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Bolilla 1: FINANZAS PÚBLICAS. INTRODUCCIÓN AL FENÓMENO FINANCIERO
1. Ciencias de las Finanzas. Concepto de finanzas públicas y actividad financiera del Estado. Finanzas públicas y privadas.
Ciencia de las Finanzas: La ciencia de las finanzas públicas es el estudio valorativo y cómo y por què el Estado obtiene sus ingresos y hace sus erogaciones, examinando sintéticamente los distintos aspectos del fenómeno financiero, especialmente económicos, políticos y jurídicos. En su concepción actual, las finanzas tienen por objeto examinar como el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos.
Actividad Financiera del Estado: Es el conjunto pderoaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la obtención de recursos como la realización de los gastos públicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad. Simplificando, se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del Estado. El Estado necesita recursos para subsistir. El Estado es una sociedad políticamente organizada. Además de obtener recursos debe administrarlos. La actividad financiera del Estado es la conjunción de tres cuestiones:
1. Sujeto: Estado. El Estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera, concibiendo el término “Estado” como ente central, provincias, municipios.
2. Medios: Recursos‐ Gastos.
3. Fines: Necesidades u objetivos. Las necesidades humanas son múltiples. Algunas son de satisfacción indispensable para la vida normal del hombre pudiendo ser, a su vez, inmateriales (intelectuales, religiosas, etc.) o materiales (alimentación, vestido, etc.). Su satisfacción puede ser indistintamente efectuada por el propio sujeto o incluso por el Estado. Pero como el hombre tiende a vivir en sociedad, surgen otros
requerimientos colectivosequ difícilmente pueden ser atendidos por el individuo,
ejemplo: seguridad, transporte, educación. Estas son las necesidades públicas.
Fases de la Actividad Financiera: La actividad financiera está integrada por tres actividades:
· Planificación: Mediación de gastos e ingresos futuros, materializada generalmente en el Presupuesto.
· Obtención de Ingresos Públicos: Implica la decisión respecto a la forma de obtenerlos, así como también la indagación sobre cuáles serán las consecuencias de esta actividad sobre la economía en general.
· Aplicación o Inversión de etasloess ingr
: las erogaciones con sus destinos prefijados,
actividad esta que también supone un examen sobre los efectos que dichos gastos producirán en la economía.
Teorías sobre la Actividad Financiera del Estado:
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)Teorías económicas: consideraban que la actividad financiera estatal era un acto de consumo público. Esta tesis, sostenida por Smith, David Ricardo, entre otros, responde al liberalismo clásico; En vez del individuo aparece la actuación colectiva a través del rol del Estado: este vendía sus servicios, y a cambio de ieulldoasdlaonsocs	pagaban el precio de las funciones. Existieron dentro de esta escuela varias inclinaciones:
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· Teoría de la utilidad relativa: puede grabarse la riqueza solo cuando su erogación fuese mas útil para los gastos públicos que para el uso que los particulares pudieran darle.
· Teoría de la reproductividad de los gastos: el Estado aparece como factor de producción.
· Teoría sociológican: scuipparl i
expositor fue Paretto; dicha corriente sostiene que la
actividad financiera del estado tiene como único objetivo la satisfacción de las necesidades de la clase dominante (gobierno de turno en el Estado). Expresa que ante la imposibilidad de homogeneizar las necesidades individuales, los juicios sobre cuales han de satisfacerseeqdua	librado al criterio y voluntad de los gobernantes, que establecen un orden de prelación en base a la conveniencia política y utilidad social.
Además, buscan ocultar a la clase dominada la verdadera carga tributaria a través de ilusiones financieras: exageran los beneficios proporcionados.
· Teoría Política: expuesta por Griziotti, qstueineína so
que si el Estado es un ente de
naturaleza esencialmente política, las finalidades de la actividad financiera son por preeminencia políticas. Esta actividad es un medio para el cumplimiento de los fines generales del Estado; entonces: siendo el Estado un sujeto político, los medios de carácter político y losnefis perseguidos de esta misma naturaleza, la actividad financiera es necesariamente política.
1. Fonrouge: cree que la única conclusión cierta es la insuficiencia de toda doctrina unilateral; deben conjugarse los argumentos de todas las teorías. Entonces, si bien la actividad financiera tiene base económica, no puede desconocerse la influencia de eomtroesnteol s	como el político y el social.
Finanzas públicas y finanzas privadas: Las finanzas públicas se relacionan con las políticas fiscales del Estado. El fin de estas es contribuir a la inversión social mediante el gasto público. En cambio, las finanzas privadas se centran en las formas que tienen las empresas para crear valor mediante el uso de recursos financieros, con funciones de empresa privada y las del
estado que funcionana par	maximizar las ganancias. En las finanzas públicas hay
responsabilidad estatal, mientras que en las privadas la responsabilidad queda a cargo del representante legal. Las finanzas privadas están fundamentalmente centradas en problemas monetarios, cambiarios y bancarios, en general, concernientes a los particulares.
2. El Estado y sus fines. Las necesidadesúpblicas.	Bienes y servicios públicos y privados. Finanzas liberales, intervencionistas y socialistas.
Finalidades: La actividad financiera, como lo pone de manifiesto la mayoría de los estudiosos contemporáneos, tiene finalidades propias. Para ello es necesario distinguir, tal como lo hizo Griziotti, entre los denominados:
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)Fines fiscales se materializan con la obtención de recursos con los cuales se efectúan los gastos que irrogan las necesidades públicas. En tal caso, la actividad financiera cumple el papel de medio o instrumento con que se habrá de cumplir otra finalidad, esto es, la satisfacción de necesidades públicas. En consecuencia, las denominadas
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“finanzas fiscales”, en la terminología de Griziotti, “persiguen la satisfacción de los fines públicos indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los recursos con los cuales se efectúan los gastos que cumplen los fines políticos”.
· Fines extrafiscales son aquellos que procuran atender el interés público en forma directa. Ello se logra materializando, por medio de la actividad financiera del Estado, una intervención en las distintas actividades desarrolladas por la comunidad. Tal intervención, cómo forma directa de satisfacción del interés público, es llevada a cabo no sólo mediante la política de gastos públicos, sino también por medio de los recursos públicos. Así, usualmente se da como ejemplo de finalidad extrafiscal el caso de aplicación de elevados impuestos al consumo de bebidas alcohólicas o a las ventas de artículos suntuarios. En tales circunstancias, el Estado no procura la obtención de
recursos sino atender directamente al interés público, o sea, reducir eulmcons	de tales bebidas o la venta de tales artículos.
· Fines mixtos participan de las características de los dos anteriores. En el caso de los recursos públicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se trata, por ejemplo, de un impuesto que se aplica no sólo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino, además, para atender directamente el interés público; mediante exenciones o deducciones para determinados grupos sociales o la aplicación de alícuotas más elevadas aroat categoría, etc. (fin extrafiscal).
Los fines del Estado son sus necesidades u objetivos: El primer fin del Estado es cubrir sus necesidades. ¿Cuáles son las necesidades que tiene que cubrir un Estado? Las necesidades que cubre un Estado se llaman necesidades públicas.Las necesidades públicas son en realidad, lo que la clase dirigente considere que es una necesidad pública. Serán aquellas que el Estado decide cubrir.
Lo que debe quedar en claro es que una necesidad pública no necesariamente siempre va a
ser realizada padoor el Est	. Por ejemplo: la salud es una necesidad pública pero no siempre la
realiza el Estado, también hay salud privada. En este caso, el sistema es mixto, existen ambos. Pero a veces ni siquiera es mixto. Ej: recolección de basura. Siempre la realiza una empresa que es pagada ptaodroe.l Es
Necesidades Públicas: Nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación del Estado. El Estado como termino, para las finanzas públicas, puede utilizarse como sinónimo de gobierno. Pueden distinguirse:
· Necesidades públicas ABSOLUTAS: son de ineludible satisfacción porque de lo contrario no se concibe la comunidad organizada; son de imposible satisfacción por individuos aislados, y son en consecuencia las que dan origen tyifjiucsan	al Estado. Son esenciales, constantes, vinculadas al Estado y de satisfacción exclusiva por él. Ej: Justicia, seguridad.
· Necesidades publicas RELATIVA: cuya satisfacción, se considera cada vez en mayor medida, de incumbencia estatal, por cuanto atañen a la adecuación de la vida comunitaria a los progresos emergentes de lavciilización	(educación, salud, comunicaciones, seguridad social, etc.). Son contingentes, mudables y no vinculadas a la existencia misma del Estado.
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Necesidades Públicas: Sistema de Alberdi: Alberdi fue quién diseño la estructural constitucional financiera. Cubrir las necesidades públicas es igual que cumplir con el programa de la CN, la cual establece los fines del Estado que no son otra cosa que cumplir sus
necesidades. Desde la CN de 1853sla necesidades estuvieron fijadas en el Preámbulo, por
ejemplo “la búsqueda del bienestar general”. ¿Cómo se cubren las necesidades públicas? Se cubren brindando servicios públicos.
Funciones Públicas y Servicios Públicos: Las actividades que el Estado (representado por el Gobierno) realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas, pueden consistir en funciones públicas y servicios públicos.
