Textos teóricos - Unidad 12

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UNIDAD 12 
La dinámica de la actividad administrativa 
Introducción. 
A. El servicio público. Noción. La creación de los servicios públicos. Los caracteres del servicio 
público. La gestión de los servicios públicos. Las relaciones jurídicas propias del servicio público. 
Breve noticia sobre las modalidades de gestión de los servicios públicos en la Argentina. Los 
entes reguladores de servicios públicos. 
B. La policía administrativa. Noción. Las infracciones y las sanciones administrativas. 
C. El fomento administrativo. Noción. 
 
Introducción 
 Desde el principio de este texto venimos sosteniendo que el desarrollo de la actividad 
administrativa resulta dinámico, cambiante y naturalmente complejo. Una gran parte de esa 
actividad provoca diversas incidencias sobre la situación jurídica de los sujetos particulares. Es 
por ello que se ha pensado que los efectos que ella proyecta sobre los derechos y deberes de 
los ciudadanos constituye un buen criterio para construir una clasificación de utilidad práctica. 
Trazada sobre esa base, resultan tres grandes sectores: el servicio público; la policía 
administrativa; y las actividades de fomento. 
Como suele ocurrir cuando se esquematizan temas complejos, es 
preciso decir que pueden existir algunas funciones que no encajen de 
modo preciso en alguno de estos tipos; o que compartan notas de uno 
y otro. Sin embargo, nos parece que la clasificación, en sus líneas 
generales, es lo suficientemente abarcativa y clara como para seguir 
utilizándola a los fines expositivos. 
 Hagamos una breve caracterización inicial. A través del servicio público el Estado lleva 
a cabo actividades de prestación de bienes o servicios en favor de los particulares. Hay aquí, en 
consecuencia, la obtención de un cierto provecho de los ciudadanos, de modo más o menos 
personalizado. 
 Por su parte, la actividad de policía se caracteriza por el despliegue de actividades de 
ejecución de normas que establecen ciertas restricciones a los derechos de los particulares, y 
del consecuente control del acatamiento de esas normas por parte de los sujetos obligados. En 
este tipo de actividad, eventualmente, puede la Administración aplicar la coacción, con lo que 
verificamos -tal como lo dijimos- que puede implicar una restricción a los derechos de los 
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particulares. 
 Finalmente, tenemos las actividades de fomento, a través de las cuales el Estado se 
dedica a facilitar el ejercicio de ciertos derechos, a través de la adopción de medidas de 
promoción y de protección. Aquí el Estado no utiliza ni la prestación ni la coacción, sino que crea 
una situación favorable que supone, en definitiva, una ampliación de derechos para el sujeto. 
 En cada uno de esos ámbitos, veremos que el Estado se vale de instrumentos y técnicas 
jurídicas específicas, establecidas en orden a la satisfacción de los propósitos que inspiran a 
cada tipo de actividad. Todas ellas presentan una singular proyección en el mundo 
económico, tal como se advertirá a lo largo de esta unidad. 
 
