Lectura complementaria del módulo 2 - Estado sociedad y políticas públicas

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LECTURA COMPLEMENTARIA DEL MÓDULO 2 
La práctica y ejecución de las políticas públicas 
 
Diplomatura en Gestión Pública Municipal | 2023 
Modalidad Virtual | Ciclo Básico 
 
 
 
 
 
 
ESTADO, SOCIEDAD Y POLÍTICAS PÚBLICAS 
Autora: Thelma Fratarelli 
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Estado, sociedad y políticas públicas – Ciclo Básico 
 
 
 
Introducción 
En la materia “Estado, sociedad y políticas públicas” hemos hecho un recorrido sobre los 
conceptos de Estado, también hemos definido el concepto de sociedad e hicimos referencia al 
poder popular. Por último, vimos la definición de políticas públicas, comprendiendo las 
particularidades de las mismas. 
Como hemos mencionado anteriormente, buscamos introducir brevemente la noción acerca 
de las disputas de poder y de las tensiones que existen dentro del Estado, estas involucran 
distintas concepciones sobre lo estatal. A continuación, profundizaremos sobre estos debates 
a partir del concepto de “coerción”. 
Además, veremos cuestiones vinculadas a la ejecución, la práctica y la aplicación de las 
políticas públicas: cuáles son los pasos a seguir, cuáles son actores estatales involucrados y 
cómo se incorporan las demandas sociales a la agenda política para la construcción de una 
política pública, 
 
Problematización: la coerción y las disputas de poder 
En los módulos anteriores hemos hecho referencia a las disputas de poder que se encuentran 
en la sociedad y que ejercen fuerza para que ciertos intereses individuales y corporativos 
prevalezcan. También señalamos que el Estado se constituye por sus tres poderes y que éste a 
su vez también está integrado por instituciones o aparatos estatales. El Estado invoca, en cada 
uno de éstos, la representación de la voluntad general, la representación de lo público y 
cuenta con el poder de coerción y con el monopolio de la violencia para cumplir esta voluntad 
Podemos definir coerción como “el impedimento para ejercer cierta acción o como la presión 
ejercida para condicionar un comportamiento determinado. De esta manera, la coerción puede 
ser ejercida por una persona o por una institución como es el Estado”. 
Lowi (1970) toma el término de coerción pensando en las políticas públicas ya que considera 
que es imposible que se pongan de acuerdo las millones de personas que conforman al Estado 
y, por esto, en algunos casos se debe acudir inevitablemente a quienes integran al gobierno. 
Por otra parte, en el módulo 2 vimos la existencia del “ciclo de las políticas públicas” y 
comprendimos los momentos que hacen a su ejecución. De este modo, comprendemos que las 
políticas públicas implican un proceso donde existen debates y, por qué no, confrontaciones 
que tienen que ver con la lucha ideológica que se libre a su alrededor. 
En conclusión, así como el Estado monopoliza la coerción y dispone de la capacidad de 
mediar e intervenir, podemos identificar a las políticas públicas como formas de intervención 
y de mediación en la sociedad. 
 
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Problema de relevancia pública: ¿la política o la técnica? 
Como mencionamos anteriormente, las políticas públicas se ven sujetas a disputas de poder y 
es por esto que nos preguntamos: ¿de qué modo se pueden construir políticas públicas que 
representen un interés público? 
Debemos tener en cuenta que es desde la política que se debe intentar lograr esa 
representación por el interés público. La política es un factor central y es un actor que 
interviene, ya que quienes ocupen espacios de decisión política serán quienes decidan qué 
políticas públicas aplicar y cuáles no. 
Existen ciertos sectores políticos que optan por aplicar políticas públicas pensadas desde un 
aspecto técnico y existen posturas que consideran que estas deben implicar un rol interventor 
del Estado, que lleve adelante medidas con el fin de igualar las posibilidades en la sociedad. De 
esta manera nos preguntamos: ¿Es la cuestión técnica la que debe prevalecer? ¿Es la política? 
¿Pueden convivir la cuestión técnica y la política? 
Anteriormente hicimos referencia a la llamada “Nueva Gestión Pública” en donde el 
neoliberalismo argentino promovió un modelo político que le otorgó primacía a la cuestión 
“técnica” por sobre la “política”. Las consecuencias de estas medidas fueron la legitimación del 
imperativo técnico por sobre las consideraciones de tipo político en la constitución de las 
políticas públicas. En este sentido, el neoliberalismo asoció la función de la gestión pública con 
la función del managment en la gerencia privada. En muchos aspectos no se concibió que 
existieran diferencias entre el manejo del Estado con respecto a la gerencia de una empresa 
privada. 
 
