GUIA N 25

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Cátedra B I Mg. Alfonsina Guardia 
Abog. Francisco N. García I Docente Ayudante Graduado 
Abog. Fabián Roberto Mazzitello I Docente Ayudante Graduado 
 
El presente análisis da cuenta del trabajo realizado en clase por los docentes y fortalece 
la identificación de los ejes claves de la unidad. 
Francisco N. García & 
Fabián Roberto Mazzitello 
HISTORIA DEL DERECHO 
Y CONSTITUCIONAL ARGENTINA 
25. 
El Consenso 
Político 
Constitucional 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
25. EL CONSENSO POLITICO CONSTITUCIONAL 
 
 Francisco N. García & 
Fabián Roberto Mazzitello 2 
 
El Pacto de Olivos 
Para analizar el Pacto de Olivos que posibilitó la Reforma Constitucional del año 1994, hay 
que realizar una diferenciación, ya que una cuestión es el análisis del acuerdo, y el procedimiento 
que dio lugar a toda la etapa constituyente, como así también la reforma que se produjo, y otra 
muy diferente es el análisis del segundo gobierno de Menem. Lamentablemente salvo algunos 
trabajos netamente jurídicos, el resto de las opiniones y evaluaciones que se han efectuado de la 
Reforma del 94, se han ocupado más en analizar lo que ocurrió en el segundo período menemista, 
que cuales han sido los elementos incorporados en nuestra Carta Magna, y cuál es el resultado de 
dichas instituciones, y si la reforma arroja un balance positivo o negativo. Dicho esto, es tiempo de 
adentrarnos en el análisis jurídico, histórico y político del Pacto de Olivos y de la Reforma 
Constitucional de 1994. 
 
