ARTÍCULO FINAL

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LÍMITES A LA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES FRENTE A LA ESTRATEGIA DE CONTROL INTEGRAL AL GASTO PÚBLICO.
Caso asunción temporal de la competencia por parte del Ministerio de Educación Nacional en el Municipio de Maicao.
Resumen. 
La presente investigación tiene como objetivo general es analizar los límites a la autonomía constitucional de las entidades territoriales frente a la estrategia de control integral al gasto público. Caso asunción temporal de la competencia por parte del ministerio de educación nacional en el Municipio de Maicao, está enmarcada dentro del modelo jurídico-dogmático, critica-propositiva y documental. Las conclusiones muestran que existe una crisis generalizada en el territorio Colombiano, y específicamente en el municipio de Maicao frente a la ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones para la satisfacción de las necesidades propias como las educativas en toda la población, que han hecho que el Gobierno active medidas administrativas para controlar de manera integral la ejecución de ese gasto público en la periferia. Además, dichas actuaciones afectan de manera directa el desarrollo territorial por cuanto suprimen todo poder de actuación del ente local y la participación real en la toma de decisiones, por tanto existen medidas administrativas que limitan el ejercicio de la autonomía de los municipios y departamentos, como la asunción temporal de la competencia donde establece criterios para la distribución de competencia centro-periferia y el sostenimiento de un modelo de estado unitario y la descentralización de funciones atribuidas a los mismos.
Palabras claves: Límite, autonomía, sistema general de participaciones, descentralización, subsidiariedad.
Abstract 
The present investigation has as a general objective is to analyze the limits to the constitutional autonomy of territorial entities against the strategy of comprehensive control over public spending. Case temporary assumption of jurisdiction by the Ministry of National Education in the Municipality of Maicao, is framed within the legal-dogmatic, critical-propositional and documentary model. The conclusions show that there is a generalized crisis in the Colombian territory, and specifically in the municipality of Maicao regarding the execution of the resources of the General Participation System for the satisfaction of their own needs, such as the educational needs of the entire population, which have made that the Government activate administrative measures to comprehensively control the execution of that public spending in the periphery. Furthermore, these actions directly affect territorial development in that they suppress all power of action of the local entity and real participation in decision-making, therefore there are administrative measures that limit the exercise of autonomy of municipalities and departments, such as the temporary assumption of competition where it establishes criteria for the distribution of center-periphery competition and the maintenance of a unitary state model and the decentralization of functions attributed to them.
Key words: Limit, autonomy, general participation system, decentralization, subsidiarity.
Introducción
El avance de los procesos de democratización y descentralización en América Latina colocan nuevamente a las municipalidades como centro del debate respecto a la organización y modernización del Estado y en particular, en la búsqueda de una mejor asignación de responsabilidades y recursos que promuevan una eficaz prestación de servicios y una administración eficiente de los recursos públicos. Por lo que, estas reformas se viven en un ambiente de mayor participación de la comunidad en los asuntos locales, junto a un proceso de mayores competencias como ejecutores de gestión local, acompañadas, en menor medida, de capacidades para la generación de recursos propios y movilización de otras fuentes (Echebarría, 2000). 
De esta forma, con los cambios ocurridos en los últimos años, se comienza a dar paso a una redefinición de su rol en las sociedades latinoamericanas donde el modelo normativo de racionalidad organizativa instalado en el viejo modelo de funcionamiento del aparato público viene, poco a poco, dando paso a una visión más comprensiva, donde el cambio de un modelo de desarrollo y del modelo de Estado correspondiente, no es un mero mejoramiento de la lógica instrumental con que funciona (Hernández, 2001). 
Ahora bien, es evidente que un Estado moderno como el que propone la Constitución Política 1991 de Colombia, debe comprender e interpretar la estructura de su entorno, actuar en concordancia con los procesos territoriales y construir su propio futuro, incorporando la territorialidad nacional en sus políticas y evitando que su configuración obedezca solo a efectos de la lógica económica. Es importante considerar que la estructura territorial no es una simple partición del territorio nacional, sino un conjunto de relaciones complejas, en el cual las partes interactúan entre sí y con el todo, que es el Estado (Gutiérrez y Guzmán , 2000).
Es de destacar, que el proceso de incorporación territorial que ha adelantado el país durante la última década busca cumplir con uno de los propósitos de la Constitución de 1991, que consiste en consolidar a Colombia como una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Por tanto, la situación de hoy, comparada con la existente hace dos décadas, muestra un cambio significativo expresado en una estructura de gobierno en la cual el nivel nacional se especializa en la orientación y coordinación general; en el manejo macroeconómico y en la creación de condiciones para la provisión de bienes y servicios de impacto global; mientras que las entidades territoriales asumen la responsabilidad de garantizar la prestación de servicios públicos locales con especial énfasis en la educación y la salud, pues se recupera de este modo un papel importante del nivel local y regional en el marco de las funciones públicas (Igua, 2011).
La investigación inicialmente plantea como objetivo general analizar los límites a la autonomía constitucional de las entidades territoriales frente a la estrategia de control integral al gasto público. Caso asunción temporal de la competencia por parte del ministerio de educación nacional en el municipio de Maicao. De igual forma, dentro de la investigación se trazan como objetivos específicos para Conocer la gobernabilidad territorial y la descentralización en Colombia; Describir el principio de autonomía en los municipios en Colombia y Examinar los límites de autonomía territorial y la asunción temporal de la competencia por parte del Ministerio de Educación Nacional en el Municipio de Maicao.
La metodología está enmarcada dentro del modelo jurídico-dogmático que se encarga de estudiar el derecho desde una óptica legal, formalista, a través del cual el investigador trabajará con las fuentes formales que integran el ordenamiento jurídico (Sánchez, 2007). Además, se maneja una metodología critica-propositiva en donde se dio a conocer el fundamento de la inconstitucionalidad de la medida administrativa, proponiendo posibles soluciones a la crisis que genera la asunción abrupta de la competencia en el sector educación.
De igual forma, la presente investigación es del tipo documental, tomando en consideración diversas fuentes documentales seleccionando un número determinado de artículos jurídicos, leyes, decretos y jurisprudencias, agrupándolos por el sentido de sus resultados y discusión según las características metodológicas de cada estudio para luego proceder a describir sus conclusiones (Day, 2005). 
Planteamiento del Problema
Toda actividad de la Administración propende a la satisfacción de los intereses de la colectividad, pues el cumplimiento de este objetivo puede llevarla a requerir a los administrados la realización de actividades personales o la entrega de bienes patrimoniales.Tales prestaciones de los particulares, en ocasiones, cuando tienen carácter obligatorio, se encuentran configuradas constitucional y legalmente como deberes públicos, de manera que el Estado puede imponer su cumplimiento en forma coactiva (Jaramillo, 2010). 
En este sentido, el Estado carece de ese poder coactivo, bien porque el sujeto llamado a colaborar es otro ente estatal o porque tratándose de un particular, no existe el deber de soportar las prestaciones pretendidas por la Administración. En ambos casos, la colaboración se debe obtener en forma voluntaria y la Administración puede acudir a la figura del contrato, por lo que el contrato se convierte así en instrumento para la creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas entre dos entes estatales, o entre el Estado y los particulares (Castelazo, 2003).
Y desde un enfoque eminentemente práctico del argumento, parece indiscutible la observación que se reconoce a la Administración pública capacidad jurídico-constitucional (Garrido, 1987). Bajo esta premisa, los artículos 287 y 294 de la Constitución Política disponen que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y de conformidad con el artículo 1º de la Constitución, Colombia es un Estado organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, implicando que las entidades descentralizadas territorialmente gozan de autonomía para gestionar sus propios intereses. Específicamente, el artículo 287 de la Carta se refiere al contenido básico de la autonomía territorial, el cual ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional como su núcleo esencial, las entidades territoriales son titulares de los derechos de ser gobernados por autoridades propias; ejercer las competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y participar en las rentas nacionales.
