La presunción de inocencia en el proceso inspectivo PP 55-61

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SECTOR PRIVADO
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LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN EL LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN EL 
PROCESO INSPECTIVO PROCESO INSPECTIVO 
Alcances sobre su aplicaciónAlcances sobre su aplicación
Roberto MATALLANA RUIZ(**)
En el presente artículo el autor analiza la presunción de certeza de las 
actas de infracción que aplican los inspectores de trabajo en los diversos 
procesos fiscalizadores, dilucidando si efectivamente ello cumple con el 
mandato constitucional de que nadie es culpable hasta que se demuestre 
lo contrario.R
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(*
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Introducción
La función originaria de la inspección –que 
continúa siendo hasta el día de hoy la más 
importante– es la de vigilar el cumplimien-
to de la normativa sociolaboral, con propues-
ta de sanción para los infractores, de ser el 
caso.
Tal actuación se refleja en el acta de infrac-
ción, la cual se encuentra especialmente re-
forzada en su contenido por un medio legal 
importante, como es el de la presunción le-
gal de certeza; y puede iniciar –en determi-
nados casos– un procedimiento administrati-
vo sancionador.
En ese sentido, revisaremos en forma gene-
ral el marco legal del sistema inspectivo y del 
sistema sancionador. Luego procederemos a 
analizar la naturaleza jurídica de la presunción 
de certeza para concluir en verificar si existe 
conflicto con la presunción de inocencia.
I. Sistema de inspección y sistema 
sancionador
La inspección del trabajo es uno de los instru-
mentos básicos para hacer realidad el derecho 
de todos los trabajadores a condiciones de tra-
bajo decente(1), por lo que es vital buscar el re-
forzamiento y la modernización de los siste-
mas inspectivos de trabajo.
Lo que se busca con la mejora y el fortaleci-
miento de los sistemas inspectivos del trabajo 
es la prevención y solución de los conflictos 
laborales, ya que de esta forma permiten in-
formar y orientar a empleadores y trabajadores 
(*) Empresas y entidades del Sector Público con régimen laboral privado.
(**) Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), jefe del área laboral de Hernández & Cía. Abogados. Di-
plomado en el Programa de Segunda Especialidad en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Escuela de Gradua-
dos de la PUCP. Cursa estudios en la Maestría en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la PUCP.
(1) CIUDAD REYNAUD, Adolfo. “El nuevo modelo de inspección del trabajo en Perú”. En: Alcances y eficacia del Derecho del 
Trabajo: tercerización, inspección y derechos colectivos. III Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del 
Trabajo y de la Seguridad Social. SPDTSS, Lima, octubre de 2008, p. 329.
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56 SOLUCIONES LABORALES N° 30 / Junio 2010
para actuar con observancia de las 
normas legales que regulan las rela-
ciones de trabajo. Asimismo, como 
menciona Ciudad Reynaud, la ins-
pección laboral “permite elevar el 
grado de cumplimiento de la legisla-
ción laboral a través de la vigilancia 
y sanción de conductas infractoras, 
dentro de las garantías de legalidad y 
del debido proceso”.
En ese sentido, las normas interna-
cionales de la OIT, y en particular 
el Convenio 81 sobre inspección del 
trabajo y el Protocolo de 1995 relati-
vo al Convenio sobre inspección de 
trabajo, han delineado los criterios 
generales que deberán observar los 
sistemas de inspección del trabajo en 
cada país miembro en lo que respecta 
a su integración como sistemas unifi-
cados, polivalentes e integrados, así 
como a su competencia y funciones, 
estructura, personal, recursos mate-
riales, métodos generales de inspec-
ción y trámites y sanción de las in-
fracciones de la legislación laboral.
En conclusión, en las normas inter-
nacionales antes citadas se estable-
cen los criterios básicos del sistema 
de inspección, por un lado, y del sis-
tema sancionador, por otro.
