La reforma de la educación superior como capítulo de la reforma del Estado

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ADRIANA CHIROLEU: La reforma de la educación superior como capítulo de la reforma del Estado. (2005)
Reforma en los años 90
El fuerte endeudamiento externo, la crisis fiscal y el estallido hiperinflacionario desatado en los años 80 erosionaron la legitimidad del Estado como proveedor de bienes y servicios, y abonaron en el terreno para transferir sus tareas al sector privado e iniciar un desmonte indiscriminado de su aparato institucional. La retirada del Estado a favor del mercado señalaba no sólo el fin de un ciclo económico sino la decepción frente a toda expresión de lo público estatal, tornando aceptable la privatización de bienes hasta entonces considerados “públicos y comunes”. Como consecuencia de ello, se promovió una privatización de bienes públicos (educación, salud, previsión social y seguridad). 
La retirada del Estado de sus responsabilidades sociales se asienta en el propio descompromiso e indiferencia de los sectores más pudientes con el destino. El principio de solidaridad social reemplazado, como expresa Pierre Rosanvallon (1995), por el principio de “responsabilidad individual” por el cual cada uno responde aisladamente por su éxito y fracaso. La lógica de la economía de mercado y la ideología de la privatización han constituido una ayuda fundamental para la expansión de la educación superior privada.
La reforma del E y su correlato en la educación 
El Consenso de Washington a fines de los 80, pueden resumirse, según el propio BM, en los siguientes ejes: deregulación, descentralización, privatización y terceriarización. Ejes de la reforma del Estado se reflejarían en la Reforma Superior. Krotsh señala que en la Argentina la construcción del Estado Supervisor no implico descargarlo de funciones, sino por el contrario acrecentar su capacidad de dirección y control. 
Ejes de la reforma del E en la educación superior
Desde la asunción de Carlos Menem en el 89, sobresalen el dictado de una ley universitaria, la racionalización de la administración universitaria, la diversificación de las fuentes de financiamiento, las limitaciones al ingreso a la universidad pública, la evaluación de calidad y a expansión del sistema universitario a través de los sectores público y privado. En el discurso oficial de esos años, la fuerte deslegitimación del sector público en general se proyecta sobre el ámbito universitario, al que se le exige un comportamiento y un rendimiento que lo tome económicamente sustentable. 
-	Descentralización 
Esta política alude al traslado de responsabilidades de gestión hacia gobiernos subnacionales en ciertas áreas sociales que el Estado (salud, educación, asistencia y promoción social). El Estado nacional transfirió a las provincias todos los servicios educativos, junto con la salud, a excepción de la enseñanza universitaria. En el caso de Educación Superior, a partir del 92, sus institutos son transferidos al ámbito provincial. Ello favoreció que una buena parte del poder que residía en la base del sistema fuera finalmente absorbido por los superiores de coordinación alojados en la burocracia central. Esto se tradujo en una expansión de la administración central relacionada con el sector, tal como lo ilustra la creación de la Secretaria de Políticas universitarias y un conjunto de instituciones que asumieron funciones de promoción, financiamiento, acreditación y evaluación de la actividad académica y científica dentro del Ministerio de Educación. De modo que se registró una recomposición de la administración nacional destinada al nivel universitario, contradiciendo la promesa oficial de reducirla. Si bien existieron proyectos orientados a la provincialización de las universidades, éstos no llegaron a concretarse. 
-	Desregulación 
Se puso fin a reglamentaciones y organismos que, desde los inicios del ciclo de intervención estatal, regulaban la actividad socioeconómica, alegando ahora que los mismos eran superfluos y limitaban la libertad de los mercados. En consecuencia, la desregulación permitía un aumento de la “libertad de acción” de los actores sociales antes alcanzados por tales regulaciones, y una ampliación de los márgenes de actividad privada. En el ámbito de la Educación Superior, sin embargo, parece más apropiado hablar de una “combinación” entre desregulación y transformación de las bases de regulación del sistema, ligadas al cambio de la relación Estado- Universidades. 
