólicas en la demanda de productos agropecuarios, 
encuentra también otras expresiones. 
Existe una notable vinculación entre el derecho agrario y la política agraria.21 
Parafraseando a Vivanco, se puede caracterizar al derecho Agrario como “profundamente 
influido por la economía, la sociología y la política.”22 Distintos problemas agrarios de 
índole económica van a encontrar una respuesta política que pretenderá solucionarlos. 
Entre ellas es dable destacar por ejemplo la política de precios, en la que el 
productor agropecuario es simple tomador. A diferencia de otras actividades económicas 
que son libres de determinar el precio al que pretenden vender su producto, fijándolo por 
ejemplo a partir de los costos incurridos o de los precios fijados por la competencia, el 
productor agropecuario debe vender al precio dispuesto en el mercado y no interviene en 
su formación. Este precio “dado” podría surgir directamente del libre juego de la oferta y 
la demanda o sufrir distorsiones derivadas de la intervención estatal. En materia de precios, 
la intervención estatal es activa sobre todo a nivel nacional. 
A su vez debe enunciarse la especial característica de los bienes primarios: la 
inelasticidad precio e ingreso en relación a los mismos. En ambos casos, la falta de 
elasticidad trae como consecuencia una afectación en el comportamiento normal y 
esperado de la oferta y la demanda. La inelasticidad precio implica que una variación del 
precio del producto afectará menos que proporcionalmente la variación de la demanda. Por 
ejemplo, el precio de un producto primario disminuye en un 50% y el incremento en la 
demanda de dicho producto sólo es del 10%. La inelasticidad ingreso tiene que ver con los 
consumidores finales de productos agropecuarios y los ingresos de los que disponen. 
También aquí se enfrentan a un problema de elasticidad: el incremento del sueldo de un 
sujeto en un 50% traerá aparejado un incremento en la demanda de productos básicos por 
ejemplo de un 5%. La elasticidad ingreso tiene sus bemoles, ya que por ejemplo si nos 
encontramos frente a un sujeto que no ve satisfechas sus necesidades alimenticias básicas, 
 
21 PASTORINO, LEONARDO F., "DERECHO AGRARIO ARGENTINO", edit. Abeledo Perrot, Buenos 
Aires, 2009. p.20 
22 Vivanco, Antonio, “La codificación rural provincial”, ob. Cit en PASTORINO, LEONARDO F., 
"DERECHO AGRARIO ARGENTINO", edit. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2009. p.20 
13 
 
muy probablemente su demanda será mucho más elástica, pudiendo destinar quizás el 
ciento por ciento del aumento de su ingreso a la adquisición de alimentos. Para aquellos 
sujetos que tengan sus necesidades satisfechas, la demanda de productos primarios 
encuentra un tope. Por lo cual, una política de precios podría resultar altamente ineficaz 
para incentivar la producción. 
Esta característica de los productos agropecuarios trae enormes consecuencias de 
índole no sólo económica sino también social, configurando así un verdadero 
rompecabezas para el estado interventor. Por ello, en materia económica la intervención es 
muy compleja: asegurar el acceso a los alimentos para las personas con menores recursos, 
garantizar que a los precios predispuestos y con los costos disponibles el productor obtenga 
una rentabilidad tal que lo incentive no sólo a seguir participandosino a crecer en la 
actividad, la intervención moderada para no generar distorsiones con efectos nocivos y el 
respeto de la legalidad de las medidas que se tomen. Sin lugar a dudas la conjunción de 
todos estos actores resulta compleja.23 
El Ministerio de Producción de la provincia de Santa Fe encara estas problemáticas 
haciendo uso del concepto de “cadenas de valor”. 
Este análisis se realiza a través de la visión del derecho Agrario desde la idea de 
cadena de producción, en virtud del cual se deberá tener en consideración el ciclo 
económico al que se destinan los productos derivados de la actividad agraria, llegando a 
fases de comercialización, transformación en alimentos y otros bienes, fiscalización u otros 
aspectos más que no tienen que ser necesariamente agrarios en un sentido técnico 
jurídico.24 
Por cadena de producción se entiende el conjunto de los agentes económicos, 
“administrativos” y “políticos” que participan a lo largo del itinerario económico de un 
producto desde el estadio inicial de la producción hasta el final y las relaciones entre 
éstos.25 
 