A. El servicio público. Noción 
 La de servicio público es una noción que nos resulta seguramente familiar, ya que la 
vemos utilizada -y seguramente la utilizamos nosotros mismos- muy a menudo. Sin embargo, 
debe ser una de las que más discusiones y desacuerdos ha generado en el mundo jurídico; de 
hecho “aparece en el Derecho Administrativo, sin que preexista una definición legal que la 
tipifique y sin que se establezcan sus caracteres de una manera precisa” (CASSAGNE). 
 Según lo indica la doctrina, parecería que han sido varios los factores que han 
propiciado esta imprecisión conceptual. Primero, se trata de una noción que nació en Francia 
con un sentido muy específico -justificar la competencia de tribunales especializados en Derecho 
Administrativo- y que luego fue exportada a otros países que no tenían esas necesidades ni 
tampoco la misma organización político-jurídica -entre ellos, el nuestro-. Además, no cabe duda 
que se trata de un tema signado por la presencia de prestaciones económicas y por la 
apreciación de necesidades públicas, áreas sumamente sensibles a la ideología política y 
económica de cada momento. Y, sin ánimo de agotar el tema, nos parece que también gravita 
fuertemente otro punto: los progresos de la tecnología han venido a impactar, también, de modo 
muy claro en el campo de las relaciones sociales y políticas y, consecuentemente, en el modo de 
satisfacer esos nuevos requerimientos. De allí que se ha dicho con razón que el servicio público 
es un concepto que “estuvo, está y seguramente seguirá estando en crisis”. 
 A partir de ese trabajoso panorama -y teniendo en cuenta el propósito de estos textos-, 
podemos afirmar que constituyen servicio público las actividades estatales de prestación 
orientadas a satisfacer necesidades individuales que, por su generalidad, son colectivas . 
 Detengámonos en cada una de las notas de esta noción. 
 Actividad estatal. El ti tular de la actividad es el Estado, carácter que se mantiene 
aun en los casos en los que -según veremos más adelante- el propio Estado decide 
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encomendar la respectiva ejecución a un sujeto particular. La asunción de esta 
titularidad y su consecuente calificación como “servicio público” es conocida bajo el 
nombre técnico de publicatio. 
 En este tema hay varios aspectos para tener en cuenta. 
 1. ¿Qué actividades de prestación son de titularidad estatal? Esta pregunta no tiene 
una respuesta única, ya que la postura sobre el rol del Estado en este tema ha ido 
variando históricamente. Lo serán las que así estén determinadas por ley. En 
términos generales, puede afirmarse que un Estado abstencionista tendrá a su 
cargo menos prestaciones que un Estado que se autodenomina intervencionista. Las 
definiciones parecen perfilarse desde la perspectiva de los derechos humanos a la 
satisfacción de necesidades propias del desarrollo y bienestar humano actual 
(SALOMONI), lo cual, naturalmente, también es una pauta cambiante. 
En la Provincia de Santa Fe, actualmente, son de titularidad estatal, 
por ejemplo, la distribución de energía eléctrica y la provisión de agua 
potable y desagües cloacales; entre otros. 
 2. La asunción de una actividad como de titularidad estatal no implica, 
necesariamente, que el Estado la monopolice. Dicho en otros términos: el servicio 
público no es sinónimo automático de monopolio. Desde luego, el Estado podrá 
declarar que una determinada actividad es pública y además, monopólica, con las 
consecuencias políticas, jurídicas y económicas que se siguen de ese tipo de 
decisiones (algo de esto veremos más adelante bajo el título “Breve noticia sobre las 
modalidades...”). Por lo demás, recordemos que se ha señalado que los monopolios 
tienen cabida en la Constitución, es decir, no resultarían por sí mismos 
inconstitucionales (SAGÜÉS). 
 3. Puede ocurrir que el Estado declare que es servicio público una determinada 
actividad que es de titularidad privada. Es el caso, por ejemplo, del servicio de 
taxis o de farmacias. ¿Qué ocurre aquí? Está claro que falta un elemento esencial 
de la noción que proponemos (la titularidad estatal), con lo que aparece la figura del 
servicio público impropio. Ella supone, en síntesis, que la actividad sigue siendo 
privada, pero sustraída de las reglas del mercado , ya que a ella se le hace 
extensivo el régimen del servicio público propio. Así, por ejemplo: será el Estado el 
que fija las tarifas de los taxis o los turnos de las farmacias, no los sujetos 
contratantes. Como puede advertirse, este tipo de declaraciones supone un impacto 
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importante en el sector de referencia. 
En este sentido, hasta el momento (junio de 2020) en nuestro país la 
telefonía celular es una actividad prestada por particulares, con una 
reglamentación estatal (como tantas otras). Según informan los medios 
periodísticos, existen en la actualidad diversasiniciativas legislativas 
presentadas a los fines de declararla servicio público. 
 En este texto, cuando utilizamos la frase servicio público a secas lo hacemos en sentido 
de “servicio público propio”; salvo aclaración en contrario. 
 Se trata de una actividad de prestación. La noción técnica de servicio público no se 
identifica con toda la actividad estatal, ni siquiera con toda la actividad 
administrativa, sino con una parte de esta última. 
Esta aclaración resulta especialmente útil, ya que en lenguaje coloquial 
podemos encontrar que se dice, por ejemplo, que la justicia o las 
fuerzas armadas constituyen servicios públicos. Estas expresiones no 
son, en sí mismas, incorrectas, ya que utilizan la frase “servicio 
público” en un sentido muy amplio, identificado con el de función 
estatal, que no es el que estamos utilizando ahora. 
 Estas prestaciones pueden ser de hacer (la recolección de residuos; el transporte; 
el correo) o de dar (provisión de agua, de electricidad; de gas natural). Pueden ser 
gratuitos o retribuibles. 
 A veces esas prestaciones pueden ser claramente mensurables (la provisión de gas 
natural, por ejemplo), en otras no tanto (el alumbrado público, la recolección de 
residuos). De todos modos, aun en estos últimos casos, debe ser perceptible algún 
grado de provecho individual en el usuario. 
 Por último, tenemos la finalidad de la satisfacción de necesidades individuales 
que, por su generalidad, son colectivas. Se trata -tal como lo anticipamos al 
principio- de uno de los conceptos de fuerte sentido político de la noción, ya que el 
tema de la selección de qué necesidades colectivas son relevantes conlleva la 
adopción de posturas ideológicas sobre temas tales como el rol del Estado y el 
grado de intervención estatal en el mundo económico; además de estar marcada 
fuertemente por factores históricos. 
Agudamente, se ha dicho que la fabricación de velas seguramente ha 
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sido una necesidad esencial a principios del siglo XX. Unos pocos 
años después, claramente, dejó de serlo. 
 