De manera que, es preciso buscar un equilibrio entre la unidad y autonomía, el cual se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas: la autonomía está limitada por el principio de unidad que debe existir uniformidad legislativa en lo que tenga que ver con el interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional, así como una administración de justicia común. Asimismo, la unidad encuentra un límite en el núcleo esencial de la autonomía territorial, que consiste en el margen de gestión que el Constituyente y el Legislador garantizan a las entidades territoriales para que planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado (Sentencia C-1258 de 2001).  
 
Por tanto, el Legislador está autorizado para fijar el alcance de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución, esto es, el núcleo esencial y el carácter unitario del Estado. Específicamente, corresponde a la ley definir los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales, además deberá armonizar los intereses de las autoridades en los distintos niveles, los cuales, según el artículo 288 Superior, ejercen sus competencias dentro de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (Sentencia C-1258 de 2001).
 
Desde este enfoque, el centro se desprende de funciones y en virtud de la distribución administrativa se las entrega a las entidades periféricas, llámese departamentos, municipios o distritos, ya que en Colombia no existen reglas claras de repartición de competencias, mediante leyes, por lo que el Congreso a su discrecionalidad, realiza ese traspaso por mandato constitucional. De manera que, con la expedición de la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política, administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley y en el reglamento.
 
En esta aproximación se tiene que la Ley en Colombia traslada competencias claras a los Municipios y Distritos, según artículo 150 de la Constitución Política en lo que tiene que ver con la prestación del servicio educativo para que administren los recursos de la participación del Sistema General de Participaciones, bajo los parámetros de la autonomía constitucionalmente otorgada a dichas entidades. En consecuencia, se hace necesario el presente estudio, por cuanto, Colombia no ha tenido reglas claras de distribución de competencias centro-periferia, permitiendo la existencia de una clausula general de traslado de competencias en cabeza del Congreso de la Republica. 
Por ello, esto hace que el Gobierno Nacional logre crear políticas administrativas centralizadoras que dejan ver el excesivo culto al poder central y pese a que existen normas que dan cuenta del principio participativo constitucional, dejan de lado la verdadera esencia de la autonomía otorgada a las regiones y cristalizan aún más el poder con pretensión de omnicomprensividad del centro frente a los problemas locales, donde lo dogmático confluya con lo orgánico para procurar efectivizar la mayor cantidad de garantías a la población, deberá establecer qué medidas adoptadas desde el Gobierno atentan contra la autonomía territorial de las entidades regionales y qué limitan su derecho constitucional a la intervención, por cuanto, si se sigue manteniendo en el ordenamiento jurídico la posibilidad de restringirla de forma desproporcionara y no razonable, se estaría auspiciando un retroceso en el propósito garantista del Estado actual en clave de derechos fundamentales.
El presente estudio tienen su justificación desde lo jurídico debido que establece algunas medidas administrativas a través de la norma que pueden llegar a limitar el ejercicio autónomo de las competencias otorgadas a las entidades territoriales, la descentralización administrativa y la autonomía como principios complementarios establecidos por la Constitución de 1991. En la medida en que la ley realiza la unidad juridico-politica de la Republica mediante la estandarización de prescripciones de aplicación uniforme para toda la nación, las autoridades departamentales y municipales deben ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley.
Por otro lado, la investigación posee una justificación sociojurídica partiendo de que la autonomia se manifiesta en la responsabilidad social que se debe ubicar en la base de todo comportamiento humano, producto de normas y valores que este considera validos desde su propia reflexión. Por tanto, los derechos de las autoridades locales permite asegurar las condiciones para el libre ejercicio de su mandato; a recibir compensación financiera adecuada al ejercicio de su mandato y responsabilidad; mantener sus beneficios y la protección social de que gozaban antes de ser autoridades; y que solo la ley determine cuándo es incompatible su cargo publico con otros; a un proceso legal justo, previo a toda acción de suspensión o destitución definitiva.. 
Por otro lado, la importancia teórica del presente estudio radica en que la autonomía municipal se establece las competencias para establecer la cooperación mediante alianzas estratégicas con otras localidades para el apropiado fomento de medidas de desarrollo, negociar con el gobierno central recursos de apoyo a la concertación localy el involucramiento de los actores locales en la toma de decisiones. Por ello, el gobierno central juega un rol preponderante de apoyo a la gestión local a través de políticas que fortalezcan la autonomía así como la capacidad administrativa y financiera de los gobiernos locales, redundando en beneficio del gobierno central, dado que este cosechará parte del rédito político que conlleva una política exitosa de desarrollo económico local.
Seguidamente, la investigación se justifica en el contexto metodológico, puesto que se generarán lineamientos idóneos tanto por las instituciones públicas como por aquellos estudiantes de Derecho y que puede servir de apoyo en sus estudios de área específica, así como para el desarrollo de posteriores investigaciones que se planteen en torno a problemas similares, mediante su consulta más ahondada en virtud de que el tema no se considera agotado con la presente investigación, dado que representa un tema totalmente novedoso para ser tratado desde el punto de vista académico e institucional.
Objetivos de la Investigación
Objetivo General
Analizar los límites a la autonomía constitucional de las entidades territoriales frente a la estrategia de control integral al gasto público. Caso asunción temporal de la competencia por parte del ministerio de educación nacional en el municipio de Maicao.
Objetivos Específicos
1. Conceptualizar desde la gobernabilidad territorial frente a la descentralización en Colombia.
2. Revisión jurisprudencial del principio de autonomía en los municipios en Colombia.
3. Examinar los límites de autonomía territorial y la asunción temporal de la competencia por parte del Ministerio de Educación Nacional en el Municipio de Maicao.
Capítulo 1. Gobernabilidad Territorial y Descentralización en Colombia
La orientación de la gobernanza democrática dentro de una extensa discusión examina el territorio como un actor relevante en la gestión pública, ya que los municipios se sitúan en un asunto de ventaja de los roles activos que cumplen en la gestión regional tradicional. Además, surge la idea del gobierno configurado en redes, por lo que el territorio es considerado como una realidad relacional, donde procesos de descentralizacion están orientados por una visión de articulación de actores y desarrollo territorial.
Al respecto, Montecinos, Neira, Díaz y Park (2019) a través de una investigación titulada Gobernanza democrática, descentralización y territorio: análisis del plan Chiloe en Chile, muestran que la iniciativa del plan Chiloe posee un valor que intenta configurar un nuevo modelo de gestión, no formalizado en la institucionalidad descentralizada de Chile, ya que su valía es que es un modelo centrado en la demanda territorial como eje determinante de la oferta publica territorial. Además, las contrapartes institucionales del territorio se articulan con actores locales que representan otra fortaleza, puesto que los mismos funcionarios públicos que se desempeñan en el desarrollo de las políticas públicas logran dar respuestas vinculando las demandas del territorio con la política pública, revirtiendo la acción gubernamental donde la oferta publica sectorial determina la demanda publica territorial.
De igual forma, Vásquez-Cárdenas y Montoya-Brand (2016) mediante un estudio titulado Descentralización y Gobernanza en América Latina muestran que las características preponderantes de la descentralización en América Latina establecen el ejercicio y alcance del poder político regional y local, y las prácticas de gobernanza en las unidades subnacionales. Por ello, a mayor grado de descentralización, mayores pueden ser los alcances de la gobernanza en las unidades subnacionales descentralizadas, que poseen contradicciones las dos orientaciones predominantes de la descentralización en América Latina: una con énfasis en aspectos económicos y otra, con tendencias sociales y democratizadoras. Por tanto, esta ubicación socio-política presume la reemergencia de la sociedad civil en el ámbito local y la articulación entre organizaciones no gubernamentales y gobiernos municipales, y que son amparadas nuevas reclamaciones de representación política y nuevos canales de consulta y participación de interés público. 