23 Ver. Facciano, Luis A. (coordinador). Derecho Agrario. “Agronegocios: El desafío de llegar del campo al 
plato con inocuidad, calidad, productividad y competitividad.” Por Héctor H. Pilatti y Susana Formento. 
Edit. Nova Tesis. Buenos Aires, septiembre 2010. 
24 Patorino, Leonardo F. ob. cit. 
25 Pastorino, Leonardo F. ob. cit. 
14 
 
A tales fines, dentro del llamado “Sistema Agropecuario, Agroalimentario y de 
Biocombustibles”, se han identificado las siguientes cadenas: Oleaginosa; láctea; cárnica; 
frutihortícola; Apícola; Algodón y Cuero. 26 
Se reconoce el enorme valor que para la provincia tiene la cadena Oleaginosa, 
destacándose que es uno de los complejos más grandes del mundo y que Santa Fe es la 
primera productora y exportadora de aceites vegetales con veinte establecimientos activos 
que representan más del 40% del total de plantas aceiteras del país. Santa Fe posee el 80% 
de la capacidad de molienda total de semillas oleaginosas del país con una capacidad de 
almacenaje para secos que representa casi el 65 % del total nacional. Puede sostenerse que 
su éxito le ha hecho merecedora de independencia ya que prácticamente no existen planes 
de política agropecuaria a su respecto.27 
 Se han estudiado otras cadenas respecto de las cuales se han desarrollado 
planes para su desarrollo productivo. Ellas son la Cadena de Valor Porcina, Apícola, 
Frutihortícola, del Algodón, Láctea, Carne Bovina y Sucroalcoholera Santafesina. 
En todas ellas el término “cadena de valor” desarrollado hace referencia a una red 
de alianzas verticales o estratégicas entre varias empresas de negocios independientes 
dentro de una cadena agroalimentaria. Cada cadena de valor surge a partir de la existencia 
de metas y objetivos comunes de los integrantes de la misma, implica compartir riesgos y 
beneficios. Las cadenas a menudo abarcan el espectro completo de la cadena 
agroalimentaria, del consumidor al productor. Proporciona el marco de referencia para la 
realización de las transacciones de negocios, dando respuesta a las necesidades del 
consumidor, implica confianza y abre la comunicación entre sus participantes y los 
resultados son mutuamente beneficiosos para todas las partes que intervienen. 28 
En el estudio de cada una de ellas se busca identificar la magnitud del sector en la 
economía provincial, poniendo de resalto sus fortalezas y debilidades. Se identifican los 
actores y se procura medir el desarrollo del sector y el impacto socioeconómico del mismo. 
Finalmente, en cada caso, el estado propone distintas líneas de acción que 
fundamentalmente hacen hincapié en la capacitación de los actores, el asociativismo, la 
 
26 La información se encuentra publicada en la página oficial de la provincia de Santa Fe www.santafe.gov.ar 
27 Sobre la importancia e implicancias a nivel país de la cadena sojera ver Facciano, Luis A (coordinador). 
Derecho Agrario. “La cadena de valor de la soja: implicancias económicas, sociales y jurídicas” Por Claudia 
R. Zeman. Buenos Aires, septiembre de 2010. 
28 Iglesias, D.H., INTA, 2002. 
15 
 
