María Gabriela Ábalos - Cuentas pendientes de la autonomía municipal en la Argentina

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Título: Cuentas pendientes de la autonomía municipal en la Argentina
Autor: Ábalos, María Gabriela
Publicado en: LA LEY 30/01/2017, 30/01/2017, 1 - LA LEY2017-A, 881 - LA LEY 31/01/2017, 31/01/2017, 1
- IMP2017-3, 97
Cita Online: AR/DOC/4002/2016
Sumario: I. Introducción. — II. Naturaleza del municipio en la Constitución Nacional. — III. El
constitucionalismo provincial y régimen municipal: autonomía institucional, política y económico-financiera. —
IV. Cuentas pendientes y propuestas.
I. Introducción
La autonomía municipal en la Argentina tiene sus comienzos fehacientes en el constitucionalismo
provincial, que fue pionero en su reconocimiento mucho antes de que se incorporara en la Carta Magna nacional
con la reforma de 1994. Contribuyó en este proceso la perseverancia de la doctrina autonomista y la creciente
jurisprudencia de los tribunales, sobre todo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del fallo
"Rivademar" en 1989 y luego de la reforma de 1994, a través del caso "Ponce" de 2005 en torno a la autonomía
política y reafirmando el aspecto económico financiero en "Intendente de la Municipalidad de La Rioja" de
fines de 2014.
El análisis del camino ascendente de la autonomía municipal tiene como contraste los casos puntuales de
reprochable retraso, como son los de las provincias de Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires que, frente a las
veinte restantes, siguen dando muestras de ausencia de voluntad de ajustarse al texto constitucional nacional que
manda reconocer tal autonomía en forma plena.
El balance de la recepción del art. 123 de la Constitución Nacional (CN) por el constitucionalismo
provincial es ciertamente positivo, como ya se analizó (1), sin embargo, es posible individualizar algunos
aspectos que tienen que ver con la autonomía institucional, política y económico financieras que muestran
importantes cuentas pendientes que dificultan la plena concreción autonomista local.
La importancia de este análisis viene de la mano de reconocer que la autonomía municipal está
inescindiblemente unida al federalismo, en relación directamente proporcional, a mayor autonomía local más
fortaleza en la descentralización del poder que acrece el federalismo. Como recuerda la Corte Suprema en
"Intendente de la Municipalidad de La Rioja" (2), el federalismo no es una herramienta constitucional que se
agote en sus aspectos instrumentales, por el contrario, es la fórmula básica de la convivencia republicana y su
vigencia constituye un imperativo que está más allá de la conveniencia episódica de los gobiernos. El proceso
federal marcha conjuntamente a la evolución de la comunidad, es un proceso de crecimiento intercomunitario
donde la autonomía municipal es clave. De ahí que, en este trabajo se formularán las soluciones que se
consideran conducentes para superar las deudas pendientes que se observan.
II. Naturaleza del municipio en la Constitución Nacional
A modo de antecedente cabe destacar que los planteos en torno a la naturaleza de la institución municipal
han sido frecuentes en nuestro derecho público, registrándose ciertas discrepancias entre los autores como así
también distintas posturas jurisprudenciales tanto durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1853/60
como luego de la reforma de 1994 (3).
A. El texto de 1853/60 dedica sólo un párrafo para referirse al municipio como institución en el art. 5, al
expresar que las constituciones provinciales deben "... asegurar el régimen municipal ...", siendo una de las
condiciones para que el Gobierno federal les garantice el goce y ejercicio de sus instituciones. La redacción de
esta cláusula no ha podido ser más insondable y misteriosa, generando un verdadero "vía crucis" municipal: el
problema de su naturaleza jurídica, el cual lleva necesariamente al tema de la autonomía y de la autarquía (4),
que dividió a la doctrina nacional y dio lugar a distintas interpretaciones jurisprudenciales.
1. La mayoría de los autores argentinos teniendo en cuenta los antecedentes históricos de nuestro país y la
importancia del municipio como célula de la democracia, adhirieron a la tesis que considera que el escueto art. 5
trae aparejada la autonomía de esta institución. Desde autores como Dana Montaño, Greca, Korn Villafañe,
Sánchez Viamonte, Bernard, Zuccherino hasta los destacados municipalistas Hernández, Frías, Rosatti, entre
otros. Bidart Campos sostenía que la Constitución habla de "régimen" como equivalente a "régimen político"
por lo que expresa que "tenemos base más que suficiente para concebir al municipio como una entidad de
derecho público políticamente descentralizada y autónoma". Cita en apoyo de su tesis a Vélez Sársfield, quien
en el art. 33 del derogado Código Civil incluyó a los municipios como personas jurídicas "de existencia
necesaria" (5).
La postura contraria sustentada por Bielsa, Villegas Basavilbaso, Marienhoff, Fiorini, Diez y otros,
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considera al municipio como una entidad autárquica territorial. En relación con la interpretación del art. 5 Bielsa
expresa que éste "...ha impuesto a las provincias el deber de asegurar el régimen municipal, y las provincias al
dictar las leyes orgánicas de municipalidades, han establecido no la autonomía municipal, sino y más bien un
régimen de descentralización administrativa que constituye la autarquía territorial..." (6).
Frente a estas dos posturas que podríamos calificar de extremas, nos encontramos con una intermedia que
sostiene que el art. 5 comentado no obliga a las provincias a asegurar un régimen municipal autónomo o
autárquico, sino que deja esta caracterización al arbitrio de la constitución o norma provincial. Participan de esta
opinión, entre otros, Joaquín V. González, Bianchi, Castorina de Tarquini (7).
2. También se advierten distintas etapas en la interpretación jurisprudencial del régimen municipal. La Corte
Suprema de Justicia de la Nación, en la mayor parte del siglo XX fue predominantemente favorable a la
interpretación autárquica de la naturaleza municipal. En el conocido caso "Ferrocarril del Sud c/Municipalidad
de La Plata sobre cobro de impuestos. Recurso extraordinario. Competencia", que data del 01/06/1911 (8), la
Corte Suprema se pronuncia en términos generales diciendo que las municipalidades "... no son más que
delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la constitución ha
previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación (art. 5º CN), para lo cual
ejercen también facultades impositivas y coextensivas en la parte de poder que para este objeto le acuerden las
constituciones y leyes provinciales". Más adelante, completando la idea dijo que "no son entidades autónomas,
ni bases del gobierno representativo, republicano y federal" ("Labella de Corso, Gilda y otros c/ Municipalidad
de la ciudad de Buenos Aires", 1942) (9). Esta línea interpretativa fue sostenida en varios fallos durante más de
ochenta años, coexistiendo con las interrupciones del orden democrático que se sucedieron en la Argentina
desde 1930 hasta el retorno a la legalidad institucional acaecido en 1983 (10).
Esta larga etapa fue recién abandonada en marzo de 1989, momento en que el Alto Tribunal receptó las
aspiraciones de diversos sectores doctrinarios así como también, los nuevos aires del constitucionalismo
provincial al resolver el caso "Martinez Galván de Rivademar, Angela c/Municipalidad de Rosario" (11). En este
pronunciamiento, la Corte Suprema expresó en el consid. 8), que si bien es cierto que no puede afirmarse en
forma uniforme para todo el territorio de la Nación la autonomía o la autarquía municipal debido a que diversas
constituciones provinciales han sostenido la autonomía, plena o semiplena, de esta institución, debe reconocerse
que los municipios poseen diversas características que los hacen incompatibles con la noción de autarquía. Por
ejemplo: su origen constitucional, su carácter de persona jurídica necesaria, su base sociológica dadapor la
población comunal, la imposibilidad constitucional de su supresión y el carácter de legislación local de sus
ordenanzas, constituyen notas que no se dan en los entes autárquicos. En el Considerando 9) reiteró que esta
institución tiene existencia necesaria debiendo las leyes provinciales otorgarles las "atribuciones mínimas para
el desempeño de su cometido", por ser "organismos de gobierno de carácter esencial con un ámbito propio a
administrar" (Considerando 10). Este fallo es trascendente para la vida municipal puesto que si bien la Corte
Federal no se expide expresamente en favor de la autonomía, es contundente al precisar las marcadas diferencias
de los municipios con las entidades autárquicas, y al reafirma que tienen existencia necesaria y que las
provincias tienen que reconocerles las "atribuciones mínimas para el desempeño de su cometido" (12).
B. Por su parte, la reforma de la Constitución Nacional de 1994 introduce el nuevo art. 123 que viene a
completar al citado art. 5, en relación con las condiciones que deben cumplir las Cartas provinciales para que el
Gobierno Federal garantice a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Así las constituciones
provinciales deberán asegurar no solamente la administración de justicia, la educación primaria y el régimen
municipal sino que además éste deberá poseer autonomía en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero, con la salvedad de que le corresponderá a cada constitución de provincia reglar su
alcance y contenido.