Para explicitar esta manera de gobernar el territorio, se ha reconstruido lo que Muller (2002) llama la génesis y la producción de la política pública de descentralización, la diferencia entre la una y la otra radicando en la ruptura generada por la nueva Constitución de 1991 
En la génesis constitucional y político de la política pública de descentralización a partir de 1982, se ha examinado los origines y los procesos de formulación, de “puesta en agenda” y de “puesta en marcha” de esta política entre 1982 (inicio de la Administración Betancur) y 1991 (instalación de la Asamblea Constituyente), antes de analizar las discusiones que se tomaron en la Asamblea Constituyente en relación con el contexto político, económico y social de la época.
Esta génesis constitucional y política descansa en la interpretación exegética y el análisis de forma de tres fuentes de información: unos textos tales como normas, proyectos de normas, debates en el Congreso o en la prensa, relativos a la reforma de la descentralización; escritos de analistas y “actores claves” escogidos en función del tipo de enfoque de su análisis o de su rol en el proceso, y la trascripción de una serie de entrevistas con algunos de estos actores claves como son Gustavo Zafra, Viceministro de Gobierno en la primera parte de la Administración Betancur y después constituyente, y Jaime Castro, que fue el tercer Ministro de Gobierno del Presidente Betancur y que se considera generalmente como el “padre” de las reformas de 1985-86, además de ser también ex constituyente.
 
El análisis de la ruptura constitucional y política introducida por la Constitución de 1991. permite caracterizar la ruptura generada por la aprobación de esta Constitución en el régimen territorial constitucional colombiano y recordar los grandes lineamientos del periodo correspondiente al fin de la Constitución de 1886 (1968-1991). El periodo de 1991 a 2002, rico en “producción normativa”, puede sintetizarse como el periodo de la afirmación del modelo político de descentralización y la confirmación del modelo económico de descentralización, el periodo de la puesta en marcha de una verdadera camisa de fuerza, en cuanto a las competencias y a su financiamiento 
Es con este objetivo que se ha analizado tanto la misma Constitución de 1991 (que postula en su artículo primero de manera simultánea y contradictoria los principios del Estado unitario y de la autonomía de sus entidades territoriales), su desarrollo legislativo y reglamentario y sus primeras modificaciones (en total son más de 50 normas) como las veintidós sentencias de las Altas Cortes- Corte Constitucional y Consejo de Estado- dedicadas a la descentralización y a la autonomía de las entidades territoriales. En ambos casos, se ha reubicado estos textos en su contexto económico y político (Plan de desarrollo, políticas públicas diseñadas y aplicadas, coyuntura política y económica, entre otras). 
 
El resultado de estos dos análisis lleva a dos constataciones en parte contradictorias. De una parte, se puede afirmar que la política pública de descentralización tal como ha sido concebida y puesta en marcha en Colombia es una estrategia que busca asegurar la gobernabilidad de los territorios gracias a una “territorialización” parcial de la acción pública que promueve la gobernancia del territorio, este es el reconocimiento de una multiplicidad de actores en la conducción de la acción pública y de las políticas públicas. De otra, leyes, decretos y sentencias tienden todos a considerar, con matices, que los ejecutivos locales (alcaldes, gobernadores) deben ser unos agentes regidores, fieles ejecutores de las directrices nacionales y practicantes del gobierno del territorio, de la “descentralización controlada”, más que unosactores gobernantes, intérpretes de las necesidades de sus comunidades y defensores de la gobernancia de sus territorio (Jolly (2004). 
Con base a lo anterior, se puede afirmar que la descentralización en Colombia según Maldonado (2001) en el contexto de la reforma descentralista es una situación de enorme desigualdad tanto entre personas como entre regiones. El proceso de desarrollo capitalista generó, especialmente desde mediados de los años cincuenta, un crecimiento acelerado de la economía y de la urbanización del país, acompañado de un también rápido incremento de la pobreza y la miseria de la población y el atraso de numerosas regiones y municipios.
La democracia económica y social, requisito para la democracia política, se caracterizaba por su fragilidad ya que la democracia política presentaba problemas fundamentales. La democracia representativa consistía fundamentalmente en una democracia restringida y autoritaria, controlada por los partidos tradicionales y con muy reducidas posibilidades de participación para la población y para movimientos alternativos. En las instituciones básicas de la democracia se observaban vacíos importantes como el nombramiento de los alcaldes y gobernadores por sus superiores jerárquicos y limitaciones serias a la libertad de expresión, la autonomía de las asociaciones y al acceso a la información, pues la democracia política se concentraba principalmente en la democracia representativa y los instrumentos de la democracia participativa y directa eran reducidos e ineficaces (Loaiza, 2004).
Los recursos que financian la descentralización provienen de la nación, la Constitución y las leyes determinan su destino taxativo. Además, mediante los decretos de la descentralización y las políticas sectoriales de los ministerios, se fijan los requerimientos administrativos para el uso de los recursos y las funciones transferidas. Eso sí, la elección popular de mandatarios municipales consolidó el liderazgo y la legitimidad de los gobernantes locales. Por otra parte, el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación y las funciones descentralizadas son derechos adquiridos por las localidades, sobre los cuales ni el gobierno nacional ni el Congreso puede disponer a su antojo, a menos que se modifique la Constitución Política. (Restrepo, 2006).
Una organización territorial condiciona la distribución de poder y se constituye en un mecanismo de fortalecimiento democrático y como catalizador del desarrollo social, por lo que un modelo de Estado puede incidir negativamente generando conflictos o potenciar procesos políticos y sociales donde la ciudadanía es partícipe de la construcción de su propio desarrollo. De allí que, el ámbito territorial es un ámbito de ejercicio de poder debido a que implica la repartición de éste., puesto que toda función política en el Estado implica un cierto grado de administración (Hernández, 2001).
Visto de esta forma, administrativamente los municipios recibían transferencias fiscales del gobierno central con un criterio de racionalización del gasto público y se reasignaban las competencias entre los distintos niveles gubernamentales, puesto que la descentralización pretendió generar nuevos espacios de participación electoral que permitían conducir las distintas expresiones sociales y políticas y los conflictos locales. Últimamente, el fortalecimiento político al Estado a través de la descarga del gobierno central de ciertas responsabilidades administrativas se ha asimilaba a la transferencia de poder político que reconstruiría la legitimidad del régimen (Henao, 2008).
Evidentemente, esa visión de la descentralización administrativa que buscaba exclusivamente la racionalización y eficiencia del gasto público, es meramente una desconcentración de funciones muy distante de una redistribución real de poder y/o descentralización política. En efecto, la clase dirigente considera que ha impulsado transformaciones importantes tendientes a la ampliación del régimen político, pese a que el conflicto se intensifica cada vez más por la negación de una mayor apertura democrática (Haefner, 2000).
Dentro de esta perspectiva, el Estado unitario en Colombia ha hecho inconcebible la descentralización política, pues la idea de que la descentralización política la contempla la elección popular de alcaldes ha terminado por asimilarse a uno de los muchos mecanismos existentes de participación electoral cuyo componente es eminentemente funcional y mecánico que no ha producido cambios sustanciales en las dinámicas de poder político en el país y lógicamente en las regiones. Sin duda, la reforma administrativa implementada en Colombia no ha sido impedimento en la superación entre descentralización y autonomía regional; puesto que los condicionamientos estructurales siguen vigentes en la realidad socio-cultural, económica y política del país (Trujillo, 2011). 
Así se ha verificado que una reforma con este carácter no puede modificar el tipo de sociedad en que se implanta; puesto que la dinámica socioeconómica capitalista está afectada por condicionamientos estructurales y no existen fundamentos teóricos y empíricos que apoyen el supuesto de que el descenso hacía lo local en una sociedad capitalista, conduzca a situaciones propensas al predominio de los intereses populares. Dentro de este marco, la creciente influencia externa no genera autonomía política requerida para impulsar políticas públicas de distinta orientación y contenido a las que son impulsadas nacional y/o internacionalmente y las reformas en curso; por lo que no parecen ser las adecuadas para alcanzar aquellos objetivos de democratización, participación, justicia social y desarrollo (Haefner, 2000).