creación de organismos reguladores de la actividad y en algunos casos, apoyo financiero. 
Como el estudio es de la cadena y no de la actividad primaria que, si se quiere, es a piedra 
basal de cada cadena, en muchos casos, la participación del estado en el impulso de la 
actividad termina estando muy alejada del productor agropecuario. 
En todos los casos, el estado fija objetivos estratégicos en torno a la cadena y traza 
líneas de acción a seguir, las que, en términos generales, se han ido cumpliendo. 
En el caso de la cadena de la carne se creó el “Consejo Económico de la cadena de 
valor de la carne santafesina” y una “Comisión Técnica” con la misión fundamental de 
estudiar esta cadena de valor y evaluar su funcionamiento, dando lugar a nuevas líneas de 
acción. Se plantea como objetivo principal la coordinación de programas y el aumento del 
nivel de adopción de tecnología de proceso y gestión empresarial a nivel primario. Se 
procura generar un adecuado financiamiento para producir procesos de intensificación de 
la producción de carne, los que debieran ser acordados con las entidades financieras a 
través de la intervención del gobierno provincial. Asimismo se prevén políticas de estímulo 
fiscal ejecutables por ejemplo a través de exenciones o diferimentos impositivos para 
productores criadores e invernadores. En la órbita de las actividades de industrialización y 
comercialización se hace hincapié en la necesidad de generar productos diferenciados y en 
las políticas de “valor agregado”. Se busca incentivar y fortalecer el asociativismo entre los 
productores y la búsqueda de nichos de mercado para los productos diferenciados. 
Al respecto ha de decirse, y es válido para todas las cadenas desarrolladas, que ni 
los planes de financiamiento ni las políticas de estímulo fiscal han resultado exitosos. La 
intervención del sector privado (bancos y entidades financieras y sus reglas de juego), por 
una parte y la imperiosa necesidad de recursos económicos del estado provincial, por el 
otro, han impedido su puesta en marcha. Por otro lado, el asociativismo que tan 
beneficioso se presenta, parece darse de bruces con la idiosincrasia del productor 
agropecuario que se muestra claramente reticente a estas agrupaciones. 
Con el estudio de las cadenas se han permitido ir más allá y no sólo se plantearon 
planes de desarrollo sino también políticas de sanidad animal y vegetal. Asimismo se 
encuentran vertidas en las mismas lo que podríamos llamar “expresiones de deseo”, como 
el mejoramiento de los caminos rurales y la disminución del éxodo rural. 
16 
 
Para el caso de la Cadena Láctea el Estado se plantea como objetivo ideal el 
restablecimiento del liderazgo de la provincia de Santa Fe en producción, industrialización, 
calidad y comercialización de leche y productos lácteos. 
A tales fines propone líneas de acción separadamente en la producción primaria, el 
sector de industrialización y el sector comercial. De manera similar a lo que ya dijéramos 
para la Cadena de la Carne, en el sector primario lechero se propone la capacitación en la 
utilización de las herramientas tecnológicas disponibles; la promoción de modelos 
asociativos para los productores más chicos y el mejoramiento de la red caminera y redes 
eléctricas. Si bien la intención es buena, ha de decirse que no es suficiente. Hoy Santa Fe 
es testigo de la muerte irreversible de una enorme cantidad de tambos. Este fenómeno no 
ha conseguido revertirse con las políticas implementadas. Los tambos chicos han 
prácticamente desaparecido y si se ve alguna asociación en las escalas más grandes, con 
alta rentabilidad. 
Parala cadena de carne porcina se creó el Consejo Económico de la Cadena 
Porcina como el marco institucional, organizacional y operativo para potenciar los recursos 
y articular los distintos actores de la cadena de valor de la carne porcina. 
Se propugna la capacitación de los actores de la cadena y la búsqueda de estímulos 
para la inversión en el sector porcino. También se busca direccionar el apoyo financiero y 
económico para aquellos proyectos en los que se destaquen la capacitación, el agregado de 
valor y el asociativismo. 
En el caso de la cadena del algodón, se da cuenta de su agonía resaltando que hoy la 
actividad está amenazada en su continuidad siendo todo un desafío revitalizar su 
producción. Siendo una actividad desarrollada en el norte de la provincia y dado las 
peculiares características de esta zona agronómica, la producción de algodón es una 
variante interesante para el desarrollo de la zona pero que, como consecuencia del atraso 
tecnológico y de la baja rentabilidad de la actividad, se ha visto desplazada. Las líneas de 
acción del estado plantean una fuerte intervención en la que el gobierno participaría 
activamente. Se plantea continuar con la participación en instancias regionales y nacionales 
donde se trabaje con el objetivo de lograr políticas que apoyen a la cadena del cultivo, 
incluyendo instancias de trabajo en conjunto con el Ministerio de la Producción de Santa 
Fe; la realización de gestiones necesarias tendientes a facilitar la mecanización del cultivo 
17 
 
