Textos teóricos - Unidad 11

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UNIDAD 11 
Los recursos del Estado: los bienes y los agentes públicos 
Introducción. 
A. Los recursos materiales: los bienes del Estado. Bienes del dominio público y del dominio 
privado del Estado. Enumeración. Régimen jurídico. La afectación y la desafectación de los 
bienes del dominio público. El uso de los bienes del dominio público. 
B. Los recursos humanos: los agentes públicos. Los tipos de relaciones de empleo público. El 
acceso a la función. Derechos, deberes y prohibiciones de los agentes públicos. La ruptura de la 
relación de empleo. 
 
 
Introducción 
 El Estado -al igual que cualquier persona- necesita contar con medios para obtener los 
fines que se propone. En este sentido, señala con razón LISA que “sin medios no hay fines, sin 
medios públicos no hay fines públicos”. 
 Sin ánimo de agotar el gran tema de los recursos del Estado, en esta unidad le 
habremos de prestar atención a dos grandes capítulos que sin dudas lo integran: los recursos 
materiales (los bienes) y -siendo que se trata de una persona jurídica- los recursos humanos 
(los agentes públicos). 
 Al constituir nociones propias del Derecho Administrativo, no debemos perder de vista 
que respecto de ellas subsisten las notas características propias de la disciplina, tales como la ya 
conocida existencia de prerrogativas públicas, frente a las cuales rige una serie de garantías 
individuales. 
 
A. Los recursos materiales: los bienes del Estado 
 Desde el punto de vista jurídico, llamamos bienes a todos aquellos objetos materiales e 
inmateriales susceptibles de tener alguna utilidad; ahora nos interesan especialmente los que 
tienen valor económico. Los bienes materiales con valor económico son llamados técnicamente 
cosas (conf. art. 16 del Código Civil y Comercial). 
 Los bienes pueden ser clasificados jurídicamente bajo diversos criterios. Ahora nos 
interesa el que atiende a la titularidad sobre ellos, a partir de la cual se puede decir que los 
bienes pueden pertenecer a los particulares o al Estado. Gráficamente: 
 
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 de los particulares 
 Bienes 
 del Estado 
 
 Tal como lo dijimos al principio, en este curso pondremos la atención en los bienes del 
Estado. 
 
Bienes del dominio público y del dominio privado del Estado 
 En la Argentina -tal como acontece, también, en otros países- los bienes del Estado 
aparecen subclasificados en dos grandes grupos: bienes del dominio público y del dominio 
privado. 
 Esta clasificación, además de ser una categoría teórica, es también -y 
fundamentalmente- normativa (es decir, está trazada por leyes). Aparece formulada en el Código 
Civil y Comercial, ya que se ha interpretado que la condición jurídica de los bienes forma parte 
de dicha materia. En tales condiciones, queda claro que ninguna provincia ni tampoco la Ciudad 
Autónoma de Buenos Aires podrá alterarla a través de normas locales. 
 La llave que mostramos anteriormente queda, pues, completada del siguiente modo: 
 
 de los particulares 
 Bienes 
 del dominio público 
 del Estado 
 del dominio privado 
 
Atención con la cuestión terminológica. No confundir bienes “del 
dominio privado del Estado” con bienes de los particulares. 
 Como rasgo distintivo básico, puede decirse que los bienes del dominio público son 
aquellos de propiedad del Estado que están afectados por ley al uso directo o indirecto de los 
habitantes. Esta característica no concurre en el caso de los bienes del dominio privado del 
Estado. 
 Además de esa diferencia, esta clasificación presenta en nuestro país una gran 
importancia, por el distinto régimen jurídico que se le aplica a cada uno de estos tipos de 
bienes, según veremos más adelante. 
 
Enumeración 
 Ante todo, veamos de qué bienes estamos hablando. 
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 El artículo 235 del Código Civil y Comercial enumera cuáles son los bienes 
pertenecientes al dominio público (“excepto lo dispuesto por leyes especiales”, aclara). Ellos 
son: 
 El mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la 
legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la 
zona económica exclusiva y la plataforma continental. La norma aclara que “se 
entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo”; 
 Las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las 
playas marítimas. También el Código hace una precisión en este punto: “se 
entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y 
desocupan durante las más altas y más bajas mareas normales, y su continuación 
hasta la distancia que corresponda de conformidad con la legislación especial de 
orden nacional o local aplicable en cada caso”; 
 Los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, 
los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda 
otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de in terés general, 
comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del 
derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de 
su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por río el agua, las 
playas y el lecho por donde corre, delimitado por la l ínea de ribera que fija el 
promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el 
agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que 
los ríos; 
 Las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica 
exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en 
los lagos o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a particulares; 
 El espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la 
Nación Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la legislación 
especial; 
 Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública 
construida para utilidad o comodidad común; 
 Los documentos oficiales del Estado ; y 
 Las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos. 
 