1. Mucho se ha escrito sobre el significado de los términos empleados en este artículo, se advierte que la
Constitución Nacional solamente declara tal autonomía y enumera sus ámbitos característicos, pero no la define,
deja a cada provincia la facultad de delinear su contenido conforme con su propia realidad municipal. Sin
perjuicio de ello, es posible precisar el sentido de cada uno de estos órdenes de la siguiente forma: el
institucional: supone la facultad de dictarse su propia carta fundamental mediante una convención convocada al
efecto, el político: elegir a sus autoridades y regirse por ellas, el administrativo: la gestión y organización de los
intereses locales, servicios, obras, etc., y el económico — financiero: organizar su sistema rentístico, administrar
su presupuesto, recursos propios, e inversión de ellos sin contralor de otro poder.
Cabe cuestionarse qué ocurriría si una provincia al reformar su texto luego de 1994 desconociese lo
dispuesto en torno a la autonomía municipal en el art. 123. Las respuestas se dividen. Coincidimos con los que
entienden que tal omisión tornaría inconstitucional a la reforma provincial, por implicar un clara violación a la
prelación normativa que se impone desde el art. 31, con el art. 75 inc. 22 y demás normas de la CN, y que
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suponen relaciones de supraordinación y de subordinación entre la Nación y las provincias (13). Pero también
podría dar lugar a la declaración de intervención federal, prevista en el art. 6, a la provincia incumplidora, con el
objeto de anular las normas emanadas de su poder constituyente local y restablecer la vigencia de la plena
conformidad del ordenamiento local con la Ley Suprema de la Nación (14).
El municipio aparece como un verdadero gobierno que integra el trípode con el orden Nacional y las
Provincias, cada uno en su esfera de competencia y con sus autoridades propias De ahí que, al fijar el "alcance y
contenido" de la autonomía municipal ninguna provincia podrá extremar las limitaciones que puedan llegar a
privar al municipio de un contenido mínimo en cada grado de autonomía ni extralimitarse de forma tal que se
dificulte el ejercicio de potestades nacionales o provinciales. En el cumplimiento de lo expresado surge
como necesaria una buena coordinación de potestades que permita el crecimiento municipal en beneficio de la
provincia para el fortalecimiento nacional. Como es de competencia provincial encuadrar a sus respectivos
municipios dentro de los ámbitos de autonomía indicados pero reconociendo un mínimo en cada orden, es
constitucional que en una misma provincia coexistan municipios con un status de autonomía plena y otros con
una autonomía semiplena o relativa acorde con su propia realidad. Sin embargo, lo que no podrá la provincia es
desconocer la autonomía institucional a todos sus municipios pues estaría incumpliendo el mandato
constitucional ya que existiría un orden en el cual no se aseguraría un mínimo de autonomía.
2. Esta intepretación es reafirmada por la jurisprudencia del Alto Tribunal en varios pronunciamientos
posteriores a la reforma. Merece especial tratamiento el caso "Ponce, Carlos A. c/Provincia de San Luis", del
24/02/05. Los temas analizados son varios (15) pero las consideraciones vertidas en el voto de la mayoría sobre
la autonomía municipal son medulres y ponen de manifiesto un decidido apoyo al fortalecimiento de lo local.
Los miembros que votan mayoritariamente (Petracchi, Belluscio, Maqueda, Highton de Nolasco, Lorenzetti
—por su voto-), comparten los argumentos del Procurador y sostienen la inconstitucionalidad de las normas
provinciales atacadas como asimismo los actos que se fundaron en ellas, pues también han contribuido a
desarticular las bases de la organización funcional del municipio. Los principales argumentos esgrimidos son:
en primer lugar, que las disposiciones cuestionadas constituyen la asunción por parte de la autoridad provincial
de atribuciones que han sido asignadas exclusivamente a los ejecutivos municipales -como es convocar a
elecciones dentro de ese ámbito-, afectando seriamente la autonomía municipal al introducir una modificación
en ella de manera incompatible con el diseño constitucional. En segundo lugar, tal intromisión, de ser aceptada,
lesionaría la personalidad y las atribuciones del municipio, pues las autoridades constituidas deben respetar el
grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial. En tercer
lugar, si bien se reconoce la irrevisibilidad de los requisitos impuestos por la legislación provincial para la
elección de sus autoridades (16), no es aplicable cuando tales normas constituyen una clara violación de la
autonomía municipal, puesto que el precepto constitucional de asegurar la autonomía municipal no puede ser
desnaturalizado mediante una reglamentación provincial que produzca la caducidad de los mandatos
municipales.
III. El constitucionalismo provincial y régimen municipal: autonomía institucional, política y económico
financiera
El constitucionalismo provincial ha efectuado un importante aporte al reconocimiento definitivo de la
autonomía municipal en el texto constitucional nacional, no solamente a través del movimiento reformador que
se inició en 1986 sino también a partir de los importantes precedentes constitucionales como fueron, por
ejemplo, la Constitución Santafecina de 1921 y la Cordobesa de 1923.
Los veintitrés textos constitucionales provinciales vigentes muestran una rica diversidad en el tratamiento de
los distintos aspectos de la autonomía municipal, brindando una respuesta propia, particular y concreta a sus
respectivas realidades (17). Ello convalida la concepción del municipio entendido como fruto del devenir
histórico, del desenvolvimiento tradicional de cada pueblo, que si bien viene impuesto por la propia naturaleza
del hombre, sus particularidades varían de una sociedad a otra.
A. En torno del aspecto institucional de la autonomía municipal, en primer lugar, es posible clasificar las
Constituciones provinciales teniendo en cuenta el momento en que han sido sancionadas, y los diferentes
alcances y significaciones atribuidos al término autonomía local, en:
1. Autonomía municipal semiplena: se trata de constituciones que no reconocen la autonomía local en el
orden institucional, es decir, los municipios no poseen capacidad de dictarse su propia carta orgánica, sin
perjuicio de ostentar autonomía enlos demás ámbitos como el político, el administrativo, el económico
financiero, aunque con matices. En este grupo podemos incluir a las Constituciones de Mendoza (1916) (18),
Santa Fe (1962) (19) y Buenos Aires (1994) (20), las cuales confieren al Poder Legislativo provincial la facultad
de dictar la ley orgánica que regirá a los municipios.
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Como puede advertirse estas cartas han sido sancionadas en distintas épocas, así la de Mendoza es la más
antigua del país en vigencia, siguiéndole la de Santa Fe que data del período que se inicia luego de la reforma
nacional de 1957, y la de Buenos Aires, que es posterior a la nacional de 1994. Merece una especial reflexión
ésta última, ya que, pese a sancionarse luego de la reforma de 1994, mantiene en cuanto al régimen municipal lo
expresado por la Constitución de 1934 (arts. 190 al 197) como si nada se hubiera legislado en el orden nacional.
Losa ha expresado que estas disposiciones aparecen como estancadas en el tiempo, como si los convencionales
provinciales no hubiesen leído el nuevo art. 123 y sus consecuencias. Y agrega, que esta falta de adecuación a la
Ley Suprema tornaría inconstitucional la reforma bonaerense ya que, como recuerda, el art. 31 de nuestra Ley
Fundamental sigue vigente y por ende la prelación normativa que de él se desprende no puede ser desconocida
(21). Además de la tacha de inconstitucionalidad que merece, sería susceptible de una intervención federal pues
se advierte la clara omisión en el cumplimiento de las condiciones impuestas por el art. 5 de la CN, que en torno
del régimen municipal se amplía con el art. 123 en relación con la autonomía.
En estos tres casos es imperioso que las provincias respectivas pongan en marcha los procedimientos de
reforma constitucional (total o parcial o bien de enmienda o reforma de un solo artículo, como contempla la
provincia de Mendoza) (22) para adecuar sus respectivos regímenes municipales a las exigencias autonómicas,
so pena de ser pasibles de las señaladas sanciones (declaración de inconstitucionalidad e intervención federal).
2. Autonomía municipal condicionada, limitada o restringida: en estos casos se reconoce la autonomía
institucional de los municipios pero con distintos condicionamientos ligados al Poder Legislativo provincial. En
este grupo figuran las Constituciones de Neuquén (1957/94/06), Chubut (1994) (23) y Salta (1986/98). Especial
es el caso de la de Tucumán (2006) que supedita el dictado de la Carta Orgánica a la convocatoria a
convencionales constituyente que hará el Poder Legislativo provincial.
La primera dispone que los Municipios de primera categoría dictarán sus respectivas cartas orgánicas (art.