y la promoción de acciones que tiendan a superar las dificultades actuales con relación a la 
utilización de la mano de obra en el cultivo y otras actividades relacionadas. 
Todas las cadenas podrían ser objeto de un pormenorizado estudio, lo que escapa 
del presente trabajo, habiéndose puesto de resalto aquellas que gozan de características 
distintivas aplicables a las demás. 
4.- Conclusiones: 
 En el caso de la Provincia de Santa Fe puede concluirse que la intervención 
del Estado guarda coherencia con las normas que le dan origen, respeta los principios de 
legalidad y legitimidad. Guarda adecuada relación con los mandatos de la constitución 
provincial y propende a afrontar los riesgos a los que se ve sujeta la actividad.29 
 Se observa una clara tendencia a la creación de organismos específicos para 
tratar las problemáticas de las cadenas de valor identificadas, los que tienen el inmenso 
desafío de no ser meros instrumentos burocráticos para transformarse en verdaderas 
herramientas útiles para el desarrollo de la cadena y de la provincia. En todos los casos se 
prevé la participación de instituciones del sector privado a las que se les deberá dar 
adecuado lugar para que el sector público pueda recepcionar las inquietudes planteadas. 
 Sin embargo, en muchos de los casos analizados, los objetivos propuestos se 
tornan meras ilusiones. Ha de tenerse en cuenta que la provincia se encuentra inserta en el 
país y que las políticas implementadas a nivel nacional, muchas veces teñidas de clara 
incertidumbre y altamente desalentadoras de la producción primaria, tienen una fuerza tal 
que las políticas agropecuarias provinciales resultan absolutamente ineficientes. A su vez, 
hay cuestiones relativas a los ámbitos municipales o comunales que funcionan 
desarticuladamente con la provincia, impidiendo la consecución de aquellos objetivos en 
los que el estado municipal deba intervenir activamente. Por otro lado, las problemáticas 
detectadas y las líneas de acción trazadas por la provincia, no siempre encuentran correlato 
en la vida real, lo que coadyuva a que los efectos sean muy pobres. 
 Santa Fe es una provincia nacida para la producción agropecuaria, una 
provincia que respira el campo y que tiene todo para alcanzar el éxito en su cometido. Es 
una provincia que necesita que “la dejen ser”. 
“ Dilatado, tendido, sin altos ni bajos, 
 
29 Ver Pastorino, Leonardo F. (coordinador), Derecho Agrario Provincia. Normativa de la provincia de Santa 
Fe p. 601 y ss.Edit. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 2011. 
18 
 
Este es el suelo mío, este es mi campo. 
Es como a mi me gusta, verde, ancho, 
el sol por todo él, el agua a mano.” 
“Suelo Santafesino”, José Pedroni (1899-1968). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19 
 
Índice 
 
 
pág. 
1.- Introducción. 2 
2.- Justificación de la Intervención del Estado en la Actividad Agropecuaria. 3 
a) Referencias en la Constitución Provincial de Santa Fe. 4 
b) Los riesgos en la actividad agraria. 5 
3.- El riesgo económico y la intervención del Estado Santafesino. 12 
4.- Conclusiones 17