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 Por su parte, el artículo 236 enumera los bienes del dominio privado del Estado. Ellos 
son: 
 Los inmuebles que carecen de dueño ; 
 Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de 
interés similar, según lo normado por el Código de Minería; 
 Los lagos no navegables que carecen de dueño ; 
 Las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto 
los tesoros; y 
 Los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por 
cualquier título. 
 
 A su vez, el artículo 237 del Código determina que “la Constitución Nacional, la 
legislación federal y el derecho público local determinan el carácter nacional, provincial o 
municipal de los bienes enumerados en los dos artículos 235 y 236”. En otras palabras: el 
Código define la condición jurídica de los bienes estatales -bienes del dominio público y del 
dominio privado-; y la Consti tución, las leyes nacionales y locales son las que determinarán si 
esos bienes corresponden a la Nación, a las provincias, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires 
o a los municipios. 
Un ejemplo. Las calles componen el dominio público del Estado, 
porque así lo determina el Código Civil y Comercial, tal como vimos. A 
su vez, en Santa Fe, las calles integran el dominio público municipal 
(art. 43 de la ley provincial 2756, “Ley Orgánica de Municipalidades”). 
 
Régimen jurídico 
 Según el artículo 237 del Código Civil y Comercial, los bienes del dominio público 
presentan tres características muy importantes: son inenajenables, inembargables e 
imprescriptibles. Veamos brevemente en qué consiste cada una de ellas. 
 Enajenar un bien significa ceder su propiedad a otro sujeto, a título gratuito u oneroso; 
entonces, un bienes enajenable cuando su ti tular puede disponerlo en esas condiciones. El 
principio general es que los bienes son enajenables, lo cual claramente constituye una aplicación 
del derecho de “usar y disponer de la propiedad”, consagrado constitucionalmente. Pues bien, 
ese tipo de operaciones no son posibles respecto de los bienes del dominio público, por eso se 
dice que éstos son inenajenables. Están fuera del comercio; el Estado no puede transferirlos 
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bajo ningún título. 
 Embargar un bien ajeno supone inmovilizarlo dentro del patrimonio en que se ubican (a 
través de un trámite judicial, cuyo detalle ahora no viene al caso), como un modo de asegurarle 
al acreedor el pago de una deuda; y, llegado el caso, también como un modo de preparar una 
medida de desapoderamiento forzoso (por ejemplo, un remate). Una vez más, tenemos un 
principio general y una excepción. El principio es que los bienes de cualquier sujeto son 
embargables, por constituir la garantía común de sus acreedores; la excepción es que la 
embargabilidad no funciona en el campo de los bienes del dominio público. Respecto de ellos, no 
podrán disponerse embargos ni ninguna medida similar -como, por ejemplo, podría ser una 
hipoteca-. Al ser inembargables, ni el Estado puede ofrecerlos como garantía de sus 
obligaciones, ni tampoco otro sujeto podrá solicitar judicialmente su afectación. 
 Finalmente, tenemos la imprescriptibilidad. Como principio general, cualquier sujeto 
puede adquirir la propiedad de una cosa ajena si ejerce actos posesorios sobre ella durante un 
tiempo prolongado, de modo pacífico y continuo (es decir, sin interrupciones de parte de su 
propietario). Este modo de adquirir el derecho de dominio se denomina prescripción 
adquisitiva. 
Fíjense en lo que establecen estas normas del Código Civil y 
Comercial. 
Artículo 1897. Prescripción adquisitiva. La prescripción para adquirir 
es el modo por el cual el poseedor de una cosa adquiere un derecho 
real sobre ella, mediante la posesión durante el tiempo fijado por la ley. 
Artículo 1898. Prescripción adquisitiva breve. La prescripción 
adquisitiva de derechos reales con justo título y buena fe se produce 
sobre inmuebles por la posesión durante diez años. 
La expresión “derecho real” significa “derecho sobre las cosas”. 
 Pues bien: ello no es posible respecto de los bienes del dominio público del Estado; la 
imprescriptibilidad establecida por el Código lo impide. Se trata de un modo de preservar la 
integridad y continuidad de estos bienes tan vitales para la vida en comunidad. 
 Contrariamente a lo que ocurre con los bienes del dominio público, los del dominio 
privado del Estado son enajenables, embargables y prescriptibles. 
 