Por todo ello, ya nos podemos dar cuenta de que se trata de un aspecto de difícil 
control judicial. 
 
La creación de los servicios públicos 
 En un Estado federal como el nuestro, es válido preguntarse qué autoridad tiene 
atribución para crear servicios públicos, ¿la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de 
Buenos Aires o los municipios? 
 La respuesta es que tenemos servicios públicos nacionales, provinciales y locales. Y ello 
es posible a raíz del reparto de competencias efectuado en la Constitución Nacional. 
 Así, la Constitución establece expresamente la potestad nacional para regular en 
materia de correos y ferrocarriles; asimismo, interpretando extensivamente la cláusula del 
comercio interprovincial, se ha asignado carácter de nacional al servicio de telecomunicaciones y 
de transporte de gas y energía. Por su parte, a partir del principio general de que las provincias 
conservan todo el poder no delegado a la Nación, es posible afirmar que todas aquellas 
actividades que se presten en el ámbito provincial, forman parte de la regulación local, por lo que 
existe la posibilidad de que ellas sean calificadas como servicios público por las provincias. Es 
así como, por ejemplo, en la Provincia de Santa Fe, son servicios públicos la provisión de agua 
potable y de desagües cloacales y la distribución de energía (no el transporte, que al ser 
interprovincial, cae en la órbita nacional, como lo dijimos). 
 Por su parte, la posibilidad de que los municipios resuelvan sobre la creación de 
servicios públicos dependerá de lo que disponga cada constitución provincial, al desarrollar en 
sus respectivos ámbitos la exigencia de la autonomía local. El repaso de dichas constituciones 
arroja una buena variedad de soluciones en el tema. 
 Desde luego: la autoridad que crea un servicio público tiene la competencia para 
suprimirlo. 
 Finalmente, hay acuerdo unánime en que la consagración de una actividad como 
servicio público debe ser efectuada por ley del órgano legislativo respectivo, toda vez que 
implica una clara reglamentación al derecho constitucional de ejercer industria lícita (art. 14, 
Constitución Nacional). 
 