En este sentido, se comprende que la concreción de un nuevo esquema democrático participativo pretende involucrar en la dinámica política a la mayoría de las fuerzas sociales y modernizar el aparato público en Colombia, puesto que las medidas descentralizadoras no consideraron la debilidad institucional de los municipios. De allí pues, que las atribuciones dadas a los gobiernos locales son lejanas de ser la solución de las ineficiencias del sistema central y las limitaciones del subdesarrollo, por lo que las características históricas, culturales y económicas comunes, no han contado en la división territorial; por tanto la descentralización sigue siendo utópica debido a que existen evidencias de movimientos alternativos que han ganado espacios altamente relevantes en el ámbito nacional (Lozano, 2009).
Los municipios no tuvieron autonomía fiscal durante el siglo XX, soportado que fue liderado por el sistema fiscal centralizad, Los gobernadores representan la máxima autoridad de los departamentos. Coordinan junto, con el Presidente de la República, la ejecución de la política económica y social del departamento y la toma decisiones sobre el orden público, el gobierno nacional era el principal recaudador de impuestos y lidera la mayor parte de los gastos. A finales de los sesenta Colombia dio los primeros pasos en el proceso descentralización. Este proceso se fortaleció en la década de los ochenta con el establecimiento de la elección popular de alcaldes, se profundizó con la Constitución Política de 1991, cuando se elevaron a rango constitucional las transferencias de recursos hacia los Gobiernos subnacionales, cambiaron las responsabilidades entre los diferentes niveles de Gobierno y se estableció la elección popular de gobernadores (Pérez, 2011).
En Colombia el proceso de descentralización se profundizó a partir de la década de los noventa con la promulgación de la Constitución de 1991. Como resultado, se transfirieron gradualmente más de la mitad de los ingresos corrientes de la nación a las entidades territoriales y se modificaron sus competencias y responsabilidades. En un principio no se establecieron reglas claras en materia de sostenibilidad fiscal, lo que ocasionó que en la década de los noventa muchas entidades territoriales incurrieran en aumentosdesproporcionados del gasto, déficit territorial y sobreendeudamiento. Frente a esta crisis fiscal, a finales de los noventa y principios de la primera década del siglo XX se dictaron una serie de medidas de responsabilidad y disciplina fiscal enfocadas principalmente en el control del gasto (Ley 617 de 2000), el fortalecimiento de los ingresos de recaudo propio (Ley 488 de1998 y 788 de 2003), la reforma de las transferencias intergubernamentales (Ley 715 de 2001) y la regulación al crédito territorial (Ley 358 de 1997) (Sánchez y Zenteno, 2011).
En cuanto al problema de las competencias gubernamentales y las transferencias municipales, la nación persiste y está relacionado con las transferencias generadas por la descentralización, en un escenario en donde aún no se han aclarado plenamente las competencias de la nación y las entidades territoriales. Gutiérrez (2010), afirma que persiste el déficit fiscal de la Nación y su posible relación con las transferencias generadas por la descentralización, en un escenario en donde aún no se han aclarado plenamente las competencias de la nación y las entidades territoriales, y la correspondiente asignación de recursos. 
Las evaluaciones realizadas por el DNP a la descentralización concluyeron que finalizando la década de los años noventa se descubre un desbalance estructural en las finanzas públicas del gobierno central y disminución de los indicadores fiscales del municipio, por lo que la complicación de sostener el ritmo de gasto del gobierno central en los noventa exigió recientemente independizar las transferencias territoriales de los ingresos corrientes de la Nación, donde se garantice un crecimiento ligeramente menor al incremento esperado en la actividad económica. Es decir, de acuerdo con el gobierno la descentralización fiscal se estaba volviendo económicamente inviable. De manera menos visible, ella generó dos problemas de carácter institucional. Primero, muchas entidades empezaron a recibir más recursos de los que podían manejar; esto no sólo se notó a nivel municipal sino también en las comisiones de regalías y otros diseños. Segundo, en muchos casos captaron menos recursos de lo esperado (Gutiérrez, 2010).
Para Barberena (2010) el Gobierno Central en conjunto con el Congreso de la República, en cierta manera ha perdido el poder político, puesto que grandes recursos han sido transferidos a los municipios y departamentos. El Gobierno Central busca alternativas para tener cierto manejo político, debilitando así la descentralización de los municipios en Colombia, el cual se sustenta en los siguientes puntos de análisis, ya que las transferencias, actualmente Sistema General de Participación SGP, En este punto hay que decir que por el volumen de recursos transferidos, casi todos los esfuerzos del gobierno nacional se han concentrado aquí en un modelo de evaluación que corresponde al diseño de la misma. Hasta el momento se ha mirado qué tan eficiente ha sido la aplicación de los recursos por parte de las autoridades territoriales, pero en general la evaluación no ha versado sobre el modelo y el nivel nacional como cabeza de dicho diseño, que se hizo mal desde arriba, pero que podría corregirse. Las justificaciones en general para los cambios en el Sistema se han derivado de necesidades financieras del nivel nacional, de interés de controlar una porción más grande del presupuesto a nivel nacional, pero no de una reflexión que haya incluido propuestas desde los territorios (Departamento Nacional de Planeación, 2002).
Para la nación, asimilar que tendría que ceder una parte tan importante de sus recursos contribuyó a ser inflexible su presupuesto, ya con gastos adicionales en justicia, seguridad, impuestos también por la Constitución. Esto transformó de manera definitiva la agenda de la descentralización, ya que eso sí para los territorios significó un cambio radical porque también se vieron enfrentados a una nueva manera de gobernar, con más recursos probablemente, pero con más reglas que les imponían concentrar buena parte de su administración en ejecutar esos recursos y rendir los informes correspondientes (Velázquez, 2003). 
Además, la prioridad territorial se orientó casi totalmente a los sectores de educación, salud, agua potable y lo demás solamente residual, pero este avance constitucional traía casi incorporado el veneno de su destrucción, por lo que no pasaron muchos años sin que empezaran a sonar vientos de reforma y a que el gobierno de turno propusiera cambios. Al coincidir este incremento de recursos con una crisis financiera de grandes proporción en el país, los ojos se volcaron sobre las transferencias con el argumento del peligro de inflexibilidad para manejar la estabilidad macroeconómica (Castro, 2007).
Lo anteriormente descrito reafirma que la división regional no agota la consideración territorial necesaria para la gobernanza, ya que las regiones son heterogéneas, con procesos que rebasan las diferencias regionales, afectando a territorios ubicados en distintas regiones. De manera que, es notable en términos de conocimiento de la dinámica territorial del país, de construcción y ejercicio de la gobernanza para el mejor desempeño de las políticas públicas, conteniendo el proceso de descentralización. Por tanto, el pacto entre experiencia ciudadana e institucionalidad, desde el punto de vista de la gobernanza democrática deben buscar un marco territorial diferente para desarrollar las políticas públicas y que se articulen entre Estado y sociedad (Delamaza y Thayer, 2016). 
Capítulo 2. Revisión Jurisprudencial del principio de Autonomía en los Municipios
La autonomía municipal logra una conexión con los demás que articulan el predominio de la capacidad otorgada al municipio para la ejecución de las acciones de su capacidad, es decir, la clave de la independencia en la ejecución de sus funciones y fiel desempeño de sus fines. Tal como lo sostiene Delamaza y Thayer (2016) en la autonomía se sientan sólo pautas fundamentales para crear el marco legal a su desarrollo, bajo necesidades locales a satisfacer por el municipio, la indeterminación de las competencias que le corresponden, así como la ausencia de facultades para la determinación de las fuentes de ingresos y configuración de sus gastos públicos. De manera que, se infiere que a nivel de lineamientos, infiriendo en el beneficio de la institucionalidad de los municipios cubanos mayores y atribuciones, con plena regulación sobre la autonomía municipal.