La afectación y la desafectación de los bienes del dominio público 
 Este tema es particularmente importante ya que guarda relación con el comienzo y la 
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cesación del dominio público (LISA). 
 En el contexto que venimos estudiando, afectar un bien al dominio público supone emitir 
un acto estatal (o, eventualmente, ejecutar un hecho administrativo) por el cual se decide que 
dicho bien queda sometido al uso directo o indirecto de la comunidad. 
 Aquí cobra especial trascendencia la distinción entre dominio público natural (ríos, 
islas, playas) y dominio público artificial (dado por los bienes construidos por el ser humano: 
calles, plazas, caminos). ¿Por qué? Porque en el caso de los bienes naturales, su inclusión 
dentro del dominio público efectuada por el Código Civil y Comercial ya supone, sin más, su 
afectación; mientras que los bienes artificiales, a medida que se van construyendo, precisan de 
un acto específico de afectación. La competencia para disponer la afectación surgirá de la 
autoridad que sea la titular de cada bien -la Nación, las provincias, los municipios o la Ciudad 
Autónoma de Buenos Aires-. 
 Asimismo, también puede ocurrir que sea preciso “sacar” un bien determinado de la 
masa de bienes de dominio público, para pasarlo al grupo de bienes del dominio privado del 
Estado. Para ello se torna preciso dictar un acto de desafectación, por parte de la autoridad 
competente -nacional o local, según sea el caso-, el cual cambiará su régimen jurídico y también 
las posibilidades de su uso. 
 Así, un bien específico del dominio público natural (por ejemplo, una isla sin dueño), 
podría ser desafectada sólo por ley nacional (porque su afectación ya fue efectuada, 
genéricamente, por el Código Civil y Comercial, al incluir a esa isla en el dominio público del 
Estado). Por su parte, un bien específico del dominio público artificial (pensemos en una calle) 
podría ser desafectada por la autoridad que, en su momento, dispuso la respectiva afectación 
(que podría ser, por ejemplo, un municipio). 
 
El uso de los bienes del dominio público 
 Como principio general, los ciudadanos podemos usar directamente los bienes del 
dominio público, posibilidad que está establecida de modo preciso en el artículo 237 del Código 
Civil y Comercial, según el cual “las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones 
generales y locales”. 
Es cierto que, a veces, los bienes del dominio público se utilizan de un 
modo indirecto por la comunidad. Así, por ejemplo, las aulas y 
equipamiento de la facultad pueden ser usados por alumnos y personal 
que tienen una condición especial respecto de la generalidad de la 
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comunidad. Este es el uso indirecto -ya mencionado antes-, que no 
es el que más nos interesa ahora. 
 Este uso directo -es decir, público- debe ser libre y gratuito, y el Estado debe permitirlo 
en condiciones de igualdad. Esto no significa que pueda ejercerse de cualquier modo, ya que, 
como todos los derechos, están sometidos a reglamentaciones. Recordemos que así lo aclara el 
mencionado artículo 237, cuando especifica que el uso y goce está “sujeto a las disposiciones 
generales y locales”. Aquí es posible instalar, por ejemplo, los conflictos que se suscitan cuando 
se obstaculiza el derecho de los usuarios al uso de esos bienes. 
“El uso común del espacio público resulta el más conflictivo en 
términos jurídicos, sociales, democráticos y políticos, ya que supone 
una manifestación muy elemental de la libertad personal que, sin 
embargo, entra en tensión con otros derechos que también son 
fundamentales para la dinámica de la libertad y del orden democrático. 
Esas tensiones se verifican especialmente en cuanto a la libertad de 
expresión y al derecho de reunión, normalmente asociado al de 
peticionar ante las autoridades”. (LISA) 
 Ahora bien: excepcionalmente, el Estado puede disponer que un bien del dominio 
público sea utilizado de modo especial por un sujeto determinado. Es el caso, por ejemplo, de 
los paradores particulares instalados en las playas o de los bares que colocan mesas en las 
veredas. Este uso es posible a través de permisos o de concesiones, y debe ser otorgado, 
necesariamente, de modo temporal -ya que, de ser permanente, se trataría de una enajenación, 
prohibida por el ordenamiento legal- y a título oneroso. 
 La figura del permiso es, básicamente, precaria; se la utiliza para habilitar usos 
especiales por poco tiempo y en casos en los que el particular ejerce una ocupación superficial 
de los bienes. Por su parte, se acude a la concesión en casos de usos más largos y en los que el 
particular debe efectuar esfuerzos económicos más importantes. 
 Los derechos y deberes del usuario especial surgirán del acto o contrato respectivo; sin 
perjuicio de ello, está claro que el uso especial debe ser compatible con el uso general del bien. 
 