Antecedentes 
La confrontación, es siempre factor de retroceso y crea dificultades, el diálogo, el acuerdo, 
es vehículo de avance, de paz, de progreso, de sana convivencia. Lo hemos visto en nuestra 
historia. Desde Rosas y Lavalle, que habiendo pactado en Cañuelas y Barracas sus diferencias, por 
motivos apuntados, no lograron hacer prosperar sus coincidencias, lo que desató una guerra civil 
atroz, factor de ingentes pérdidas de vidas humanas, de amputaciones territoriales y de atraso en 
el avance económico. En cambio, el acuerdo de Urquiza y Mitre de 1861 al menos salvó la unidad 
nacional. Claros se ven los beneficios que la República recibió de la conciliación entre Alsina y 
Mitre de 1877, que evitó una nueva lucha armada civil, a pesar del episodio revolucionario de 
1880. La cuestión electoral planteada entre fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, pareció 
llevamos al callejón sin salida, pero el diálogo entre Hipólito Yrigoyen y José Figueroa Alcorta y 
Roque Sáenz Peña, fue llevando el diferendo a su solución con la reforma electoral de 1912, que 
ejerció sus benéficos efectos hasta 1930, la imposición del 49 en que cayó el peronismo el 
revanchismo de la Revolución Libertadora que llega incluso a los fusilamientos, el sube y baja de 
gobiernos militares y civiles alternativos, la aparición y auge de la violencia política, la represión 
del Estado salida de su cauce jurídico. La Etapa desarrollada a partir de 1983, que aún transitamos, 
nos ponía ante una dicotomía, y en 1994 el tema de la reforma constitucional podía poner coto a 
esa convivencia más fraterna entre los argentinos. 
Las discusiones aumentaban y el problema de llevar adelante una reforma constitucional 
parecía situarnos ante un nuevo enfrentamiento político, y más alla de los enfrentamiento 
políticos citados, debemos decir que el tema constitucional ha sido un problema que ha marcado 
el destino de los argentinos en toda la etapa previa, tanto en el siglo XIX, como en el siglo XX, y ello 
dejando de lado los distintos estatutos que impusieron cada una de las Juntas Militares, cabe 
recordar que nuestro país paso por procesos constitucionales complejos, en primer lugar la 
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Constitución de 1853/60, con las reformas de 1866 y 1898, el proceso de la de 1949, la reforma de 
1957, y la llamada enmienda Lanusse, de 1972, impuesta por decreto y vigente durante el período 
1973/76. Con la vuelta al estado de derecho en 1983 rigió la Constitución de 1853/60 con las 
reformas de 1866, 1898, y 1957. 
Sin lugar a dudas todos estos cambios constitucionales, tuvieron cuestionamientos desde el 
punto de vista de la legalidad y de la legitimidad de los mismos. La Constitución de 1949 se 
estableció a través de un procedimiento que estimo que no es el correcto desde el punto de vista 
técnico constitucional, a pesar de consagrarse una buena Constitución, desde un punto de vista de 
lo que significaba el constitucionalismo social hasta ese entonces. La reforma de 1957 no sólo tuvo 
como característica la proscripción del peronismo, sino que además fue fruto de una componenda 
surgida al amparo de un golpe militar, lo mismo que ocurrió con la enmienda de 1972. 
Si hacemos un análisis de las reformas constitucionales puede apreciarse que todos los 
intentos constitucionales fracasados tuvieron como característica la falta de consensos necesarios, 
pues cuando se ha pretendido imponer reformas, las consecuencias posteriores han sido nefastas. 
También cabe citar que la Constitución de 1853/60 ha sido fruto del pactismo, pues no 
cabe duda de las consecuencias que ha implicado sancionar una Constitución con el respaldo de 
una sola fuerza política, para ejemplos podemos recordar la Constitución de 1819, y 1826, 
imposiciones unitarias de Buenos Aires al resto de las Provincias; la Constitución de 1949 y la 
reforma de 1957, que produjeron enfrentamientos y nos pusieron ante negativas irreductibles de 
constante confrontación. La importancia que significa la reforma de la ley fundamental, debe ser 
el corolario de un extenso trabajo doctrinario, y debe estar caracterizado por la responsabilidad de 
los actores que llevan adelante el proceso pre constituyente, los que deben tener la capacidad de 
generar un amplio y profundo consenso social y político, pues solo a partir de un consenso, y de lo 
que es más importante una real toma de conciencia por parte del pueblo de la importancia, y el 
significado de la reforma constitucional, puede lograrse un proceso constituyente debidamente 
legitimado por el accionar de los actores políticos y sociales, evitando conflictos y graves 
consecuencias institucionales, pues se evita lo que han generado las prácticas hegemónicas y 
autoritarias, o las proscripciones y persecuciones, o también oposiciones destructivas que han en 
muchos casos surgido como secuelas de imposiciones constitucionales. 
A partir del año 1983, se comenzó a tomar conciencia en la necesidad de mejorar distintos 
procedimientos e instituciones de nuestro sistema. Detallar todo el devenir recorrido hasta llegar 
a la reforma de 1994, sería sin dudas algo tedioso, pero he de resaltar cuales son los puntos más 
salientes que nos llevan a dar cuenta de un largo proceso pre constituyente. Se debe citar que a 
fines de 1985 el Gobierno del Dr. Alfonsín creó el Consejo para la Consolidación de la Democracia, 
que fue un organismo asesor de carácter pluralista, integrado por representantes de distintos 
partidos políticos, y de distintos sectores y disciplinas, a los efectos de estudiar la conveniencia y el 
sentido de una eventual reforma constitucional. El proyecto reformista producto del trabajo del 
Consejo cuyo máximo exponente era el Dr. Carlos Nino, fue infructuoso por la oposición del 
justicialismo en la Cámara de Diputados, a pesar de sostener un discurso bastante proclive a la 
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reforma; esta situación se profundizo con el amplio triunfo del peronismo en los comicios del 6 de 
septiembre de 1987, lo que produjo un cambio político en el mapa del país que produjo una 
variación en cuanto al fuerte impulso reformista del radicalismo,pues a partir de ese momento se 
comenzó a compartir la responsabilidad con el justicialismo. 
 
 
El presidente Alfonsín habla ante los miembros del Consejo para la Consolidación de la Democracia. Detrás, la autora y 
compositora María Elena Walsh, una de sus integrantes. Fecha: 28/12/1985 
 