Todo ello demuestra que la autonomía admite múltiples interpretaciones, dependiendo del contexto en el que se utilice. En la antigua Grecia, donde se enmarca su origen, el concepto hace referencia a la capacidad de las ciudades Estado de darse sus propias leyes, por lo que no existía ningún tipo de imposición externa de ordenamientos que sometieran el ejercicio del poder. Este concepto logró, posteriormente, un amplio despliegue en el estudio de la conducta humana desde la filosofía y la psicología, teniendo a Kant como uno de los principales exponentes de su análisis en la modernidad. Para Kant la autonomía es la capacidad del ser humano de obrar conforme a sus propias leyes, las cuales son emanadas del juicio individual de cada persona. Sin embargo, la autonomía encuentra un condicionante externo que se manifiesta en la responsabilidad social que se debe ubicar en la base de todo comportamiento humano, producto de normas y valores que éste considera válidos desde su propia reflexión (Duque, 2009).
De los principios fundamentales relacionado en autonomía la carta magna reza “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo”. (Constitución, 1991, Artículo 1).El concepto de autonomía a partir de la constitución de 1991 a cobrado gran importancia por estar directamente relacionado con la “autonomía territorial” que consisteen el derecho que le asiste a las entidades territoriales hacia una mayor libertad en aras de un mejor bienestar y control de sus propios intereses (Sentencia C-478/1992).
El principio de la autonomía de entidades territoriales, según la Corte Constitucional, se deriva del principio de descentralización/principio de autonomía de entidades territoriales. No es absoluto y encuentra límites en el principio de república unitaria. La Corte Constitucional recordó que de acuerdo al artículo 288 de la Constitución Política, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y resaltó lo dicho en la sentencia C-1051/2001 sobre el alcance de estos principios. 
El artículo 288 de la Constitución establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales. El primer principio, indica que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (C.P., 1991, Art. 209), coordinación que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación. El principio de concurrencia implica un proceso de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el "diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralización y autonomía territorial. (Sentencia C-201/1998). El principio de subsidiaridad consiste en que sólo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstos asuman el ejercicio de esas competencias”. (Auto 383).
El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional. La centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado. Pero la centralización política no es incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales. Por el contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios. La descentralización se ha entendido como la facultad que se le atribuye a determinadas entidades públicas para gobernarse por sí mismas, mediante el otorgamiento de funciones específicas que son ejercidas autónomamente. (Sentencia 216/1994). Es fin del Estado es la de conservar su unidad. 
La unidad antecede a la Constitución y se refuerza en ella, no ocurre lo mismo con el principio de la autonomía de los entes territoriales. Representa la autonomía un concepto nuevo, históricamente posterior al de unidad, y necesariamente vinculado con este en cuanto coexiste con él y en cierta medida lo presupone. Lo unitario es tan esencial para la aplicación del nuevo régimen de autonomía territorial como puede ser el principio democrático, del cual también toma elementos la idea de autonomía en la Constitución. Se construye dos mecanismos. De una parte, la autodeterminación en materias determinadas; por la otra, la limitación de la misma autodeterminación, que bien puede provenir de la materia misma, la Constitución o la ley. Lo autónomo, expresión de intereses y de necesidades limitadas en el espacio, conexos con los intereses de la Nación pero de menor alcance y complejidad, debe explicarse como poder limitado que al mismo tiempo es parte necesaria del conjunto nacional. De ahí la necesidad de articular los intereses nacionales con los autónomos. (Sentencia 520/1994).
La Corte Constitucional menciona "...la introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro- periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos". (Sentencia C-506/1995).
En la Constitución Política de Colombia de 1991 consagra una nueva concepción del Estado y del poder. El respeto de la dignidad humana concebido como elemento fundante del Estado Social de Derecho, encuentra su desarrollo en el reconocimiento de su propia autodeterminación, dentro de la comunidad social a la cual pertenece, que sólo se logra con su participación activa en las decisiones que le incumben. De ahí que Estado Social de Derecho, democracia participativa y autonomía territorial no sean más que expresiones de un único fin: el desarrollo integral del hombre dentro de su contexto social. En este sentido, la autonomía territorial tiene como propósito lograr una eficiente asignación de los recursos del Estado, para el cabal cumplimiento de sus funciones, teniendo en cuenta las necesidades y requerimientos particulares de cada comunidad local. (Sentencia 506/1995).
Como lo ha reiterado la Corte Constitucional, la Constitución consagra una forma de Estado construida a partir del principio unitario, pero caracterizada por la transferencia a las entidades territoriales, de una cierta autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Fijar el grado de mayor o menor autonomía con que cuenten las entidades territoriales, es algo que la Carta delega al legislador. Sin embargo, el constituyente estableció una serie de reglas mínimas que tienden a articular el principio unitario con la protección de la autonomía territorial, optando, en algunas circunstancias, por dar primacía al nivel central y, en otras, por favorecer la gestión autónoma de las entidades territoriales. Es pertinente destacar que una de las reglas mínimas a las que se hace alusión, es la consagrada en el artículo 287 de la Carta, en virtud del cual se dota al principio de autonomía territorial de un contenido básico e indisponible. La citada norma establece lo que la doctrina constitucional ha denominado el reducto mínimo, o el núcleo esencial de la autonomía territorial. Según tal disposición, le corresponde al legislador diseñar el mapa competencial del poder público a nivel territorial, pero debe procurar promover la capacidad de las entidades territoriales para gestionar sus intereses propios. Con el objeto de proteger dicha potestad de auto-gestión, el constituyente consagró, a favor de las entidades territoriales, los derechos a gobernarse por autoridades propias, establecer los tributos para el cumplimiento de sus tareas, administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales (Sentencia C-219/1997). 
La corte constitucional sustenta que las bases de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales que se consagra en la constitución (Constitución Política de Colombia, 1991, Artículo 1), atemperan la forma de Estado unitario, con limitaciones de orden constitucional, que se concretan en la uniformidad legislativa en el ámbito nacional. Tanto la unidad de la República, como la autonomía de las entidades territoriales que la integran, constituyen bases o principios fundamentales del ordenamiento constitucional, que necesariamente han de ser observados al decidir cualquier materia que involucre al mismo tiempo intereses nacionales e intereses regionales,departamentales o municipales. El fenómeno presupuestal es una de tales materias (Sentencia C-487/2000).
Relacionado al ámbito de la autonomía fiscal reconocida en la Constitución, según el cual, por tratarse de un Estado unitario, se encuentra descartada de plano la tesis de la soberanía fiscal territorial. En este sentido Consejo de Estado ha señalado: El principio de la descentralización que la Constitución Política instituye como pilar fundamental del Estado Social de Derecho, que se traduce en la autonomía que para la gestión de sus particulares intereses se reconoce a favor de las entidades territoriales, debe sujetarse a los límites impuestos por el Constituyente en la Carta Política, y a las disposiciones legales, tal como lo establece el citado Artículo 287 de la C.P. Súmase a lo expuesto que la efectividad de los principios de unidad y autonomía, que tienen igual valor constitucional, exige su armonización concreta de modo que se preserve el principio unitario proclamado en la Constitución Política como pilar fundamental de la organización del Estado Colombiano, al tiempo que garantice la realización del núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales, asegurándoles su derecho de regular los que se han denominado sus propios y particulares intereses. De todo lo anterior se colige que, la potestad impositiva de las entidades territoriales no se erige en un poder ilimitado. (Sentencia 6345).
La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada departamento o municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de gestión de intereses. Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del Edificio Territorial del Estado. (Sentencia 579/2001).