1. Regulación inspectiva en la Ley 
Nº 28806
Con la entrada en vigencia de la Ley 
Nº 28806, Ley General de Inspec-
ción del Trabajo –en adelante LGIT–,
el sistema inspectivo del trabajo dio un 
vuelco total al diferenciarse claramen-
te la fase de investigación de la fase de 
sanción. Es decir, se diferenciaba las 
facultades necesarias para la investi-
gación y constatación de la existencia 
de infracciones, de las facultades otor-
gadas para adoptar medidas inspecti-
vas a fin de garantizar el cumplimiento 
de las normas vulneradas.
Asimismo, la Ley General de Ins-
pección del Trabajo también distin-
guió la fase sancionadora, para lo 
cual cumplió con adaptarse a la Ley 
Nº 27444, Ley del Procedimiento 
Administrativo General, que regía 
para toda la Administración Pública.
1.1. Fase de instrucción del proce-
dimiento
En el sistema de inspección encon-
tramos como primera fase la de in-
vestigación, la cual se lleva a cabo a 
través de actuaciones inspectivas o 
comprobatorias, que en estricto no 
son un procedimiento administrativo 
sino una fase previa al procedimien-
to sancionador.
Es decir, el inspector en esta etapa 
se encamina a dos tipos diferentes 
de actuaciones procedimentales: (i) 
aquellas dirigidas a aportar datos al 
expediente; y, (ii) aquellas que cons-
tituyen actividades probatorias.
En la primera actividad de aportación 
de datos se incorporan al procedi-
miento y al expediente determinadas 
informaciones, datos preexistentes 
que serán evaluados por la autoridad 
en su momento. En cambio en la se-
gunda actividad, que es la propiamente 
probatoria, se trata de aquellos medios 
que permiten demostrar la veracidad 
de las informaciones y documentos 
aportados, tales como testimonios, de-
claraciones, visitas a los centros de tra-
bajo, peritajes, entre otros.
Luego de finalizadas las actuaciones 
de comprobación, los inspectores emi-
tirán un informe interno sobre las ac-
tuaciones realizadas y sus resultados.
En ese sentido, finalizada la investi-
gación el inspector puede disponer de 
medidas de recomendación y/o ad-
vertencia o, en caso de que comprue-
be la existencia de una infracción, 
podrá requerir al sujeto responsable 
la adopción de las medidas necesa-
rias para garantizar el cumplimiento 
de las disposiciones vulneradas, den-
tro de un plazo determinado, con lo 
cual, según establece la legislación, 
se emite una medida de inspectiva de 
requerimiento.
Finalmente, de no haberse subsana-
do las medidas inspectivas, el acta de 
infracción es levantada por el inspec-
tor de trabajo, documento que no re-
quiere de las firmas ni manifestacio-
nes de las partes. Siendo esto así, no 
existe posibilidad de impugnación 
toda vez que nos encontramos en la 
fase de investigación o de instruc-
ción y no en la etapa sancionadora.
1.2. Fase sancionadora del proce-
dimiento
En el sistema sancionador se tipifica 
las infracciones, sus correspondien-
tes sanciones y el procedimiento para 
su imposición garantizando los prin-
cipios de seguridad jurídica y la elimi-
nación de la arbitrariedad de los pode-
res públicos que afectan los derechos 
de los empleadores y de los trabaja-
dores. Además este sistema sanciona-
dor debe observar rigurosamente los 
principios de legalidad, tipicidad, res-
ponsabilidad y proporcionalidad en la 
aplicación de las sanciones.
En esta etapa se busca que las partes 
gocen de todos los derechos y garan-
tías inherentes al procedimiento san-
cionador, de manera que les permita 
exponer sus argumentos de defensa, 
ofrecer pruebas y obtener una deci-
sión por parte de la Autoridad Ad-
ministrativa de Trabajo debidamen-
te amparada en hechos y en derecho.
Debe tenerse presente que esta posi-
bilidad de defensa se otorga antes que 
la Administración haya sancionado 
y dispuesto la obligación de cumplir 
determinada normativa por parte del 
empleador. Es decir, no hay multa sin 
sanción, solo imputaciónde cargos y 
propuesta de sanción, que el adminis-
trado debe rebatir, desmentir y aclarar 
dentro del plazo otorgado para pre-
sentar los descargos.