A modo de reflexión, será importante resaltar la diferencia que existe entre la cuestión técnica 
 y la cuestión política: 
 
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Con esto, será de gran relevancia que los Estados estén al tanto de las problemáticas sociales 
que existen y que asuman que, ya sea por acción o por omisión, están tomando decisiones 
políticas. 
Problemas en la formación de la agenda de gobierno 
A partir de lo visto hasta el momento, podemos establecer que el rol del Estado con respecto a 
la creación de nuevas política públicas implica una decisión política que puede ser por acción 
(iniciar la cuestión, hacerse cargo y legitimarla; profundizarla, moderarla, bloquearla) o por 
omisión (dejar que se resuelva en la arena privada, esperar a que se definan los actores 
involucrados, no tomar decisiones al respecto). 
La agenda de políticas públicas es la que nos muestra cual es la percepción de lo que se debe 
hacer o resolver desde el Estado y, por lo tanto, nos deja entrever la postura política que existe 
detrás de cada decisión. 
Cada una de las demandas ciudadanas motivadas por razones políticas, sociales, ambientales o 
culturales se incorporan al espacio amplio del interés general cuando son expresadas por un 
grupo de personas, como un asunto de urgente resolución, a través de distintos medios. 
Los autores Alzate Zuluaga y Romo Morales (2017) se preguntan: ¿Qué asuntos deben ser 
atendidos antes que cualquier otro? ¿Cuáles tendrían que ser relegados para una atención 
secundaria o al olvido? ¿Cuáles tendrían que ser los criterios de actuación? ¿Cuáles son los 
factores definitorios de la agenda de gobiernos concretos? Para comenzar a pensar en estas 
preguntas, en primer lugar, haremos una definición de “agenda pública”. 
La agenda pública implica un proceso a través del cual determinados asuntos o problemas 
públicos se posicionan, adquieren un interés general, y son trasladados al nivel de la decisión 
gubernamental mediante distintas estrategias y políticas públicas para su atención. Podemos 
apreciar que, para hablar de agenda pública, van a ser relevantes el contexto, el proceso, los 
actores y los recursos disponibles para la decisión, incluyendo entre estos últimos el discurso y 
la forma a través de la cual se nombran los problemas (Alzate Zuluaga y Romo Morales, 2017). 
Los problemas, pueden ser definidos desde fuera o desde dentro del aparato estatal, pero 
siempre los/as ciudadanos/as involucrados/as deben percibirlos como tal. Se infiere, que no 
cualquier necesidad se convierte en problema, por lo tanto, los problemas que entran en la 
agenda estatal lo logran como resultado de las relaciones de fuerza, de las luchas y las 
contradicciones sociales entre quienes están involucrados/as y en su relación con el Estado. 
Cuando consideramos el hecho de que algunos problemas ingresen a la agenda y otros no, 
esto se puede deber a diversos motivos, por ejemplo: falta de recursos, falta de legislación, 
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falta de voluntad política, ausencia de la adecuada presión política, social o de los medios de 
comunicación, ausencia de liderazgo, etc. De igual manera, la agenda pública nos muestra cuál 
es la percepción de los poderes públicos acerca de lo que se debe hacer o resolver. 
 
Tipos/modelos de agenda 
Han existido distintos tipos de agendas públicas a lo largo de nuestra historia que fueron las 
que se llevaron adelante por los gobiernos, por ejemplo, una primera agenda que se vincula a 
los años ’60, tuvo que ver con las demandas sociales de carácter socioeconómico, como las de 
la distribución de la riqueza, y una agenda más actual a la que se le agregan las demandas 
sobre la libertad, la manifestación de la personalidad, la sexualidad, los feminismos y los 
movimientos ecológicos que se vinculan con la mejora de la calidad de vida. 
Cobb, Ross y Ross (1976) identifican tres modelos de agenda: 
 
Niveles de agenda 
Afirmamos que cuando los problemas adquieren una relevancia social significativa y el Estado 
se ocupa de ellos se incorporan a su agenda como cuestiones a ser resueltas. No obstante, el 
nivel de crisis o amenaza que un tema alcanza, determina su posicionamiento en la agenda o 
en diversos niveles de la agenda estatal. 
Así podemos sostener que el nivel de crisis o amenaza que un tema alcance, determina su 
posicionamiento en la agenda o en diversos niveles de la agenda estatal. Para lo que conviene 
distinguir entre los distintos niveles de agendas: 
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1.- Sistémica: un cierto conjunto de problemas percibidos por distintos actores de la sociedad 
civil y distintos actores del Estado, de los cuales solamente una parte de ella se transforma en 
"cuestiones". 
2.- Gubernamental: las del máximo nivel de gobierno por ej. el ejecutivo nacional o provincial 
hasta el nivel de secretarías. 
3.- Institucional: del nivel de subsecretario/a o directores/as para abajo (aquí se incluyen las 
instituciones territoriales). 
4.- Organizacional: aquel campo problemático que hace al funcionamiento interno de las 
organizaciones y que no está ligado inmediatamente a la administración de la agenda, a la 
decisión de políticas, etc. pero que hace a la eficacia y eficiencia de la organización (ej. 
capacitación de los RRHH, selección, división y coordinación del trabajo). 
 