 
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Los caracteres del servicio público 
 Ya que el servicio público se justifica por la existencia de una necesidad esencial de la 
comunidad, su prestación no puede hacerse de cualquier modo, sino según una serie de 
principios que rigen en la materia. Más allá de algunas discusiones que los autores plantean 
sobre este tema, hay acuerdo en destacar los siguientes: 
 Obligatoriedad. Probablemente sea la primera y más básica consecuencia que se sigue 
de la calificación de una actividad como servicio público. Pesa sobre el sujeto prestador 
el deber de la realización efectiva de la actividad. Consecuentemente, el usuario 
tendrá el derecho de exigirla; y también podrá exigirlo el Estado, en los sistemas de 
prestación indirecta (tema que veremos a continuación). 
Atención: no confundir esta obligatoriedad (que es la de prestar el 
servicio, y que, naturalmente, rige para el prestador) con la 
obligatoriedad que, en algunos casos, rige para el usuario, en los 
servicios públicos denominados obligatorios (en contraposición a los 
voluntarios). Así, por ejemplo, el servicio público de provisión de agua 
potable en Santa Fe es obligatorio para el usuario; el de telefonía, 
contrariamente, es voluntario. 
 Regularidad. Según este principio, el servicio debe ser prestado de acuerdo con las 
reglas que lo rigen. Ellas podrán estar insertas, según el caso, en una norma (o, más 
precisamente, en un conjunto de normas) y -en los casos de prestación indirecta- en un 
contrato. 
 Continuidad. Es preciso que el servicio sea prestado sin interrupciones indebidas. 
Atención: esto no debe entenderse como una continuidad material perfecta y absoluta, 
sino como el deber de no paralizar el servicio de modo injustificado; o, de tenerlo 
correctamente predispuesto para los casos de emergencia (tal como es el caso del 
servicio de bomberos). Es por este rasgo que el derecho de huelga de los agentes 
(públicos o privados) que se desempeñan en el ámbito de un servicio público suele estar 
más restringido que el del resto. 
 Igualdad. El servicio debe ser prestado a todos los usuarios en un plano de igualdad de 
tratamiento, sin efectuar discriminaciones, salvo las que resultan sustentadas en criterios 
objetivos, y legalmente previstas. “La igualdad se refiere tanto al acceso al servicio como 
al precio o tasa que perciba el prestador” (CASSAGNE). 
 
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La gestión de los servicios públicos 
 Los servicios públicos impropios funcionan a través de autorizaciones otorgadas por la 
Administración a los interesados en prestarlos. 
 Por su parte, los servicios públicos propios admiten ser prestados mediante dos 
sistemas de gestión: directa o indirecta. La conveniencia de optar por una u otra modalidad ha 
generado (y genera) un sinfín de discusiones de fuerte proyección política, social y económica. 
Veamos cuáles son sus principales rasgos jurídicos. 
 Gestión directa. La prestación es efectuada por el Estado; más precisamente, a 
través de su función administrativa. Aquí coincide la titularidad con la prestación (o 
gestión) del servicio. Puede ocurrir que el órgano prestador forme parte de la 
Administración central o no; en verdad, lo más frecuente es que se creen entes 
prestadores, a raíz de la necesaria especialización técnica que exige cada tipo de 
actividad. 
 Gestión indirecta. En esta modalidad el Estado le encomienda a un particular la 
prestación del servicio, por un tiempo determinado, contratación mediante. Atención: 
el Estado no se desprende de la titularidad del servicio , sino sólo de su gestión. 
Esta operación tiene lugar a través de diversas formas contractuales, siendo la más 
habitual la concesión (por esta razón, en estetexto hablaremos, de aquí en 
adelante, de “concesionario”). Como rasgos también habituales de este tipo de 
gestión, podemos señalar que el sujeto prestador seguramente será una persona 
jurídica, ya que el volumen económico implicado en la concesión suele superar la 
capacidad de contratación de sujetos individuales; y que -también, por la misma 
índole del servicio-, los plazos convenidos suelen ser extensos. 
Por ejemplo, el Estado nacional otorgó las concesiones del servicio de 
distribución de gas natural por 35 años (art. 5, ley 24.076); y las de 
distribución de energía de la ciudad de Buenos Aires y su área 
metropolitana, por 95 años (art. 9, decreto 714/92). En Santa Fe, la ley 
11.220 habilita la concesión del servicio de provisión de agua potable y 
desagües cloacales por 30 años (art. 33, ley 11.220). 
 