II. Presunción de certeza en 
las actas de infracción
El reconocimiento de la presunción 
de certeza constituye, sin duda, un 
aspecto cuestionable que acompaña 
a las actas de inspección del trabajo.
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Para Martín Valverde, los hechos 
constatados por los funcionarios de 
la inspección del trabajo, “recogidos 
en el acta de infracción observando 
los requisitos establecidos legalmen-
te, tienen presunción de certeza”(2).
En ese sentido, consideramos que la 
figura normativa –presunción de cer-
teza– propone que determinados do-
cumentos administrativos, como el 
acta de infracción, irradien eficacia 
jurídica en el ámbito administrativo 
sancionador.
Por lo tanto, los hechos constata-
dos por la autoridad competente 
–inspector de trabajo– los cuales se 
formalizan en documentos públicos, 
tendrán valor probatorio, sin perjui-
cio de las pruebas que en defensa de 
los respectivos derechos o intereses 
puedan señalar o aportar los propios 
administrados.
1. Reconocimiento normativo de 
la presunción de certeza
Con la LGIT, actual ley de inspeccio-
nes, las actas de infracción mantienen 
su virtualidad probatoria toda vez que 
el artículo 16 señala lo siguiente:
 “Artículo 16.- Actas de infracción
 Las actas de infracción por vul-
neración del ordenamiento jurídi-
co sociolaboral, así como las ac-
tas de infracción por obstrucción 
a la labor inspectiva, se extende-
rán en modelo oficial y con los 
requisitos que se determinen en 
las normas reguladoras del pro-
cedimiento sancionador.
 Los hechos constatados por los 
inspectores actuantes que se for-
malicen en las actas de infracción 
observando los requisitos que se 
establezcan, se presumen cier-
tos sin perjuicio de las pruebas 
que en defensa de sus respectivos 
derechos e intereses puedan apor-
tar los interesados.
 El mismo valor y fuerza probatoria 
tendrán los hechos comprobados 
por la inspección del trabajo que 
se reflejen en los informes, así 
como en los documentos en que 
se formalicen las 
medidas inspecti-
vas que se adop-
ten” (el resaltado 
es nuestro).
En definitiva, la nor-
ma antes expuesta ra-
tifica que la figura ju-
rídica de presunción 
de certeza ha sido re-
conocida dentro de 
nuestro ordenamien-
to legal y como tal, 
las actas de infrac-
ción que elaboren los 
inspectores de traba-
jo constan de seguri-
dad jurídica y pleno 
valor probatorio en el 
proceso administrati-
vo sancionador que posteriormente 
se instaure al administrado.
2. La presunción legal de las ac-
tas de infracción
La presunción de certeza de las actas 
de infracción la podemos ubicar den-
tro de las presunciones(3) legales, y 
concretamente en las que tienen el ca-
rácter de iuris tantum por ser destrui-
das al contar con prueba en contrario.
Este es el sentido del artículo 16 de 
la LGIT, al señalar que los hechos 
constatados por los inspectores en 
las actas de inspección se presumen 
ciertos sin perjuicio de las pruebas 
que las partes aporten en defensa de 
sus derechos afectados.
Sin embargo, debemos señalar que 
el valor probatorio de las actas de 
infracción no puede ser considera-
do técnicamente como una autenti-
ca presunción, como lo veremos más 
adelante.
Paredes Palacios(4) se-
ñala que “las razones 
o motivos por los que 
en un sistema jurídi-
co determinado tienen 
lugar las presuncio-
nes iuris tantum, son 
cuatro:
1. Es necesario que 
la presunción se 
halle prevista en la 
ley positiva.
2. El precepto con-
creto que establece 
la norma de pre-
sunción debe tener 
carácter procesal y 
repercusiones probatorias y, asi-
mismo, contemplar la posibilidad 
de que el valor probatorio que en 
él se prevé pueda ser destruido a 
través de la aportación de prueba 
en contrario.