La desregulación abarcó temas que afectaban el funcionamiento de las universidades públicas y privadas. Se modifica el régimen económico- financiero de las universidades, que suprime las restricciones para la generación y administración de recursos adicionales a los aportes del Tesoro nacional, otorga a las universidades mayor autarquía financiera y estimula el desarrollo de “aportes complementarios” provenientes tanto del sector privado como del sector público a través de contratos de prestación de servicios, de asesorías y de contribuciones de los alumnos. Introduce la posibilidad de cobrar aranceles en los estudios universitarios. 
La “regulación” en el ámbito de la Educación Superior puede entenderse como el conjunto de normas, instrumentos y lógicas que regulan la relación entre autoridades públicas e instituciones de educación superior. Si nos centramos en las normas, estas recién quedaron articuladas en la ley de educación superior del año 95.
Toda América Latina, destacando que la evaluación y acreditación de programas e instituciones constituyen un típico mecanismo de regulación “a distancia” de las entidades de educación superior que refuerza la presencia de la autoridad pública en este sector y la conformación de un contexto más competitivo. En la Argentina, el órgano que quedo a cargo de este proceso fue el propio Ministerio, a través de la Secretaria de Políticas Universitarias (SPU) y la CONEAU, ambas orientadas, la primera, a formular las políticas generales en materia universitaria y, la segunda, a efectuar la evaluación institucional de todas las universidades argentinas y la acreditación de los estudios de posgrado y carreras reguladas. 
-	Privatización 
Esta política apuntó a poner en manos de empresas privadas y a menudo a empresas estatales transnacionales, lo provisión de los principales servicios públicos. Transferir responsabilidades estatales al sector privado. Si bien no hubo una perdida, en términos formales, una pérdida del carácter “publico estatal” de las actividades universitarias, se introdujeron ciertas limitaciones al mismo y se registró un fuerte estimulo para la expansión del segmento universitario privado. La expansión de la matricula en universidades privadas parece coincidir con el cierre de las oportunidades en el segmento público. En este sentido, obsérvese que el mayor porcentaje de matricula absorbido por aquel sector se da en 1980, en momentos en que estaban severamente limitadas las posibilidades de acceso a la instituciones públicas (ingreso restringido, cupos y persecuciones ideológicas). 
-	Achicamiento de las dotaciones de personal
Amenaza oficial de cesantear a alrededor de 14 mil empleados de los empleados no docentes. Anunciaba los recursos genuinos obtenidos de esa reducción, las universidades estatales podrían mejorar los sueldos de los profesores con dedicación exclusiva. Esta tentativa de reducir el personal estatal convivió en el área de educación superior con una constante expansión de su burocracia central, mediante la creación de las Secretarias de Políticas Universitarias y los denominados organismos de “amortiguación”. 
-	Tercerización 
Es el proceso por el cual numerosas instituciones públicas buscan en el mercado ciertos insumos y servicios antes suministrados por unidades operativas propias. Resulta al achicamiento de personal. En el caso de la Educación superior puede apreciarse a la contratación de empresas privadas de limpieza, en vez de expandir al segmento de personal no docente. 
Los ejes específicos de la Reforma de la Educación Superior
Por la complejidad propia del campo de la educación superior, su reforma,aunque siguió al modelo global de la reforma del Estado, adquirió peculiaridades que la distinguen del conjunto. Siguiendo las “recomendaciones” del BM (95), se procura la diferenciación de las instituciones, la diversificación de las fuentes de financiamiento, la redefinición del rol del gobierno según el nivel y la introducción de políticas que asignan prioridad a los objetivos de calidad y equidad. El BM identifica sistema educativo y sistema de mercado, escuela y empresa, padres de familia y demandantes de servicios. 