La función pública se vincula a los cometidos esenciales del Estado (dictado de leyes, administración de justicia, defensa externa, etc.). Las funciones públicas son actividades que deben cumplirse en forma ineludible, queesnetiifdican por la razón de ser del Estado, que atañen a la soberanía, que son exclusivas e indelegables y cuya prestación es en principio gratuita (salvo que el Estado lo exija).
El Servicio público se configura cuando la actividad se desenvuelve dentro de la Administración. Serán todas las actividades del Estado que no constituyen funciones públicas y que tienden a satisfacer necesidades básicas de la población. Pueden distinguirse dos tipos de servicios publico:
· Esenciales: Aquellos que por su perentoriedad se han tornado indispensables y no pueden dejar de ser prestados en forma ininterrumpida por el propio Estado, con prescindencia de que también lo puedan suministrar los particulares.
· No esenciales: en donde el Estado puede tomar a su cargo otros servicios que también atañen al interés público, ya sea por razones de mejor convivencia social (ej. Comunicaciones, transporte, gas, etc.) o por motivos especiales que inducen al Estado
arprotege o tutelar intereses particulares (ej. Suministro de viviendas).
Tanto los servicios públicos esenciales como los no esenciales son a su vez, divisibles o indivisibles. Son divisibles aquellos servicios que, aun siendo útiles para la colectividad en general, se prestan concretamente a particulares que los requieren por determinadas circunstancias (por ejemplo, administración de justicia, instrucción pública, etc.). Cuando el servicio es divisible, su costo puede repartirse entre aquellos a quienes esa actividad beneficia. En cambio, Indivisibles, en sentido amplio, son los servicios cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad práctica de efectuar su particularización con respecto a personas determinadas (Ej, defensa exterior, seguridad, control ciudadano). Estos servicios indivisibles generalmente se financian con cargas generales que deben ser soportadas por toda la comunidad.
En resumen: Divisibles: se puede identificar medianamente al beneficiario. Indivisibles: no se puede identificar al beneficiario. Ej.: servicio de seguridadbplúica brindado por la policía, no se sabe cuánto le corresponde a cada persona.
Finanzas Liberales, Intervencionistas y socialistas: Tiene que ver con la misión que se le atribuya al Estado.
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· Finanzas liberales: Corresponde al periodo que puede extenderse hasta la 1ra Guerra Mundial, que cree en la superioridad de la iniciativa privada y reduce la acción del Estado al cumplimiento de las funciones más esenciales (defensa nacional, educación, justicia). Las finanzas deben limitarse a cubrir los gastos públicos y a distribuir las cargas consiguientes en forma equitativa entre los habitantes del país. Los caracteres distintivos eran:
· Limitación extrema de los gastos públicos,
· Consideración de los impuestos como gastos improductivos debiendo causar la menor incomodidad a los contribuyentes, ni alterar los precios
· El empréstito es consideradosuon recur excepcionales.
· Condena la inflación
extraordinario, limitado a urgencias
· Finanzas Intervencionistas: Después de la 1era Guerra se modifican las condiciones socio económicas como consecuencia del desarrollo del capitalismo. La necesidad de cubrir los gastos bélicos provoco el desarrollo de la progresividad en la imposición de
las rentas sy la herencias, se acentuaron los tributos con finalidades extrafiscales
(derechos aduaneros proteccionistas, gravamen del celibato, estimulo a las flias numerosas, etc.), aumentaron las erogaciones ordinarias por el incremento de los gastos de tipo social. La intervención estatal va en aumento evolucionando hacia el sistema del “Estado Providencia”
· Finanzas Socialistas:erLraa 2da Gu
acentuó el divorcio entre los conceptos teóricos
tradicionales y la realidad de los hechos. En este periodo se da la aparición de un capitalismo poderoso y se afirma la prosperidad social como finalidad del Estado nuevo. Para realizar el bienestar social el Estado debe satisfacer en larmaejor fo posible las necesidades sociales, debe adoptar medidas que propendan al desarrollo económico del país y realizar una distribución social y económicamente justa, de la renta nacional para aumentar el nivel de vida.
3. El Fenómeno Financiero: Aspectos políticos, sociales, económicos y jurídicos.
Con el objeto de satisfacer lascneesidades públicas –sean éstas primarias o secundarias– el Estado debe necesariamente recurrir a los diversos factores de producción de la economía privada. Un sencillo ejemplo aclarará esta cuestión: si, como es ya habitual, se le encomienda al Estado tomar a su cargo la satisfacción de una necesidad originariamente privada –como la salud pública–, para dar cumplimiento a esa misión, aquél deberá convenir con los servicios de profesionales médicos y enfermeras, de empleados administrativos y de servicios generales, etc., además de contratar la adquisición o locación de diferentes clases de bienes (instrumental, equipos, muebles, edificios, etc.) que resultan imprescindibles para prestar ese servicio público. Ese recurrir o valerse de los diversos factores de producción de la economía privada puede ser materializado de distintas maneras, aunque desde el punto de vista teórico se distinguen claramente dos procedimientos: uno directo y otro indirecto. Cada uno de esos dos procedimientos –a los cuales, en realidad, difícilmente se los haya empleado o se los emplee el uno con exclusión total del otro– ha tenido, sin embargo, su momento de gran relevancia histórica.
Conforme al caracterizado como el procedimiento directo,el Estado recurre a los factores de
producción de la economía privada en forma inmediata, utilizando paralloe	el poder de
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coerción inherente a su esencia y obteniendo, así sin contraprestación alguna, todos aquellos bienes o servicios necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Pero en nuestros días, el método coercitivo directo no es utilizado –salvo para servicios
excepcionales, como el de las fuerzas armadas–. Hoy, los gobiernos recurren sa lo diversos
factores de la economía privada utilizando la coerción estatal en forma indirecta o mediata. Este segundo procedimiento consiste en que el Estado obtiene los bienes o servicios necesarios para cumplir sus funciones mediante una contraprestación, retribución o pago de aquéllos. Dicha contraprestación representa un gasto o erogación monetaria para el Estado, que éste sólo puede pagar porque cuenta con los medios o recursos monetarios, gran parte de los cuales los obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio.
De lo antedicho se deduce que cuando el Estado realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando obtiene medioscourrseos monetarios para atender aquellos, está desarrollando una actividad especial que se la titula actividad financiera.
La actividad financiera consiste en un conjunto de operaciones, llamados fenómenos financieros (realización de gastos y obtención de recursos) y cuyo objetivo final es la
satisfacción de las necesidades públicas. Los fenómenos financieros triteicnuelnarliadapda	de
no ser simples. Al contrario, presentan diversos aspectos que denuncian su naturaleza compleja, en la cual coexisten diversos elementos. Concretamente, los elementos que integran el fenómeno financiero son:
· Políticos, dado que cada operación financiera presupone una elección a priori de fines y medios para realizarla;
· onEócmicos,	por cuanto los medios requeridos en toda operación financiera son de naturaleza económica;
· Jurídicos, dado que cada una de las operaciones financieras del Estado está regulada por normas y principios de derecho público;
· Sociales, porque todas las operaciones financieras tienden a la satisfacción de necesidades públicas; y
· Administrativos, es decir, lo relacionado con la parte funcional o técnica de cada operación financiera.
4. Derecho Financiero y Derecho Tributario: concepto, contenido y características. Mientras que la “Ciencia de Las Finanzas” trataría de los principios de la distribución de los gastos públicos e indica las condiciones de su aplicación, “La Política Financiera” estudiaría los
fines a perseguir y los medios para su obtención, y “El Derecho Financiero” expondría las
normas jurídicas de las leyes que determinan la distribución de las cargas públicas, con el objeto de indicar su exacta interpretación.
Derecho Financiero: Tiene como finalidad estudiar el aspecto jurídicoivdiedaladact	financiera
del Estado en sus diversas manifestaciones, y tanto por su naturaleza y contenido, como por su objeto, constituye disciplina integrante del derecho público. Es la rama de las ciencias jurídicas que elabora, estudia y analiza todas las normas que regulan el proceso legal de los fenómenos
financieros. Entre dicha división delcdheore	y la ciencia de las finanzas públicas existe, pues,
una relación no sólo lógica, sino que trasciende hasta alcanzar el grado de existencial para ambas disciplinas. En efecto: el derecho financiero halla la materia viva o el germen de todos
sus postulados en los principios elaborados por la ciencia sde la finanzas públicas. Al mismo
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tiempo, esta disciplina tiene por objeto de sus estudios a la actividad financiera del Estado, a la cual hoy sólo se la concibe bajo el gobierno de las normas elaboradas por aquél. Por ello, entre el derecho financiero y la ciencia de las finanzas públicas aparece una relación que conceptuamos más profunda que una de mera complementación, como a menudo se la clasifica. La vinculación es, a nuestro entender, superior aun a la “estrecha complementación” que reconoce Griziotti, siendo, en consecuencia, clasificable como una perfecta simbiosis o una relación existencial.
