Apuntes de cátedra - Sector Público

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UNIDAD 7: El sector público 
Objetivos específicos: 
Al término de esta unidad didáctica el alumno debe ser capaz de: 
 Discutir el papel del Estado en la economía y las funciones del mismo 
 Señalar la composición del sector público 
 Definir y clasificar gastos y recursos del sector público 
 Definir el concepto de presupuesto 
 Indicar los principios para su elaboración 
 
Temática 
Caracterización general. 
Reseña histórica del papel del Estado en la economía. Funciones y componentes del sector 
público. 
Gastos, recursos y presupuesto del sector público. 
Gastos y recursos. Concepto, clasificación: económica, por finalidad y jurisdiccional. 
Presupuesto: concepto, principios para su elaboración; facetas jurídicas, económicas y 
sociales. 
Intervención del Estado en la economía. 
Razones. Formas de intervención. 
El sector público en la República Argentina. 
Organismos recaudadores. La coparticipación federal. 
 
Bibliografía básica 
 Beker, Víctor y Mochón, Francisco, “Economía. Elementos de micro y 
macroeconomía”. Mc Graw Hill, 1994. 
 Ferrucci, Ricardo, “Instrumental para el estudio de la economía argentina”. Buenos 
Aires, Macchi, 1997. 
 
Bibliografía complementaria 
 
 
 Mochón, Francisco y Beker, Víctor: “Economía: Principios y aplicaciones”. Madrid, 
Mc Graw Hill, 1997. 
 Mochón, Francisco: “Economía: Teoría y política”. Madrid, Mc Graw Hill, 1990. 
 Núñez Miñana, Horacio, “Finanzas Públicas”, Ediciones Macchi, Buenos Aires, 1998. 
 Rosetti, José Paschoal, “Introducción a la economía. Enfoque latinoamericano”. 
México, Harla, 1994. 
 Rosetti, José Paschoal, “Introducción a la economía”. México, Harla, 1991. 
 
 
 
 
El Sector Público 
Por sector público se entiende bastante más que el Estado-Nación 
de las modernas organizaciones políticas. 
En todas las economías del mundo el Estado tiene grados de 
injerencia variable en la vida económica. 
Organismos del gobierno: compran, venden, producen bienes, 
prestan servicios, financian actividades o regulan las mismas. 
 
El espacio reservado a la intervención del Estado ha variado a lo 
largo de los años, podemos identificar tres periodos en el siglo 
veinte 
 
El desarrollo del Sector Público 
 
Hasta el siglo XX 
 
Los economistas clásicos sostenían que la actividad económica 
estaba regida por las leyes naturales que conducían al equilibrio, en 
forma automática, en los distintos mercados, las teorías eran afines 
al ideal de la competencia perfecta: libre movilidad de los factores 
productivos, flexibilidad de los precios, atomización de la oferta y de 
la demanda y homogeneidad de los productos ofrecidos. 
 
Aparentemente no debían existir las crisis económicas. 
 
El estado era el “controlador” o “estado gendarme” del cumplimiento 
irrestricto de las condiciones de competencia perfecta, y atento a 
intervenir solo en situaciones de “peligro”. 
 
Inclusive en nuestro país hasta la década del 30, las ideas 
predominantes eran las mismas, respetando “a rajatablas” la 
libertad económica. 
 
Se señalaba que, el gobierno debía cuidar fundamentalmente de la 
seguridad y defensa de los ciudadanos y sus derechos de 
propiedad y garantizar las condiciones para que las actividades 
económicas se desarrollaran sin obstáculos. 
 
 
El Estado era quien solamente establecía el marco jurídico-
institucional, mientras que los individuos y los grupos privados 
serían los verdaderos responsables de la actividad económica del 
sistema. 
Pero la realidad va modificándose, primero por los efectos de la 
revolución industrial, luego por la formación de sindicatos 
poderosos, la diferenciación en los productos ofrecidos, que alteran 
el comportamiento esperado y llevan indefectiblemente a las crisis 
económicas de la historia. 
 