La creación de un mercado institucional, con una orientación hacia el conocimiento “útil” (vocacionalismo), contrapuesto al denominado “academicismo”, promovería una transformación sustancial del modelo de universidad. 
Diferenciación de las instituciones de Educación Superior y diversificación de la oferta
Fines de los 80- 90 no sólo se expandió el número de instituciones terciarias (no universitarias), sino que su oferta se diversifico, orientándose a la atención del sector de servicios (informática, diseño, turismo. Hotelería, etc). Por iniciativa de la SPU, se establece como otra vía fundamental de diversificación de la oferta la expansión de las instituciones terciarias no universitarias de formación técnica y profesional. Se estimula la creación de colegios universitarios, que deben ser acreditados por una universidad y están destinados a ofrecer carreras cortas flexibles y/o a término. 
Diversificación de las fuentes de financiamiento
Desde los 90 se sucedieron distintos proyectos presentados por el poder ejecutivo nacional, las universidades, la federación estudiantil y el sindicato docente. El primer caso, las propuestas se orientan a lograr una diversificación de las fuentes de financiamiento de las instituciones públicas a partir de la venta de servicios al sector privado, la creación de cooperativas de padres y el arancelamiento de los estudios que quedara plasmado en la ley de Educación Superior. El CIN presenta un proyecto de ley para la creación de un Fondo de Financiamiento Universitario de Emergencia a constituir con recursos provenientes de la venta de teleacciones y otros derivados de los concursos de privatizaciones. La Federación Universitaria Argentina (FUA) y la Confederación Nacional de Docentes Universitarios (CONADU) presentaron diversos proyectos procurando lograr una ampliación del financiamiento a partir de la creación de impuestos directos al patrimonio o a las transacciones financieras. Concluida la década de los 90, las fuentes de financiamiento universitario se habían diversificado. 
-	Redefinición del rol del gobierno en relación con la educación superior
Esta “recomendación” del BM hace referencia al establecimiento del Estado Evaluador, que ejercerá un nuevo tipo de control, de carácter indirecto y mediado por los organismos intermedios o de amortiguación (CONEAU, consejo de universidades entre otros) y programas especiales que permiten penetrar las instituciones y orientar transformaciones puntuales. 
Más que la reducción de los gastos en el nivel superior, el objetivo perseguido era transformar la relación entre el Estado y las universidades, introduciendo formas de disciplinamiento y control inédita, que facilitaran la adaptación de la institución a las orientaciones establecidas por los organismos multilaterales de crédito. 
La creación de la SPU en reemplazo de la antigua Direccion de Asuntos Universitarios, presentó una jerarquización del nivel, y generó una burocracia estable integrada por un conjunto de expertos identificados con las nuevas orientaciones del BM. 
Cierre
en sus primeros años de gobierno de Menem intento incluir a la Universidad dentro del paquete global de reforma del Estado. Esas intenciones no prosperaron pero se mantuvieron constantes, aunque bajo otras modalidades. 
1-	Autonomía, co-gobierno y democracia interna: internamente requieren que toda reforma deba ser consensuada entre los claustros e incluso dentro de los propios claustros. La universidad no es una institución jerárquica y centralizada, sino que se distingue por un pluralismo que se proyecta es sus espacios deliberativos. La reflexiva del trabajo académico exige un ámbito que asegure el respeto a la diversidad y al pluralismo de ideas. 
2-	La universidad es una institución dotada de una inercia de funcionamiento que tiende al conservadurismo: la comunidad académica, carente de un proyecto propio de transformación institucional, retiene suficiente capacidad como para resistir y hasta desnaturalizar los objetivos de los programas implementados, y de alguna manera, resinificarlos y vaciarlos de contenido.
3-	La reforma a la educación superior se hace sobre moldes prefijados por los organismos multilaterales de crédito. Aunque es cierto que no lograron cubrir todos sus objetivos reformistas originales, no es menos cierto que esta universidad tampoco es ya la misma universidad que existía de ensayarse estas reformas