Para muchos autores, ciencias de las finanzas y derechonfai nciero constituyen dos disciplinas que se funden entre sí. Otros autores, en cambio, se pronuncian a favor su autonomía, sosteniendo que la ciencia de las finanzas es una disciplina esencialmente económica, y el derecho financiero es una disciplina de carácter jurídico.
Igualmente, ambas materias se encuentran unidas en su enseñanza ean un universitaria.
misma cátedra
Contenido:
· Derecho Presupuestario: constituye una parte esencial del Derecho financiero; permite la concreción de la actividad financiera a partir del aspecto jurídico, esto es la concreción de los ingresos y erogaciones de un Estado.
· Derecho Tributario: Es la rama del derecho financiero que se propone estudiar el
aspecto jurídico adceiólan,tribut	en sus diversas manifestaciones: como actividad del
Estado, en las relaciones de éste con los particulares y en las que se suscitan entre estos últimos. Algunos autores plantean su autonomía (tema de la prescripción; Fallo Filcrosa) respecto del derecho financiero, pero Fonrouge se inclina por la posición unitaria
Griziotti toma como disciplinas complementarias: derecho financiero constitucional, administrativo, penal, procesal, internacional.
Algunos autores dividen esta rama del derecho en: Derecho Financiero Material (cuestiones de fondo) y Derecho Financiero Formal (cuestiones procedimentales). Fonrouge es partidario de su unidad, pues una subrama no puede funcionar sin la otra, formando ambas parte de lo mismo.
Autonomía: Luego de la 1era Guerra se suscitan diversas discrepancias en cuanto a la naturaleza y alcance del derecho financiero, especialmente en lo referido al derecho fiscal o tributario, concentrándose en tres corrientes:
a. Una totalmente en contra de considerar a la disciplina como autónoma: la Escuela Administrativa Clásica niega autonomía científica al derecho financiero y la considera
solamente como un capitulo del derecho administrativo,eno bi especializada de él.
como parte
b. Otra que reconoce independencia solo a un sector de ella: esta corriente admite, como Gianini, que las normas reguladoras de la actividad financiera pueden ser objetos de ramas diferenciadas de las que tratan en general de la Administración
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Pública, pero únicamente por razones prácticas y para una mejor exposición dialéctica o elaboración científica, pero negándole autonomía conceptual al decir que el derecho financiero constituye un conjunto de relaciones de naturaleza diversa. De esta manera, nos dice que solo puede considerarse disciplina jurídica independiente la parte de la actividad financiera vinculada con la aplicación y recaudación de los recursos derivados, es decir, el derecho tributario o el derecho fiscal. Esta es la orientación predominante en la doctrina alemana y Suiza.
c. Otra que sostiene la autonomía completa de la misma: La autonomía del derecho
financiero, no solo respectonaomlaíaeco	financiera, sino también a las restantes
ramas del ordenamiento jurídico, tomando al derecho financiero como el todo y al derecho tributario como una parte. A esta adhiere Fonrouge; esgrime que existe una interconexión entre el Derecho Financiero y las demás ramas del derecho, y que es
autónomo ploirr cum	con los requisitos que exige tal atributo, esto es:
· Conjunto de relaciones sociales que demandan un ordenamiento jurídico propio
· Principios jurídicos propios
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BOLILLA 2: TEORÍA GENERAL DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS
1. El Gasto Público. Concepto y evolución. Clasificaciones. Crecimiento. Formas y causas.
Concepto: Son gastos públicos las erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud de ley, para cumplir con la satisfacción de las necesidades públicas.
(Mennucci) Gasto Público: Es toda erogación monetaria realizada por el Estado legítimamente autorizada y destinada al cumplimiento de susfines.
Análisis:
· Erogación dineraria: El gasto público siempre consiste en el empleo de bienes valuables pecuniariamente que en la época actual se identifican con el dinero.
· Legítimamente Autorizada: Rige el principio de legalidad, por el cual el sistema normativo debe autorizarlo. La ley anual de presupuesto es la que autoriza a gastar. El poder ejecutivo ejecuta el presupuesto. El poder legislativo puede modificar el presupuesto, incluso con la mayoría podría imponer el presupuesto al ejecutivo.
· Realizada por el Estado: En sentido amplio comprende todas las sumas que por cualquier concepto salen del tesoro público y consisten en empleos de riqueza.
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Postura: Se vincula al Estado excluyendo a las empresas o entes que
son personas jurídicas distintas (sectores para‐estatales).
o Segundo Postura: No solo es gasto público el que realiza el Estado sino también los sectores para‐estatales que reciben fondos públicos (posición de Fonrouge).
· Destinada al cumplimientoedse: sus fin
La erogación estatal debe ser congruente con
los fines de interés público asignados al Estado. Es un presupuesto de legitimidad del gasto público, pero no su presupuesto existencial.
La decisión sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones fundamentales:
a. Seleccionar las necesidades de lña colectividad que se consideran publicas
b. Comparación entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la posibilidad material de satisfacerlas.
Evolución del Pensamiento del Gasto Público. Los autores clásicos sostenían que el Estado era un mero consumidor de bienes, y los gastos públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a disposición del país.
Las teorías modernas sobre el gasto público entienden que este vuelve en su totalidad a la comunidad a través de un conjunto de beneficios para elgprreoso social. Consideran al estado como un redistribuidor de riqueza y no un consumidor.
Clasificación del Gasto Público: existen respecto del Gasto Publico, distintas clasificaciones:
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· Gastos Reales o de Servicio: Los realiza el Estado y a cambio recibe una contraprestación. Se cambia el dinero del gasto por un servicio prestado o una cosa comprada. Ej.: gastos en remuneraciones de empleados públicos, o en pago a los proveedores del Estado.
Gastos de Transferencia: El Estado no recibe contraprestación. El propósito de la erogación es exclusivamente promocional o redistributivo. Ej.: Asignación universal por hijo.
· Gastos de Funcionamiento u Operativos: Son los pagos que el ente público debe realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios públicos y de la administración en general. Pueden ser gastos de consumo (conservación de edificios públicos) o retribución de servicios (sueldos, salarios). Los gastos operativos están vinculados a la gestión estatal. No significan un incremento directo del patrimoniocinoanal pero contribuyen a la productividad general del sistema económico.
Gastos de Capital o de Inversión: son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio público. Pueden consistir en pagos por la adquisición de bienes de producción (maquinarias, equipos), por inversiones en obras públicas infraestructurales (presas hidroeléctricas) o inversiones destinadas a industrias claves (siderúrgica, petroquímica, etc.)
· Clasificación Antigua: Constitución 1853/60
Gastos ordinarios: son las erogaciones habituales o normales de la Administración, es decir, las reiteradas en el curso de los ejercicios financieros de la hacienda. Ej.: sueldos, conservación de inmuebles, etc.
Gastos extraordinarios: son las erogaciones destinadas a satisfacer necesidades imprevistas, excepcionales, eventuales o contingentes, se da una situación de emergencia o de guerra. Ej.: obras públicas.
Esta clasificación era muy relativa. Hoy ha variado. Por ejemplo la obra de construcción de una escuela hoy puede verse como gasto ordinario.
Clasificación jurídico–administrativa.
Conforme a este criterio, todos los egresos estatales son clasificados usualmente en: 1) gastos constitucionales; 2) gastos administrativos; 3) gastos de justicia y seguridad interna; 4) gastos militares; 5) gastos de instrucción pública; 6) gastos de higiene y bienestar social; 7) gastos para obras públicas; y 8) gastos de la deudabplúica.
Por su parte, cada uno de esos gastos es agrupado en anexos, a los cuales se los divide contablemente en incisos, ítems y partidas. Este criterio clasificatorio, como lo afirma Fonrouge, permite apreciar la evolución de la administración y comparar la importancia de cada uno de sus departamentos.
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Crecimiento del Gasto Público: Habitualmente se destaca el notable incremento que se ha registrado cada año, y sobre todo a partir de la segunda guerra mundial, en el monto global de los gastos públicos de todas las naciones.
Entre los motivos del aumento de los gastos públicos hay que distinguir las causas:
a. Aparentes: se debe a las variaciones en el valor de eladamon	–concretamente, la
depreciación de la mayoría de los signos monetarios observada en la generalidad de los países– y, en segundo término, las nuevas técnicas de elaboración presupuestaria, dada que los presupuestos, según el principio de universalidad, computan en la
actualidad las cifras brutas de los gastos anticipados en lugarrdaes cif	netas, o sea, en
vez de mostrar montos de gastos a los cuales se les haya restado previamente los recursos afectados a tal fin.
b. Relativas: se denuncia a aquellas que si bien no pueden ser clasificadas estrictamente como aparentes, tampoco son reales. Dentro de esta categoría sencmioena el aumento de la población, de la producción o de la renta nacional, como también los casos especiales de extensión de las fronteras de una nación por anexión de territorio.
c. Reales: se agrupa el incremento de los gastos militares producido por las tensiones internacionales (Ej.: el equipamiento de ejércitos), el aumento internacional del costo de los bienes y servicios en los cuales ha influido el alto grado de progreso técnico alcanzado, la expansión de las actividades del Estado (no solamente por las nuevas actividades que asume en materia social y económica sino también por la expansión de sus actividades,mc o servicios públicos, realización de obras y trabajos públicos) y la diariamente creciente burocracia.