3. Es imprescindible la presencia de 
dos afirmaciones –la afirmación 
base y la afirmación presumida– 
enlazadas entre sí por la norma de 
presunción. No cabe, por lo tanto, 
presumir un hecho por sí mismo 
sin que se encuentre ligado a otro 
hecho o afirmación base.
4. Es preciso que esta afirmación 
presumida sea cualitativamen-
te distinta de la afirmación base, 
de manera que no forme parte del 
contenido de esta”.
Como podemos apreciar, la presun-
ción de certeza al no cumplir con los 
(2) MARTÍN VALVERDE, Antonio; RODRÍGUEZ-SAÑUDO GUTIÉRREZ, Fermín y Joaquín GAR-
CÍA MURCIA. Derecho del Trabajo. 10a edición, Tecnos, Madrid, setiembre de 2001, p. 779.
(3) La definición de presunción es aquella actividad intelectual probatoria del juzgador, realizada en la 
fase de fijación, por la cual afirma un hecho distinto del afirmado por las partes instrumentales, a cau-
sa del nexo causal o lógico existente entre ambas afirmaciones.
(4) PAREDES PALACIOS, Paúl. Pruebas y presunciones en el proceso laboral. ARA Editores, Lima, 
abril de 1997, pp. 269-271.
“ (...) los hechos consta-
tados por la autoridad com-
petente –inspector de traba-
jo– los cuales se formalizan 
en documentos públicos, 
tendrán valor probatorio, sin 
perjuicio de las pruebas que 
en defensa de los respec-
tivos derechos o intereses 
puedan señalar o aportar los 
propios administrados. ”
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58 SOLUCIONES LABORALES N° 30 / Junio 2010
últimos dos requisitos antes mencio-
nados, no puede ser calificada como 
una presunción legal iuris tantum.
En efecto, no se aprecia del artícu-
lo 16 de la LGIT que concurre la 
presencia de dos afirmaciones enla-
zadas y menos la existencia de una 
afirmación base de la que, en virtud 
de un nexo lógico, se extraiga una 
afirmación presunta. Por el contra-
rio, más bien lo que hace la norma 
es presumir como ciertos algunos 
hechos reflejados por el órgano ins-
pector en el acta, pero sin vincular-
los a ningún otro hecho del que pue-
da deducirse.
Por lo tanto, hablar de presunción 
legal no es lo más correcto, sin em-
bargo, en doctrina se viene utilizan-
do normalmente como presunción de 
certeza y lo seguiremos haciendo a 
efectos del presente trabajo.
3. El valor probatorio de las actas 
de infracción
A efectos de explicar la naturaleza 
jurídica del valor probatorio de las 
actas de infracción debemos recor-
dar que estas pueden ser definidas 
genéricamente como aquellos docu-
mentos extendidos por funcionarios 
públicos (inspectores) en los que, de 
acuerdo con determinados requisitos 
formales, se hace constar el resulta-
do de la actividad inspectiva y los he-
chos constatados.
Como bien lo señala Toyama Miya-
gusuku, la LGIT otorga al inspector 
facultades para realizar cualquier in-
vestigación, disponer la entrega de 
documentos y requerir la presencia 
de funcionarios y de cualquier otra 
actuación que permita revisar ade-
cuadamente el cumplimiento de las 
obligaciones sociolaborales(5).
Por lo tanto, podemos señalar que las 
actas de infracción de trabajo pueden 
ser perfectamente encuadradas den-
tro del concepto genérico de docu-
mento público que ofrece la legisla-
ción civil. Es así que el numeral 1) 
del artículo 235 del Código Procesal 
Civil señala lo siguiente:
 “Artículo 235.- Documento pú-
blico
 Es documento público:
 1. El otorgado por funcionario 
público en ejercicio de sus atri-
buciones; y (…)” (el resaltado es 
nuestro).