B. Los recursos humanos: los agentes públicos 
 Todas las personas jurídicas se encuentran animadas por personas humanas; el Estado 
también. Dicho en otras palabras: la actividad estatal, necesariamente, requiere de la actividad 
de los individuos que deciden y actúan en su nombre. 
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 La relación que se establece entreel Estado y el individuo es, ante todo, una relación 
jurídica -según muchos autores consti tuye un contrato, tal como lo dijimos en unidades 
anteriores- en la que es posible identificar, básicamente, a dos sujetos (empleador y empleado) 
y a un contenido, caracterizado por una serie de derechos y deberes que típicamente se 
establecen entre ambos (LISA). Es, además, una relación regida por el Derecho Público, con 
todas las consecuencias que se siguen de dicha afirmación. 
 La jurisprudencia ha señalado que la relación de empleo público es aquella en la cual 
una persona humana pone voluntariamente su propia actividad de manera permanente y 
continuada al servicio del Estado, a cambio de una retribución, asumiendo particulares derechos 
y deberes, y haciendo de ello su profesión habitual. 
 Proponemos prestar atención a varios elementos contenidos en esta caracterización: 
 El empleador siempre es el Estado. Incluimos en esta afirmación a todos los poderes 
del Estado; sea que se trate de la Administración central o de un ente descentralizado. 
 El empleado es siempre una persona humana. Si el servicio es prestado por una 
persona jurídica, se tratará de otro tipo de relación, no de empleo. 
 El servicio debe ser prestado de modo voluntario. Las cargas públicas, pues, tampoco 
caen dentro de la noción de empleo. 
 Como todas las relaciones de Derecho Público, son formales, en el sentido de que los 
principales aspectos de su constitución, desarrollo y culminación precisan de 
declaraciones de voluntad estatal que tienen exigencias legales específicas. 
 La ampliación de los fines públicos del Estado moderno -tanto desde el punto de vista 
cuantitativo como cualitativo- hace que las labores que deben prestar sus empleados sea 
también muy diversa. En consecuencia, las normas que regulan a la relación de empleo público 
son muy variadas, aun en un mismo ámbito estatal. 
La ley que regula a los trabajadores de la Comisión Nacional de 
Energía Atómica no es la misma que la que rige a los empleados de la 
Dirección Nacional de Vialidad ni tampoco la que regula la carrera 
docente. No sólo que no son las mismas normas, sino que son muy 
diferentes entre sí. 
 Normalmente, en el ámbito del empleo público hallamos normas que se llaman 
estatutos y escalafones. Las primeras regulan los aspectos dinámicos de la relación (ingreso, 
derechos, deberes, responsabilidades); mientras que las segundas atienden a temas más 
estáticos, pues establecen los cargos de la estructura administrativa, asignando niveles 
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jerárquicos y tipos de tarea. 
 A su vez, como consecuencia de la forma de estado federal, tendremos leyes 
nacionales y locales de empleo público. Vemos que también en este ámbito se manifiesta 
claramente la riqueza, complejidad y dinámica de la función administrativa del Estado moderno. 
 Sin perder de vista esta nota, en esta unidad habremos de prestarle especial atención a 
una serie de nociones básicas, por ser las que están presentes en todo tipo de relación de 
empleo público. 
 
