Diego Armesto - Inmunidades parlamentarias y su actualidad

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Título: Inmunidades parlamentarias y su actualidad
Autor: Armesto, Diego H.
Publicado en: Sup. Act. 26/06/2014, 26/06/2014, 1
Cita Online: AR/DOC/2040/2014
Sumario: I. Introducción.— II. Las prerrogativas parlamentarias.— III. Inmunidades Congresionales.— IV.
Conclusión.
I. Introducción
En los últimos años de democracia los legisladores se han comprometido mucho más con la realidad de la
República y han tomado el camino de recurrir al órgano jurisdiccional frente a determinados hechos que atentan
contra las instituciones. Ello indica que se habrían ampliado sus atribuciones, puesto que en muchas
oportunidades los legisladores llevan a cabo denuncias penales por supuestas comisiones de delitos por parte de
los funcionarios públicos. De tal forma, pareciera que las "inmunidades parlamentarias" deberían ya no
solamente circunscribirse a su función legislativa sino que, además, deberían ser ampliadas a la oportunidad en
que ellos se presentan ante el órgano jurisdiccional.
Por ello, creemos importante analizar las prerrogativas de los legisladores en la actualidad en pos de
determinar si es necesario proceder a su redefinición. En este sentido, en el presente trabajo nos proponemos
responder a interrogantes tales como: las prerrogativas del legislador, ¿se han ampliado efectivamente?;
¿pueden los legisladores ser demandados por efectuar denuncias ante la comisión de delitos por parte de los
funcionarios públicos?; el trabajo legislativo y su correlato con la denuncia, ¿extiende las inmunidades?
II. Las prerrogativas parlamentarias
En referencia a las inmunidades de los legisladores, consideramos fundamental impulsar un debate genuino
centrado en el alcance de las prerrogativas parlamentarias. De acuerdo con Luther Cushing, las inmunidades de
los legisladores "son para facilitarles su concurrencia; para garantirlos contra las restricciones o intimidaciones
en el desempeño de sus deberes; para facilitar la comunicación entre ellos y sus constituyentes inmediatos..." (1).
Cabe destacar que dichas prerrogativas pueden clasificarse en colectivas, cuando se trata de aquellas que son
propias del cuerpo legislativo o de cada una de las Cámaras (encontramos entre ellas las que juzgan la validez
de "elección — derecho — título" de sus miembros, la competencia de cada Cámara sobre el dictado de su
propio reglamento o el poder disciplinario del cuerpo sobre sus integrantes y terceros, entre otras); y personales,
cuando se corresponden con el legislador (a saber, las de inmunidad de expresión y opinión, de arresto y de
proceso).
Así lo establece nuestra Carta Fundamental en los arts. 68, 69 y 70. En primer lugar, el art. 68 indica que
"Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las
opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador". Por otra parte, el Art. 69 sostiene que
"Ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso
de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra
aflictiva; de lo que se dará cuenta a la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho". Finalmente, el
Art. 70 deja en claro que "Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier
senador o diputado, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada Cámara, con dos tercios de
votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento".
Respecto de dichos fueros, Bidart Campos sostiene que "Una impunidad total y absoluta con la que el
legislador en ejercicio de su mandato puede injuriar, calumniar, ofender, etc, no parece éticamente sostenible.
Eso no es ya un privilegio, inmunidad o fuero parlamentario, sino una irritante lesión a la igualdad; una banca
legislativa no puede proporcionar vía libre para delinquir" (2).
En este sentido, consideramos que los legisladores deben ser indefectiblemente alcanzados por las
prerrogativas congresionales en aquellos casos en los que, como sucede en la actualidad, recurren a tribunales
con motivo de denunciar a funcionarios públicos por la posible comisión de algún delito, ya que dicho privilegio
fue originalmente concebido "para proteger a los lores virtuales y temporales y a los comunes que concurrían al
Parlamento británico del atropello que el rey, que era el que manejaba a los jueces y a la policía, pudiera hacer
contra los integrantes del nuevo órgano que venía a limitar el poder de las monarquías absolutas. Así, pasó a las
constituciones de las repúblicas. Primero, a la de los Estados Unidos, de 1787, y en su momento a la de nuestro
país, de 1853. Era la tutela de los representantes de la soberanía popular frente a los abusos que podrían
provenir de quien ejercía el poder supremo de la Nación, a fin de que los primeros pudieran cumplir con sus
funciones" (3).