2. Utilización del Gasto Público para el desarrollo económico; la acción anticiclica y la redistribución de la riqueza. Los efectos multiplicador y acelerador.
LÍMITES DE LOS GASTOS PÚBLICOS: Aparece el interrogante si hay un tope npcareameleinto
de los gastos públicos más allá del cual se pondría en peligro la estructura del Estado y la existencia misma de la Nación.
· Postura Liberal: No se puede gastar más de lo que ingresa.
· Postura Moderna: Las necesidades públicas se tienen que cubrir, si no hay recursos el nEsdteauddoasreá.e
En líneas generales se tiene dicho que en cuanto a los gastos productivos, en principio, no tienen por qué preocupar con respecto a su aumento y, en consecuencia, no plantean problemas de límites, dado que ellos se justifican por su rendimiento financiero. El problema quedaría circunscrito, sólo a los gastos reales. La norma de limitación para este último tipo de gastos estaría dado, por el “principio de la utilidad social máxima posible”, o sea, que tales gastos pueden ser llevados a un nivel en que su utilidad social se equilibre con las desventajas sociales resultantes del gravamen a la renta nacional necesarias para satisfacerlos.
Actualmente no parece útil establecer topes oitlíems a priori a los gastos públicos, ya sea en su conjunto o considerados individualmente. La cuestión del límite de las erogaciones públicas no representa un problema que pueda ser resuelto mediante análisis económicos, porque, esencialmente, ésta es una cuestión de naturaleza política. Siendo un problema de naturaleza11
política, los límites de los gastos públicos dependerán, en todos los casos, de cómo y cuándo se los realice, o, como bien lo expresa Groves, es materia opinable, que depende principalmente de las circunstancias de lugar y de tiempo.
EFECTOS DEL GASTO PÚBLICO: Mediante su política de gastosbpliúcos –en unión con la correspondiente a sus recursos–, el Estado puede actuar sobre la renta nacional, incrementar el consumo de la comunidad, alentar la inversión privada, asegurar el pleno empleo de los recursos disponibles, influir decididamente en los precios de las mercaderías, en las remuneraciones de los servicios y sobre las tasas de interés, y,remnintoés generales, puede producir notables alteraciones en toda la actividad económica, con sus pertinentes efectos en el orden social.
Para las concepciones modernas (intervencionistas) el gasto público siempre genera efectos. Por ejemplo una decisión presupuestaria en materia de medicamentos puede generar una
modificación en el mercado. El Estado esneclipparli	consumidor de medicamentos a través
sobre todo a través del PAMI. Si se decide restringir la actividad, muchos laboratorios no fabricarían más y esto generaría una modificación en la actividad de los particulares.
LA ACCION ANTICÍCLICA: La acción anti cíclica se a partir de la utilización del gastoicpoúbl	para
reactivar la crisis. La reactivación se hace a través del gasto público. Esto desemboca en los efectos del multiplicador y el acelerador.
Los Efectos del Multiplicador y el Acelerador
PRINCIPIO DEL MULTIPLICADOR: Este principio es la regla que efectivamente nos demuestra cómo o en qué términos se ha dado la relación existente entre los gastos públicos y los gastos de consumo de los particulares.
Un egreso público se traduce siempre en un ingreso del mismo monto para quienes lo perciben –p. ej., los empresarios constructores de una obra pública–. Ese ingreso será consumido en parte por tales empresarios al pagar los sueldos de sus empleados y los salarios de sus operarios; en consecuencia, la parte consumida por los empresarios se ha traducido en ingresos para los empleados y operarios. A su vez, éstos consumirán parte de sus respectivos ingresos gastándolos en mercaderías yersvicios; esos gastos de consumo crean, por tanto, nuevos ingresos para los proveedores de esas mercaderías o servicios. Y así se va prolongando dicho proceso en forma casi indefinida.
Ejemplo de Mennucci: El gasto público será de $100.000 para la compra de colchones. Esos
$100.000 serán destinados al Proveedor del Estado. El proveedor lo compro a $70.000 a un fabricante. El fabricante gastó $30.000 en insumos, $20.000 en mano de obra, y $20.000 fue su ganancia. Por ejemplo, esos $30.000 en insumos se destinaron $10.000 a la fábrica de goma espuma, $10.000 a fábrica deltae, $10.000 a otra fábrica.
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)Esto en resumen significa que El Estado deposito $100.000 pero la actividad económica fue multiplicada. Esto genera además, muchos ingresos por impuestos.
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Keynnes: Para reactivar una economía es necesario hacerlo a través del gasto público que multiplica la actividad económica.
De lo expuesto podemos deducir que el efecto de un gasto público sobre los ingresos depende, básicamente, de dos factores: en primer lugar, del monto o cuantía del gasto público y, en segundo término, de la parte que se consuma de cada uno de los ingresos que se van produciendo o, conforme se la denomina técnicamente, de la propensión marginal al consumo. Por supuesto, cuando se desee establecer el efecto de un gasto público sobre los ingresos, en un determinado período, a los dos factores antes señalados habrá que añadirles un tercero, es decir, la velocidad de las transacciones antes reseñadas.
El principio del multiplicador sirve, en resumidas cuentas, para establecer el incremento total de los consumos resultantes de un gasto público.
PRINCIPIO ACELERADOR: Muy vinculado con la regla udeltlipmlicador aparece otro principio, que los economistas generalmente denominan del acelerador. Esta segunda máxima está estrechamente relacionada con el principio del multiplicador, ya que demuestra cómo la inversión en equipos, maquinarias y bienes de capital se halla, en gran parte, determinada por los aumentos de consumo.
Este principio del acelerador puede ser explicado sumariamente partiendomdiesala pre	de
que cuando el consumo o demanda de un determinado artículo permanezca invariable o constante, las empresas productoras de él no precisarán nuevas inversiones. En tales circunstancias, las empresas productoras sólo necesitarán invertir en la reposición normal de
los equipos, maquinarias y bienes de capital empleados. Pero asinldaadem	o consumo de
esos artículos se incrementa, las empresas que los producen necesitarán, suponiendo que ya hayan estado empleando todos sus equipos, además de la inversión para la reposición normal de éstos, una nueva inversión para la adquisición de más equipos, maquinarias y bienes de capital.
Así, poreemj plo, y suponiendo que no se descubran nuevas técnicas de producción, un 10% de incremento en la demanda o consumo de un artículo requerirá un 10% de aumento en la existencia total de equipos y bienes de capital utilizados en su elaboración. Si suponemos que
cuando la demanda de ese a tículo er constante el coeficiente de reposición normal de los
equipos y maquinarias destinados a su producción era del 10%, resultará entonces que las empresas productoras de aquél, como consecuencia del referido aumento en el consumo, deberán invertir, además de aquel 10% necesario para la reposición, otro 10% para la
adquisiciónedveosnu	equipos y maquinarias. En consecuencia, podemos comprobar que un
10% de aumento en el consumo de determinado artículo se ha traducido en un incremento del 100% (10% x 10%) en la inversión de los bienes de capital destinados a su producción.
Ejemplo de Mennucci: Cuando el Estado empieza arrealiz	más gastos, requiere más servicios.
El fabricante que ahora ve multiplicado su negocio, acelera la economía. Debe comprar una nueva máquina para favorecer el pedido del Estado, también contrata más personal, etc. Así acelera el crecimiento de la actividad económica porque multiplica al fabricante de máquinas, etc. Keynnes basa su modelo en una economía cerrada pero si en vez del al fabricante nacional, se lo compra a un extranjero ya no habrá tanta aceleración.
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Efecto (según Mennucci): Si no está acompañado de una inversión para satisfacer la demanda, se genera inflación.
3. Los Recursos Públicos. Concepto y evolución. Clasificaciones. Monopolios Fiscales. Fines fiscales y extrafiscales. Recursos nacionales, provinciales y municipales. Pactos federales. La ley de Responsabilidad Fiscal.
Concepto: Los recursos públicos son aquellas riquezas que se devengan a favor del Estado para cumplir sus fines, y que en tal carácter ingresan en su tesorería. Las concepciones financieras modernas consideran que el recurso no puede limitarse a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de la administración, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para llevar a cabotseurviennción en la vida general de la Nación. Esto no significa dejar de admitir su finalidad principal de cubrir los gastos públicos, pero a su vez se advierte que además de esa función, los recursos pueden ser instrumentos para que el Estado desarrolle su política intervencionista en la economía general.
Terminológicamente puede distinguirse la voz Recurso de Entrada. Mientras que recurso es toda suma devengada, los ingresos son las sumas que efectivamente entran en la tesorería.
Evolución del concepto: Para los economistas de la escuela clásica, los recursos públicos debían tener siempre una finalidad exclusivamente fiscal: la de servir sólo como medios para satisfacer los gastos que el Estado necesariamente debía realizar a fin de cumplir con sus funciones esenciales. De allí que los recursospúblicos, al menos en principio, debían limitarse
a ser sólo entradas al Tesoro para financiarptoal ti	de gastos, sin que preocupara el hecho de
que ellos cumpliesen o no otras funciones de interés para la comunidad.