Los tipos de relaciones de empleo público 
 Las relaciones de servicio -desde un punto de vista amplio- pueden ser de carácter 
permanente o no permanente, y el empleo público no es una excepción a esta clasificación. La 
elección de una u otra modalidad es, para la Administración, una decisión de alta 
discrecionalidad política, ya que nadie mejor que ella puede apreciar las necesidades públicas de 
cada momento y el mejor modo de atenderlas. 
Parece claro que una municipalidad ubicada en una zona turística 
tendrá requerimientos de personal diferentes a los de una 
municipalidad ubicada en una zona industrial; tampoco serán iguales 
las necesidades de una gran ciudad que las de un pueblo pequeño. 
 A los fines de conocer qué tipo de relación se ha constituido en cada caso, cobra 
especial trascendencia el contenido del acto de designación. El personal permanente es aquel 
que es designado por la autoridad competente sin término de duración (MARIENHOFF), y 
supone la incorporación del agente a la carrera administrativa, con derechos y deberes 
específicos, según veremos más adelante. Por el contrario: si en el acto de designación o en las 
leyes que rigen el caso surge que la designación está sujeta a un término especial, la relación 
que se entabla será no permanente. 
En términos generales, señalamos que es personal no permanente el 
personal de gabinete -cuya función se extiende, por regla general, 
mientras dure el mandato de la autoridad que lo ha designado-; el 
personal contratado -que presta funciones durante el tiempo que 
indique el contrato respectivo-; y el personal de reemplazo o interino 
-que se desempeña mientras subsista la ausencia del agente titular-. 
 Debe quedar en claro que ni el transcurso del tiempo, ni las prórrogas, ni el cumplimiento 
de tareas propias del personal permanente son razones suficientes para transformar una 
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designación transitoria en permanente. Los estatutos que establecen el automático pase a planta 
permanente de personal contratado, una vez que ha transcurrido cierto tiempo, resultan 
cuestionables en su constitucionalidad. 
 Desde luego: resulta ciertamente irregular que la Administración emplee agentes bajo la 
forma de figuras transitorias, que prorroga reiteradamente y durante largos períodos de tiempo 
(muchas veces, por varios años), para realizar tareas que son propias del personal permanente; 
se configuraría una suerte de abuso en desmedro del agente. Igualmente, ese tiempo 
transcurrido no impide la decisión de no renovar la contratación. Sin embargo, ante situaciones 
tales, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido que el agente tiene derecho a 
percibir una indemnización (que, aclaramos, no es lo mismo que asignarle derecho a la 
estabilidad). 
 Por razones metodológicas, dejaremos de lado el tratamiento de las figuras del personal 
no permanente; los textos que siguen resultan aplicables al personal permanente. 
 
El acceso a la función 
 El ingreso a la función pública está sujeto a una serie de requisi tos, que tanto la 
Administración como el aspirante deben satisfacer. 
 Hay uno básico que establece la Constitución Nacional (ya estudiada en la UNIDAD 5): 
la idoneidad. Si bien es cierto que se trata de una noción amplia -ya que no se explica en sí 
misma, sino que requiere de mayores especificaciones, que se establecen en las leyes 
especiales- es lo suficientemente clara como para afirmar que no son válidas las leyes que 
establezcan criterios de ingreso fundados en otros tipos de pautas (por ejemplo, el acceso por 
herencia o por amistad). 
 La jurisprudencia ha establecido que la idoneidad supone la reunión de varias 
condiciones objetivas y subjetivas, establecidas en las leyes especiales; entre ellas solemos 
encontrar: 
 La superación de un procedimiento de selección; 
 Exigencias éticas (inexistencia de condenas penales o de antecedentes de actos 
económicos fraudulentos); 
 Aptitud psicofísica; 
 Edad (mínima y máxima); y 
 Nacionalidad; entre otros. 
 En cuanto a los procedimientos de selección, se ha entendido que el que más satisface 
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las exigencias de aptitud es el concurso público, ya que “obliga a designar objetivamente a los 
más idóneos, con independencia de los factores subjetivos (partidismo, amistad, influencia, 
lealtad personal, etcétera) que, desgraciadamente, suelen gravitar en la decisión que se adopta 
en cada caso” (CASSAGNE). 
 Debemos señalar, por otra parte, que algunos de los requisitos mencionados vienen 
siendo vistos con sospecha por la jurisprudencia, que los ha considerado discriminatorios, por 
constituir una barrera irrazonable para el ejercicio del derecho a trabajar; en especial, las 
exigencias de nacionalidad y de edad máxima. De todos modos, como ocurre en estos temas, es 
aconsejable una mirada sensata de cada recaudo, conectada con las característicasy fines de 
las específicas y concretas tareas a desarrollar. 
Así, puede resultar razonable la nacionalidad como requisito para 
acceder a un empleo en la carrera diplomática; y -contrariamente- no 
tiene mayor sentido en la carrera docente. Y, por el contrario: el sexo 
nos puede parecer, a primera vista, una categoría “sospechosa” de 
discriminación; sin embargo, si el cargo a ocupar es, por ejemplo, de 
vigilancia y control en un establecimiento penitenciario de mujeres, 
puede tornarse en una exigencia lógica. 
 La carencia o defecto de alguno de los requisitos puede implicar un vicio en la 
legitimidad del acto de designación, habilitando la posibilidad de su revocación o anulación. 
 