De la competencia perfecta ideal, se avanza a la competencia 
imperfecta y a los monopolios. 
 
En el siglo XX 
 
Aparece la obra de Keynes que interpreta las crisis, y lo que él 
llama “demanda efectiva”: el consumo y la inversión no alcanzaban 
para absorber la producción de bienes. Las soluciones vienen a 
través de los estímulos externos que modifiquen los volúmenes 
demandados por ambos conceptos, favoreciendo la inversión previa 
mejor distribución de la renta. Cuestiona los mecanismos 
espontáneos de regulación del mercado y abogó por una fuerte 
intervención del mercado a fin de contrarrestar las tendencias a las 
crisis que son inherentes al sistema capitalista. 
 
Para ello es necesario una intervención fuerte: el Estado. 
(control de cambios, emisión de títulos públicos, participación 
estatal en la producción de servicios públicos, creación del Banco 
central). 
 
Con la posguerra los países necesariamente debían reactivarse a 
partir de la actuación y las decisiones del estado. 
 
Sin embargo, la complementación de sector público y privado, 
parecen ser la mejor combinación para lograr los objetivos de la 
sociedad. 
Desde los fines del año 40 se desarrolló simultáneamente en 
América Latina una escuela llamada estructuralista, inspirada en 
los pensamientos de Raúl Prebisch y los trabajos de la Comisión 
 
 
Económica para América Latina (CEPAL). Amplía la importancia 
del Estado, no solo como agente de regulación, sino también como 
agente de cambio y promoción del desarrollo. De fundamental 
importancia para los países emergentes, periféricos para su 
articulación con los países centrales. 
Las funciones públicas se han ampliado y diversificado en materias 
tales como: 
 Sanidad 
 Educación 
 Justicia 
 Vivienda social 
 Infraestructura 
 Servicios públicos en general. 
 
El Estado ha dejado de ser un mero guardián para convertirse en un 
agente económico 
 
De este modo se convierte en un importante creador de fuentes de 
ocupación. 
Con frecuencia actúa como un empresario ofreciendo ciertos 
bienes: los bienes públicos. 
 
Los bienes públicos son aquellos que se pueden proporcionar a 
todas las personas a un costo que no es mayor que el necesario 
para proporcionárselo a una sola persona. 
 
 Algunos ejemplos: 
 Canal 7 RA-telecomunicaciones 
 Radio Nacional-radiocomunicaciones 
 Aerolíneas Argentinas-aerotransporte 
 Banco de Desarrollo de Jujuy (ex BAS) -asistencia financiera 
(Fueron muchas, antes de la reforma de los 90’, hoy 
privatizadas o mixtas.) 
 
El sector público coordina y regula el mercado a la vez que 
establece la política económica, tratando de alcanzar objetivos 
generales, como pueden ser: 
 Un crecimiento estable del producto nacional 
 El pleno empleo de los recursos 
 
 
 La eficiente asignación de los mismos 
 La estabilidad de los precios 
 La justa distribución del ingreso 
 
El Sector Gobierno y el Sector Público 
 
El conjunto órganos y administraciones públicas que componen el 
Sector Gobierno tiene a menos tres niveles de gobierno: 
 
a-las administraciones municipales 
 
b-Las administraciones provinciales 
 
c-La administración nacional, esto es, los tres poderes, 
ministerios y demás organismos de carácter nacional,-
organismos descentralizados (los que poseen cierta 
autonomía de gobierno e incluso en la generación de fondos 
para financiar parcialmente su actividad, pero que dependen 
del tesoro nacional o provincial para la atención de la mayor 
parte de sus gastos de funcionamiento, ejem. Las 
Universidades, Ansal, Anses) 
 
El Sector Público incluye además a las empresas públicas, 
similares a las privadas sólo que de la propiedad del capital es 
estatal en su totalidad o en una proporción mayoritaria. Una 
diferencia, no actúan igual que las privadas en algunos parámetros 
sobre todo en la fijación de los precios. Es marcada la diferencia de 
beneficio privado y el de beneficio social. 
 