En consecuencia, cuando el artícu-
lo 16 de la LGIT concede presun-
ción de certeza a las actas de in-
fracción no hace sino reproducir de 
manera específica el valor que el ar-
tículo 235 del Código Procesal Civil 
les atribuye de forma genérica, en-
tendiéndose que el hecho que moti-
va su otorgamiento y goza de fuer-
za probatoria equivale en las actas a 
los hechos constatados por los fun-
cionarios públicos de la inspección 
del trabajo.
Por lo tanto, podemos afirmar que las 
actas de infracción que cuentan con 
la presunción de certeza tienen va-
lor probatorio frente a terceros por 
ser instrumentos públicosotorga-
dos por el inspector de trabajo. Toya-
ma Miyagusuku señala que las afir-
maciones del inspector en tanto son 
funcionarios públicos merecen fe, 
pues son documentos públicos que 
tienen valor probatorio tanto dentro 
del proceso inspectivo como en otras 
instancias(6).
Por último, en opinión de Carmo-
na Ruano, la fuerza probatoria de 
las actas de infracción que son rela-
tivamente privilegiadas por la nor-
ma, viene justificada por la especia-
lización técnica, objetiva e imparcial 
del que preside la actuación de estos 
funcionarios(7).
III. Presunción de inocencia. 
¿Posible conflicto?
Es de vital importancia analizar la 
necesidad de adecuación constitucio-
nal de la presunción de certeza de las 
actas de infracción, para evitar que se 
acuse al inspector de vulnerar el de-
recho de defensa de los administra-
dos, el cual no es otra cosa que el de-
recho a la presunción de inocencia.
1. Presunción de inocencia. Con-
tenido mínimo
El derecho a la presunción de ino-
cencia es una garantía jurídica pre-
vista en el literal e) del inciso 24 del 
artículo 2 de la Constitución Políti-
ca del Estado. La relevancia de este 
derecho es indudable. En ese senti-
do, analizaremos el derecho a la pre-
sunción de inocencia en su doble 
ámbito.
Por un lado, se considera como un 
límite de la potestad legislativa que 
parte del derecho a la presunción de 
inocencia, en el sentido de que toda 
normativa que establezca presuncio-
nes de culpabilidad deberá ser con-
siderados nula. Al mismo tiempo, la 
mencionada presunción debe ser to-
mada en consideración como criterio 
condicionador de las interpretacio-
nes de las normas vigentes.
Carmona Ruano señala que la apli-
cación del principio de inocencia se 
debe en parte de afirmar la aplicabi-
lidad subsidiaria o analógica de las 
normas correspondientes del proce-
so penal.
(5) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. “Fiscalizaciones laborales y debido proceso administrativo”. En: 
Alcances y eficacia del Derecho del Trabajo… Ob. cit., p. 349.
(6) Ídem.
(7) CARMONA RUANO, Miguel. “Prueba de la infracción administrativa y derecho fundamental a la 
presunción de inocencia”. Web Dialnet, p. 28. Esta publicación puede ser encontrada en <http://dial-
net.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2531910>.
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Por el otro, la presunción de inocen-
cia en el orden penal constituye un 
derecho subjetivo público que des-
pliega su eficacia en un doble plano: 
extraprocesal y procesal, también co-
nocida como regla de tratamiento o 
de juicio, respectivamente.
En el primer plano extraprocesal, la 
presunción de inocencia implica el 
derecho de toda persona de ser con-
siderada inocente en tanto su culpa-
bilidad no sea declarada en una sen-
tencia o resolución condenatoria.
En el plano procesal, el derecho de 
presunción de inocencia significa 
que toda condena debe ir precedida 
siempre de una actividad probato-
ria impidiendo la condena sin prue-
bas. Es decir, con respecto a la carga 
de la prueba la parte acusadora debe 
probar en juicio los hechos consti-
tutivos de delito. En relación con la 
actividad probatoria esta debe reali-
zarse en la etapa correspondiente. Y 
por último, sobre la valoración de la 
prueba se consagra el sistema de la 
libre valoración de la prueba por el 
juzgador.