275) pero establece que dichas cartas y sus reformas posteriores serán remitidas a la Legislatura, la que podrá
formular observaciones en un plazo no mayor de noventa (90) días de tomado estado parlamentario, las que
serán comunicadas a la Convención Municipal. Esta podrá rectificar el texto original en el término de treinta
días. Vencidos tales plazos sin que medie pronunciamiento, queda sancionado el texto original (art. 276). La
Constitución de Salta (art. 174) condiciona la eficacia de las cartas municipales y de sus reformas a la
aprobación de la Legislatura a los efectos de su compatibilización, quien tiene como plazo máximo el de ciento
veinte días, transcurrido el cual quedarán automáticamente aprobadas. En cambio, la de Chubut (art. 231)
solamente somete la primera carta orgánica que dicte la convención municipal a la aprobación o rechazo de la
Legislatura, quien no podrá introducir enmiendas. Especial es la de Tucumán (2006) que dispone en su art. 132
que el dictado de la Carta Orgánica se hará mediante una Convención convocada por el Intendente en virtud de
una norma dictada por la Legislatura provincial, lo que, a la fecha no se ha concretado tornando ilusoria la
autonomía municipal.
Estas disposiciones son altamente criticables ya que en nuestro ordenamiento jurídico, el único contralor al
ejercicio de este poder local, es el que le cabe al Poder Judicial a través de la declaración de
inconstitucionalidad. No corresponde que se le atribuya al poder legislativo las potestades descriptas, ya que las
consecuencias pueden ser nefastas para la autonomía municipal que puede sucumbir frente a intereses político
partidarios coyunturales. Estas provincias deben poner en marcha los mecanismos de reforma de sus
constituciones (ya sea total o parcial o bien el mecanismo de enmienda o reforma de un artículo o de dos, como
está previsto en la Constitución de Chubut, art. 271) para eliminar estos tipos de controles políticos so pena de
incumplir el mandato autonómico que viene del art. 123 de la CN.
3. Autonomía municipal plena: se reconoce autonomía en todos los ámbitos enumerados en el art. 123. En
este grupo podemos incluir a las dieciséis constituciones restantes, es decir las de Misiones (1958/64), San Juan
(1986), La Rioja (1986/98/02), Jujuy (1986), San Luis (1987), Córdoba (1987/01) (24), Catamarca (1988), Río
Negro (1988), Formosa (1991/03), Tierra del Fuego (1991) (25), Corrientes (1993/2007) (26), La Pampa (1994),
Chaco (1994), Santa Cruz (1994/98), Santiago del Estero (1986/97/2005) y Entre Ríos (2008), las cuales
reconocen a algunos municipios, en general a los denominados de "primera categoría", la facultad de dictar su
propia carta orgánica, sin perjuicio, de reglar también la autonomía en los demás órdenes (político,
administrativo, económico financiero).
Sobre el tratamiento de la autonomía institucional es posible distinguir aquellas constituciones que precisan
los requisitos o condiciones básicas a los cuales deberá ajustarse la carta orgánica que se sancionen: como el
sistema representativo, republicano, democrático, participativo, la forma de elección de sus autoridades, la
existencia de órganos de control municipales, mecanismos de democracia semidirecta, iniciativa, consulta
popular, etc. (27). Mientras que otras sólo expresan que las cartas municipales se deberán ajustar a los principios
contenidos en la Constitución provincial (28), o bien utilizan la fórmula genérica de sin más limitaciones que las
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establecidas en esta Constitución (29).
4. En este punto cabe resaltar como cuenta pendiente en relación con la autonomía institucional, por un lado,
la imperiosa necesidad de cumplimiento del mandato constitucional por parte de las tres provincias que todavía
no dan cabida a la autonomía institucional de sus municipios. Si bien el diagrama constitucional será privativo
de cada uno de estos estados, no puede tolerarse que a veintidós años de la reforma de 1994, no se haya podido
arribar a los acuerdos necesarios para movilizar las reformas constitucionales necesarias para reglar el alcance y
contenido de tal autonomía. Bien podrán al hacerlo establecer categorías de municipios y con base en ellas
graduar el ejercicio del poder constituyente local pero lo que resulta abiertamente inconstitucional es la omisión
absoluta de este grado de autonomía.
Además como segunda cuenta pendiente en este aspecto, aparecen las cuatro provincias que condicionan el
ejercicio de dicho poder constituyente local. Considero que el control debe ser judicial y no político, no resulta
favorable a la autonomía municipal un contralor en manos de los poderes legislativos provinciales como ocurre
en Neuquén, Chubut, Salta y Tucumán dado que pueden coartar, limitar en demasía y hasta tornar ilusoria la
autonomía municipal, como en el caso de la última citada, que a una década del reconocimiento autonómico, el
legislativo no ha sancionado la ley de convocatoria a la convención constituyente municipal tal como manda el
art. 123.
B. En segundo lugar, cabe la clasificación de los regímenes municipales en torno a la organización del
territorio y la población. En este sentido, solamente las provincias de Mendoza, Buenos Aires y La Rioja
mantienen la figura de municipio - departamentoo municipio-partido que comprenden áreas urbanas y rurales.
Mientras que, la mayor parte de las demás constituciones provinciales se inclinan por el modelo de municipio
— ciudad que abarca solamente lo urbano, distinguiendo a su vez en categorías de municipios, con importantes
matices en lo que se refiere a la fijación del número de habitantes que determina cada una.
Por ejemplo, para la Constitución de San Juan será municipio con plena autonomía el que tenga más de 30
mil habitantes, para la de San Luis, más de 25 mil, para la de Santiago del Estero, más de 20 mil, para la de
Salta, más de 10 mil, etc.. Mientras que se reconoce como municipio a toda población de más de 2 mil
habitantes en la Constitución de Córdoba, pero podrán dictar su carta orgánica aquellas que la ley reconozca
como ciudades, y las de menos de 2 mil habitantes constituyen comunas. En el caso de Neuquén, más de 500
habitantes constituye un municipio y los de más de 5 mil serán de primera categoría, los de menos de 5 mil pero
con más de 1.500 serán de segunda y los de menos de ese número pero más de 500 serán de tercera categoría.
Se observa una amplísima gama de alternativas en lo que hace a la población dentro de la tendencia clara a la
organización territorial como municipio-ciudad.
En estrecha vinculación, la población municipal sirve para la categorización de los municipios, se reconocen
mayores grados de autonomía a los centros más poblados, denominados generalmente de "primera categoría",
distinguiéndolos de los de "segunda" y "tercera categoría". Por ejemplo poseen plena autonomía en todos los
ámbitos (institucional, político, administrativo, económico y financiero) en la Constitución de San Juan, las
ciudades que tienen más de 30 mil habitantes, en las de Santiago del Estero, y Chaco, las de más de 20 mil, etc.
En cambio, se observa la ausencia del aspecto institucional en los municipios denominados de "segunda" y
"tercera" categoría que son, por ejemplo, en la Constitución de Santiago del Estero, las ciudades de menos de 20
mil y más de 9 mil, y las de menos de tal cifra respectivamente. Esta carta provincial presenta como nota
peculiar que enumera a las distintas ciudades que integran cada categoría. Otras como la de San Luis distinguen
entre las ciudades de más de 25 mil y más de 1500, pero sin utilizar la terminología vista. Por su parte, la de
Córdoba tampoco emplea la palabra categoría, sino que habla de "municipio" y "comuna". En el caso de la
Constitución de Formosa, aparecen las "municipalidades" y las "comisiones de fomento". Situación diferente se
observa en la Carta Magna de Chubut, en la que se deja en manos del poder legislativo provincial la
determinación de las categorías y la delimitación territorial de las municipalidades, comisiones de fomento y
comunas rurales (art. 225), sin embargo la misma Constitución agrega que tienen municipalidades las
poblaciones en cuyo ejido urbano hay más de quinientos (500) inscriptos en el padrón municipal de electores y
tienen comisiones de fomento las poblaciones en cuyo ejido hay más de doscientos (200) inscriptos en el mismo
padrón. En cambio, la de La Rioja no establece ningún tipo de categorías, es decir que todos los municipios en
esa provincia tienen autonomía sin distinción indicándose que el ejido municipal coincidirá con los límites del
departamento.
Sin perjuicio de reconocer ciertas ventajas a uno u otro sistema, como la inmediatez en la prestación de
servicios y en la satisfacción de las necesidades locales del municipio — ciudad frente a la integración de lo
urbano y lo rural en el municipio — partido o departamento, no debe desconocerse que la organización local
está teñida de elementos históricos, políticos, sociológicos determinados y propios de cada sociedad local, por lo
que, la respuesta también debe ser concreta y precisa.
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Ahora bien, en mi opinión, la concepción de municipio departamento o partido trae graves deficiencias en
relación con la autonomía política, entendida como la facultad de las comunidades locales para elegir a sus
autoridades y regirse por ellas. Ello así porque dicho modelo de organización local muestra en general la
existencia de una ciudad cabecera de departamento o partido, y varias villas, pueblos, distritos con importante
población, en las cuales la elección de autoridades solamente suma para quienes gobernarán desde la primera.