Esa concepción teórica y limitada con respecto a la finalidad de los recursos públicos fue paulatinamente abandonada como consecuencia directa de las nuevas funciones asignadas al Estado. La misión de los recursos públicos cruzó, entonces, los estrechos confines de “medios para satisfacer erogaciones públicas” –o sea, su finalidad exclusivamente fiscal– para convertirse, al igual que los gastos públicos, también en instrumentos extrafiscales o medios de acción del Estado para intervenir en las distintas actividades desarrolladas por la comunidad.
Consecuentemente,apar las finanzas modernas los recursos públicos cumplen una doble
función, ya que a la par de la acción fiscal asignada por los clásicos se les encarga otra de trascendental importancia, cual es la de actuar como medios intervinientes en el ordenamiento de las distintas actividades desarrolladas en el país.
Pero esa primera idea de utilizar instrumentos fiscales como medios reguladores de la economía, que habían esbozado los mercantilistas, fue en gran parte abandonada posteriormente, a causa de la puesta en vigencia de los postulados de la economía liberal, la cual, según es bien conocido, tenía como una de sus máximas la de la menor intervención posible del Estado en las actividades económicas del país. Justamente por ello, durante el siglo XIX, y, atendiendo a las recomendaciones de los clásicos, se tendió a limitar los ingresos de los Estados a los recursos tributarios, procurando al mismo tiempo, aunque no siempre con,éxito reducir sus respectivas deudas públicas.
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En nuestro siglo –juntamente con el advenimiento de la nueva concepción del Estado–, la historia de los recursos públicos volvió a tomar otro rumbo. En efecto: a la par de los recursos tributarios (los cuales, ciertamente, no han perdido en nada su enorme gravitación para las finanzas públicas), seecohmaerndado	la utilización del crédito público sin ninguno de los temores que les infundía a los clásicos. Además, la mayoría de los países –sean o no de afiliación socialista– han hecho resurgir vertiginosamente la importancia de los recursos de
tipo patrimonial sin identificarlos, como ocurrió en otros tiempos, conelonsesbi	inmuebles de
propiedad del Estado. En nuestro mundo actual, no es la tierra pública la que tiene importancia, sino las denominadas “empresas estatales”, a las cuales se les confían actividades industriales, comerciales, financieras, de servicios, etc.
Clasificación de los Recursos Públicos: Desde el punto de vista jurídico, las clasificaciones de los ingresos públicos son útiles en vista de que ayudan a conceptuar con mayor precisión cada uno de los distintos recursos, y a reconocer cuáles principios son los aplicables en lo relativo a la obtención, administración y destino de aquéllos. Utilizando este criterio, los ingresos públicos bien pueden ser divididos en:
· Recursos de derecho privado, los cuales prácticamente coinciden con los denominados recursos originarios.
· Recursos de derecho público, categoría que comprende los ingresos conocidos como derivados (tributos, empréstitos públicos e ingresos varios).
Villegas: clasificaciones económicas:
· Recursos Ordinarios: son todos los percibidos por el Estado en forma regular y continua, como por ejemplo, los impuestos que se recaudan periódicamente.
Recursos Extraordinarios: son aquellos excepcionales u ocasionales que carecen de la regularidad de los anteriores. Como ejemplo podemos citar los impuestos patrimoniales “por una única vez” (algunosiluiztados en varios períodos, no obstante la calificación de únicos)
· Efectivos: importan un ingreso de dinero para el Estado sin que se produzca una salida patrimonial equivalente: no originan una transferencia correlativa de bienes patrimoniales.
No Efectivos: son entradas para el Estado compensadas por una salida patrimonial.
Corresponden aaest categoría los recursos pecuniarios provenientes de la venta de
bienes del dominio privado del Estado.
· Originarios: son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de diversos tipos de actividades productivas realizadas por aquel.
Derivados: son los que las entidades públicas se procuran mediante contribuciones
provenientess de la economías de los individuos pertenecientes a la comunidad.
Comprenden una variada gama de ingresos, no solo de distinta importancia cuantitativa para el Estado, sino también de diversa naturaleza jurídica. Igualmente en todos los casos, el Estado los obtiene ejerciendo sus poderes soberanos.
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Los recursos derivados, comprenden una variada gama de ingresos, no sólo de distinta importancia cuantitativa para el Estado, sino también de diversa naturaleza jurídica.
Entre ellos agrupamos los recursos tributarios, los provenientes del uso del crédito público, las multas y otras sanciones de carácter pecuniario y los ingresos provenientes de gestiones de la Tesorería. No obstante la diversidad y la distinta composición de todos estos recursos derivados, ellos tienen una característica común que permite su agrupación en una misma categoría. Nos referimos a la circunstancia de que el Estado, en todos los casos, obtiene este
tipo de recursos deaun manera mediata, o sea, no como producto de negocios jurídicos –tal
como ocurre con los recursos originarios–, sino mediante reclamos a las economías de los particulares. Esas exigencias las puede formular el Estado en virtud de su imperio o poder fiscal; y de allí que todos esos recursos sean –fiennitidvae,	y cuando se los considera desde el punto de vista jurídico– el fruto de relaciones entre el Estado y los particulares siempre gobernadas por normas de derecho público.
Esta última circunstancia, en cierta medida, explica el porqué de la terminología tradicionalmente empleada para designar estos recursos, es decir, songirnesos que “derivan” de los particulares ante reclamos formulados por el Estado en virtud de su imperio o poder financiero.
MONOPOLIOS FISCALES: Con relación a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio más elevado que el costo, incluyendo no solo la ganancia comercial normal, sino un excedente que puede considerarse tributario. De allí el nombre de “monopolio fiscal” y la catalogación que los financistas clásicos hacían de “recursos mixtos”, llamándolos así porque en parte eran patrimoniales y en parte tributarios.
La doctrina extranjera, particularmente la francesa y la italiana, ha analizado cuidadosamente la significación financiera de la explotación, por parte del Estado, de ciertas actividades industriales o comerciales en forma monopólica. En Francia, por ejemplo, el Estado se ha
reservado un derecho exclusivo para la fabricación de pólvora y explosivos, yloogtoro aná	para
la comercialización de tabaco, cigarros y cigarrillos, mientras que en Italia los monopolios fiscales están referidos a varios productos, entra los cuales podemos citar la sal, el tabaco, los fósforos, la sacarina, etc.
En nuestro país, el Estado no ha realizado tales actividades monopólicas, ni tiene organizadas empresas o establecimientos especiales para llevarlas a cabo, excepto en lo que respecta a los juegos de azar. Para tal fin, se ha centralizado todo lo referente a la explotación de esos juegos por medio del Ministerio de Salud y Acción Social, específicamente la Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos.
LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL 25917. Se trata de un régimen de adhesión voluntaria para las provincias que tiene por objeto transparentar la gestión pública y lograr solvencia fiscal sostenible en el tiempo en los distintos niveles de la administración publica. Son objetivos de la ley:
a. Responsable y adecuada administraciónsfcial
b. Sustentabilidad y previsibilidad
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c. Transparencia en la información
d. Mejora en las relaciones fiscales Nación‐Provinciase. Tender a una disminución de la deuda
f. Mejorar estructura del gasto
g. Fortalecer el federalismo
Los ejes de la ley son:
· Capitulo I: Transparencia y gestión publica
· El gobierno nacional debeepsrentar ante el Consejo Federal antes del 31 de agosto de cada año, los resultados primarios y financieros previstos para cada nivel de gobierno, los limites de endeudamiento, las proyecciones de recursos.
· Las Leyes de presupuestos contendrán la autorización de la totalidad de los gastos y recursos.
· Antes del 30 de noviembre los gobiernos presentaran los proyectos de presupuestos plurianuales a las legislaturas.
· Cada provincia publicara el presupuesto anual en su página web.
· Los gobiernos tomaran medidas para calcular parámetros o indicadores de gestión pública.
· Capitulo II: Gasto Publico; se establecen restricciones al gasto de lossdtiintos niveles de gobierno. El incremento del gasto no podrá superar la tasa de aumento nominal del PBI. Se entiende como gasto corriente la suma de: gasto corriente + gasto de capital – intereses de la deuda.
Se busca que el gasto no supere el nivel de ingresos que cada provincia tiene. Persigue el equilibrio de las cuentas públicas.
· Capitulo III: Ingresos públicos; el calculo de los recursos de un ejercicio debe basarse en la ejecución presupuestaria del ejercicio previo.
· Capitulo IV: Equilibrio financiero; Debe entenderse por equilibrio la diferencia entre los recursos percibidos y los gastos devengados. Se prevé la creación de un fondo anticíclico.
· Capitulo V: Endeudamiento; es uno de los puntos mas controvertidos.
· El nivel de endeudamiento no debe superar el 15% de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios.
· Las jurisdicciones que superen tal límite, no podrán acceder a un nuevo endeudamiento, excepto que refinancien el existente.
· Informes sobre garantías y avales otorgados
· No pueden incluirse en los presupuestos gastos corrientes y de capital que no se hayan devengado presupuestariamente en ejercicios anteriores.