Como bien señala el maestro Bidart Campos, resulta fundamental plantear que los legisladores se
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encuentran en igualdad de condiciones que cualquier ciudadano, por cuanto las prerrogativas congresionales no
pueden permitir que los senadores o diputados "se paseen" libremente por Tribunales, denunciando,
calumniando o injuriando a quienes les plazca, bajo el argumento de que poseen "inmunidades". Sin embargo,
creemos que frente a la inoperancia de las instituciones que deben intervenir ante las posibles comisiones de
delitos de los funcionarios públicos, el legislador se encuentra en la obligación de defender la Ley y la vigencia
de la Carta Fundamental. De este modo, en los últimos años la función del legislador se ha visto modificada,
puesto que son los miembros del Congreso quienes han realizado la mayoría de las denuncias por posibles
comisiones de delitos de funcionarios públicos, ante el sostenido silencio del Ministerio Público Fiscal, órgano
extra poder que debe llevar a cabo las denuncias e investigaciones correspondientes. En este sentido, pareciera
que los legisladores en la actualidad reemplazan al órgano fiscal.
Por ello, a la primera pregunta, damos una respuesta contundente: no existe una ampliación de las
"prerrogativas congresionales", ya que no es la función del legislador denunciar o requerir al órgano
jurisdiccional o fiscal la investigación de la posible comisión de un delito. Empero, en tanto la omisión de la
denuncia de un hecho delictivo por parte de un funcionario público que toma conocimiento del mismo
constituye un delito tipificado en el Código Penal, la permanente ineficacia y el vacío operativo de las mentadas
instituciones es lo que conduce a los legisladores a reemplazarlas.
III. Inmunidades congresionales
Debe tenerse presente que los legisladores como miembros del cuerpo no pueden ser acusados, interrogados
judicialmente, ni molestados por las opiniones o discursos que emitan en el desempeño de su mandato. Así es
que las inmunidades individuales en nuestro sistema son tres: la inmunidad de expresión, la inmunidad contra el
arresto y las limitaciones al proceso, las cuales están vinculadas con lo que denominamos desafueros. En este
orden de ideas, el texto constitucional circunscribe el privilegio congresional a la protección del legislador en
virtud de su actividad parlamentaria, es decir, comprendiendo desde sus opiniones hasta la emisión de su voto
en la Cámara.
Más allá de lo anteriormente expuesto, nadie puede negarle a un legislador el derecho y la obligación que,
frente al conocimiento de la posible comisión de un delito, éste posee de llevar a cabo la correspondiente
denuncia. La Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha pronunciado al respecto, señalando que "el
desempeño de los legisladores se vincula conjuntamente con el cumplimiento de la función legislativa al
ejercicio del control de los actos de gobierno. Todo legislador es, en lo esencial, un control y un contrapeso a los
proyectos y a las eventuales exorbitancias del poder administrador.El sistema de control también se realza por
el nuevo sistema que la reforma de 1994 ha incorporado en los contenidos del diseño institucional de la división
de poderes en la República (art. 85 de la Constitución Nacional), que ha establecido el control externo del sector
público nacional en sus aspectos patrimoniales, financieros y operativos, como una atribución propia del Poder
Legislativo" (4).
Esto se encuentra reglado en el art. 68 de la Constitución Nacional, el cual al sostener "Ninguno de los
miembros del Congreso...", busca asegurar las garantías suficientes para afirmar su independencia. La
anteriormente mencionada prerrogativa se extiende sobre las expresiones vertidas tanto dentro como fuera del
recinto y que se encuentren ligadas con las funciones que el individuo desempeña como legislador. Así,
cualquier tipo de falsa manifestación o que, por su obrar de manera arbitraria, emita calumnias o injurias, no
será amparado por esta inmunidad (5).
Entendemos que no debe cercenarse el ejercicio de la libertad de expresión en la actividad legislativa, puesto
que éste reviste un carácter absoluto en relación con la razón que lo inspira: "el Congreso es un órgano
eminentemente deliberativo, la libertad de expresión de sus miembros ha sido considerada como imprescindible
para el desempeño del cargo. (...) En primer lugar —aclara- la inmunidad protege opiniones y discursos
emitidos en el desempeño del cargo" (6).
Considerando lo expuesto anteriormente, cabe señalar lo establecido por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación: "la inmunidad de opinión se enhebra, en consecuencia, con el adecuado funcionamiento del sistema
representativo y republicano en que se sostiene todo el andamiaje institucional y de protección del representante
del pueblo en el desempeño de ese mandato también se origina el principio de la soberanía popular que ha sido
delegada para el ejercicio de sus funciones (conf. Art, 33 de la Constitución Nacional). Por consiguiente, la
inmunidad de los legisladores no es un privilegio que contemple las personas sino las instituciones y el libre
ejercicio de los poderes y que, por lo tanto, está dentro de la concepción argentina del sistema representativo
republicano" (7).