Actores que intervienen en la formación de políticas públicas 
El Estado no es el único actor que interviene en el proceso que finalmente lleva a cabo la 
ejecución de una política pública. Si bien es cierto que las políticas públicas son decisiones 
estatales, y que el cuerpo de funcionarios/as y de trabajadores/as estatales son los actores 
clave (formalmente habilitados/as y responsables en poner en marcha todo este proceso) no 
es menos cierto que la estructura estatal no es impenetrable a presiones y a intereses 
externos, y que existen otros actores extraestatales que intervienen en instancias decisivas de 
las diversas iniciativas gubernamentales. 
En este sentido, el proceso de formulación y ejecución de una política pública es un juego 
dinámico entre diversos actores que se interrelacionan entre sí configurando escenarios y 
marcos contextuales diferentes de acuerdo con el resultado de sus pujas de interés. 
Entre los actores que intervienen en todo el proceso decisorio pueden mencionarse tanto 
“actores estatales” (funcionarios/as del poder ejecutivo en altos cargos jerárquicos, 
comisiones parlamentarias, cuadros burocráticos especializados, y operadores/as de los 
partidos políticos del oficialismo y oposición que detentan cargos en el Estado, etc.) y “actores 
extraestatales” (empresas, corporaciones, sindicatos, asociaciones y movimientos sociales). 
Esta primera categorización se basa, esencialmente, en la pertenencia formal o no del Estado 
como estructura (sea ya en su faceta de gobierno-electiva como en la faceta técnica de los 
equipos especializados que poseen los cuadros administrativos estables). 
Desde una mirada más detallada, se hará la distinción de cuatro grupos de actores centrales 
(uno “estatal”, uno “estatal/extraestatal” y los dos restantes “extraestatales”) que inciden en 
el proceso de una política pública: 
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 El Estado en su estructura formal: el Estado es el actor fundamental e indispensable 
en la elaboración y ejecución de políticas públicas. Dentro de este primer grupo se vislumbran 
un cúmulo de actores de diversas condiciones, rangos y jerarquías: entre los más importantes 
vale destacar a todos/as aquellos/as funcionarios/as -del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo- 
que componen el “gobierno de turno” (es decir, los/as funcionarios/as electos/as y los/as 
funcionarios/as no electos/as pero que -especialmente en el caso del Poder Ejecutivo- ocupan 
cargos políticos designados por los primeros); y a todos/as aquellos/as otros/as 
funcionarios/as en cargos jerárquicos concursados, equipos especializados, técnicos-
profesionales y administrativos. 
 Los partidos políticos: los partidos políticos se erigen en actores sustanciales: sea ya 
en su rol oficialista como en su rol de oposición. Y esto porque, los partidos políticos 
interactúan en la formulación e implementación de políticas públicas (en lo relativo 
especialmente a los partidos que conforman el oficialismo y están en la cúpula del poder); y en 
la agregación y filtro de las demandas y la movilización social (asociadas generalmente a los 
partidos de la oposición: tanto aquellos que están en el ámbito legislativo como aquellos más 
pequeños sin cargos electivos pero con trabajo territorial y capacidad de movilización social). 
De esta manera, los/as principales referentes y operadores/as de los diferentes partidos 
políticos pujan por hacer prevalecer su posicionamiento e interés político en negociaciones 
dentro del Estado (cuando conforman parte del Poder Ejecutivo o Poder Legislativo, en los tres 
niveles de gobierno) y fuera del mismo. Aquí es donde encontramos la base para esta 
categorización mixta “estatal/extraestatal”, dado que los partidos políticos pueden influir en el 
proceso de las políticas públicas tanto desde dentro como desde fuera del aparato estatal. 
 Los grupos de interés /grupos de presión y lobby: que los “grupos de interés/presión” 
son estos grupos organizados de personas que procuran influir en la formulación de políticas 
públicas en busca de su interés propio ocasionando directa o indirectamente, específicamente 
o como efecto secundario, un ambiente de presión o constituyéndose (en sí mismos) como un 
factor de presión (un factor más a contemplar) de los decisores públicos. Intervienen en la 
toma de decisiones respecto de las políticas públicas, y lo hacen a través de la popularmente 
conocida práctica del “lobby”. Esta denominación expresa una actividad específica: influir 
sobre los legisladores. El lobby supone (como práctica) la interacción o interrelación entre los 
decisores políticos claves y los agentes expertos y especializados de los grupos de 
interés/presión en la que se produce la intervención de estos últimos en la formulación, diseño 
y tipo de implementación de las políticas públicas. 
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 Los movimientos sociales: los movimientos sociales no constituyen una organización 
equivalente pero diferente a los partidos políticos o los grupos de interés, sino que son un 
actor más complejo e informal. Sus métodos son extrainstitucionales y disruptivos, motivados 
porelecciones ideológicas y/o falta de acceso a medios institucionales. Los movimientos se 
distinguen de las redes organizacionales por no ser ni poseer una organización central, sino 
múltiples instancias de colaboración de diversa intensidad y alcance. Los movimientos sociales 
son actores que se tornan centrales en el proceso de formulación e implementación de 
políticas públicas, especialmente en aquellas que tratan reformas polémicas en torno a los 
recursos, bienes y/o servicios (quita de subsidios, cancelación de tratamientos o programas de 
salud, gratuidad de la educación, etc.); o en aquellas que propenden al cambio estructural 
material o simbólico de una sociedad (matrimonio igualitario, despenalización del uso de 
drogas blandas, legalización del aborto, etc.). 
El Estado es el actor protagónico, central e indispensable en todo lo que a políticas públicas 
respecta. Pero no se encuentra sólo: toda la gama de estos actores no sólo hace de las políticas 
públicas un proceso con matices de colectividad, sino también, un proceso que contiene en su 
esencia una fuerte puja de intereses. Conocer estos actores, sus canales y prácticas es crucial 
para entender la gestación, desarrollo y finalización de las políticas públicas. 
 