La gran importancia del sector público: 
 
 Aporta criterios a la formulación de la política 
económica. 
 La fijación de los objetivos y la implementación 
de instrumentos acordes para obtenerlos. 
 Es sujeto de la actividad económica: demanda 
trabajo y bienes y ofrece bienes yservicios de 
gran trascendencia para la integración y el 
desarrollo de la economía nacional. 
 
 
 
 
 
 
 
El Sector Público Argentino 
Está compuesto por los siguientes entes 
 
 
ADMINISTRACION 
CENTRAL 
dependencias 
de los poderes 
ejecutivo, 
legislativo y 
judicial 
Financiados 
directamente con 
Fondos de Tesorería 
General de la Nación 
ADMINISTRACIONES 
PROVINCIALES 
Y MUNICIPALES 
 
todas sus 
dependencias 
Fondos obtenidos del 
ejercicio del poder 
tributario o fondos 
coparticipados por el 
 
Sector público 
 
Sector público 
productivo 
 
Administracione
s públicas 
 
Empresas 
públicas 
 
Financieras y no 
financieras 
 
Entidades 
territoriales 
 
Provincias 
Municipios 
 
Administración 
nacional 
 
Seguridad social 
Sistema de 
seguridad 
Social y Otros 
administraciones 
 
Adm. Central 
Organismos 
Descentralizados 
 
 
 
Estado Nacional 
ORGANISMOS 
DESCENTRALIZADOS 
-autonomía decisional- 
 
muy variados, En general se 
autofinancian por la 
prestación de servicios 
pagos o mediante 
algún tributo específico 
EMPRESAS DEL 
ESTADO 
 
diversas Se autofinancian con 
recursos provenientes 
de la venta de bs. o ss. 
Que producen 
 
Los recursos generales del Estado Nacional se utilizan para 
financiar la administración central y para los desbalances 
financieros en los gobiernos provinciales y municipales, organismos 
descentralizados y empresas del estado, a través de transferencias 
para financiar erogaciones corrientes y de capital de otros 
organismos. 
Las estadísticas sobre los recursos son compiladas y publicadas 
por la DGI, y los datos sobre los gastos son publicadas por el 
Ministerios de Hacienda. 
 
El Sector Público también puede ser analizado a través de 
indicadores intersectoriales: 
 Su participación en la formación del PBI-es sujeto 
de la actividad económica- 
 Absorción de mano de obra PEA-se hace cargo 
sobre todo de la desocupación estructural- 
 Confección del presupuesto anual- expresión de la 
política económica adoptada- 
 
E indicadores del peso del Sector Público 
- Empleo Total 
- Inversión 
- Ahorro 
- Carga Tributaria 
- Consumo 
- Valor de producción 
- Exportaciones 
 
 
 
 
FUNCIONES FINANCIERAS DEL SECTOR PÚBLICO 
 
Implica la necesidad de efectuar GASTOS O EROGACIONES, 
para lo cual es necesario disponer de RECURSOS 
 
EL PRESUPUESTO: es una previsión de los recursos a obtener y 
un compromiso de las erogaciones a realizar. Es un proyecto de la 
realidad- pero no la realidad misma-por ello se considera para el 
análisis el “presupuesto ejecutado”. Es el instrumento prioritario, es 
el único documento emitido por el sector público en el que se refleja 
discriminadamente su actividad total. Permite inferir la escala de 
valores de la política económica en la asignación de recursos 
escasos. Se compone de: 
 
 gastos y recursos. 
 