Las relaciones jurídicas propias del servicio público 
 Las relaciones jurídicas que se generan en los sistemas de gestión directa siguen 
siendo, en definitiva, las clásicas establecidas entre el Estado (prestador) y el ciudadano 
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(usuario). 
 
 
 Estado titular Usuario 
 y prestador 
 
 La situación cambia mucho en los modelos de gestión indirecta, ya que se establecen 
relaciones entre el Estado (concedente) y el concesionario; y también entre éste y el ciudadano. 
 
 
 
 Estado titular Empresa concesionaria Usuario 
 y concedente (prestadora del servicio) 
 
 
 En ambos modelos de gestión, los derechos y deberes de las partes están previstos -al 
menos, en términos generales- en las normas que crean y regulan el servicio público, llamadas 
técnicamente marcos regulatorios. Más allá de que cada servicio suele tener una ley general 
que lo crea y reglamenta, los marcos regulatorios normalmente están conformados por un 
cuerpo de normas (leyes, actos administrativos), muchas veces voluminoso. Desde luego, 
también se establecen derechos y deberes en los diferentes contratos celebrados por los sujetos 
intervinientes entre sí. 
 Nos detenemos ahora en el esquema de prestación indirecta, ya que es el que 
presenta relaciones jurídicas más interesantes. 
 Aquí, entre el Estado y el concesionario se establecen las siguientes prestaciones 
básicas: el deber del concesionario de prestar el servicio y el de abonar al Estado una suma 
monetaria (normalmente, de modo periódico), denominada canon. Frente a ello, está la potestad 
del Estado de controlar la gestión del servicio -sobre lo que volveremos en el siguiente título- y 
de fijar la suma monetaria que los usuarios deben abonar, llamado tarifa. 
 Los contratos suelen establecer pautas para actualizar periódicamente los cuadros 
tarifarios, entre las cuales también suelen incluirse la realización de consultas o audiencias 
públicas con los usuarios. 
 En otro orden, recordemos que en la concesión de servicio público -siguiendo lo que es 
el principio general en la materia- el Estado puede desplegar sus potestades de revocación (sea 
por razones de legitimidad o de mérito) o, ante el incumplimiento del concesionario, declarar la 
respectiva caducidad. 
 Por su parte, entre el concesionario y el usuario aparecen, como prestaciones básicas, el 
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deber del primero de prestar el servicio y el derecho de percibir la respectiva tarifa. 
Correlativamente, el usuario tiene el derecho de recibir el servicio de acuerdo a las condiciones 
establecidas en la normativa y en el contrato y el consiguiente deber de abonar la tarifa 
regularmente establecida. 
 Recordemos que los usuarios tienen actualmente, en cuanto a sus derechos, una 
especial consideración constitucional. 
El artículo 42 de la Constitución Nacional les reconoce el derecho “a la 
protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una 
información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones 
de trato equitativo y digno”. 
 