En efecto el modelo bajo análisis es altamente criticable en cuanto no garantiza la real autonomía política en
relación con todos los vecinos que forman parte del departamento o partido, ya que hace efectivo el derecho a
elegir autoridades locales para los que habitan la ciudad cabecera, mientras que los que lo hacen en las villas o
distritos, deberán conformarse con la presencia del "delegado" municipal que, designado por el intendente, no
siempre coincidirá con las preferencias electorales del pueblo, burlando la teoría de la representación política.
Un claro ejemplo se encuentra en la provincia de Mendoza que cuenta con dieciocho departamentos con sus
respectivas ciudades cabeceras y más de ciento ochenta distritos que carecen de gobierno local propio. En estos
casos además de habilitar que los vecinos de las distintas comunidades locales elijan a sus respectivas
autoridades también debe replantearse los sistemas electorales, con el desdoblamiento de las elecciones locales
separándolas de las provinciales y nacionales, la introducción del voto electrónico, etc.
C. En tercer lugar, el art. 123 C.N. con la consagración de la autonomía económico financiera de los
municipios ha reconocido a los municipios poder tributario propio dentro de los límites impuestos por el
ordenamiento provincial al que pertenecen y en concordancia con la Nación. En efecto, los municipios como
entes de gobierno están dotados de facultades tributarias originarias con respecto a las actividades, fines y
funciones propias dentro de su ámbito de actuación y en el marco de la normativa provincial y nacional. Estas
consideraciones se ven reforzadas luego de la reforma de 1994 con el inc. 30 del art. 75 C.N., que preserva las
facultades de imposición municipales en los establecimientos de utilidad nacional, es decir, el poder tributario
local está expresamente reconocido en el texto constitucional (30).
Así pues si bien son las provincias las que deben reglar el alcance y contenido de tal autonomía, desde la
Constitución Nacional se les asegura a los municipios un mínimo de contenido en tal ámbito, ya que no se
concibe que aquellas puedan privar a sus municipios de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus
fines, so pena de incurrir en una abierta violación del texto constitucional referido.
De esta forma, se trata de un poder tributario originario pero no ilimitado, sino que por el contrario son las
provincias las que deben asegurar y reglar los contenidos de la autonomía municipal en ese aspecto, respetando
la distribución de competencia plasmada en la norma constitucional nacional, buscando compatibilizar dichas
facultades con las propias.
El municipio ostenta poder tributario originario, inherente a su propia existencia como estado local, y dentro
del ámbito de su competencia, reconocido expresamente por la Constitución Nacional, con los límites que
surgen de la distribución de competencias contenida en la Carta Nacional, el derecho intrafederal, las leyes
nacionales y los que les impongan las disposiciones provinciales respectivas (31), las cuales no podrán privarlos
de la potestad para crear los recursos económico financieros indispensables para el cumplimiento de sus fines.
Así, la existencia de atribuciones tributarias municipales viene garantizada por la propia Constitución Nacional,
mientras que su contenido y límites es obra de las normas provinciales, las cuales deberán tener presente las
realidades propias de cada comunidad local dando respuestas concretas.
1. El constitucionalismo provincial efectúa valorables aportes al reconocimiento de la autonomíamunicipal
ya que antes de la reforma nacional de 1994 se pronuncia abiertamente a favor de la autonomía institucional del
orden local con el consiguiente fortalecimiento del poder tributario municipal.
Aún en constituciones que no reconocían la autonomía en el ámbito institucional, como la de Entre Ríos de
1933 ya se plasmaba en art. 187 que: "Las municipalidades tendrán rentas y bienes propios siendo exclusiva su
facultad de imposición respecto de personas, cosas y formas de actividad sujeta a jurisdicción municipal, la que
ejercerá conforme a su ley orgánica". En su texto de 2008, el art. 244 se expresa similarmente: "Los municipios
ejercerán de modo exclusivo su facultad de imposición respecto a personas, cosas o actividades sujetas a su
jurisdicción, respetando los principios de la tributación y la armonización con los regímenes impositivos
provincial y federal". También en la Constitución de Neuquén (1957/94/06), como asimismo en las
Constituciones de Santa Cruz (1994/98) y de Chaco (1994). Esta misma cláusula ya aparecía en la Constitución
de Santa Fe de 1921 (art. 142 inc.2), siendo un importante antecedente histórico que refuerza la influencia del
derecho público provincial.
Otras constituciones a pesar de no contener este reconocimiento amplio de las facultades de imposición
municipales, tratan en forma detallada las competencias y atribuciones de los municipios en el ámbito
económico financiero, seguidas de una rica enunciación de los distintos recursos, aunque contemplando la
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necesidad de coordinar el ejercicio de estas potestades con las facultades impositivas provinciales y nacionales.
El régimen municipal contenido en el constitucionalismo provincial es variado y diverso, pero en general se
caracteriza por el fortaleciendo progresivo de la autonomía local en lo institucional lo que no siempre es
acompañado con el indispensable poder tributario propio fundamentalmente por los límites impuestos a partir
del derecho intrafederal.
De esta forma, si bien el nivel municipal por mandato constitucional goza de autonomía, muchas veces
choca, en la realidad cotidiana, con su incapacidad efectiva para desarrollar sus competencias y articular las
funciones que le son propias. Las dificultades presupuestarias de numerosísimos municipios en el país, sumado
al reducido número de habitantes de muchos de ellos, la necesidad de ordenar y racionalizar la gestión
administrativa, las deficiencias que se advierten en materia de servicios públicos locales, la escasez de recursos
materiales y humanos, la dependencia económica que muchas veces tienen con los gobiernos provinciales,
llevan a una paulatina pérdida de autonomía local efectiva.
2. En este punto, es clave el pronunciamiento recaído en "Intendente Municipal Capital s/amparo", del
11/11/2014 (32), donde la Corte Suprema de Justicia de la Nación se encarga de marcar la importancia del
cumplimiento constitucional en relación con el mandato de la autonomía local.
Este pronunciamiento se inicia con un amparo presentado por el Intendente de la Municipalidad de La Rioja
ante el Tribunal Superior de Justicia local contra la Provincia de La Rioja, fundándose en la omisión de ésta en
sancionar una ley de coparticipación provincial de impuestos, tal como lo ordenan los arts. 168 y 173 de la
Constitución local y en el art. 9, pto. g), de la ley 23.548. En efecto, con claridad la Constitución provincial
encomienda a la Legislatura la sanción de un régimen de coparticipación municipal y reproduce en buena
medida el texto del inc. 2 del art. 75 de la C.N. con criterios objetivos y subjetivos de reparto, sentenciando que
"la autonomía que esta Constitución reconoce no podrá ser limitada por ley ni autoridad alguna" (art. 168), sin
embargo, tal normativa no se ha materializado contribuyendo a la discrecionalidad en la distribución de
recursos. Se configura una verdadera burla al constituyente provincial y también nacional puesto que sin
recursos mal puede hablarse de autonomía municipal.
Frente a tal situación, el Superior Tribunal de Justicia nacional se pronuncia a partir de tres ideas fuerzas,
por un lado que la autonomía municipal no puede debilitarse o desconocerse merced a la imposibilidad de
arribar a acuerdos políticos, por otro que la base de la autonomía municipal real y efectiva es la autonomía
económico financiera, extrayéndose como tercer pilar de la sentencia que excede a las partes del caso, y es el
llamado de atención muy claro, en relación con los actores remisos a cumplir con el art. 75 inc 2, que involucra
a los tres sujetos del federalismo: la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La doctrina de la Corte Suprema no es ciertamente nueva, aunque si lo es el énfasis con que vuelve a
consagrar principios reiteradamente soslayados a lo largo de décadas de derecho de la emergencia y de
centralismo. En este sentido, el fallo comentado adquiere una doble importancia institucional que se reflejará sin
duda en la marcha futura de las controversias que hoy enfrenta a los diversos niveles de la gobernanza federal.
De esta forma, una gran deuda pendiente en cada una de las provincias argentinas es el replanteo de la
distribución de competencias tributarias con sus municipios y la materialización de legislación de
coparticipación que reflejan una clara voluntad municipalista. Ello con el necesario compromiso nacional que,
debe cumplir primero con el dictado de la ley convenio de coparticipación, lo que fortalecerá a las provincias y
sin duda, repercutirá en la efectividad de las autonomías locales.
3. Mención especial merecen los cinco pronunciamientos de la Corte Suprema que marcaron el fin del año
2015 (33) sobre el régimen de coparticipación federal de impuestos, dos en relación con la provincia de Santa Fe,
y los respectivos fallos con San Luis, Córdoba y Formosa con distintos alcances.
En las causas iniciadas por las provincias de Santa Fe y San Luis se declara la inconstitucionalidad del art.