GASTOS O EROGACIONES PÚBLICAS: es “el empleo de la 
riqueza realizado por la autoridad competente del Estado, en virtud 
de una autorización legal previa, destinado a la satisfacción de las 
necesidades públicas” (JM Martín; Fundamentos de las finanzas 
públicas y del derecho tributario argentino. Ed. La ley Bs.As. 1973) 
 
 
 
 
Pueden clasificarse desde el punto de vista económico: 
 
Para la escuela clásica: ordinarios- para cumplir la función de 
estado gendarme-sueldos de funcionarios y gastos emergentes del 
desarrollo de sus actividades. Y gastos extraordinarios, en casos de 
guerras, catástrofes, etc. No habituales, cuya razón de ser 
desaparecía al volver a la normalidad. 
Los gastos ordinarios se solventaban con los recursos tributarios- 
tiene continuidad en el tiempo- y los extraordinarios, mediante 
empréstitos. 
 
En la concepción poskeynesiana, se clasifican: gastos corrientes, 
operativos o de funcionamiento y gastos de capital o de inversión. 
 
 
Los corrientes destinados a atender requerimientos del 
funcionamiento del sector durante un período- personal, 
mantenimiento, compra de bs. de consumo durables y no durables. 
Los segundos destinados a incrementar la capacidad productiva, la 
infraestructura, las inversiones financieras. etc. 
 
Un tercer tipo de gastos, dentro de la clasificación moderna: 
gastos de transferencia, corresponde a las funciones del Estado 
como redistribuidor de los ingresos del sector privado-servicios 
sociales, de educación, sanidad y vivienda, subvenciona ciertas 
regiones, sectores o determinadas actividades, paga jubilaciones y 
pensiones, etc. En la práctica se funden según su destino último en 
gasto corriente o de capital 
 
Según la Constitución Nacional en ordinarios y extraordinarios 
 
Según la Ley de Contabilidad Pública se clasifican en gastos de 
funcionamiento e inversiones patrimoniales 
 
Según el Presupuesto en gastos corrientes y de capital. 
Clasificación Económica del Gasto 
 
Erogaciones Corrientes: 
a) de Operación: 
- Personal(salarios, sueldos, remuneraciones) 
- Bienes y Servicios no personales: compra de bienes y 
servicios 
b) Gastos financieros 
- Intereses de la deuda 
c) Transferencias 
- Para financiar erogaciones corrientes: subsidios, 
jubilaciones, donaciones, etc 
- Para financiar erogaciones de capital 
 
Erogaciones de Capital 
 
d) Inversión Física o real: bienes de capital y construcciones 
e) Inversiones en bienes preexistentes 
f) Inversiones financieras: activos financieros 
 
 
g) Créditos, Aportes de Capital, Amortización de la deuda. 
 
 
Clasificación Funcional del Gasto: 
Que distingue categorías de gasto en función del destino o finalidad. 
Nos permite definir aspectos importantes sobre la vocación de la 
política económica 
a) Administración Central 
b) Defensa 
c) Seguridad 
d) Salud 
e) Educación 
f) Ciencias y Técnicas 
g) Desarrollo de la Economía 
h) Bienestar social 
i) Deuda Pública (amortización e intereses) 
 
 
 
EN RESUMEN, LOS GASTOS: 
 
Criterios 
Clases de 
gastos 
funciones destinos fuentes 
Escuela 
clásica 
A-ordinarios 
estado 
gendarme 
sueldos de 
funcionarios 
y gastos 
emergentes 
del desarrollo 
de sus 
actividades 
recursos 
tributarios 
 