· Para acceder a endeudamiento, debe ser analizado por el Ministerio de Economía y Producción.
· Capitulo VI: Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal; compuesto por los ministros de Economía y Hacienda, los provinciales y el e la Ciudad Autónoma. Se encarga de evaluar el cumplimiento del Régimen que fija la ley. Quedara formado cuando adhieran el 50% de las provincias.
· Capitulo VII: Disposicionesrivaas.	Establece las sanciones por incumplimiento de la ley.
4. Dominio Financiero. Banco Central República Argentina. Recursos Monetarios.
Recursos Monetarios: El manejo de la banca central, y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno, constituye también una forma de obtener ingresos.
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La potestad monetaria estatal es una manifestación del poder de soberanía en cuya virtud ejerce la actividad financiera. Mediante la moneda, el Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios y las transacciones públicas y privadas en general. El
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emisionismo monetario puede ser considerado desde
tdooss pun
de vista: como
procedimiento estatal de regulación económica y como medio de procurarse ingresos.
· El Emisionismo como regulador económico: Desde este aspecto, el papel de la emisión es fundamental, por cuanto la existencia de medios de pago debe estar en correcta proporción al volumen de los bienes yrsveicios disponibles en una economía nacional. Los medios de pago deben aumentar al mismo ritmo que se incrementa el volumen producido de bienes y servicios a pagar. Además, las medidas monetarias tienen importancia como instrumento de intervencionismo estatal. Así, por ejemplo, en casos agudos de depresión con no empleo de recursos económicos y capacidad contributiva no utilizada, la emisión monetaria puede influir favorablemente en la capitalización y en la reactivación general de la economía en crisis, sin imponer un costo real a los individuos.
· El Emisionismo como medio de obtener ingresos: Aquí el Estado cubre su déficit presupuestario con la emisión de papel moneda. Pero tal finalidad, en la medida en que no vaya acompañada del proporcional incremento de bienes y servicios a disposición de los consumidores, constituye un elemento de presión inflacionaria. Este tipo de emisionismo debe ser de carácter provisional, y estar acompañado por medidas de “saneamiento” que tengan por objeto retirar de la circulación la “masa monetaria exuberante”, o sea, aquella que está excedida en relación a la producción u oferta de los bienes y servicios.
(Para más información –> Trabajo de Moncho: LA OFERTA DEL DINERO Y LA POLITICA MONETARIA)
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BOLILLLA 3: EL PRESUPUESTO
1‐ Concepto.	Origen.	Evolución.	Características.	Naturaleza	jurídica.	Normas constitucionales. Marco jurídico del presupuesto nacional y provincial.
Concepto: El Estado para cumplimentar sus fines necesita realizar gastos, y para ello necesita también recursos, Duvergere, afirmaba que a diferencia de las distintas actividades privadas, estos gastos y recursos debían ser planificados con anticipación, surgiendo de ahí la noción de presupuesto: que es un plan de gobierno en el cual se estiman recursos y se autorizan gastos por un lapso temporal determinado que generalmente es de un año.
En principio, ningún gasto puede ser efectuado ni ningún ingreso percibido fuera de los incluidos en el plan.
Concepto Mennucci: El presupuesto es una previsión de gastos que se van a realizar y recursos estimables que se van a obtener. Es la planificación financiera y económica que realiza el Estado. También puede observarse su función redistributiva en donde el presupuesto no hace otra cosa que sustraer la riqueza de una parte de la sociedad para distribuir a otra parte de la misma. La ley despurpeuesto tiene origen en la Cámara de Diputados (representantes del pueblo).
Origen y Evolución del Presupuesto: El origen del presupuesto es netamente político, cerca del año 1215 en Inglaterra los llamados Barones del Reino lograron que el rey, para imponer determinados tributos, necesitara de la aprobación de este grupo de la población. Esta autorización se encuentra comprendida en la Carta Magna y en numerosas Declaraciones de
Derechos realizadas en Inglaterra. Posteriormente, también se necesito autorizaciónrapa	la
realización de ciertos gastos, separando los realizados por el soberano de los realizados por el Estado. Esta noción primitiva del presupuesto es la que se extendió hacia los distintos países de Europa y en especial a Francia; para luego ya en el siglo XIX pasar a ser de carácter normal la autorización de gastos y recursos en forma periódica, tal como es la noción de presupuesto que tenemos hoy día.
Naturaleza Jurídica del Presupuesto. El presupuesto es una ley. En los estados de derecho actuales, debe ser sancionada por el Congreso o el Parlamento Nacional. La discusión gira a raíz de si el presupuesto es una le ley formal o material: la mayoría de la doctrina opina que es una ley de carácter formal.
Más allá de la discusión teórica de si puede desdoblarse yahrasebl	de leyes materiales (aquella
que además de cumplir con el procedimiento reglado para su sanción y promulgación es creadora de normas jurídicas) y/o formales (cuando solo se cumple el procedimiento de las otras normas a través de la C.N. y también en lo que hace a su validez pero en su contenido no encontramos normas jurídicas independientes), tal es el caso del presupuesto, ya que como opina Villegas: “los recursos no los crea, sino que solo hace un cálculo aproximado de ellos”. Cada tributo deberá ser creado por una ley especial, y respecto a los gastos tenemos que el presupuesto es solo un límite máximo para gastar.
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Para Fonrouge, considerar al presupuesto como ley formal significa pretender que la ley de presupuesto no contiene norma jurídica alguna, reviste extrínsecamente la apariencia de ley, pero intrínsecamente es un acto administrativo. Se pretende dar a entender que la leyde
presupuesto no constituye una regla de derecho. Es s má administrativa” antes que acto administrativo.
propio hablar de “operación
Mennucci: Para algunos autores es material, para otros es una ley formal. Lo que diferencia a estas leyes es que la ley formal no crea ni modifica derechos, tan solo notifica actos administrativos. La ley material crea o modifica derechos, suprime o no.
¿El Poder Legislativo puede o no modificar el proyecto del Ejecutivo?: Si el presupuesto fuera una ley formal, el legislativo solo le dará carácter de norma o no. Si fuera una ley material, el legislativo si hace modificaciones, comienza el proceso de las mayorías.
Con respecto a esto, hay dos sistemas:
· Sistema Francés: sustenta la idea de que el Parlamento solo puede aprobar o desechar
el presupuesto pero no modificarlo. Para modificarlo, volverádael rPo	ejecutivo.
· Sistema Inglés: el poder legislativo puede modificar artículos y si tiene las mayorías legales puede imponer el presupuesto.
Opinión de Fonrouge (y Mennucci): El hecho de que Argentina la ley de presupuesto se limite a “calcular los recursos sin crearlos” (opinión de Villegas) por ser ellos de carácter permanente y establecidos independientemente, no disminuye la jerarquía del Congreso. La razón es que no existe disposición constitucional de carácter limitativo, de manera que nada impide que en cualquier momento el Congreso establezca o modifique tributos mediante la ley de presupuesto. Las normas actualmente vigentes en el sentido de que las leyes de presupuesto “no podrán reformar o derogar leyes vigentes ni crear, modificar, o suprimir tributos u otros ingresos” (Art. 20 L. 24.156) o que “todo incremento del total del presupuesto de gastos
previstos en el epsroenyetacdtoo pr	por el poder ejecutivo nacional, deberá contar con el
financiamiento respectivo” (Art. 28, L. 24.156) son autolimitaciones que el Congreso puede modificar en cualquier momento. Nada obsta entonces, a que el Poder Legislativo instituya los recursos para afrontarlos; o bien establezca por acto separado pero que estará vinculado al primero, puesto que esto es mera cuestión de técnica que no es inherente a la sustancia del asunto.
Lo expuesto demuestra que la ley de presupuesto puede modificar derechos subjetivos de terceros, porque no existen limitaciones a la acción del Poder Legislativo, salvo las que puedan resultar de derechos y garantías fundamentales de la CN, cuya apreciación queda librada al Poder Judicial. El presupuesto es un acto de trascendencia que regula la vida económica y social del país, que es manifestación integral de la legislación y fuente de derechos y obligaciones para la Administración, y productor de efectos con relación aslo particulares. ES ENTONCES, LEY MATERIAL.
Normas Constitucionales referidas al Presupuesto: ¿Dónde está reseñada la Clausula Presupuestaria? Está establecida en el Articulo 75 inc. 8 con remisión al 75 inc. 2.
· Art. 75 Inc. 2, punto 8: Corresponde al Congreso: Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al
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programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.
· Art. 75 Inc. 2, punto 2, tercer párrafo: Corresponde al Congreso: La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Marco Jurídico del Presupuesto:
· CN Artículo 75
· Ley 24.156: Norma de Procedimientos Administrativos.
· Ley anual del Presupuesto. Este año (2011) No fue aprobada la ley de presupuesto.
2‐ Principios del Derecho Presupuestario. Equilibrio. Anualidad. Unidad. Universalidad. No afectación de recursos. Especificación o especialización de gastos. Alcance de
estos principios. Clasificaciones. Presupuestosja de ca	y de competencia.
Presupuestos plurianuales y cíclicos. Presupuestos múltiples. Presupuesto de capital y operación. Presupuestos por programas y base cero. Presupuesto funcional.
1. PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO: Básicamente, el principio del equilibrio consiste en que la cantidad total de gastos autorizados en un presupuesto sea igual a la suma total de los recursos estimados para ese mismo año financiero. Si la cantidad total de aquéllos supera a la suma total de éstos, el resultado negativo es denominado déficit, mientras
que si se produce la situación inversa, oesea, qu gastos, se dice que hay superávit.
los recursos son superiores a los
Para la escuela clásica repudiaba tanto la idea del déficit como la del superávit presupuestario. La idea del déficit era rechazada porque podía conducir no sólo a la inflación, sino también a la bancarrota del Estado. Por su parte, tampoco era, admisible un superávit porque tal situación denunciaba que el Estado había detraído, de la economía privada, una porción mayor de riqueza que la realmente necesaria para cumplir sus funciones, y, lo que era peor, había restado posibilidades al natural
desarrollo de aquélla. En resumidas cuentas ps ara lo clásicos el presupuesto debía
respetar el principio del equilibrio, dado que éste era la única garantía para anular los posibles efectos de la actividad financiera del Estado sobre la actividad económica. También entendieron que el total de los gastos públicos no superase al total de los
recursos públicos queloesl	clasificaban como “ordinarios”, es decir, de los recursos
que no fueran el producto de empréstitos o de medidas monetarias, lo cual conducía a afirmar que los gastos públicos debían ser cubiertos sólo con recursos tributarios.
La tesis de los clásicos acerca de este tema fue, sin embargo, objeto de crríticas po parte de muchos autores contemporáneos. Keynes adujo que el Estado podía desarrollar, mediante su actividad financiera, una acción compensadora de los desequilibrios que se produjesen en el sistema económico. Tal premisa conducía, a su vez, a la conclusión de que en determinadas circunstancias –p. ej., una depresión económica– seujstificaba que el Estado tuviese déficit presupuestarios, si ellos servían como factores de equilibrio o compensadores de las tendencias depresivas. Esta tesis
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keynesiana ha sido el fundamento de la reelaboración del principio del equilibrio presupuestario, el cual es entendido hoy en relación con el equilibrio de la economía nacional. Sin embargo, esa reelaboración del principio del equilibrio debe ser
apreciada en su justa medida, es decir, aplicada a los supuestos iqeureonsirv	de
premisas a la tesis de Keynes, o sea, desocupación, existencia de ahorro ocioso y falta de motivación para las inversiones privadas.
En una coyuntura económica de pleno empleo, de auge o de prosperidad, el principio del equilibrio presupuestario tal como lo puntualizaba el propio Keynes, y según lo hemos estudiado al analizar los efectos económicos del gasto público, mantiene su plena vigencia.
La Ley de Responsabilidad Fiscal establece límites respecto del endeudamiento, y la aparición de un Fondo Anticiclico. El presupuesto debe ser un instrumento de política anticlica: nivelar los momentos de crisis con los de crecimiento. Depende emlemnoto económico hay que ver qué tipo de presupuesto conviene; no siempre un presupuesto deficitario es negativo, ni una superavitario positivo.
2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD: el presupuesto es un plan o programa que contiene gastos y recursos establecidos para un lapso temporal que generalmente es de un año. En países donde la economía se caracteriza por su estabilidad, el presupuesto puede ser de más de un año, y así tenemos los llamados presupuestos plurianuales (bianuales y trianuales). En Argentina, si bien un presupuestoplurianual no tienervídailcida,ez ju pueden crearse cuando existan obras o programas que vayan a realizarse en varios años; Los datos del pasado son informativos y los del futuro son estimativos, siendo solo los del presente de carácter presupuestario y legal.
Hablar de año financiero implica referirse a un periodo de 12 meses; en Argentina coincide con los 12 meses del año, aunque en otras épocas se había modificado y finalizaba el 31 de octubre.
3. PRINCIPIO DE UNIDAD establece qué gastos y recursos deben estar comprendidos en un mismo instrumento. Esto permite una visión totalizadora respecto a las entradas y salidas de dinero dentro del estado y también evita que puedan ocultarse gatos en llamadas “cuentas especiales”. Pero este principio, fue criticado por las modernas técnicas presupuestarias, que sostienen que es imposible comprender en un único
instrumento materiasstímaniledsi	o diferentes, por ello han propugnado la creación
de los llamados presupuestos dobles, o también la división en llamados “gastos de funcionamiento” y de “inversión de capital”. Este último sistema es al cual se ha sumado nuestro país. La práctica financiera argentina tiende a alejarse cada día más de la regla de la unidad presupuestaria, a pesar de que nuestra Ley de Contabilidad Pública, en su primer artículo, dispone que el presupuesto general de la Nación “comprenderá todas las erogaciones que, se presume, deberán hacerse en cada ejercicio financiero”, lo cual implica que aquél tendría que comprender todos los ingresos públicos. Sin embargo, nuestro presupuesto nacional, en los hechos, nunca agrupa todos los recursos públicos. Se lo impide esa anomalía presupuestaria que deja
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al margen de la Tesorería General los ingresos propios de cuentas especiales, como lo son el fondo ganadero, el energético, el del tabaco y una interminable cantidad de otros fondos, cuentas o cajas parafiscales.
Excepciones: ingresos extrapresupuestarios. Ej: Regalías de YPF Santa Cruz. No hay razonabilidad.
4. PRINCIPIO IDVEEURSNALIDAD: implica que los gastos y recursos deben figurar por sus importes brutos, esto significa por Ej: si tenemos el rubro que hace a los recursos aduaneros y, a su vez sabemos que el servicio de aduana tiene un costo de personal, mantenimiento, etc., por lo tanto genera gastos, lo que ingresa por tributos aduaneros
debe figurar por su total y lostgoass	que este servicio implica también deben figurar
por su total, es decir, no hacer la resta entre ambos, ya que sería introducir en el presupuesto importes netos. El principio de la universalidad presupuestaria complementa a los anteriores, en especial al del equilibrio, por cuanto exige que los gastos no sean compensados con los recursos, es decir, que tanto aquéllos como éstos sean presentados en sus cantidades brutas, sin mostrar saldos netos. Así, por ejemplo, las erogaciones de funcionamiento del Correo deben ser consignadas por su cantidad total en el presupuesto general de la Nación, sin proceder previamente a descontar o restar de ella la cantidad de recursos recaudados por esa misma entidad estatal. Este principio ha sido expresamente reconocido por nuestra Ley de Contabilidad Pública, la cual dispone en su art. 2 que los recursos y los gastos públicos figurarán en el presupuesto “separadamente y por su importe íntegro, no debiendo en caso alguno compensarse entre sí”.
5. PRINCIPIO DE NO AFECTACION ESPECIFICA DE RECURSOS: a contrario del principio de la especialidad, respecto a los recursos, estos no pueden ser asignados a ninguna erogación particular, sino que todo lo que ingresa va a ir a parar a una cuenta llamada Rentas Generales. Este principio tiene innumerables excepciones como por Ej: impuestos creados para solventar o financiar una determinada actividad, objetivo,
planmoap; rogra	recursos provenientes de operaciones de crédito publico; recursos
provenientes de donaciones o legados.
6. PRINCIPIO DE ESPECIFICIDAD: es aplicable a los gastos, cada una de las erogaciones debe estar autorizada y especificada de antemano, están prohibidas las autorizaciones en bloque. Esto facilita el control y la ejecución del presupuesto. Las modernas técnicas presupuestarias propugnan por los llamados presupuestos funcionales, asignando partidas de carácter más global a los distintos jefes o funcionarios que
manejan las distintas áreas del Estadoapar facilitar el desarrollo y el desenvolvimiento
de la actividad estatal. Otra técnica es la llamada “presupuesto por programa”, la cual está más directamente relacionada con el desarrollo y ejercicio de una actividad específica del plan o programa de gobierno.
7. Otros Principios: Publicidad (Acto de gobierno – Transparencia) yfoUrmniidad (mantener la forma durante los sucesivos periodos para poder establecer comparaciones)
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Clasificación de los Principios: Con el propósito de sistematización y sin desconocer la intima vinculación existente entre ellos, podemos decir que los principios son de dos tipos:
· Principios de carácter sustancial: por referirse al concepto general del presupuesto. Entre estos se incluyen los principios de equilibrio y de anualidad.
· Principios de carácter formal: por relacionarse con su estructura interna. Entre estos se incluyeninlocsippiors de unidad, universalidad, de no afectación de recursos y de especialización de gastos.
Presupuestos de Caja y Competencia: Existen dos sistemas para referir las operaciones presupuestarias al año financiero: el presupuesto de caja y el presupuesto de competencia también conocido como sistema del ejercicio.
· Presupuesto de caja: se consideran únicamente los ingresos y las erogaciones materializadas, efectivamente realizadas, durante el periodo respectivo. Lo que se computa es el movimiento de fondos, con prescindencia del origencoimniaento de las operaciones. Las cuentas se cierran indefectiblemente al término del año financiero, y por tanto, no puede haber “residuo”: lo que no ha podido cobrarse o pagarse durante el año pasa al año siguiente; en consecuencia, el ejercicio financiero coincide con el año financiero. Las ventajas son liampslicidad, claridad, rapidez en la rendición de cuentas, ya que al cierre del ejercicio no quedan operaciones pendientes.