El camino de los ocho pasos de Eugene Bardach 
Para comprender en profundidad la práctica de políticas públicas es importante retomar el 
camino que establece el autor Eugene Bardach, uno de los grandes estudiosos sobre las 
políticas públicas. 
Bardach escribe ocho pasos fundamentales para seguir al momento de definición de las 
políticas públicas, pero también hace foco en la importancia que tiene separarse de las 
preferencias personales al momento de cumplir estos pasos, ya que concierne y afecta la vida 
de nuestros/as conciudadanos/as. Propone un método específico que implica un proceso de 
prueba y error reiterado: 
 
1. Definición del problema 
Al plantear el problema, es recomendable delimitarlo de tal manera que permiten localizar 
problemas significativos del entorno que pueden referirse a situaciones no sólo del pasado, 
sino que tiendan a prevenir el futuro inmediato. 
Resulta útil hacer el diagnóstico de las supuestas causas de los problemas, ya que ello brindará 
elementos para definir criterios y seleccionar categorías y variables. La definición del problema 
es un paso crucial. Lo recomendable es hacer participar a quienes se encuentran 
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involucrados/as o estén inmersos/as en el tema, de modo que negocien una definición del 
problema mutuamente aceptado. 
2. Obtención de la información 
Una vez planteado el problema, con sus variables, categorías e indicadores, se lleva a cabo la 
recopilación de datos. La información que proporcionan los datos es necesaria para tres 
propósitos principales: evaluar la naturaleza y la extensión de los problemas; evaluar las 
características particulares de la situación concreta y evaluar las políticas que por lo menos 
algunas personas han pensado que funcionarían bien en situaciones aparentemente similares. 
El valor de la información radica en el marco analítico de la decisión y depende de la 
posibilidad de que dicha información permita sustituir con una decisión mejor cualquier otra 
decisión que se haya tomado sin ella. 
3. Construcción de alternativas 
En una primera aproximación al problema, se incluye la alternativa, a manera de hipótesis. 
Para construir las alternativas se requiere analizar las causas del problema para después 
reducir y simplificar la lista de alternativas. La clave es distinguir entre una alternativa básica y 
sus variantes. 
4. Selección de criterios 
Una vez propuestas las alternativas de solución del problema o cursos de acción específicos, se 
propone la selección de criterios que servirán de base para la elección de la alternativa a 
aplicar. Para ponderar los criterios para la evaluación de los conflictos, uno de los enfoques 
consiste en dejar que los procesos gubernamentales y políticos efectúen la ponderación. 
El criterio más importante es que el resultado proyectado resuelva el problema de política en 
un grado aceptable. Un criterio puede ser el de eficiencia, que puede referirse a la utilidad 
desde la perspectiva que tienen los/as ciudadanos/as de su propio bienestar. Otro criterio es el 
de equidad, igualdad, justicia, libertad, etc. 
5. Proyección de los resultados 
Una vez aplicados los criterios a las alternativas, se seleccionan las que se consideren más 
factibles. Este es el paso más difícil porque implica la resolución y la decisión con visos de 
futuro. Para la proyección de los resultados muchas veces se requiere pensar tanto en la 
dirección del resultado como en su magnitud. Es conveniente empezar por formular un 
escenario, tanto el adverso como el óptimo. 
Se tendrían que prever los posibles resultados desde la perspectiva del otro, los efectos 
secundarios no deseados, los costos éticos, etc. 
6. Confrontación de costos y beneficios 
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Por lo general, desde que se inicia la proyección se tienen que confrontar costos y beneficios 
de los resultados asociados a distintas opciones de política para satisfacer al cliente o al 
público. La transacción más común se da entre dinero y un bien o servicio que recibe alguna 
proporción de la población. 
Otra aplicación útil del análisis del mínimo aceptable o punto de inflexión concierne a la 
incertidumbre acerca del futuro. 
 