76 de la ley 26.078, en lo atinente a la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables pactada en el
Acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales del 12/8/92, y la de los arts. 1 inc. a) y 4 del
dec. 1399/2001 del Poder Ejecutivo Nacional, mientras que se decreta como medida cautelar en la causa
promovida por la provincia de Córdoba, la suspensión de los descuentos por tal concepto, y por último, se
resuelve el caso de Formosa con el rechazo in limine de la pretensión cautelar de suspensión de la detracción
referida, ya que la Corte Suprema advierte que en cada caso cabe analizar la conducta de la provincia
peticionante y que no basta con la cita de lo resuelto en las causas referidas. A pesar de estas diferencias, es
posible encontrar importantes consideraciones de peso institucional en todos los pronunciamientos que tienen
que ver con la conceptualización de las normas referidas a la coparticipación impositiva así como también con
el comportamiento de los artífices del federalismo argentino.
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Los aspectos a destacar en este sentido son, por un lado, las consideraciones que realiza sobre el derecho
intrafederal y por otro, la mirada crítica que tiene la Corte Federal respecto a los comportamientos provinciales
en los temas de coparticipación. A ello se suma un fuerte llamado al cumplimiento de la Constitución en lo que
se refiere a la ley convenio de coparticipación que, en mi opinión, llega a una obligada lectura que involucra en
la misma temática a los municipios.
IV. Cuentas pendientes y propuestas
Teniendo en cuenta el desarrollo municipal en los textos de las veintitrés constituciones provinciales es
posible señalar cinco grandes deudas pendientes para concretar una real autonomía local:
A. El efectivo reconocimiento de algún grado de autonomía institucional en las provincias de Mendoza,
Buenos Aires y Santa Fe, dado que hasta el presente, el contenido de tal autonomía en cada una deellas es cero,
dado que ninguno de sus municipios tiene reglado y habilitado por vía de la constitución provincial, el ejercicio
de poder constituyente local.
Se formula como propuesta la organización municipal sobre la base de los centros poblados conforme al
modelo de municipio ciudad, con la categorización sobre la base de la población de los distintos centros
poblados de cada provincia, y la habilitación para el ejercicio de poder constituyente para los regímenes
municipales de primera categoría. En este sentido, la denominación sugerida sería la de ciudades, municipios y
comunas, en una división tripartita, y si fuesen solamente dos categorías bastaría con municipios y comunas.
Se propicia como nota fundamental la originalidad que debe caracterizar a cada texto provincial al regular el
alcance y contenido de la autonomía de sus municipios.
B. Se impone de pronta derogación del condicionamiento de la autonomía municipal a la voluntad del Poder
Legislativo provincial en las cuatro provincias que hoy lo consagran (Chubut, Neuquén, Salta y Tucumán), tanto
en lo que respecta a la aprobación de las cartas orgánicas, como a la forma de subordinación del efectivo
ejercicio del poder constituyente local al dictado de una norma legal provincial.
En este sentido se reafirma el siempre vigente control de constitucionalidad en manos del Poder Judicial,
único límite a los posibles desbordes competenciales del poder constituyente municipal de tercer grado.
Además, luego de la reforma de 1994 con la inclusión de instrumentos internacionales con jerarquía
constitucional y la interpretación jurisprudencia, se ve enriquecido con el control de convencionalidad en la
medida que la vulneración de derechos humanos convencionales se reflejen en las cartas orgánicas locales.
C. Se sugiere el abandono del modelo departamental o de partidos en la medida que violenta la plena
participación de los vecinos en la elección de sus autoridades inmediatas, ya que los que viven en villas o
distritos diferentes a la ciudad cabecera, no eligen a sus propios gobernantes sino a los que, desde el centro del
departamento o partido, decidirán quienes arribarán a dichas villas.
Lo que se propone es la efectiva autonomía política para todo centro poblado en marco que las
constituciones provinciales delimiten, cuidando de que no se vulneren los postulados democráticos basados en
la soberanía popular, ello acompañado con una reestructuración de los regímenes electorales que aporten
transparencia e inmediación, con el desdoblamiento del calendario electoral.
D. El reconocimiento efectivo de la autonomía económico financiera como base de las demás autonomías
locales, partiendo de concebir al municipio como un ente de gobierno dotado de facultades tributarias
originarias con respecto a las actividades, fines y funciones propias dentro de su ámbito de actuación y en el
marco de los límites de la normativa provincial y nacional. Ello así dada la sintonía entre el art. 123 y el inc. 30
del art. 75 de la C.N., que preserva las facultades de imposición municipales en los establecimientos de utilidad
nacional.
Es imperiosa la necesidad de revisión de las normas del derecho intrafederal, particularmente el dictado de
la ley convenio de coparticipación federal que manda el inc. 2 del art. 75 de la CN., para reconocer contenido al
poder tributario local ya que, la real problemática local está dada por la insuficiencia de las tasas municipales
como recursos propios de los municipios para afrontar el cumplimiento de sus fines y objetivos. De esta forma,
los tres sujetos del federalismo argentino: las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Nación
deben tener presente que la existencia municipal y su fortaleza autonómica depende de los recursos.
Se hace indispensable una pronta solución que, de común acuerdo, atienda los distintos intereses en juego y
los elevados principios de jerarquía constitucional indiscutibles (por ejemplo: el progreso y bienestar de la
población en su conjunto, no entorpecimiento del libre comercio, etc.), y junto con ello el saneamiento de las
finanzas municipales y el control del gasto público local (34).
E. En esta misma línea, no deja de advertirse la gran diversidad municipal, en el país conviven comunidades
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locales de gran volumen, desproporcionadas y crecientemente ingobernables, con otras que por ser muy
pequeñas y aisladas, carecen de la escala adecuada y por eso resultan idénticamente ingobernables (35). A ello se
suma la ya referida escasez de recursos propios que aqueja a los gobiernos locales junto con la creciente
tendencia a transferir competencias y funciones al nivel local, a fin de que desde los municipios se presten, por
razones de proximidad, un sin número de servicios.
De esta forma, la institución municipal que por mandato constitucional goza de autonomía, muchas veces,
choca en la realidad cotidiana con su incapacidad efectiva para desarrollar sus competencias y articular las
funciones que le son propias. Las dificultades presupuestarias de numerosísimos municipios en el país, sumado
al reducido número de habitantes de muchos de ellos, la necesidad de ordenar y racionalizar la gestión
administrativa, las deficiencias que se advierten en materia de servicios públicos locales, la escasez de recursos
materiales y humanos, la dependencia que muchas veces tienen con los gobiernos provinciales, llevan a una
paulatina pérdida de autonomía local efectiva.
La solución más veloz podría encontrarse en un incremento de sus recursos propios, lo que no siempre es
factible, de ahí que se propone apostar a la reorganización territorial que racionalice la prestación de los
servicios públicos, reduciendo costos y aumentando la eficacia de los mismos (36). Se debería fomentar la
integración intermunicipal que brindarían nuevas alternativas de gestión junto a un proceso de reestructuración
territorial que permitiría hacer viable y efectiva la subsistencia municipal (37).
Se trata de desarrollar el asociacionismo municipal integrativo y cooperativo que tenga como principales
metas: evitar la desaparición de municipios, aumentar el volumen operativo (escala, alcance), diversificar
servicios, disminuir costos, optimizar recursos, incrementar la capacidad de negociación, acceder a insumos y
prestar servicios en mejor condiciones, integrar procesos productivos, lograr escala comercial, conseguir
financiamiento con mayor facilidad, mejorar el rendimiento y la efectividad en los servicios, racionalizar la
gestión de los recursos, etc.
Esta integración intermunicipal se puede lograr a través de convenios en materia económica, social, cultural,
de medio ambiente, etc. a fin de economizar y optimizar recursos públicos de los municipios que integren esos
acuerdos y, mediante esos ahorros de costos, poder efectivizar desarrollos comunales (38). El intercambio de
elementos y servicios con los que cuentan algunos gobiernos locales y no otros y recíprocamente, la
información que se brindan mutuamente, a lo que puede sumarse la elaboración conjunta de obras y servicios
públicos, muestra una nueva manera de hacer viable la autonomía municipal sustentada en el principio de
solidaridad y de subsidiariedad (39).
De esta forma, las relaciones intermunicipales suponen vínculos convencionales de carácter eventual o
permanente entre municipios de una misma o de distinta provincia, ello sin perjuicio de las relaciones que los
mismos pueden mantener con las provincias, con organismos públicos y privados de distinta naturaleza. La
coordinación e interrelación municipal hace más fuerte el poder local, contribuye a investigar sus realidades, sus
falencias y a encontrar fórmulas de fortalecimiento recíproco, fomentando el progreso de las más débiles y la
solidaridad entre todas para apoyarse y consolidarse como células activas regidas por administraciones
ejemplares. Finalmente contribuye a la aplicación de técnicas y procedimientos adecuados y avanzados para
mejorar la administraciónmunicipal y desarrollar las comunidades hasta el máximo de sus posibilidades (40).