Con lo dicho hasta el momento, ana-
lizaremos la presunción de inocen-
cia en el Derecho Administrativo 
sancionador.
2. El Derecho Administrativo san-
cionador y la presunción de 
inocencia
El Tribunal Constitucional se ha 
mostrado coherente con la genérica 
traslación al Derecho Administrativo 
sancionador de las garantías señala-
das en el literal e) del inciso 24 del 
artículo 2 de la Constitución. En tal 
sentido, ha declarado en forma espe-
cífica que el derecho a la presunción 
de inocencia no encuentra limitado 
su ámbito de aplicación en el proce-
so penal, sino que, por el contrario, 
abarca la esfera administrativa del 
Derecho punitivo.
Una muestra de esta reiterada juris-
prudencia del Tribunal Constitucio-
nal la encontramos en el fundamento 
21 del Expediente Nº 2868-2004-
AA/TC, de fecha 24 de noviembre 
de 2004, que señala lo siguiente:
 “21. (…)
 Habiéndose constatado el carác-
ter desproporcionado de la san-
ción impuesta, queda por anali-
zar si con ella se afectó un dere-
cho constitucional. Pues bien, el 
Tribunal Constitucional conside-
ra que la sanción impuesta al re-
currente, so pretexto de que la 
persona con la que contrajo ma-
trimonio cometió un delito, vio-
la el derecho a la presunción de 
inocencia. En efecto, ni admi-
nistrativa ni judicialmente, la 
emplazada ha probado que el 
recurrente haya participado en 
la comisión de los delitos. Por el 
contrario, se ha acreditado, a tra-
vés de diversos medios de prue-
ba, que los actos presuntamente 
ilícitos fueron presuntamente co-
metidos por terceros.
 El derecho de presunción de 
inocencia garantiza que toda 
persona no sea sancionada si 
es que no existe prueba plena 
que, con certeza, acredite su 
responsabilidad, administrati-
va o judicial, de los cargos atri-
buidos. Evidentemente se lesio-
na ese derecho a la presunción de 
inocencia tanto cuando se san-
ciona, pese a no existir prueba 
plena sobre la responsabilidad 
del investigado, como cuando 
se sanciona por actos u omisio-
nes en los que el investigado no 
tuvo responsabilidad. Siendo tal 
la situación en la que se sancionó 
al recurrente, este Tribunal esti-
ma que se ha acreditado la viola-
ción del derecho a la presunción 
de inocencia” (el resaltado es 
nuestro).
En ese mismo sentido, contamos 
con el fundamento 4 del Expediente 
Nº 1729-2003-AA/TC, de fecha 21 
de setiembre de 2004, que indica lo 
siguiente:
 “4. Se aprecia de la resolución de 
fojas 7 que conforme fluye de au-
tos el recurrente ha sido absuel-
to en sede judicial de los mis-
mos cargos imputados en el 
proceso administrativo instau-
rado y que motivaron la san-
ción administrativa; en virtud 
de ello, ha quedado acreditada 
la vulneración del principio de 
presunción de inocencia, pres-
crita en el literal e, inciso 24, 
artículo 2, de la Constitución; 
y, de otro lado, conforme consta 
de la Hoja Provisional de Ante-
cedentes Nº 082-2004-DIRRE-
HUM/PNP/DIVADLEG –fojas 
18 del cuadernillo de este Tribu-
nal–, el recurrente no tiene san-
ciones o juicios en su contra” (el 
resaltado es nuestro).
Como se puede apreciar, lo que en 
última instancia justifica esta inter-
pretación extensiva es la necesidad 
de salvaguardar las garantías indivi-
duales de los inculpados, con inde-
pendencia del tipo de ilícito, penal o 
administrativo, que le es imputable 
al administrado.
El Tribunal Constitucional se ha pro-
nunciado sobre la extensión del de-
recho a la presunción de inocencia al 
ámbito administrativo sancionador y 
señala que la Ley del Procedimien-
to Administrativo General resulta de 
aplicación supletoria al ordenamien-
to inspectivo laboral. Nos estamos 
refiriendo concretamente al inciso 9) 
del artículo 230 de esta ley que reco-
noce expresamente que:
 “Artículo 230.- Principios de la 
potestad sancionadora
 La potestad sancionadora de to-
das las entidades está regida adi-
cionalmente por los siguientes 
principios especiales: (...)