Breve noticia sobre las modalidades de gestión de los servicios públicos en la Argentina 
 La historia argentina revela importantes vaivenes en materia de modalidades de gestión 
de los servicios públicos, en especial, a nivel nacional. Ello, probablemente, no sea muy distinto 
a las experiencias transitadas por otros países. Hay acuerdo entre los autores (BIANCHI, 
CASSAGNE, PÉREZ HUALDE) en identificar unas cuatro etapas, que describiremos 
brevemente. 
 La primera etapa transcurre entre fines del siglo XIX y mediados del siglo XX. Este 
momento está caracterizado por la existencia de sistemas de gestión indirecta, a cargo de 
empresas mayoritariamente extranjeras (en especial, ferrocarriles, electricidad y gas). Dos 
servicios permanecieron en la órbita de la prestación estatal: la provisión de agua potable y el 
correo. 
 La segunda etapa se extiende entre mediados del siglo XX hasta fines de la década del 
'80; y se caracteriza por un fuerte viraje hacia los sistemas de gestión directa. Es la época de las 
nacionalizaciones, en la que el Estado asumió la titularidad y la gestión de los servicios, a 
través de la creación de entes públicos específicos. Es el auge de las ideas intervencionistas, 
que en la Argentina llegaron a tener reflejo constitucional muy preciso en la Consti tución de 
1949. 
Decía el artículo 40 de la Constitución de 1949: “La organización de la 
riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro 
de un orden económico conforme a los principios de la justicia social. 
El Estado, mediante una ley, podrá intervenir en la economía y 
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monopolizar determinada actividad, en salvaguardia de los intereses 
generales y dentro de los límites fijados por los derechos 
fundamentales asegurados en esta Constitución (...) Los servicios 
públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto 
podrán ser enajenados o concedidos para su explotación. Los que se 
hallaran en poder de particulares serán transferidos al Estado, 
mediante compra o expropiación con indemnización previa, cuando 
una ley nacional lo determine”. 
 Se puede afirmar que la tercera etapa se abre, de modo preciso, en 1989, año en el que 
se declara la emergencia del sector público y se habilita la llamada privatización de los 
servicios, dando lugar a un retorno a los sistemas de gestión indirecta. 
Aclaramos que bajo la denominación genérica de privatización se 
engloba una serie de medidas muy distintas entre sí: la concesión de 
algunos servicios; en otros casos, directamente la venta de empresas 
públicas; también la transformación de esas empresas en sociedades 
anónimas, en la que el Estado solía conservar alguna participación. 
 No debemos perder de vista que en este período tuvo lugar la reforma constitucional de 
1994, que incorporó normas que contienen conceptos que reflejan claramente esa modalidad de 
gestión: marcos regulatorios, entes reguladores, la figura del usuario con derechos específicos, 
entre otros. 
A partir de la incorporación de estas nociones, algunos autores 
comenzaron a pensar que en la Constitución Nacional el principio 
general en materia de gestión de servicios públicos era el de la gestión 
indirecta, y que sólo en la medida en que ella no fuera eficiente, ella 
debería ser asumida por el Estado, en un rol subsidiario a la iniciativa 
privada. 
 Finalmente, estaríamos ahora (2020) transitando una cuarta etapa, cuyo comienzo 
puede ubicarse en la crisis económica del año 2001. En estos momentos, sin abandonar del todo 
los sistemas de prestación privada, el Estado nacional ha tomado algunas medidas que suponen 
la vuelta a la prestación estatal de los servicios -tal como ocurrió, por diversas razones y a través 
de mecanismos legales también distintos, con el correo y con ciertos ramales ferroviarios-. 
 