El asociacionismo intermunicipal brinda la posibilidad de conformar organizaciones aptas para llevar a cabo
empresas de importante magnitud que los municipios, individualmente considerados, no podrían llevar a cabo,
tales como la prestación de servicios públicos, el tratamiento de residuos, la atención de la salud, la seguridad, el
fomento de la producción, al inversión tecnológica, la adquisición de equipos o la realización de obras públicas
de infraestructura. Estas formas de cooperación intermunicipal permiten facilitar el acceso a nuevas
modalidades de financiamiento de inversiones, ahorrar recursos a la hora de adquirir insumos, organizar de
manera más efectiva el cobro de tasas y servicios, realizar obra pública estructural y de mayor magnitud, y
adoptar una mejor estrategia para la producción y comercialización nacional e internacional de productos
municipales o regionales (41).
El asociacionismo municipal debe encaminarse como respuesta a necesidades comunes y a iniciativas de
desarrollo de infraestructura supramunicipal, no resultaría viable como fruto de teorías abstractas o de reglas
generales sino más bien debe surgir como propuestas puntuales a necesidades concretas, propias del proceso
económico, social, político, cultural, etc. de cada entidad local (42). Además con el asociacionismo
intermunicipal los gobiernos locales podrían aspirar a una mayor capacidad de negociación en la instancia
provincial y nacional. Asimismo podrían alcanzar nuevas formas de gestión de su estrategia común de
desarrollo territorial, administrar con mayor eficiencia servicios públicos, enfrentar problemas comunes y lograr
una mayor escala de producción y mercado para la planificación de estrategias en un territorio ampliado, en
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vistas al desarrollo sustentable que hoy se les requiere.
Algunas provincias han reconocido a sus gobiernos locales la competencia para realizar convenios con otros
municipios, en algunos supuestos específicamente referidos a la prestación de servicios públicos y a la
construcción de obras, por ejemplo, en las Constituciones de Catamarca (art. 252 inc.4), Chaco (art. 201), etc.,
con la creación de organismos intermunicipales de coordinación y cooperación, en las de Río Negro (art. 229
inc. 10), de San Juan (art. 251 inc.18), también en relación con el ejercicio coordinado de facultades
concurrentes e intereses comunes, permitiendo la constitución de organismos intermunicipales con facultades y
fines para la prestación de servicios públicos, realización de obras públicas, cooperación técnica y financiera o
actividades de interés común de su competencia. (Córdoba, art. 190, Neuquén, art. 273 inc. m y n).
En esta línea, cabe recordar las palabras de Frías, siempre prudentes y orientadoras, aunque referidas a las
regiones son plenamente aplicables a los procesos de integración asociativa municipal: "La región no puede ser
otro logro burocrático, sino la superación del centralismo democrático, la región no puede ser un nuevo
pasatiempo para expertos y aficionados, sino una vocación y una misión (...) la región no es la beatificación del
localismo sino el servicio de un espacio donde el ser social adquiere la plenitud de su identidad, pero también de
su interdependencia, la región no es un nuevo ghetto de los marginados, sino una promesa de justicia
interregional, la región no es una perspectiva totalizante sino una subsistema en el tratamiento global de los
problemas de Estado y sociedad" (43).
Entonces los municipios argentinos en el siglo XXI deben asumir el desafío de ser polos de integración lo
que implica una especial misión político-institucional, cual es la de "atraer" áreas geográficas -usualmente
remotas y dispares- al conjunto sociocultural del territorio más poblado y/o desarrollado para que con capacidad
expansiva de crecimiento económico generen -con impacto multiplicador- nuevos crecimientos económicos,
nuevas relaciones sociales, culturales, siendo verdaderos polos de desarrollo (44).
(1) Ver de ABALOS, María Gabriela, "La autonomía municipal", en Pablo Manili (director), "Máximos
precedentes Derecho Constitucional", tomo IV, Ed. La Ley, Bs. As., agosto de 2013, pág. 698/705, "Avances de
la autonomía municipal en treinta años de democracia", en Revista de Derecho Constitucional, No. 3, Facultad
de Ciencias Jurídicas, Universidad del Salvador, 21 de noviembre de 2013, IJ-LXIX-879, "La autonomía
municipal", en GARCÍA LEMA, Alberto y HERNÁNDEZ, Antonio M., coordinadores, "A veinte años de la
reforma constitucional de 1994", Ed. Jurisprudencia Argentina, fascículo 8, 2014-III, Abeledo Perrot, 2014, "El
municipio y su autonomía económico financiera en el derecho público provincial a veinte años de la reforma
constitucional de 1994", en Jorge Luis Bastons, director, "Derecho Municipal", Tomo I, Ed. Abeledo- Perrot,
Bs.As. 2016, págs.115/138, entre otros.
(2) CSJN Fallos I. 150. XLVIII, 11 de noviembre de 2014. Lorenzetti, Fayt, Maqueda y Highton de
Nolasco. Ver el comentario a este fallo de Andrés Gil Domínguez, "Coparticipación, omisiones y control de
constitucionalidad" en LA LEY, 27/11/2014, 27/11/2014, 6. También de ABALOS, María Gabriela,
"Federalismo y autonomía municipal: la Corte Suprema reafirma su función arquitectónica en el desarrollo
constitucional argentino", en Suplemento de Derecho Constitucional, E.D. 19 de febrero de 2015.
(3) Sobre las distintas posiciones doctrinarias y jurisprudenciales ver ABALOS, María Gabriela,
"Municipio y poder tributario local. Análisis doctrinario y jurisprudencial. Derecho tributario nacional,
provincial y municipal", Ed. Ad Hoc, Bs.As., dic. 2007, también PÉREZ GUILHOU, Dardo y otros, "El
régimen municipal en el derecho público provincial: principales aspectos", en, "Derecho Público provincial y
municipal", tomo I, 2da. edic. actualizada, Ed. La Ley, Bs.As., sept. 2003, págs. 317/345, y "Evolución
jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en torno al régimen municipal", en "Visiones de
una Constitución", Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales, Bs.As., abril de 2004, págs. 155/189.
(4) ROSATTI, Horacio D., "El federalismo en la reforma", en Horacio D. Rosatti, Rodolfo C. Barra,
Alberto M. García Lema, Héctor Masnatta, Enrique Paixao, Humberto Quiroga Lavié, "La reforma de la
Constitución", Ed. Rubinzal-Culzoni, Bs.As., 1994, pág. 218. Del mismo autor "Tratado de Derecho
Municipal", 3ra. Ed., Ed. Rubinzal Culzoni, Bs.As., 2006. También puede verse el comentario de TENAGLIA,
Iván Darío, "Elementos de Derecho Municipal Argentino", tomo I, Editorial Universitaria de La Plata, La Plata,
1997, págs. 217 y ss.
(5) BIDART CAMPOS, Germán, "Tratado Elemental de Derecho Constitucional", tomo I, Ed. Ediar, Bs.
As., 1989, pág.165. También Hernández se pronuncia en favor de la autonomía municipal a partir del art. 5 por
considerar que esta interpretación es "...acorde con el espíritu de nuestra Constitución Nacional, con su sistema
de valores y creencias que exaltan lo republicano, lo democrático y la forma federal del Estado, que requiere
lógicamente la existencia de municipios autónomos en provincias autónomas, porque el mismo principio
político y social es el que informa a ambos órdenes de gobierno..." (HERNÁNDEZ, Antonio M., "Derecho
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Municipal", tomo I, 2da. Ed., Depalma, Bs.As., 1997, pág. 394, también "Federalismo, autonomía municipal y
ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994", Ed. Depalma, Bs.As., 1997).
(6) BIELSA, Rafael, "Principios de régimen municipal", Ed. Lajouane, Bs.As., 1930, pág. 52. Ver también,
MARIENHOFF, Miguel "La supuesta autonomía municipal" en LA LEY, 1990-B, 1012.
(7) Por su parte, Uslenghi propone hablar de la "autonomía municipal" como un género distinto de la
"autonomía provincial" debido al carácter eminentemente político del municipio "...que supera lo estrictamente
administrativo,proyectándose en una esfera más amplia, que es la del "gobierno" comunal" (USLENGHI,
Alejandro, "La naturaleza jurídica del municipio según la Corte Suprema" en Revista de Derecho
Administrativo, nro.3, Ed. Depalma, Bs.As., 1989, pág. 133).
(8) Fallos: 114-282. (A. Bermejo- N. González del Solar - M.P. Daract - D.E. Palacio - L. López
Cabanillas).
(9) Fallos: 194:111. (Sagarna, Nazar Anchorena, Ramos Mejía).
(10) Ver el análisis de los principales precedentes jurisprudenciales en ABALOS, María Gabriela,
"Interpretación jurisprudencial de la autonomía municipal", en Suplemento de Derecho Constitucional, Ed. El
Derecho, febrero de 2013. También en "Estudios de Derecho Constitucional", Instituto de Derecho
Constitucional, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, Ed. La Ley, abril de 2013,
págs. 1/36.