 9. Presunción de licitud.- Las 
entidades deben presumir que 
los administrados han actuado 
apegados a sus deberes mien-
tras no cuenten con evidencia en 
contrario. (…)”.
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60 SOLUCIONES LABORALES N° 30 / Junio 2010
Sobre el particular, Morón Urbina(8), 
señala que “conceptualmente esta 
presunción significa un estado de 
certeza provisional por lo que nin-
gún administrado, en su relación con 
las autoridades, debe aportar pruebas 
sobre su inocencia, 
sino que correspon-
de esta carga a la Ad-
ministración; y, que 
solo la resolución ad-
ministrativa firme po-
drá determinar jurídi-
camente la ilicitud de 
la conducta del admi-
nistrado y consecuen-
temente aplicar la san-
cióncorrespondiente”.
Es evidente la im-
portancia que reviste 
la inclusión del dere-
cho a la presunción de 
inocencia en el proce-
so administrativo san-
cionador.
3. Las actas de infracción. Posi-
ble conflicto entre la presun-
ción de certeza y la presunción 
de inocencia
Habiéndose señalado en los párrafos 
anteriores que la presunción de ino-
cencia ha sido reconocida en el ám-
bito administrativo tanto a nivel ju-
risprudencial constitucional como en 
la norma administrativa pertinente, 
la duda que nos genera es saber si las 
actas de infracción que a su vez son 
consideradas como presunción de 
certeza son compatibles con el dere-
cho de presunción de inocencia.
Como se ha venido señalando en el 
punto II.3 del presente artículo, las 
actas de infracción se han calificado 
como instrumentos públicos, lo cual 
permite que gocen de valor probato-
rio en el ámbito administrativo, don-
de se configuran como un medio de 
prueba válido dentro de un proceso 
sancionador.
En lo que respecta al proceso admi-
nistrativo sancionador, las actas no 
tienen más alcance que el de permi-
tir el inicio del procedimiento san-
cionador, donde se constituye el 
acto de prueba fundamental aporta-
do por la Administración, frente al 
que el administrado puede presen-
tar los medios proba-
torios que tenga por 
conveniente.
Por lo tanto, somos de 
la opinión de que la 
presunción de certe-
za de las actas de in-
fracción en el procedi-
miento administrativo 
sancionador no cons-
tituye quiebra algu-
na del derecho funda-
mental a la presunción 
de inocencia.
De esa misma opinión 
es García Granara, al 
señalar que la verifi-
cación inspectiva se 
traslada en la prác-
tica a las constataciones de hechos 
realizadas por el inspector de traba-
jo en la visita de inspección o en las 
comparecencias, que se reflejan en 
los informes y actas de inspección e 
infracción como la propia ley lo es-
tablece. Este es un requisito legal y 
lógico que sustenta el procedimiento 
de investigación y posterior procedi-
miento sancionador(9). 
Al respecto, hay que precisar que 
el principal objetivo que conduce a 
otorgar la presunción de certeza a las 
actas inspectivas es reducir los po-
sibles obstáculos al que pueden en-
frentarse los inspectores en su labor 
diaria, siendo estos impedimentos 
probatorios determinados por la “fu-
gacidad de los hechos”(10) que con-
cretan las infracciones laborales; ya 
que son muchas las ocasiones en las 
que, dado el carácter momentáneo y 
puntual de las constataciones que la 
inspección realiza, la Administración 
encuentra casi imposible su acredita-
ción a través de otros medios proba-
torios distintos de la propia palabra 
del inspector reflejada en el acta.