La facultad de la que gozan las entidades territoriales para definir el presupuesto de gastos e inversiones, está limitada ya que el Legislador tiene injerencia en el ejercicio del derecho de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos y, en esa medida, en la selección de los objetivos económicos, sociales o políticos a los cuales deban estar destinados los recursos públicos de su propiedad. Por ello, las entidades territoriales gozan de autonomía para planificar y ésta se expresa en el hecho de que todo el procedimiento es de competencia local y seccional, ya que la planeación a la que se hace referencia obedece a parámetros fijados por la ley, de manera que se presenta la injerencia ex-ante del nivel central, que consiste en la fijación de las pautas generales. 
Tal como lo sostiene la sentencia C-192 de 1997 sobre la injerencia del nivel central en la planeación que hacen las entidades territoriales, determinando que el principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las entidades territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el inicio del proceso autonómico. Por tanto, esta libertad relativa se verá menguada en aras de conseguir una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control del mismo respondan a patrones comunes.
Adicionalmente, la sentencia C-101/96 señala que la autonomía en la ejecución presupuestal no implica una independencia del gasto de los órganos autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento estatal. La autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y planes de financiamiento de la operación estatal, puesto que la autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (CP arts. 352) (Sentencia C-101/96).
De lo anteriormente expuesto, se infiere que la interpretación y alcance de los ámbitos en que se desarrolla la autonomía territorial no puede llegar a excluir las instituciones, procedimientos y reglas de competencia de las autoridades centrales, tal como lo consagra el artículo  1 de la Constitución Política, optando por una forma de organización territorial unitaria. De ahí que, debe respetarse un espacio de autonomía para las entidades territoriales, ello no implica la imposibilidad para que el legislador fije parámetros generales de regulación aplicables a todo el territorio, cuando de por medio se encuentra el ejercicio de una competencia o la formulación de una política pública respecto de la cual existe un claro interés nacional de superior entidad (Viloria y Grimaldo, 2014).
Capítulo 3. Los límites de autonomía territorial y la asunción temporal de la competencia por parte del Ministerio de Educación Nacional en el Municipio de Maicao
3.1. Límites de la autonomía
En teoría las entidades territoriales deben gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos (Constitución Política de Colombia, 1991, Articulo 287):
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
Los principios de unidad y autonomía no se contradicen sino que deben ser armonizados, estipulado en la Constitución (Constitución Política de Colombia, 1991, artículo 287). Donde se afirman los intereses locales pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario. El equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones. Por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y de la otra parte, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última. (Sentencia C-535/1996).
Según la corte constitucional se referencia en los párrafos siguientes los límites de las fuerzas en tensión, permitiendo entender la extensión real de las esferas de acción nacional y local. (Sentencia 478/1992)
De manera general, lo unitario, en los asuntos que puedan tener incidencia nacional, prima sobre lo autonómico en razón de la necesaria coordinación que tiene que ejercer y por su carácter preeminente para la vida social en su conjunto. Sin embargo, no puede expandirse la competencia nacional al punto de anular o reducir inconvenientemente las competencias locales. Este resultado, sería abiertamente contrario al espíritu y texto de los artículos 1 y 2 de la Carta Fundamental. Por eso es necesario precisar hasta dónde puede llegar teóricamente la competencia nacional.
Autonomía, como se expresó es el manejo de los propios asuntos, por autoridades elegidas por sufragio universal en la entidad territorial respectiva y bajo el escrutinio de los residentes a quienes se aplicarán esas medidas. La materia "propia relevante" de manera directa para cada localidad es límite de la competencia unitaria.
Una primera limitación apunta a la eficiencia en el manejo de ciertos asuntos. La esferaterritorial que con un criterio objetivo pueda desplegar mayor eficiencia en una cierta materia es la llamada a asumir la respectiva competencia. Existen asuntos que por su misma naturaleza pertenecen al nivel nacional: regulación de la navegación aérea o marítima, defensa nacional, cambios, moneda, crédito, comercio exterior, relaciones internacionales, control de la actividad financiera y bursátil, entre otros.
Si se confiere a las autoridades locales el manejo de los asuntos de su respectiva entidad territorial, es lógico que las autoridades nacionales - hasta hoy omnipresentes - se retiren a un segundo plano, para adoptar una posición de ayuda y de reemplazo potenciales. Esta nueva actitud del Estado central obedece al principio de "subsidiariedad", consagrado en el segundo inciso del artículo 288 de la nueva Carta y tiene dos formas de expresarse.
El principio de la subsidiariedad en su variante positiva significa que la comunidad o entidad más amplia debe apoyar a aquella de menor alcance. El inciso del art. 365 de la Constitución así como el inciso segundo del 367 constituyen ejemplos de la utilización de la subsidiariedad positiva.
La subsidiariedad cabe asimismo interpretarla como la prohibición de intervenir en los asuntos locales a menos que sus autoridades se vean impotentes para realizar determinada tarea. La premisa básica será la de respetar la capacidad de acción de Municipios y Departamentos, de modo tal que sólo cuando no puedan objetivamente enfrentar satisfactoriamente una actividad, entrará a actuar el órgano nacional.
Es igualmente importante determinar los límites de las nuevas funciones y libertades concedidas a los entes territoriales.
Está en principio fuera de los límites de la competencia de un ente territorial aquella actuación que afecte negativamente a otros entes territoriales, incluso a los municipios comprendidos dentro de su propio territorio, si se trata de un departamento. El efecto negativo debe ser evidente y considerable, y en el caso de materias económicas se requiere que no se trate de meras fluctuaciones ordinarias del mercado. Esta limitación se haría extensiva a aquellos actos que signifiquen un daño para toda la Nación.
Establecida la necesidad de unidad jurídica, política y territorial por el artículo 1º de la Carta Fundamental, la salvaguarda de esa cohesión debe ser un factor que se exprese en toda acción de Estado. Por eso, no podrá ejercerse competencia autónoma alguna que ilegítimamente la vulnere.
La defensa de la unidad es predicable en materias económicas, por razones más bien desiderativas. En Colombia el Estado-aparato es pequeño en relación con las necesidades de sus ciudadanos y el territorio que debe abarcar. El Estado-Nación debe auspiciar una economía robusta, donde exista un mercado de bienes, servicios y capital fluidos y sin barrera alguna dentro de los límites nacionales. Los actos, políticas y abstenciones de las entidades territoriales que impidan la consolidación de ese mercado nacional o que obstaculicen el libre tráfico de bienes, personas y capitales, está fuera de la órbita de la autonomía que admite el numeral 2 del artículo 287 de la Carta.
La consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (Constitución Política de Colombia, 1991, Artículos 288 y 311). El primero de ellos es desarrollo del principio democrático, ya que lo que se busca es la mayor cercanía de las autoridades a los ciudadanos. El principio de subsidiaridad, reconoce el papel primordial del municipio como entidad eje de todo el ordenamiento. Según este principio, las instancias superiores de autoridad sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para hacerlo. (Sentencia C-535/1996). 
En el artículo 287 de la constitución reza. “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y 4. Participar en las rentas nacionales”. (Constitución Política de Colombia, 1991, Artículo 287).
El contenido esencial de la autonomía se liga así a la "gestión de los propios intereses", y por ello ha sido entendido como el derecho a participar a través de órganos propios, en la administración y el gobierno de los asuntos de interés local. Al conferirse a las localidades la gestión de su propios asuntos se está reservando al poder central las cuestiones que atañen con un interés nacional, por lo cual, en aras de salvaguardar este último y de proteger el principio unitario, le compete al legislador la regulación de las condiciones básicas de la autonomía local. Sin embargo, el reconocimiento de la diversidad hecho a través de la consagración del principio de autonomía, lleva necesariamente al respeto del núcleo esencial de ésta, pues no puede darse un tratamiento idéntico, a través de regulaciones generales, unificadas y homogéneas, a localidades y territorios indígenas con características muy distintas y con derecho de participar a través de sus propios órganos en la administración de sus propios asuntos. El núcleo esencial de la autonomía está constituido, entonces, en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En este orden de ideas, es derecho de las entidades territoriales ejercer las competencias que les corresponden (Constitución Política de Colombia, 1991, artículo 287), pues sin ellas ninguna acción autónoma es posible. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias (Constitución Política de Colombia, 1991, artículo 287). Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan. (Sentencia C-535).