En enero de 1988, el Radicalismo y el Justicialismo hicieron una declaración pública 
conjunta, en la que se establecieron las bases fundamentales del proceso de Reforma 
Constitucional, en dicha declaración se marcaba como un pilar básico de la futura reforma, la 
necesidad de que hubiera un amplio consenso a favor de un proyecto único de los principales 
partidos, como así también la intervención de la Corte Suprema como garante de la regularidad 
del proceso constituyente, y como cuestión de fondo se expresaba un fuerte aval a la atenuación 
del sistema presidencialista de gobierno. 
Otra situación importante ocurrió el 6 de septiembre de 1988, cuando en forma reservada 
se reunieron Carlos Menem, Eduardo Angeloz, Antonio Cafiero y Raúl Alfonsín, acompañados por 
Eduardo Bauzá, Ricardo Gil Lavedra y Alberto García Lema. En dicha reunión se pasó revista a una 
agenda de temas de importancia a resolver, y se acordó en: 
1) la conveniencia de reformar la Constitución 
2) que la reforma debía ser parcial y consensuada, 
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3) que mediante un pacto político debía concertarse la oportunidad, metodología y 
sus contenidos, 
4) que la reforma debía estar restringida a la parte orgánica, a los aspectos federales, y 
levemente a la dogmática, 
5) Debía promoverse: 
a) atenuación del régimen presidencialista 
b) desconcentración constitucional de facultades entre jefatura de estado y gobierno 
c) Jefe de Gobierno designado y removido por el Presidente y censura parlamentaria 
d) acortamiento del mandato 
e) elección directa 
f) eliminación de la limitación del número de ministros 
g) mejorar el procedimiento de sanción de leyes 
h) flexibilizar el régimen de reformas 
i) creación del Consejo Constitucional 
j) introducción de principios del constitucionalismo social 
k) función social de la propiedad 
l) fortalecimiento de las garantías individuales 
m) hábeas corpus 
n) amparo 
o) incorporación de nuevos derechos: medio ambiente, derechos del consumidor y el 
usurario, etc. 
p) Participación consultiva de entidades intermedias (Consejo Económico social) 
q) Defensa de la constitución 
r) Estado de Sitio declarado exclusivamente por el Congreso 
s) Confesionalidad 
t) Constitucionalización de los partidos políticos 
u) Aspectos Federales: regionalización intervención por decisión del Congreso. 
v) Autonomía municipal 
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w) Facilitar la integración latinoamericana y jerarquizar los tratados internacionales. 
En esta reunión también se arribó a un acuerdo para continuar con esta agenda de trabajo, y 
continuar las consultas y las discusiones, a fin de decidir sobre el procedimiento a seguir, por lo 
cual se establecieron como temas de la agenda: 
1) Pacto político como resultado de la mesa de partidos a convocarse luego de la 
ronda de consultas que defina el procedimiento y el texto de la enmienda. 
2) Envío del proyecto al congreso 
3) Elección conjunta de constituyentes con la de Presidente y Vicepresidente 
4) Limitación de la convención en el tiempo del pronunciamiento y por el mecanismo 
de adopción de decisiones ( el alcance fijado por el Congreso, y las decisiones de la 
Constituyente, obviamente por mayoría absoluta de sus miembros) 
5) Reunión de los constituyentes a principios de julio hasta fines de agosto. 
6) La entrega anticipada del poder conjuntamente con la jura de la nueva constitución. 
(El borrador de esta agenda aún lo tiene en su poder Ricardo Gil Lavedra). 
El 20 de setiembre despachó su dictamen la Comisión de Reforma Constitucional del 
Consejo Nacional del Partido Justicialista, integrada por César Arias, Juan Carlos Maqueda, Héctor 
Masnata, Héctor Massini y Alberto García Lema. El dictamen sostenía que la reforma era necesaria 
desde el punto de vista proyectivo y desde un punto de vista legitimador, a su vez la comisión del 
justicialismo coincidía casi exactamente con el despacho del Consejo para la Consolidación de la 
Democracia, salvo porque rechazaba el instituto del primer ministro, estableciendo que debía 
mantenerse el régimen de gobierno presidencialista, flexibilizando su funcionamiento, se 
propiciaba la reelección indefinida, y a su vez exigían que se definiera que la referencia del art. 30 
de la Constitución Nacional estaba referida a dos tercios de los legisladores presentes. De este 
dictamen surgía claramente que la posición que sostenía el justicialismo antes de la interna entre 
Menem y Cafiero, había variado, y que la posición de dicho partido había cambiado con respecto a 
lo pactado en su momento entre Alfonsín y Cafiero. 
Con el calentamiento de la campaña presidencial de 1989, las tensiones fueron 
aumentando, y el clima político que se vivía en el país, era totalmente incompatible con un análisis 
serio de la reforma como el que se llegó a desarrollar hasta fines del 88. Lamentablemente el 
proceso reformista había fracasado. 
 