214Los entes reguladores de servicios públicos 
 Está claro que los servicios públicos ofrecen hoy en día una gran tecnificación; de 
hecho, en muchos casos, esa actividad supone la real ización de verdaderos trabajos 
industriales. 
 Si el Estado opta por un sistema de gestión indirecta, lo más adecuado es que cuente 
con dependencias especializadas en la especificidad de cada servicio, de modo tal de que los 
controles sobre la actividad del prestador privado sean reales y eficaces. Esa necesidad ha 
generado la creación de entes específicamente dedicados a dicho control, llamados entes 
reguladores de servicios públicos. 
 Estos sujetos (recordemos que un ente público es un sujeto distinto de la Administración 
Central) suelen estar dirigidos por un órgano colegiado designado por el Poder Ejecutivo, 
integrado por personas especializadas en el servicio respectivo, que -en términos generales- 
tienen como competencia principal el control de la prestación de los servicios públicos. 
Algunos entes reguladores de servicios públicos nacionales son el 
Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), creado por ley 24.076 y 
el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) creado por ley 
24.065. En la Provincia de Santa Fe, tenemos el Ente Regulador de 
Servicios Sanitarios (ENRESS), creado por ley 11.220. En Entre Ríos 
funciona el Ente Provincial Regulador de la Energía (EPRE), creado 
por ley 8916. 
 Dentro de la competencia que las respectivas leyes les asignan a los entes reguladores, 
es posible detectar la existencia de diversos tipos de potestades: administrativas, normativas 
(o reglamentarias) y jurisdiccionales. 
 Las dos primeras no suponen mayores novedades, ya que son las habituales en la gran 
parte de la actividad administrativa; sí la tercera, que es excepcional en nuestro sistema de 
división de poderes (recordar el tema “Una distribución realista...”; UNIDAD 6). Esta potestad se 
verifica cuando los marcos reguladores establecen que los conflictos suscitados entre un 
prestador privado y un usuario deben ser sometidos, primeramente (es decir, antes que al Poder 
Judicial), a la resolución del ente regulador. Vemos que, en esos supuestos, la Administración (a 
través de un ente especializado en una determinada materia) actúa como juez resolviendo un 
conflicto jurídico suscitado entre dos sujetos distintos a ella. 
 Desde luego que el acto dictado por el ente regulador en ese marco tiene asegurado el 
control judicial posterior. 
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B. La policía administrativa. Noción 
 Ante todo, una prevención (ya formulada, en su momento, en la UNIDAD 4): la frase 
“poder de policía” -o “policía”, a secas- se utiliza en Derecho con varios alcances. Ya la hemos 
estudiado desde una perspectiva constitucional, al identificarla con la potestad legislativa por la 
que se reglamentan los derechos constitucionales, conforme el artículo 14 de la Constitución 
Nacional. 
 Ahora nos interesa la noción de policía desde el punto de vista administrativo, que -
bueno es aclararlo- no se contrapone con el anterior; al contrario, lo complementa. Consiste en la 
actividad por la cual la Administración ejecuta las limitaciones a los derechos individuales 
establecidas en las leyes y controla el cumplimiento de ellas. Puede, en su caso, acudir a la 
coacción, según se lo habilita la ley. 
 Veamos el tema a través de un ejemplo, tratando de combinar las nociones aquí 
expuestas. La Constitución Nacional consagra el derecho de la propiedad privada; la ley 
provincial de grandes superficies comerciales supone un caso de reglamentación de ese derecho 
(poder de policía constitucional). Esa ley establece que los establecimientos que pretendan 
instalarse deberán contar con una autorización que le debe otorgar la Administración, previo 
cumplimiento de ciertos requisitos. La actividad que lleva a cabo la Administración en este 
sentido forma parte de la función de policía administrativa; y también lo será el procedimiento por 
el cual un inspector controla si un establecimiento cumple con los requisitos establecidos por la 
ley (en el que, si verifica alguna infracción, aplicará una sanción). 
El mismo ejercicio podemos hacer con el tránsito (derecho de 
transitar; ley de tránsito; actividades administrativas propias del 
otorgamiento de licencias de conducir; controles en la vía pública; 
multas de tránsito); con la portación de armas; con los permisos de 
pesca; etc. 
 En todos estos casos verificamos interferencias restrictivas de la Administración sobre la 
libertad de los sujetos, confirmando la nota característica de esta modalidad de actividad. 
 