B-
extraordinario
s 
guerras, 
catástrofes, 
etc. 
gente 
afectada por 
una 
catastrofe 
empréstito
s 
concepción 
poskeynesia
na 
A-gastos 
corrientes, 
operativos o 
de 
funcionamien
to 
 
requerimiento
s del 
funcionamien
to del sector 
personal, 
mantenimient
o, compra de 
bs. de 
consumo 
durables y no 
durables 
recursos 
tributarios 
 B-gastos de incrementar la recursos 
 
 
capital o de 
inversión 
la capacidad 
productiva 
 
infraestructur
a, las 
inversiones 
financieras, 
etc. 
tributarios 
clasificación 
moderna 
*de 
transferencia: 
corriente o de 
capital 
redistribuidor 
de los 
ingresos del 
sector 
privado 
subvenciona 
regiones, 
sectores o 
determinadas 
actividades 
servicios 
sociales, de 
educación, 
sanidad y 
vivienda, 
ciertas, paga 
jubilaciones y 
pensiones, 
etc. 
recursos 
tributarios 
Constitución 
Nacional 
ordinarios 
Como la esc. 
clásica 
 
 
extraordinario
s 
 
Ley de 
Contabilidad 
Pública 
de 
funcionamien
to 
 
 
Como esc. la 
poskeynesian
a 
 
 
inversiones 
patrimoniales 
 
El 
Presupuesto 
corrientes 
 
 
Como el 
pensamiento 
moderno 
 
 de capital. 
 
 
INGRESOS O RECURSOS PÚBLICOS:” todo caudal que afluya a 
una actividad pública, en virtud del ejercicio financiero de ésta, que 
se destina a la realización de los fines de la misma”. (Salvador Oria, 
Finanza, Ed. Depalma, Bs.As. 1948) 
 
Finalidades de los ingresos o recursos: 
 Fiscal: obtener financiamiento para los gastos específicos del 
sector, sean corrientes o de inversión. 
 Extrafiscal: incidencia que la obtención de los recursos 
poseen sobre el desarrollo de la actividad el sector privado, en 
razón de requerimientos específicos de la política económica. 
 
 
 
Escuela clásica: finalidad reunir fondos 
 
Actualidad: obtener recursos, proteger industrias incipientes, 
redistribuir ingresos,atenuar efectos de ciclos económicos 
 
Punto de vista jurídico: los ingresos públicos pueden ser: 
 
a- originarios 
b- derivados 
 
Los originarios se obtienen sin ejercer el Estado su poder coercitivo: 
venta de bs. y ss., tarifas, contribuciones de empresas públicas, 
crédito público, etc. 
Los segundos surgen del ejercicio de poder coercitivo del 
Estado: son los ingresos tributarios: impuestos, tasa, 
contribuciones especiales uy aportes provisionales. 
 
Punto de vista económico: 
 
a- Ingresos corrientes 
b- Ingresos no corrientes o de Capital 
 
Los corrientes son los que obtiene el Estado sin contraer 
endeudamiento con el sector privado u otros organismos nacionales 
o internacionales. Impuestos, tasas, contribuciones especiales, 
aportes provisionales, y, no tributarios, como venta de bs. y ss, 
tarifas, contribuciones de empresas públicas, etc. 
 
a) Tributarios: aplica su poder de coerción 
- Sobre los ingresos 
- Sobre el patrimonio 
- Sobre la producción, el consumo y las transacciones 
- Sobre el comercio exterior 
- Aportes y contribuciones 
b) No tributarios (existe una contrapartida directa) 
- Tasas (son coercitiva): alumbrado, barrido, etc 
- Contribuciones especiales: puente, avenida, etc 
- Precios o tarifas: pagos por bienes o servicios 
 
 
 
Los ingresos no corrientes o de capital se obtiene 
contrayendo endeudamiento con el sector privado y público 
nacional e internacional, incluye los préstamos, la emisión de 
títulos públicos, letras de Tesorería, adelantos transitorios del 
Banco Central. 
 
a) Uso del crédito: préstamos y colocación de títulos públicos 
b) Reembolsos de préstamos, ventas de activos fijos y otros. 
 
IMPUESTOS 
 
Los impuestos son aportes que el Estado exige al individuo con 
carácter obligatorio, no tiene contrapartida directa en bienes y 
servicios específicos provistos por el Estado, sino que éste fija la 
magnitud del aporte de cada individuo en función de su capacidad 
contributiva. 
 