(11) Ver en LA LEY, 1989-C, 47 con nota de BIANCHI, Alberto B., "La Corte Suprema ha extendido carta
de autonomía a las municipalidades", y en ED, 133-1989-536 con nota de HERRENDORF, Daniel E., "Los
municipios en la vida administrativa y política", pág. 537, y con nota de BIDART CAMPOS, Germán J.,
"Semántica y onticidad: normas y realidad en torno de los municipios provinciales", pág. 538.
(12) En otros pronunciamientos de este Tribunal emitidos con anterioridad a la reforma de 1994, (como por
ejemplo, "Promenade S.R.L. c/Municipalidad de San Isidro s/rec.extraord." ED, 1989, 134-148, "Municipalidad
de Rosario c/Provincia de Santa Fe s/ord." ED, 1991-144-293, "Universidad Nacional de Buenos Aires c/Estado
Nacional (PEN) s/inconst. de decreto" ED.1991, 142-582), se mantienen los lineamientos interpretativos
señalados. Ver al respecto de ABALOS, María Gabriela, "Interpretación jurisprudencial de la autonomía
municipal", ob. cit.
(13) En este sentido, Losa señala refiriéndose a la Constitución de la Provincia de Buenos Aires que,
reformada con posterioridad a la reforma nacional, no incluye la autonomía municipal que, "... la falta de
adecuación a la ley suprema torna inconstitucional la reforma bonaerense pues se ha asumido una actitud
omisiva para ciento veintisiete municipios de la mayor provincia argentina, con las consecuencias y efectos que
ello implica y vulnerando la Constitución Nacional" (en LA LEY, 1995-A, 727). También comparte esta
solución entre otros, Vanossi quien explica que "... frente a un apartamiento de tal relación de supra, y
subordinación (entre Nación y Provincia), cuando la infracción proviene del poder subordinado -que es el poder
constituyente local- cabe, en consecuencia la declaración de inconstitucionalidad de las normas provinciales
infractoras de la supremacía federal (con efecto de inaplicabilidad en el caso concreto)" (conf. Jorge VANOSSI,
Reinaldo A., "Teoría Constitucional", 2da. ed., Ed. Depalma, Bs.As., 2000, pág. 459, ver también la 3ª edición,
La Ley, 2013).
(14) Agrega Vanossi que, "... el instituto excepcional de la "intervención federal" puede llegar a ser el
instrumento necesario y adecuado para obtener dentro del cauce institucional el reacomodamiento o reubicación
del poder constituyente local dentro de los límites fijados por el poder constituyente nacional. (VANOSSI, Jorge
R., "Teoría Constitucional", ob. cit., pág. 459).
(15) Ver el comentario de ABALOS, María Gabriela, "La Corte Suprema, su jurisdicción constitucional
frente a la autonomía municipal y otros temas trascendentes", en Asociación Argentina de Derecho
Constitucional, Debates de Actualidad, año XX, nro. 195, Mayo — Noviembre 2005, Sta. Fe, 2005, pág. 74.
También de HERNÁNDEZ, Antonio M., "La Corte Suprema, garante de la autonomía municipal", en
Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Debates de Actualidad, año XX, nro. 195, ob. cit., pag. 146 y
de CARNOTA, Walter F., "Dos intendentes y una Corte Suprema", en LA LEY, 2005/03/01, p. 1.
(16) Fallos: 314:1163.
(17) Ver de ABALOS, María Gabriela, "El régimen municipal en el derecho público provincial: principales
aspectos", en PÉREZ GUILHOU, Dardo y otros, "Derecho Público provincial y municipal", tomo I, 2da. edic.
actualizada, Ed. La Ley, Bs.As., sept. 2003, págs. 317/345.
(18) Ver de ABALOS, María Gabriela, "Municipio y participación política. Análisis histórico, normativo y
jurisprudencial", Ed.de la Universidad Nacional de Cuyo Ediunc, Mza., 2006, "Reforma constitucional en
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Mendoza: la hora de la autonomía municipal", en Revista LLGran Cuyo, 2012-231/238, "La autonomía
municipal en Mendoza: una cuenta pendiente", en "Diez años de Derecho Público en la Argentina", Revista de
Derecho Público, 2013-I, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2013, págs. 427 a 454, "El régimen municipal y la
reforma de la Constitución de Mendoza", en Revista Global — Apuntes Jurídicos, nro. 5 año 4, Consejo
Latinoamericano de Estudiosos de Derecho Internacional y Comparado (COLADIC), Mza., setiembre de 2001,
págs. 269/298. También publicado en la Revista "Recinto abierto", edición especial de la H. Cámara de
Diputados de Mendoza, 2001, "Visión crítica de la Constitución de Mendoza. Ideas para su próxima reforma",
en Revista de la Escuela de Gobierno y Administración, Ministerio Secretaría General de la Gobernación,
Subsecretaría de Gestión Pública", Gobierno de Mendoza, 2011, págs. 6/11, "Propuesta para el régimen
municipal mendocino", en Revista de la Escuela de Gobierno y Administración, nro. 4, año 2, Ministerio
Secretaría General de la Gobernación, Subsecretaría de Gestión Pública", Gobierno de Mendoza, 2011, págs.
26/31. HERNANDEZ, Antonio M., "Temas de derecho municipal mendocino", Ed. Municipalidad de Mendoza,
Mza., 1990. También Jorge Manuel ROVILLARD, "El municipio mendocino: un gobierno con tres poderes", en
LLGran Cuyo, 1999-494 y ss.
(19) La Constitución de Santa Fe de 1921, receptando en buena medida las enseñanzas de Lisandro de la
Torre, incorporó el sistema de autonomía municipal aplicable a los centros urbanos de más de 25.000
habitantes, y conforme a ello, las convenciones municipales de las ciudades de Rosario y Santa Fe sancionaron
sus respectivas cartas.
(20) Sobre la Constitución de la Provincia de Buenos Aires puede verse entre otros ARAMOUNI, Alberto,
"Derecho Municipal", Ed. Némesis, Bs.As., 2000.
(21) LOSA, Néstor Osvaldo, "Reformas constitucionales y municipios", Boletín La Ley, 30/01/1995, ob.
cit. Del mismo autor, "Reforma Constitucional y municipio", en Asociación Argentina de Derecho
Constitucional, "Comentarios a la Reforma Constitucional", Compañía Impresora Argentina, Bs.As., 1995, pág.
114. También Castagno afirmar que siendo la Constitucional Nacional la ley suprema de la Nación, la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires debió inexcusablemente incluir las normas pertinentes al régimen
municipal, conforme a lo dispuesto por el nuevo art. 123. (CASTAGNO, Antonio, "Reformas a la Constitución
Nacional: el régimen municipal en la Provincia de Buenos Aires", en Asociación Argentina de Derecho
Constitucional, "Comentarios a la Reforma Constitucional", Compañía Impresora Argentina, Bs.As., 1995, pág.
445).
(22) En efecto en los arts. 223 y ss de la Constitución de Mendoza está previsto el mecanismo de reforma
de un solo artículo o enmienda, lo que permitiría adecuar el texto constitucional a los mandatos del art. 123
nacional, intertanto se concretara una reforma integral del régimen municipal mendocino. (Ver de ABALOS,
María Gabriela, "La autonomía municipal en Mendoza: una cuenta pendiente", en "Diez años de Derecho
Público en la Argentina", Revista de Derecho Público, 2013-I, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2013, págs. 427
a 454).
(23) Sobre esta constitución puede verse HEREDIA, José Raúl, "La reforma de la provincia de Chubut",
Centro de Estudio e Investigaciones Patagónicas, Ed. El Copista, Córdoba, 1995.
(24) Ver la obra colectiva dirigida por FRÍAS, Pedro José y otros, "La Constitución de Córdoba
comentada", Ed. La Ley, Bs.As., 2000, en especial el trabajo de HERNANDEZ, Antonio M., "Municipalidades
y comunas", pág. 177.
(25) Sobreesta Constitución ver COHN, Silvia "Constitución de la Provincia de Tierra de Fuego.
Concordada. Anotada y comentada", Ed. Abeledo-Perrot, Bs. As., 1994.
(26) Ver respecto a la constitución de 1993, el comentario de MIDÓN, Mario A.R., "Crónica de la Reforma
Constitucional de Corrientes", Ediciones del Centro, Corrientes, 1993.
(27) Tales como: a. El sistema representativo, republicano, democrático, participativo. (Córdoba, art. 183,
San Luis, art. 254, San Juan, art. 242. Catamarca, art. 247, Santa Cruz, art. 145, Río Negro, art. 228, etc.), b. La
forma de elección de sus autoridades. (Córdoba, art. 183, San Luis, art. 254, San Juan, art. 242, Catamarca, art.