7. ¡Decida! 
En este paso se verifica cuán bien se ha realizado el trabajo hasta este momento. Ya se 
seleccionaron las políticas y se cuenta con un proyecto para aplicarlas, por lo que aun cuando 
no se sea el directamente responsable de la toma de decisión, en este punto se pretende que 
sí se tiene la responsabilidad de decidir qué hacer para desarrollar el proyecto, del cual, el/la 
analista debe estar convencido. 
8. Cuente su historia 
Después de redefinir el problema se deberá reconceptualizar las alternativas, reconsiderar los 
criterios, reevaluar las proyecciones, hay que difundir los resultados del análisis. En este 
momento, se debe ser capaz de contar la historia básica en términos sencillos y realistas como 
para que ese cualquiera sea capaz de seguir adelante con la tarea. 
Es recomendable el uso de los medios para la presentación. La historia debe tener estilo 
narrativo, fluido y lógico, no necesariamente incursionando en los 8 pasos, que son una guía 
para el análisis, pero no para la comunicación, sólo destacar lo relevante y matizado. Cuidar la 
redacción, la enumeración y el estilo. 
 
A modo de cierre 
A lo largo de la segunda parte de la materia hemos recorrido la definición políticas públicas y 
hemos identificado la relación que tienen con el Estado y con la sociedad. En particular, en 
este módulo hicimos énfasis a cuestiones específicas que hacen a la práctica de las políticas 
públicas. Retomamos el término “coerción” para comprender las disputas de poder que 
existen al momento de aplicar, pensar o construir una política pública. Esto fue fundamental 
para comprender los intereses que pueden encontrarse detrás de las decisiones políticas. A su 
vez, esto nos permitió analizar cómo se conforma una agenda pública y cuáles son los niveles 
de agenda que existen. 
Por otro lado, vimos cuáles pueden ser los actores involucrados en la formación de las políticas 
públicas e hicimos un repaso de los 8 pasos prácticos para el momento de definición de dichas 
políticas. 
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Esperamos que esto constituya un insumo que no sólo permita conocer cuestiones teóricas 
relevantes paracomplejizar el proceso de las políticas públicas (sobre todo en su vinculación 
con el Estado y la sociedad), sino también que sirva como insumo para mejorar las políticas 
públicas existentes, como también, para incorporar mayor participación ciudadana en estas. 
 
Bibliografía 
Alzate Zuluaga, M. L., Romo Morales, G. (2017). La agenda pública en sus teorías y 
aproximaciones metodológicas. Una clasificación alternativa. En Revista Enfoques: Ciencia 
Política y Administración Pública XV. (26), pp. 13-35. 
Báez Urbina, F. (2012). Lo colectivo, lo técnico y lo político Algunos apuntes sobre la necesidad 
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1-13. 
Bitar, M. (1999). La constitución de la agenda y el ciclo de Políticas Públicas. Universidad 
Nacional entre Ríos. 
Bardach, E. (1998). Los ocho pasos para el análisis de Políticas Públicas. Un manual para la 
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Miró, J. (s.f.). Ciclo de las Políticas Públicas. https://www.studocu.com/es-
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social/enfoques-de-politicas-publicas-sociales-ciclo-de-las-politicas-publicas-miro/16695853 
	Autora: Thelma Fratarelli