Clases de impuestos 
 
 a-Directos b- Indirectos 
 
Directos: tiene como base imponible los ingresos y el patrimonio, 
oblado por el sujeto del impuesto, sin derivación a otro. 
Indirectos: Tiene como base la producción, el consumo y las 
transacciones económicas, es pagado por el sujeto del impuesto a 
través de los precios de venta. 
 
 a- progresivos b- regresivos 
 
 
Son progresivos los que se incrementan con el aumento de la 
base imponible, cuando impone un sacrificio proporcionalmente 
mayor sobre quienes tienen mayor capacidad económica 
 
Son regresivo cuando son mayores respecto a la base imponible, 
están relacionados con los indirectos, aunque esto no debería ser 
así. Inciden proporcionalmente más sobre el presupuesto de las 
familias de menores recursos. 
 
 
 
Presión Tributaria: se denomina presión tributaria o presión fiscal 
(PF) a la proporción del PBI que es apropiado por el gobierno en 
concepto de impuestos. 
 
La Constitución Nacional: ingresos tributarios y venta de bs. del 
Estado para financiar la actividad pública. Los ingresos de capitales 
consideraban solo para gastos extraordinarios. 
 
La Ley de Contabilidad: divide los ingresos en: 
 
a-rentas generales (solventar el funcionamiento) 
 
b- crédito público (para la inversión) 
 
La Ley de Presupuesto: divide los ingresos en: 
 
a- ingresos corrientes b- de capital 
 
 
El presupuesto 
Es un documento que refleja la proyección de la actividad financiera 
del Estado por un periodo determinado, se aprueba por ley y 
significa un compromiso del sector público hacia la comunidad con 
respecto a la forma como desarrollará su actividad. 
Indica la composición de gastos e ingresos. 
Considera aspectos: 
 jurídicos 
 sociales 
 económicos 
 
Los principios que deben cumplirse son: 
 
 Equilibrio: Igualdad entre recursos y gastos 
 Anualidad: debe prever por un año 
 Unidad: debe reunirse todo en un solo documento 
 Universalidad: presentarse en importes reales, sin 
contemplar compensarse entre gastos y recursos. 
 
Presupuesto ejecutado 
 
 
 
Las cifras del presupuesto son “expresiones de deseo” del gobierno 
y no datos empíricos, en cambio los datos y las estadísticas que 
surgen de la aplicación del presupuesto si son empíricas y se 
publican en el Boletín fiscal. 
 
Organismos recaudadores y destino interno de los fondos 
 
 
Organismo recaudador destino final 
 
 
Dirección Tesorería 
General General 
Impositiva de la Nación 
 
Administración 
Nacional Gobiernos 
De Aduanas Provinciales 
 
 
Direcciones Afectación 
De rentas específica 
 
 
 
 
Direcciones Gobiernos 
de rentas municipales 
 
 
 
Cajas Sistema 
Previsionales previsional 
 
 
Los gobiernos provinciales recaudan sus propios impuestos y por 
otro, reciben parte de la recaudación de los impuestos nacionales a 
través del sistema de coparticipación federal. La coparticipación 
 
 
consiste en entregar a las provincias las cuotas – parte de los 
impuestos que la nación cobra en su nombre. 
 
 
Políticas Fiscales 
 
Es una rama de la política económica que configura el presupuesto 
del Estado, y sus componentes, el gasto público y los impuestos, 
como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad 
económica, amortiguando las variaciones de los ciclos económicos 
y contribuyendo a mantener una economía creciente, de pleno 
empleo y con baja inflación. 
 
Frente a la caída del consumo 
 
Expansivas: Implican un Incremento del Gasto Público 
 O bien una Disminución de los Impuestos 
 
 
Contractivas o restrictivas: Disminución del G. Público 
 o Aumento de los Impuestos 
 
Cuya finalidad es disminuir la cantidad de dinero en circulación