Luther Cushing nos enseña que "la libertad de palabra y del debate, ha sido siempre gozada por los
miembros de ambas cámaras del Parlamento Británico; como uno de sus más antiguos y necesarios derechos y
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privilegios, y enteramente esenciales al ejercicio libre e independiente de sus funciones. Este privilegio aunque
originariamente acordado como una protección contra el Poder de la Corona, ha sido siempre eficaz para
proteger a los miembros contra los ataques de sus conciudadanos" (8).
La inmunidad de arresto está presente en nuestra regla de reconocimiento constitucional en el art. 69, la
fuente principal de esta norma constitucional está dada por los arts. 41 y 42 del proyecto de Alberdi, donde se
establecía que el "orador" es inviolable, y que la tribuna es libre, mientras el sujeto emita sus discursos como
legislador.
Puede citarse también aquí el art. 1° sección 6ta. de la Constitución de los Estados Unidos: "...En todos los
casos, exceptuando los de traición, delito grave y perturbación del orden público, gozarán del privilegio de no
ser arrestados durante el tiempo que asistan a las sesiones de sus respectivas Cámaras, así como al ir a ellas o
regresar de las mismas, y no podrán ser objeto en ningún otro sitio de inquisición alguna con motivo de
cualquier discusión o debate en una de las Cámaras...". En este sentido, cabe recuperar las palabras de Edward
Corwin, quien al respecto sostiene que "Mientras la 'traición, felonía y ruptura de la paz' cubren violaciones
tanto de las leyes estaduales como nacionales, la inmunidad de arresto aquí conferida no incluye la inmunidad
contra emplazamientos en juicio civil. Por cierto, desde la abolición de la prisión por deudas, la inmunidad ha
perdido la mayor parte de su importancia. Las disposiciones concernientes a los 'discursos o debates' elimina
toda restricción a la libertad de expresión en el recinto de las Cámaras por los miembros de las mismas, excepto
la que impongan sus propios reglamentos de orden" (9).
En referencia a la inmunidad de arresto, es importante considerar que la única excepción está dada por la
figura "in fraganti delito", ya que desde el caso Leandro Alem, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dejó
establecida una regla ineludible, según la cual "los miembros del Congreso no pueden ser arrestados..." (10).
Estas inmunidades no constituyen fueros personales, ni privilegios -que la Constitución prohíbe expresamente-,
sino que la finalidad es la de proteger al legislador en su función, es decir en el ejercicio de sus actividades,
garantizando así la libertad de expresarse y de que no se cercene tal libertad con la amenaza del arresto.
Durante el debate de la ley 25.320 de Régimen de Inmunidades para Legisladores, Funcionarios y
Magistrados, se manifestó que la iniciativa "es la única forma de preservar la exención de arresto dispuesta en la
Constitución, por un lado, y permitir el avance del proceso, por el otro. En primer término, me referiré a la
solución que este proyecto brinda en relación con los legisladores sometidos al procedimiento de suspensión por
desafuero. El juez puede llamar a todos a declaración indagatoria, y es obvio que ahí se presenta el deber ético
de cualquier legislador de la Nación de presentarse ante la justicia. El juez está en condiciones de avanzar en
toda la causa hasta su conclusión, pero pueden surgir dos circunstancias: que un legislador se niegue a prestar
declaración indagatoria, es decir, se niegue a colaborar en la búsqueda de la verdad y la justicia. En ese caso el
juez debería arrestarlo y llevarlo por la fuerza pública para lo cual deberá pedir el consentimiento de la Cámara,
aunque esto le clarifica la situación al propio cuerpo, porque si un legislador se niega a colaborar con la Justicia
-salvo que se trate de una operación de chantaje claramente demostrado- el desafuero corresponde
inmediatamente y no hay cámara que lo deniegue, porque es el propio legislador el que se pone en situación de
ser desaforado por no colaborar con la Justicia y con el avance del proceso judicial. Por otra parte, puede pasar
que el legislador se presente a declarar y el juez tenga que calificar su conducta, para lo cual cuenta con diez
días para dictar el auto de procesamiento. En ese caso si el procesamiento implica, por ejemplo, un cohecho
calificado, el juez tiene que dictar el procesamiento con la prisión preventiva e inmediatamente pedir para su
ejecución de arresto el desafuero del legislador en forma inmediata, y no habrá cámara legislativa que pueda
proteger a algún legislador de una prisión preventiva con orden de arresto. El sistema permite avanzar en la
búsqueda de la verdad y la justicia (...)" (11).
IV. Conclusión
Sobre a lo expuesto precedentemente, corresponde afirmar que las prerrogativas e inmunidades
congresionales no han cambiado, sino que, por el contrario, siguen siendo las mismas por mandato de la
Constitución Nacional.