· Presupuesto de Competencia: predomina el aspecto jurídico, ya que se computan los ingresos y las erogaciones comprometidas durante el año, es decir que, se originan o
surgen durante el año, sinratende al momento en el cual se hacen efectivos. Es un
sistema que se prolonga hacia el futuro. En este sistema, las cuentas no cierran al finalizar el año, ya que deben quedar pendientes hasta que se liquiden las operaciones comprometidas: el residuo resultante al final del año debe imputarse asml omi ejercicio y para ello se utiliza un periodo adicional más o menos extenso en que se contabilizan. El ejercicio financiero entonces es más extenso que el año financiero. Este sistema es más complejo y no permite una rendición de cuentas formulada con
tanta rapidez como en el otro sistema,rope	en cambio, hace apreciar mejor el
ejercicio de poderes o deberes jurídicos de la administración para la obtención de los fines consignados en el presupuesto.
La mayor parte de los países se ha inclinado hacia el presupuesto de caja y aquellos que optaron por el de competencia tuvieron que atenuarlo ya sea mediante un distingo entre recursos y gastos, ya restringiendo el “periodo complementario” a un término muy breve o apelando a las cuentas residuales.
Presupuestos plurianuales y cíclicos.
· (
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)Se considera presupuesto plurianual al sancionado y aplicado por un período superior a los tradicionales doce meses. Así, usualmente se cita el ejemplo del presupuesto francés para los años 1955–56, conocido como “presupuesto bianual”, y la norma prevista –pero que nunca se llegó a aplicar– en la derogada Constitución argentina de 1949, según la cual el Congreso estaba facultado para “fijar por un año, o por períodos superiores hastaun máximo de tres años, a propuesta del Poder Ejecutivo, el presupuesto de gastos de administración de la Nación”.
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· Los presupuestos cíclicos, por su parte, son los aprobados por más de un año con la finalidad de aplicar una política compensadora de los desequilibrios que se producen en la actividad económica como consecuencia de las distintas etapas coyunturales. Sin embargo, estos presupuestos, tal como se los aplica en la práctica de los países escandinavos (precursores de ellos), sólo comprenden los gastos de capital o inversiones patrimoniales, con lo cual dejan de lado también el principio de la unidad presupuestaria.
En efecto: tanto en Suecia como en Finlandia y Dinamarca se distingue entre el presupuesto
operativo, es decir,eel qu	comprende las erogaciones anuales de funcionamiento, y el
presupuesto de capital, o sea, el de inversiones patrimoniales. Este último, que se financia con empréstitos públicos y excedentes de años de prosperidad, es plurianual y tiene por objetivo compensar, mediante la realización de obras públicas, las etapas de depresión dloel cic económico, motivo por el cual se lo denomina “presupuesto cíclico”.
Presupuestos Múltiples: La doctrina moderna pretende que al ampliarse el campo de acción del Estado, que ahora persigue fines económicos‐sociales y emprende actividades industriales, se ha tornado imposible reunir en un solo documento el conjunto de esas actividades. Por otra parte, la transformación operada ha hecho desaparecer la homogeneidad y uniformidad del presupuesto, es decir, la identidad sustancial en el objeto y enularanleazta de los créditos, de manera tal que actualmente se acumulan gastos de explotación y gastos de inversión que no pueden compararse entre sí por referirse a conceptos heterogéneos, aparte de que la complejidad de la acción estatal, con diversidad de órganos y de funciones, no permite que los
sgastos y lo recursos aparezcan en un documento único. Las exigencias de la vida real se han
impuesto a las consideraciones teóricas. Los gastos que parecen excepcionales en un periodo breve llegan a ser normales y regulares al apreciarlos en mayor espacio de tiempo, erogaciones que aparentemente son improductivas, como sueldosndceiofnuarios e interés de la deuda pública, son retribución de servicios prestados al país o de su enriquecimiento, e inversamente ciertos gastos de inversión pueden no ser productivos, si el Estado se ve obligado a operar con precios políticos por debajo del costo; por último, la experiencia de ciertos países demuestra que los gastos de carácter excepcional pueden financiarse dentro del presupuesto único. Es indudable el quebrantamiento del principio de unidad, manifestado en ciertos procedimientos utilizados en épocas diversas tales como los presupuestos anexos o especiales de reparticiones estatales, las cuentas especiales que suelen perder su carácter puramente contable parauebnrcir gastos extrapresupuestarios y finalmente los presupuestos extraordinarios como los de Francia para liquidar las guerras de 1870 y 1914.
Presupuesto de Capital y Presupuesto de Operación: Frente al desacuerdo entre los hechos reales y la doctrina, las nuevas corrientes financieras tienden a asignar carácter de permanencia a los antiguos presupuestos extraordinarios, transformándolos en presupuestos de capital (o de inversión) paralelos a los presupuestos de explotación (u operativos).
El presupuesto de explotación o de operación debe comprender los gastos normales para el funcionamiento dedlma inaistración y la atención de los servicios a su cargo, las cargas permanentes de la administración, el servicio de la deuda pública y los gastos de conservación de los bienes patrimoniales.
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Estudiantes
 
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Abogacía
 
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El presupuesto de capital o de inversión incluye aquellos conceptos que se incorporan al patrimonio del Estado, que incrementan “su capital” tales como obras públicas y adquisición de bienes de uso y de producción, cuya incorporación al acervo general tiene el carácter de
una “inversión”. Carece de significación s lo bienes de capital resulten remunerativos o no,
como tampoco si fueron adquiridos en forma permanente o accidental. Lo que interesa es el uso o la finalidad a que estén destinados.
PRESUPUESTOS POR PROGRAMAS Y BASE CERO: Inmediatamente después de la finalización de la segunda guerra mundial tuvieron lugar notables cambios en la técnica de presentación presupuestaria.
En primer término, se distinguió claramente, por una parte, los gastos públicos por operaciones normales que denominamos erogaciones de funcionamiento u operativas, y, por la otra, los gastos que implicaban una colocación capitalizadora, o sea, gastos de capital o inversiones patrimoniales. Esta clasificación, a su vez, dio origen a los presupuestos ordinarios o de explotación y a los presupuestos de capital o de inversiones, que hemos visto al estudiar los llamados “presupuestos cíclicos”.
En segundo término, se comenzó a divulgar y aplicar el criterio jurídico–administrativo, expuesto por Jéze, de clasificación de los gastos públicos según su destino, el cual permite apreciar la evolución de la Administración pública y comparar la importancia de sus departamentos.
El tercer cambio fundamental del proceso de depuración de la técnica presupuestaria residió en los denominados presupuestos por programas, funcionales, o de realización.
El procedimiento empleado en los presupuestos por programas consiste en autorizar, por medio de la ley respectiva, una cantidad máxima de gastos posibles a cada sección o departamento	estatal. Dichas partidas globales de gastos máximos están basadas, por supuesto, en cálculos previos que atienden a las funciones, actividades y proyectosddae ca departamento, poniendo especialmente de relieve el objeto o fines a que están destinadas. Con esta técnica se les adjudica mayor responsabilidad a los funcionados encargados de llevar a cabo cada programa y, al mismo tiempo, se puede establecer, a la finalización del año financiero, la eficacia de la ejecución de las funciones u objetivos encomendados.
El presupuesto base cero consiste en que cada unidad responsable de las erogaciones justifique la asignación presupuestaria total y que, año a año, revise su aptitud y eficacia en el
cumplimiento de las metas programáticas fijadas. No se trata de algo que afecte laiaesenc	de
la institución presupuestaria ni a la orientación del presupuesto nacional, sino únicamente, a la forma de determinar las cifras que habrán de consignarse en el documento. Se parte de la base de que ningún gasto tiene un “derecho adquirido” de subsistir por su mera existencia en
periodos anteriores, ecisr,de	que el responsable lo coloca en base cero, como si nada hubiera
existido anteriormente, y se dedica al reexamen de cada rubro, manteniendo solo aquellos que hayan acreditado la necesidad de subsistencia. Según Moncho es muy difícil de llevar a la practica, solo se utilizo en el sector privado.
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Presupuesto Funcional: El presupuesto funcional prescinde de la clasificación tradicional que especifica los gastos en sí mismos enumerándolos y clasificándolos por tipos, y pone de relieve el objeto a que ellos se destinan, los fines a realizar o las cosas que el Estado hace. Se reagrupan según las finalidades previstas –cosas o servicios‐ asignándose a sumas globales, que los jefes de lassdtiintas entidades encargadas de su realización deben distribuir según exigencias reales.
Las principales consecuencias son: la mayor responsabilidad de los administradores, además exige una reorganización de la misión y obligaciones de la oficina centralizadora del presupuesto, y modifica la naturaleza y alcances de la función legislativa, que si bien queda liberada de perder tiempo en minucias presupuestarias, que le impiden consagrarse al examen de los planes o programas directivos, en cambio se ve dificultada su misión de control de los detalles de las realizaciones previstas y de las unidades