Derechos, deberes y prohibiciones de los agentes públicos 
 Los estatutos suelen contener artículos que enumeran los derechos, deberes y 
prohibiciones de los agentes; todo lo cual nos da la pauta de cuál es el contenido de la relación. 
 Aquí efectuaremos un repaso de alguno de ellos. 
 En materia de derechos, es apropiado abrevar en una fuente muy importante, ya 
estudiada en unidades anteriores: nos referimos al artículo 14 bis de la Constitución Nacional, el 
que -recordemos- consagra derechos en favor de los trabajadores, tanto en el ámbito privado 
como público (y, dentro de este último, comprensibles del empleo público nacional, provincial y 
municipal). 
 Derecho a la remuneración. En este sentido, la Constitución y las leyes establecen 
que ella debe ser “justa” y fijada, a igual tarea, de modo igualitario. 
La noción de “retribución justa” es amplia, y no supone, sin más, tener 
derecho a un valor matemático fijo. Sí, parece claro que el haber no 
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podría ser inferior al salario establecido mediante los mecanismos 
correspondientes. Por su parte, la igualdad mencionada por las 
normas, no implica que absolutamente todos los agentes deban 
percibir la misma remuneración; en todo caso, están prohibidas las 
distinciones irrazonables o discriminatorias. 
 Derecho a la estabilidad. Se trata de uno de los derechos del empleo público que 
de modo específico menciona el artículo 14 bis de la Consti tución Nacional. Lejos de 
constituir un privilegio personal -como muchas veces se lo suele presentar- se trata 
de un derecho que presenta contornos de honda significación: “Lo que la 
Constitución trata de asegurar con esa garantía es no sólo la protección de la 
persona que ejerce un cargo público sino la neutralidad política en el ejercicio de la 
función pública” (CASSAGNE). 
Este derecho está caracterizado como el de “conservar el empleo y el n ivel jerárquico alcanzado, 
siempre que el servicio lo consienta”, tal como lo determinan varias leyes actualmente vigentes. 
Dicho de otro modo: está vedado en el ámbito del empleo público la cesantía (es decir, el 
despido) sin causa; lo que sí es posible en el campo de las relaciones laborales privadas (a 
cambio de una indemnización). Desde luego, la estabilidad cede cuando la cesantía que se 
dispone es con causa, lo que podría ocurrir por razones disciplinarias o por la disolución del 
ente en el que el agente presta servicio. 
La jurisprudencia, además, ha agregado que en el caso de que la Administración disponga una 
cesantía ilegítima, la consecuencia del éxito del respectivo reclamo es la restitución del agente 
en el cargo que ocupaba, o en uno de características similares. Esta garantía es conocida, 
técnicamente, como estabilidad propia. 
Atención: se ha entendido que la estabilidad no protege al trabajador 
respecto del cambio de funciones o de traslados que puedan ser 
dispuestos por la Administración con base en razones de mejor 
servicio. Desde luego, esos cambios de funciones no pueden ser 
arbitrarios; y, según la jurisprudencia mayoritaria, no podrían alterar el 
lugar de residencia del agente. 
 Muchas leyes establecen que la estabilidad cesa cuando el agente se encuentra en 
condiciones de jubilarse, y, en tales condiciones, la Administración puede intimarlo al 
retiro. 
 Derecho a licencias, justificaciones y franquicias . Recordar que la Consti tución 
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Nacional incluye, en el artículo 14 bis, el derecho obrero a los “descansos y 
vacaciones pagados”. 
 Derecho a la capacitación y a igualdad de condiciones en la carrera 
administrativa. 
 