En cuanto a las preguntas planteadas al inicio de este trabajo, podemos afirmar que los legisladores pueden
ser demandados por otros funcionarios y/o particulares, por cuanto las inmunidades congresionales no los
eximen de las consecuencias penales de las falsas denuncias. Cuando un legislador denuncia o lleva adelante
una acción penal las prerrogativas que lo protegen se extienden, siempre y cuando estas tengan un correlato con
su tarea legislativa.
El privilegio que poseen los legisladores en la actualidad, debe ser considerado semejante a aquél que
poseen cuando llevan a cabo una denuncia ante el órgano jurisdiccional, ya que también éstos son garantes de la
plena vigencia de la Ley -siguiendo lo establecido por el Máximo Tribunal-, por cuanto la prerrogativa: "... debe
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ampliaría él con frecuencia por los que intentasen coartar la libertad de los legisladores" (12).
Cuando un legislador utiliza todos los mecanismos que posee a su alcance (proyectos de comunicación y/o
resolución -según la Cámara que se trate- o, en el mismo debate parlamentario, exija el esclarecimiento de
presuntos hechos de corrupción o delictuales), las manifestaciones vertidas en el desempeño de su cargo así
como también las denuncias que oportunamente efectúe, son cuestiones relativas a materias que están sujetas al
debate, examen y control legislativo. Por lo tanto, existe una ampliación de las inmunidades parlamentarias, con
las limitaciones propias del caso.
El neoconstitucionalismo invita a repensar la cuestión bajo un nuevo paradigma constitucional, en tanto no
debe existir bajo ningún aspecto una superposición de funciones o que un poder reemplace a otro. Sin embargo,
la necesidad de cumplir con el mandato constitucional y los instrumentos internacionales obliga a los
legisladores a denunciar a cualquier funcionario que pueda estar cometiendo algún delito. Caso contrario, ésto
nos permite pensar que un legislador pierde facultades como ciudadano, frente al hecho de ser diputado o
senador.
Existe una protección de la Cámara y, por lo tanto, tal prerrogativa se extiende a los legisladores: no se
puede negar el derecho que les asiste y dejarlos así a merced de cuanto conciudadano los denuncie y demande.
Tampoco hay razón para que los legisladores se dediquen a calumniar e injuriar cuando les plazca. Todo tiene
un límite. Más frente a la inoperancia de las correspondientes instituciones del Estado. En estos casos, los
legisladores no pueden dejar de asumir el rol que la sociedad les delegó, que también es la de velar por el buen
funcionamiento de los organismos de contralor, como una forma de ejercer los checks and balances.
El neoconstitucionalismo nos muestra, entonces, que las reglas de juego no sólo se limitan a los derechos
humanos fundamentales sino que, además, este ejercicio pleno de los controles profundiza el Estado
Constitucional y Convencional de Derecho.
(1) Conf. CUSHING, Luther S., "Elementos de la Ley y Practica de las Asambleas Legislativas en los
Estado Unidos", p. 247 y ss., Traducción Nicolás Calvo, Imprenta y Librería Mayo, Bs. As., 1886.
(2) Conf. LOÑ, Félix y MORELLO, Augusto, "Inmunidades de expresión de los legisladores", citando a
BIDART CAMPOS, Germán J., EDCO, 2004-108.
(3) Conf. 25° Reunión — 15° sesión ordinaria, del 7 de septiembre de 2000. Disponible en:
www.diputados.gov.ar
(4) CSJN, "Recurso de hecho deducido por la defensa de Jorge Rivas en la causa Rivas, Jorge s/
calumnias.Causa N° 4758C", del 7 de junio de 2005.
(5) Conf. BADENI, Gregorio, op. cit., p. 1047.
(6) Conf. COLAUTTI, Carlos E., p. 51, op. cit., en cita a BIDART CAMPOS, Germán J., "El Derecho
Constitucional del Poder", EDIAR, 1967, Tº I, p. 276 y ss.
(7) Conf. "Cossio, Ricardo Juan c. Viqueira, Horacio", Voto del Sr. Ministro Dr. Maqueda, consid. 22,
EDCO 2004 - 99.
(8) Conf. CUSHING, Luther A., "Elementos de la Ley y Practica de las Asambleas Legislativas en los
Estados Unidos de América", Trad. Nicolás Calvo, Ed. Imprenta y Librería de Mayo, Buenos Aires, 1886, p.
268
(9) CORWIN, Edward, "La Constitución de los Estados Unidos y su Significado Actual", Ed. Kraft, Buenos
Aires, 1942, p. 20.
(10) Fallos 54:432-1893.
(11) Conf. Diputada Nacional Elisa Carrió, 25° Reunión — 15° sesión ordinaria, del 7 de septiembre de
2000.
(12) Fallos: 1:297.
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