La autonomía habrá de ejercerse dentro de los lineamientos trazados por la ley (Constitución Política de Colombia, 1991, Art. 287), la cual, a su vez, habrá de respetar un mínimo intangible de autonomía, para no vaciar de contenido los mandatos del constituyente. Se ha admitido, en general, que ese núcleo esencial está constituido por los cuatro elementos básicos que constan en el citado artículo 287 constitucional. En materia presupuestal, la Corte parte de la base de que el alcance de dicho núcleo esencial es más reducido, no en el sentido de contar con menos elementos constitutivos que el de la autonomía territorial en general, sino en cuanto admite un mayor grado de intervención por parte del Legislador nacional, el cual cuenta con amplias facultades constitucionales para regular el devenir económico de la República; tales intervenciones deben ser razonables y proporcionadas, lo cual habrá de evaluarse en cada caso concreto de conformidad con las reglas jurisprudenciales. 
3.2 Asunción temporal de la competencia por parte del Ministerio de Educación Nacional en el Municipio de Maicao
El municipio es la célula base de la organización del estado, con su régimen de autonomía debe cumplir unas funciones y ofrecer los servicios para promover el desarrollo regional, mejorando la calidad de vida de sus habitantes, garantizando la participación eficiente de la comunidad en los asuntos locales, generando integrando entre la comunidad y el municipios. Según el artículo 286 de la Constitución Política de Colombia. Son entidades territoriales los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas.
En el artículo 311 de la ConstituciónPolítica de Colombia, el municipio es un entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. Se presenta al municipio como ente local y como entidad fundamental de la división política administrativa del estado, se le asignan responsabilidades y recursos para que puedan cumplir con sus funciones, estando sometidos al control de los mecanismos que consagre la ley y la Constitución Política de Colombia y a los que ejerza la comunidad.
Las principales fuentes de recursos con las que cuentan las administraciones municipales para la financiación de su gestión, y en especial para la ejecución de los programas y proyectos incluidos en sus planes de desarrollo son: 
1. Recursos propios; 
2. Recursos de transferencias (rentas del sistema general de participaciones, SGP); regalías directas o indirectas; 
3. Cofinanciación; 
4. Créditos; 
5. Programas o entidades nacionales que aportan recursos por diversas vías.
Desde esta perspectiva, se puede afirmar que el Municipio de Maicao evidencia el problema quien mediante la Resolución No. 0459 del 21 de febrero de 2017 le fue impuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico una medida administrativa cautelar denominada asunción temporal de la competencia, despojándolo de toda capacidad de intervención en materia de educación. Se toma este caso, para del análisis de la implementación de la medida, poder descubrir si esa ella en específico limita la autonomía del ente territorial en mención y en caso de ser así, si ella es proporcional o razonable. 
Se considera que la medida de asunción temporal de la competencia, bajo el contexto la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones, es un instrumento cautelar en donde el Gobierno central asume las competencias dadas al ente territorial. A través del mismo, se restringe de forma absoluta las competencias a él otorgadas, bajo la filosofía de la ineficiencia en la ejecución.
Dentro de los problemas que presenta el Municipio Maicao en el ámbito Educativo, se tiene la inconsistencia en el reporte de información en el Formulario Único Territorial (FUT), mostrando diferencias entre el reporte de la categoría de Cierre Fiscal del FUT y el superávit de las ejecuciones presupuestarias, en cuanto a las asignaciones de la vigencia recursos de balance y rendimientos financieros, fuentes concepto (Prestación de servicio y Cancelaciones) aplicados en los conceptos del gasto (Prestación del servicio, cancelaciones) según las normas vigentes.
Adicionalmente, con el corte del segundo trimestre del año 2016, se pudo evidenciar que el departamento había incorporado recursos equivalentes al 370,6% del valor asignado en la vigencia por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que afecta financieramente a la entidad, existiendo una diferencia de $59,5 millones entre el presupuesto definitivo de ingresos y el presupuesto de gastos.
Se evidencia según el reporte 2015 de las Categorías Cierre Fiscal Ingresos y ejecución de gastos de inversión y gastos de funcionamiento del Formulario Único Territorial, inconsistencia en la información del Directorio Único de Establecimientos DUE, lográndose identificar 337 inconsistencias en el mes de julio, 393 en septiembre y 392 en diciembre del año 2015. Se registró un aumento del 163% respecto de la vigencia anterior en el número de inconsistencias identificadas por el Ministerio de Educación Nacional para para corrección por parte de las Entidades Territoriales Certificadas (ETC).
De igual forma, el Municipio Maicao incumple con el mandato del artículo 32 de la Ley 715 de 2001, que deben contar con sistemas de in formación del sector educativo, así como mantenerlo actualizado, ya que estas disposiciones se constituyen en una falta grave que acarrea sanciones para el secretario de educación departamental, municipal o distrital, y para los funcionarios encargados de la administración de planta o la nómina.
Se evidencia un gasto administrativo superior al porcentaje máximo autorizado, según el artículo 31 de la Ley 1176 de 2007, la nación determinará el porcentaje máximo del total de la asignación que las ETC en educación pueden destinar para gastos administrativos. Por tanto, en la vigencia 2015, el Municipio Maicao tenía autorizado un porcentaje del 12,55% del total de la asignación por población atendida, equivalente a $17.24 millones, lo cual ejecutó recursos por $20.060 millones, superando el tope máximo autorizado en un 113.17% de acuerdo con la información registrada en el FUT. 
Esto corresponde a un cambio en la destinación de recursos dado que gran parte del monto ejecutado en gasto administrativo no se destinó de manera prioritaria a financiar la nómina docente y administrativa, pese a que el departamento recibió complemento de plantas por un valor de $42.728 millones para financiar dicha nómina.
No existe una conciliación de los recursos sin situación de fondos con el FOMAG, puesto que la totalidad de los aportes de salud, pensión cesantía y riesgos laborales de docentes y directivos docentes, tanto del empleado como del empleador, son girados directamente por la nación al tercero que administra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fiduprevisora). Asimismo, el departamento de la Maicao reportó al Ministerio de Educación Nacional matricula bajo la modalidad de internados, por lo que le fueron asignados $867 millones para su atención durante la vigencia 2015. De manera que, estos recursos se asignan de manera prioritaria para la atención de esta población con condiciones especiales para que tenga la posibilidad de acceder al servicio educativo en condiciones de equidad.
El Municipio Maicao con el último requerimiento de información realizado no entrego dotaciones para la vigencia 2016, para el cubrimiento de la referida dotación, el Ministerio de Educación Nacional en virtud del artículo 15 de la Ley 715 de 2001 gira mensualmente los recursos del SGP del sector educación en el componente prestación de servicio para el pago del personal docente y administrativo de las instituciones de educativas públicas, así como contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. Además, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva 04 de 2003 señala que la Dirección General de Apoyo Fiscal ha considerado que si la Entidad Territorial por falta de planeación y administración del recursos para la entrega del calzado y vestuario conforme a la Ley, genera dudas por este concepto, estos pasivos no deben ser financiados con recursos excedentes del Sistema General de Participaciones, ni con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación. 
Adicionalmente, la existencia de deficiencias en el compromiso de los recursos de asignaciones especiales NEE, Internados, PAE y conectividad, en el comportamiento de las asignaciones especiales para la vigencia 2016 se pudo observar que los recursos de conectividad ($475 millones) e incentivos ($255 millones) fueron incorporados más no comprometidos. En cuanto a los recursos de PAE ($1.247 millones) a septiembre de 2016, no habían sido incorporados ni comprometidos y los recursos para atender población con necesidades educativas especiales ($131 millones) fueron incorporados con valor al asignado mayor y comprometidos en un 8u2%. 