247, Santa Cruz, art. 145, Río Negro, art. 228, etc.). c. La existencia de órganos de control, como el Tribunal de
Cuentas municipal. (Córdoba, art. 183, San Juan, art. 242, Santa Cruz, art. 145, Río Negro, art. 228, etc.), d.
Mecanismos de democracia semidirecta, iniciativa, consulta popular, etc. (Córdoba, art. 183, Catamarca, art.
247, Santiago del Estero, art. 221, Santa Cruz, art. 145, Río Negro, art. 228, etc.).
(28) Misiones, art. 170.
(29) Jujuy, art. 188, Chaco, art. 185. Además algunas Constituciones también tienen previsto lo referido a la
elección de convencionales municipales (Corrientes, art. 216, La Rioja, art. 154, Chaco, art. 185, etc.).
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(30) Ver de ABALOS, María Gabriela, "Las facultades municipales en los establecimientos de utilidad
nacional", en Revista de Derecho Público, Derecho Municipal (segunda parte), año 2005-1, Ed. Rubinzal
Culzoni, Sta. Fe, junio 2005, págs. 313/336.
(31) Ver entre otros de ABALOS, María Gabriela, "Límites a las potestades tributarias municipales en el
federalismo argentino: aspectos constitucionales y legales", en Juan Manuel Alvarez Echagüe (director),
"Tributación local provincial y municipal", tomo I, Ed. Ad Hoc, Bs.As., 2010, págs. 23/47.
(32) CSJN Fallos I. 150. XLVIII, 11 de noviembre de 2014. Lorenzetti, Fayt, Maqueda y Highton de
Nolasco. Ver el comentario a este fallo de Andrés Gil Domínguez, "Coparticipación, omisiones y control de
constitucionalidad" en LA LEY, 2014/11/27, 6. También de ABALOS, María Gabriela, "Federalismo y
autonomía municipal: la Corte Suprema reafirma su función arquitectónica en el desarrollo constitucional
argentino", en Suplemento de Derecho Constitucional, E.D., 19 de febrero de 2015.
(33) CSJN "Santa. Fe, Provincia de c/Estado nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad", CSJ
538/2009 (45-S)/CS1, 24/11/2015 y CSJ 539/2009. Con igual alcance y en la misma fecha "San Luis, Provincia
de c/Estado nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos", CSJ 191/2009 (45-S/CS1) y
la medida cautelar en "Córdoba, provincia de c/Estado Nacional y otro s/medida cautelar", CSJ 786/2013
(49-C)/CS1, y "Formosa, Provincia de c/Estado Nacional", CSJ 4783/2015, 9/12/15. Ver los comentarios de
SPISSO, Rodolfo, "Corte Suprema, federalismo fiscal y el deber de respetar la Constitución", en LA LEY,
22/12/15, MERTEHIKIAN, Eduardo, "Justicia y coparticipación, en sintonía con el cambio", en LA LEY,
2015/12/29, GARCÍA SANZ, Agustín M., "El valor del tiempo o el tiempo del valor. (A propósito del caso
"Santa Fe c. Estado Nacional"), en LA LEY, 2015/12/31, HERNANDEZ, Antonio M., "Los fallos de la CSJN
sobre detracciones a la masa coparticipable y la confirmación de una jurisprudencia federalista", Sup. Const.
2016 (abril), 20/04/2016, 44 - LA LEY, 2016-B, Cita Online: AR/DOC/947/2016, ABALOS, María Gabriela,
"Coparticipación impositiva: aportes institucionales de la Corte Suprema de Justicia", Sup. Const. 2016 (abril),
20/04/2016, 65 - LA LEY, 2016-B, Cita Online: AR/DOC/951/2016.
(34) Ver entre otros a BULIT GOÑI, Enrique (director) y otros, "Tasas Municipales", tomos I y II, Lexis
Nexis, Bs.As., 2008, ALMADA, Lorena y MATICH, Cecilia, "Las tasas municipales en el ámbito tributario
(doctrina y jurisprudencia), Ed. La Ley, Bs. As., 2009.
(35) Conf. en GIULIANO, Diego A., "Derecho Municipal. Autonomía y regionalización asociativa", Ed.
Ediar, Bs. As., 2006, pág. 193.
(36) Conf. RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, Román, "Territorio y gobierno local en España", Ed. Thomson
Civitas, Navarra, 2005, pág. 57.
(37) Ver entre otros a ABALOS, María Gabriela, "Autonomía municipal e integración asociativa local", en
Suplemento de Derecho Constitucional de La Ley, Bs. As., mayo de 2010. También de la misma autora "El
fortalecimiento de la autonomía municipal a través de la integración asociativa local", en Revista Carta de
Noticias, de la Procuración General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Primer Cuatrimestre de 2014,
Año 2, no. 12, 18 de febrero de 2014 (http://www.buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/cn_pgcaba_feb2014.pdf),
también "Municipios y comunas en Mendoza: autonomía e integración", en Revista La Ley Gran Cuyo, octubre
2015, 917. Cita Online: AR/DOC/3128/2015.
(38) LOSA, Néstor Osvaldo, "Elementos de Derecho Público Provincial y Municipal", tomo I, Ed. Gema,
Bs.As., 1996, 127. Ver también de HERNANDEZ, Antonio M., "Integración y globalización", Ed. Depalma,
Bs.As., 1999 y del mismo autor, "Federalismo y Constitucionalismo provincial", ob. cit., "Municipio, relaciones
interjurisdiccionales y desarrollo sustentable", en Doctrinas Esenciales, La Ley, Bs. As., 2008, pág. 375,
"Relaciones del municipio con otros municipios, la provincia y la región", en Revista de Derecho Público,
Derecho Municipal, 2004-2, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2004, pág. 25, MARCHIARO, Enrique José, "El
derecho municipal como derecho posmoderno", Ed. Ediar, Bs.As., 2006, "Derecho Municipal. Nuevas
relaciones intermunicipales", ob. cit., "Poder de policía intermunicipal - Hacia la micro-región municipal en
Argentina desde la teoría de sistemas aplicada al derecho", en LA LEY, 2001-F, 1277, etc.
(39) Ver el análisis y desarrollo de este principio en las relaciones intergubernamentales de los
ordenamientos de Argentina y de España en DIAZ RICCI, Raúl Marcelo, "Relaciones gubernamentales de
cooperación", Ed. Ediar, Bs.As., 2009, págs. 199 y ss.
(40) BRUGGE, Juan y MONEY, Alfredo, "Derecho Municipal Argentino", 2da edición, Ed. Editor, Bs. As,
1998, págs. 642-644. Ver también la perspectiva en relación con el Mercosur entre otros FARRANDO (h)
Ismael, "El municipio en la perspectiva de la integración", en PÉREZ GUILHOU, Dardo y otros, "Derecho
Público Provincial y Municipal", tomo I, ob.cit., págs. 347, Roberto Bloch, "Comunidad, municipio e
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integración" en La Ley 1996-D, 1007, HERNANDEZ, Antonio M., "Federalismo y constitucionalismo
provincial", ob. cit., pág. 242, etc. Cabe recordar que en el proceso de globalización debe desarrollarse un doble
proceso de regionalización y de descentralización, que producirá una profundización de la importancia del
municipio. De ahí que la palabra "global" indique que debemos pensar "globalmente" pero actuar "localmente"
(BORJA, Jordi y CASTELLS Manuel, "Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información",
Ed. Taurus, Madrid, 1997).
(41) LOSA, Néstor Osvaldo, "El derecho municipal y el imperio del derecho", Ed. Jurídicas Cuyo, Mza.,
2003, págs. 88-95.
(42) No deja de advertirse que las asociaciones municipales regionales y las asociaciones de funcionarios
municipales aparecen en el modelo propiciado por Mac Donald (MACDONALD, Austin F., "Gobierno y
Administración municipal. La experiencia de los Estados Unidos", Fondo de Cultura Económica, México, 1959,
págs. 197 y 198) suponiendo la coordinación en áreas urbanísticas, de planificación, de higiene, etc., como
asimismo en la idea primaria de Boffi que en punto al intermunicipalismo significaba un intento de cooperación
dentro de los marcos propios de la tradicional gestión municipal, concebida a finales de la década de 1950 y en
los desarrollos de la década siguiente, surgiendo así la idea de aplicar a nuestro país la concepción de región
municipal estadounidense. (ZUCCHERINO,Ricardo M. y MORENO RITHNER, María Josefina, "Tratado de
Derecho Federal, Estadual, Estatuyente y Municipal", tomo II, Segunda Edición, Ed. Lexis Nexis, Bs.As., 2007,
pág. 311).
(43) FRÍAS, Pedro, "Cuaderno de Federalismo", Memoria Federal, 1996.
(44) ROSATTI, Horacio, "Tratado de derecho Municipal", Tomo I, Ed Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2006,
pág. 167.
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