 En cuanto a los deberes, resultan particularmente importantes los siguientes: 
 Prestar servicios personalmente, en las condiciones establecidas por la autoridad 
competente. 
 Esa prestación, además, está calificada por las exigencias que provienen de ciertos 
principios, entre los cuales suelen mencionarse a la eficiencia, la capacidad y la 
diligencia. 
 Obedecer las órdenes del superior jerárquico. Es una de las principales 
consecuencias del principio jerárquico. 
¿Cualquier orden? Aparentemente no, sino aquellas que provengan de 
la autoridad superior competente; que tengan relación con el servicio; y 
que sean compatibles con las funciones del agente. 
 Guardar secreto respecto de los hechos que conozca a raíz de la función. 
 Velar por la conservación de los bienes del Estado y los de los terceros que se 
pongan bajo su custodia. 
 Someterse a la potestad disciplinaria y ejercer la que le compete. 
 
 Finalmente, rigen prohibiciones respecto de la conducta de los empleados. Elegimos, a 
modo de ejemplo, algunas de las que establece la ley 9286 santafesina (“Estatuto y Escalafón 
del Personal de Municipalidades y Comunas de la Provincia”): 
 Recibir beneficios originados en contratos celebrados por la Administración; 
 Mantener vinculaciones que le representen beneficios u obligaciones con entidades 
directamente fiscalizadas por la dependencia en la que presta servicios; 
 Valerse de facultades inherentes a sus funciones, para realizar propaganda 
proselitista o acción política partidaria (la norma aclara que esta prohibición “no 
incluye el ejercicio de los derechos políticos del agente, de acuerdo a su convicción, 
siempre que se desenvuelva dentro de un marco de mesura y circunspección”); 
 Utilizar con fines particulares los elementos de transporte, materiales y útiles de 
trabajo destinados al servicio oficial, y los servicios del personal. 
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 La infracción a alguno de los deberes o prohibiciones genera la responsabilidad 
administrativa del agente, que se determina como consecuencia del ejercicio de la potestad 
disciplinaria -mencionada anteriormente entre los deberes-. 
 En muchos casos, esta responsabilidad debe determinarse mediante un procedimiento 
de investigación, normalmente llamado sumario administrativo. En dicho sumario se llevan 
adelante las tareas de investigación que correspondan al caso, teniendo el agente (“sumariado”), 
naturalmente, derecho a defenderse y a ofrecer su prueba. Si la conducta irregular no se 
comprueba, corresponde disponer el archivo del procedimiento; si, por el contrario, es 
comprobada, el sumario culmina con la aplicación de una sanción administrativa. Ellas pueden 
ser de diferente clase y gravedad, y siempre están previstas en los estatutos respectivos: 
apercibimiento; suspensión (por algún tiempo determinado); multa (que se hace efectiva sobre la 
retribución); y cesantía. 
 La responsabilidad administrativa no quita que el agente sea, a su vez, responsable 
civilmente (cuando ha existido un daño hacia la Administración o hacia otro sujeto); o incluso 
penalmente (cuando el hecho, a su vez, constituya un delito previsto en las leyes penales). 
 
La ruptura de la relación de empleo 
 Pueden haber varias razones que supongan la ruptura del vínculo; de hecho, en el título 
anterior, conocimos una, la cesantía. También la muerte del agente o la disolución del ente 
público provoca esos mismos efectos, por desaparición de uno de los sujetos de la relación. 
 Especial atención merece la renuncia del empleado. Ante todo, es preciso tener en 
cuenta que hay acuerdo unánime en señalar que la expresiónde voluntad del agente que 
renuncia no es suficiente para provocar la ruptura del vínculo de empleo; ello ocurre con el acto 
administrativo que acepta esa renuncia formulada. 
 Es innegable que, al ser voluntaria la relación establecida, su renuncia constituye un 
derecho del agente. Sin embargo, también la Administración puede condicionar su aceptación a 
la existencia de razones de servicio. Desde luego que ese condicionamiento debe referir a 
razones reales y concretas, y no podría extenderse irrazonablemente en el tiempo. En similar 
sentido, se ha entendido que la Administración, ante la presentación de una renuncia, debe 
pronunciarse sobre ella, y que el silencio sobre el tema es ilegítimo (LISA). 
 La renuncia parece adquirir el carácter de un deber cuando la Administración intima al 
agente a jubilarse, en la medida en que haya cumplido los requisitos para ello, según lo hemos 
visto al estudiar el derecho a la estabilidad. 
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Bibliografía consultada 
CASSAGNE, Juan Carlos. Reflexiones sobre el empleo público. Revista “La Ley”, 2010-F. 
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