De no ser así, muchos de los he-
chos constitutivos de infracción la-
boral que la inspección constatara, 
pero que no pudieran probarse a tra-
vés de otros medios, quedarían sin 
sanción. Esta fuerza vinculante, ade-
más, no debe quedar limitada al pro-
cedimiento administrativo, sino que 
debe mantenerse también en el pos-
terior proceso, pues de lo contrario, 
determinadas resoluciones sanciona-
doras de la Administración podrían 
resultar anuladas sin efecto en la vía 
judicial.
En el fondo, la razón última de con-
ceder a las actas tal privilegio proba-
torio se encuentra en la necesidad de 
asegurar la eficacia y adecuada apli-
cación de la normativa laboral.
Hay que tener presente lo que seña-
la Gámez Orea, que la presunción 
de veracidad solo alcanza a los he-
chos personal y materialmente com-
probados y no a las deducciones he-
chas a partir de declaraciones de 
terceros(11).
Por último, hay que tener presente 
que la característica de verdad otorga-
da a las manifestaciones inspectivas 
(8) MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a nueva Ley del Procedimiento Administrativo Ge-
neral”. Gaceta Jurídica, Lima, octubre de 2001, p. 520.
(9) GARCÍA GRANARA, Fernando. “Alcances y límites de la inspección del trabajo. Los criterios para 
el ejercicio de las facultades de la inspección del trabajo en el Perú”. En: Alcances y eficacia del De-
recho del Trabajo… Ob. cit., p. 310.
(10) GARCÍA RUBIO, María Amparo. La inspección de trabajo y seguridad social. Doctrina y jurispru-
dencia. Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, p. 552.
(11) GÁMEZ OREA, Manuel. “El procedimiento sancionador”. En: La inspección de trabajo y seguridad 
social. Aranzandi Editorial, Pamplona, 1999, p. 349.
“ (...) las actas no tienen 
más alcance que el de per-
mitir el inicio del procedi-
miento sancionador, donde 
se constituye el acto de 
prueba fundamental apor-
tado por la Administración, 
frente al que el administra-
do puede presentar los me-
dios probatorios que tenga 
por conveniente. ”
DOCTRINA LABORALDOCTRINA LABORAL
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no conlleva en todo caso y de for-
ma necesaria la imposición de una 
sanción administrativa. Por el con-
trario, para que ocurra es necesario 
que la actuación inspectiva supere 
un triple proceso de control a rea-
lizarse por la autoridad competen-
te, como: (i) constatar la regularidad 
formal del acta; (ii) estimar la sufi-
ciencia de la actividad investigado-
ra; y, (iii) verificar la total adecua-
ción de los hechos constatados al 
tipo infractor.
Por lo tanto, la autoridad se encuen-
tra obligada a examinar la idonei-
dad del acta de infracción, de manera 
que, aun cuando el inculpado no pre-
sente prueba en contrario, es posible 
que no se llegue a imponer sanción 
alguna.
En ese sentido, el valor de las actas 
no necesariamente determina el sig-
no sancionador de la resolución fi-
nal. Por el contrario, la presunción 
de certeza solo implica que a la hora 
de realizar su juicio el órgano supe-
rior habrá de partir de la veracidad 
de los hechos narrados por la ins-
pección. Sin embargo, en definiti-
va la imposición de la sanción úni-
camente procederá cuando esa labor 
inspectiva reflejada en el acta y te-
nida como cierta resulte conforme 
a las exigencias formales, probato-
rias y de tipificación requeridas para 
cada ocasión.
Por último, hay que tener en cuenta 
que la certeza atribuida a los hechos 
plasmados en el acta solo puede 
mantenerse como verdad incuestio-
nable en tanto el inculpado no rea-
lice ninguna actividad probatoria 
de defensa. Por lo tanto, cuando el 
particular aporta prueba en contra-
rio, la autoridad competente debe-
rá entrar a valorar todo el material 
probatorio y apreciarlo de manera 
libre y conjunta, pudiendo incluso 
desvirtuar las afirmaciones de los 
inspectores.
En conclusión, podemos afirmar que 
las actas de inspección cumplen con 
el mandato constitucional reconoci-
do en el principio de inocencia.