Las infracciones y las sanciones administrativas 
 A los fines de asegurar el cumplimiento de las normas, las leyes suelen establecer qué 
consecuencias se siguen de su incumplimiento. Cuando esas normas son de contenido 
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administrativo, es habitual que le otorgue a la propia Administración una serie de instrumentos 
que se orientan a dicho fin. Todos ellos suponen el ejercicio de diversa intensidad de las 
potestades estatales; aquí nos interesa detenernos en la figura más fuerte, dada por la 
posibilidad de que la Administración aplique por sí misma sanciones a los sujetos infractores. 
 Las infracciones administrativas ocurren “ante la violación del deber de obediencia o de 
colaboración por parte de los particulares con la Administración Pública, afectando solamente a 
intereses de tipo administrativo” (CASSAGNE). Dicho en otras palabras: no está en juego la 
integridad de valores jurídicos superiores (como podrían ser la vida humana o la seguridad 
nacional, por ejemplo), ya que, en ese caso, la consideración estatal seguramente sería otra -
muy probablemente, la captación de esas conductas como delitos penales-. 
 En consonancia con ello, también debemos decir que las sanciones administrativas son 
acordes a la índole de los bienes tutelados. 
 Tanto las infracciones como las sanciones deben estar previstas en las leyes que 
regulan el funcionamiento administrativo, ya que la Administración, recordemos, no podría obrar 
sin la respectiva cobertura legal. 
Sí puede ocurrir que la ley le asigne algún margen de discrecionalidad 
a la Administración en la consideración de las conductas que suponen 
infracción y en la graduación de alguna sanción en especial, lo que es 
algo muy distinto. 
 En otro orden -más procedimental- también resultan importantes las garantías que los 
particulares tienen frente a la potestad sancionatoria de la Administración, en especial, la 
posibilidad de defensa previa al dictado de un acto sancionatorio. 
 Sin ánimo de agotarlas, indicamos, en términos generales, que las sanciones que puede 
aplicar la Administración son las siguientes: 
 Multa; es decir, el deber de abonar una suma de dinero, previamente establecida, en 
favor de la Administración; 
 Inhabilitación; o sea, la prohibición de realizar ciertas actividades que normalmente 
integran la libertad individual; 
 Clausura; que supone la prohibición de que en un determinado ámbito físico se 
ejerzan ciertas actividades; 
 Decomiso: “pérdida definitiva de una cosa mueble por razones de seguridad, 
moralidad o salubridad públicas” (MARIENHOFF). 
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C. El fomento administrativo. Noción 
 Contrariamente a lo que ocurre con la actividad de policía, el fomento se expresa a 
través de actos favorables, que provocan una ampliación de la esfera jurídica de los 
particulares. “El concepto de fomento reposa sobre la idea de la conveniencia de que el Estado 
proteja o promueva determinadas actividades que realizan las personas físicas o jurídicas, con la 
finalidad mediata de procurar que, mediante la concreción de dichas actividades, resulte un 
beneficio a la comunidad” (CASSAGNE). 
 Las medidas de fomento requieren necesariamente estar previstas en leyes, de modo tal 
de otorgar a la Administración la necesaria habilitación para su accionar. 
 Aquínos interesan aquellas medidas que tienen naturaleza económica, es decir, 
aquellas que provocan una ventaja patrimonial al sujeto fomentado. Entre ellas, aparecen como 
las más habituales: 
 Las subvenciones o subsidios. Consisten en desembolsos dinerarios que 
efectúa la Administración en favor de una categoría de sujetos que, por diversas 
razones, son considerados como beneficiarios por la ley. En algunos casos, el 
derecho a la percepción se adquiere con la sola comprobación de la situación 
establecida en la norma (por ejemplo, los subsidios de desempleo, en los que el 
interesado debe acreditar no contar con empleo actual); en otros, el derecho 
está condicionado al cumplimiento de ciertas condiciones (por ejemplo, las 
empresas de transporte de pasajeros tienen derecho a percibir ciertos subsidios 
en la medida en que mantengan ciertas condiciones de funcionamiento). 
 Beneficios tributarios. En estos casos, el fomento no se expresa a través de 
una transferencia monetaria, sino a través de una disminución de gastos 
(ahorro) del sujeto favorecido. 
 En la medida en que las condiciones de acceso a los beneficios estén claramente 
establecidas en la ley y no haya margen de discrecionalidad, todo sujeto que se halle en el 
supuesto legal tendrá el derecho de reclamar al Estado su cumplimiento. En la resolución de 
conflictos en las relaciones de fomento, la interpretación debe atender a los fines que tuvo en 
cuenta la ley al momento de establecer el beneficio. 
 
 
 
 
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Bibliografía consultada 
BIANCHI, Alberto. ¿Qué son los entes reguladores? (Apuntes en torno a la coherencia interna 
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