Se puede evidenciar que el municipio Maicao actualmente presenta una medida correctiva de asunción temporal de la competencia de la prestación del servicio de educación que se motiva en deficiencias detectadas en la calidad de los servicios y estándares mínimos de prestación, así como en la información que las mismasreportan. Según el documento de política pública CONPES No. 3883 del veintiuno (21) de febrero de 2017, en dichas entidades territoriales se comprueban eventos de riesgo para la adecuada prestación de servicio de educación y cumplimiento de metas de cobertura, calidad y continuidad
Desde esta visión, la Corporación mediante Sentencia T-58 de 2017, ha constatado la grave situación en la que se encuentran los derechos fundamentales de los niños y niñas dl municipio Maicao, declarando un estado de cosas inconstitucional (ECI) tras la identificación de un número de factores determinantes tales como ausencia de medidas administrativas y presupuestales necesarias para evitar la vulneración de derechos; presencia de fallas institucionales y falta de a capacidad de respuesta oportuna e integral del Estado frente a situaciones de crisis. La Adopción de manera cautelar de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia en la prestación del servicio de educación, en el municipio Maicao de acuerdo con lo previsto en el artículo 208 del Estatuto Orgánico del Estatuto Financiero y el artículo 14 de 028 de 2008 y sus normas reglamentarias”, con el objetivo de subsanar la situación actual del departamento, atendiendo lo estipulado en el artículo 3 del Decreto 028 de 2018 se evidenciaron los posibles eventos de riesgos en el municipio de Maicao para la adecuada prestación del servicio educativo.
Se identifican como riesgos en el municipio Maicao el “No envío de información conforme a los plazos, condiciones y formatos indicados por el gobierno nacional, y/o haber remitido o entregado información incompleta o errónea”, con un Registro inconveniente de información financiera en FUT, ya que el municipio de Maicao a nivel global y a nivel de detalle presenta problemas en el recaudo de los recursos girados por el MEN vía PAC, por lo que registra de manera errónea o deja de registrar los recursos girados sin situación de fondos; además, registra valores incorrectos en los recursos girados con situación de fondos, además, el presupuesto de Gastos es mayor que el de ingresos, no se discriminan los recursos según el tipo: Asignaciones de la vigencia, excedentes y rendimientos financieros. Esta situación puede llevar a que se asuman compromisos sin amparo presupuestal y a cambiar la destinación de los recursos girados, adquirir compromisos sin amparo presupuestal y no es posible determinar el valor de los excedentes financieros del balance de la entidad. 
Por otro lado, existe inconsistencias en el DUE, la cual es es una herramienta para la asignación de recursos, como resultado de las once validaciones realizadas sobre la información reportada en los sistemas de información DUE-SIMAT_SINEB, a julio de 2015 se identificaron 164 inconsistencias; a septiembre 161; y a diciembre de ese mismo año 138 inconsistencias, por lo que el municipio de Maicao incumple con el mandato del artículo 32 de 2001, según el cual las ETC deben contar con sistemas de información del sector educativo, así como mantenerlo actualizado. 
Según el evento de riesgo establecido por la Resolución 0459 del del 21 de febrero de 2017
 "No haber entregado a los encargados de efectuar las auditorias, la información y/o soportes requeridos para su desarrollo, en los términos y oportunidad solicitados" se tiene que el municipio Maicao no envío de información de zonas de difícil acceso en las condiciones requeridas por el MEN, ya que para la vigencia 2017 se ha solicitado a Maicao que remita el acto administrativo de reglamentación de las zonas de difícil acceso mediante el oficio 2016EE164769 el 1 de diciembre de 2016 y mediante otras comunicaciones, sin haber recibido la totalidad de la información requerida a la fecha de la expedición del documento. De manera que, con las actuaciones anteriores el municipio de Maicao incumplió el mandato del numeral 7.10 del artículo 7 de la Ley 715 de 2001, de igual forma el artículo 32 de esta misma ley señala que el incumplimiento de estas disposiciones se considera como falta grave, lo que acarrea sanciones para el secretario de educación departamental, municipal o distrital y para funcionarios encargados 
Como evento de riesgo según la Resolución 0459 del del 21 de febrero de 2017 Decreto 028 de 2018 se tienen el presentar a la corporación de elección popular correspondiente un presupuesto no ajustado a las normas que rigen la programación y ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones con un riesgo materializado basado en la inconsistencias en el presupuesto de Ingresos y Gastos, lográndose que en la visita de seguimiento al uso de los recurso del SGP realizada en septiembre de 2016 el MEN identificó que no se realizó el ajuste periódico del presupuesto definitivo y recaudado, al momento de la visita, se tenía un presupuesto de $9.861 millones superior a la asignación realizada por el MEN, y los recursos de calidad y gratuidad no se habían ajustado, pese a que el municipio ya conocía el monto total asignado del SGP para la vigencia. Por tanto, al no realizar el ajuste periódico del presupuesto definitivo y recaudado se incurre en compromisos del gasto que no están sustentados financieramente. 
Seguidamente, se tienen como riesgo aquella situación que, del análisis de la información obtenida en cualquier tiempo, resulte inminente riesgo para la prestación adecuada del servicio, el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios, o constituya desviación uso indebido, ineficiente o inadecuado de los recursos del SGP, determinado por un riesgo material dado el Gasto administrativo superior al porcentaje máximo permitido, no conciliación de recursos sin situación de fondos con el FOMAG, no entrega de dotaciones para la vigencia 2016, contratación de la prestación del servicio educativo y no ejecución de los recursos asignados para atención en internos. 
 
De manera que, se establece que al momento de la visita de seguimiento, entre el 5 y el 7 de septiembre de 2016, se encontró que el municipio había apropiado un presupuesto definitivo mayor al gasto autorizado, ya que el municipio de Maicao no se ha presentado a conciliar los aportes SSF con la fiduprevisora, a pasar de la obligación legal de conciliar y que se le ha requerido hacerlo mediante comunicaciones Nº 2016EE152882 Y 2016EE100366, y se evidenció falta de claridad en el manejo de los recursos SSF y CSF. Por otro lado, el municipio al momento de la visita realizaba en septiembre de 2016 y de acuerdo con la ejecución entregada al mes de agosto, no había ejecutado recursos para la entrega de dotación al personal del sector educación. 
Asimismo, el municipio de Maicao recurrió a la contratación del servicio de docentes sin haber superado la matrícula mínima. Es decir, esta ETC no hace uso total y prioritario de su capacidad oficial antes de prestar el servicio a través de terceros contratados tal como indican las leyes 115 de 1994 y 715 de 2001. En 2015, de acuerdo con el reporte en FUT, el municipio de no aprobó ni ejecutó compromisos por este concepto del gasto pese a que le fueron asignados recursos. La Corporación ha reconocido la importancia del derecho a la educación como presupuesto para el ejercicio de otros derechos tales como la igualdad, la dignidad humana, la igualdad, la libertad de escoger profesión u oficio, entre otros. Dicha importancia, además, se debe al rol que desempeña en la erradicación de la pobreza, como instrumentos de cambio, igualdad y democracia (Sentencia T-1259/2008).
Por tal motivo, el CONPES 3883 DE 2017 señaló cuáles actividades e indicadores de seguimiento determinará el cumplimiento y los avances de la medida, detallándose las actividades, periodicidad, meta y fórmula de cálculo de los indicadores de seguimiento y evaluación de la medida correctiva, así como la relación de los responsables de realizar dicho reporte que la DAF remitió al DNP, los cuales se relacionan con las condiciones generales. La extensión a la medida de asunción temporal de la competencia por