Con la reelección en la mira 
A fines de 1991, luego de las elecciones de ese año, el tema constitucional, salió del olvido 
y nuevamente empezó a ser un tema de importancia, pues el Presidente Menem, lo puso como 
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uno de los principales temas de la agenda política. Corría 1992, y el Consejo Nacional del Partido 
Justicialista, designó una nueva Comisión de Juristas para el estudio de la reforma Constitucional 
integrada por Eduardo Menem, César Arias, Carlos Corach, Roberto Domínguez, Roberto Dromi, 
Alberto García Lema, Carlos Pares, Adolfo Rodríguez Sáa y Hugo Rodríguez Sañudo. En su primer 
despacho esta comisión el 15 de abril de 1992, en el mismo se expresaba “Está instalada la 
decisión política de la reforma del Estado. Leyes de la Nación disponen la descentralización, la 
privatización, la concesión, la desregulación y la reconversión del sector público. El gobierno, 
consecuentemente, está produciendo esas modificaciones en la estructura estatal. Es imperioso, 
en ese sentido, darle estabilidad constitucional a los principios y objetivos de la reforma del 
Estado para garantizar la irreversibilidad del camino ya recorrido; asegurar que el camino a 
recorrer continúe en la misma dirección, y resguardar, en la nueva cláusula del progreso, que el 
esfuerzo solidario de la comunidad sea justo, tanto en los sacrificios como en los beneficios”. 
En este dictamen el peronismo no trataba como en dictámenes del anterior proceso, la 
reforma del preámbulo, ya no se hablaba de que en la Constitución se hablara de una organización 
democrática, representativa, republicana, federal y social, no se mencionaba la necesidad de 
garantizar el ejercicio de los derechos sociales, familia, ancianidad, juventud, niñez y mujer, no se 
hablaba de ampliar la protección de los derechos humanos, ni de la protección de los recursos 
naturales o del medio ambiente, o de los usuarios y consumidores, y ni que hablar de la función 
social de la propiedad. 
El 7 de julio de 1993, se presentó finalmente el proyecto de reforma del bloque 
Justicialista, cuya firma encabezaba Carlos Juárez, con reservas parciales de los senadores Alasino, 
Bordón, Britos, Cafiero, Humada, Fadel, del Valle Rivas y Snopek. El 7 de Septiembre se inició el 
debate y el senador Juárez sostuvo que “Una Constitución no sólo tienela misión de estructurar 
adecuadamente los órganos del poder sino también perfilar los rumbos que faciliten la marcha 
hacia los objetivos señalados por los más ambiciosos ideales y los diseños intemporales de un país 
que aspira a marchar hacia el futuro al ritmo acelerado de los tiempos..... Aspiramos a elaborar 
una nueva Constitución que responda a los reclamos de los actuales y acelerados tiempos de la 
Argentina, de Latinoamérica y del mundo. No podemos desconocer que en estos febriles años de 
forja se ha escrito la partida de nacimiento de un nuevo país, mal grado algunos disensos de los 
que se resisten a romper las anclas con un pasado que en su hora sirvió para la marcha pero que 
hoy ha quedado retrasado por el aggiornamiento de una comunidad internacional que marcha sin 
pausa en pos de sus conquistas. Debo insistir: por todo ello es que apoyamos la reforma”. 
El menemismo, hizo girar la discusión acerca de la conveniencia de reformar la 
Constitución sin analizar ni debatir el sentido y el contenido de la pretendida reforma, además 
ocurrió algo insólito, que desnudaba cual era el verdadero sentido que buscaba el justicialismo con 
la reforma, cuando el 20 de octubre de 1993, al reanudarse el debate en el Senado, se lo hizo 
sobre la base de un acuerdo con el senador por San Juan , Leopoldo Bravo, el que se encontraba 
dirigido a cumplir sus deseos de preservar los sistemas de elección del Presidente y del 
Vicepresidente de la Nación , y de los senadores; estableciendo desde luego la posibilidad de la 
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reelección, con períodos de cuatro años, como se entendía que el Justicialismo haya cambiado lo 
que señalaba en su anteproyecto con respecto a la elección directa del Presidente y el tema de los 
senadores. 
Una vez lograda la aprobación del proyecto de necesidad de reforma por parte del Senado, 
el justicialismo lanzó una fuerte ofensiva a los efectos de imponer su proyecto en Diputados. El 
pilar básico del gobierno residía en que en el país existía una fuerte consenso a favor de la 
reforma, el cual se encontraba sustentado por distintas encuestas de opinión las cuales eran 
bastante abstractas, pues no todo el mundo conocía el carácter de la reforma que se estaba 
propulsando, y lo que ocurría era que existía un ámbito favorable para la reelección presidencial. 
Ante esta situación el gobierno, se encontraba ante un problema institucional bastante 
más complicado, que era el tema del Art. 30 de la Constitución, el cual establece que para 
declarar la necesidad de su reforma, se requieren dos terceras partes, al menos de sus 
miembros. Tema complicado si los hay, y que tantos disensos ha creado en nuestro país. Los dos 
tercios de los presentes se tomaron en cuenta al momento de la constitución de 1949, basado en 
los antecedentes de 1860 y 1866, pero sin realizar un análisis demasiado serio de la cuestión, ya 
que si nos adentramos en estos antecedentes fácilmente se puede apreciar que el art. 30 no fue 
tenido en cuenta en el año 1860, como así tampoco la imposibilidad de modificar el texto 
constitucional durante diez años, porque lo que ocurrió en 1860, se asemeja más a la concreción 
de una nueva Constitución, y lo que se buscaba era finalmente la integración de Buenos Aires, de 
allí que Bidart Campos haga mención de la Constitución de 1853/60, pues allí termino el proceso 
constituyente iniciado en 1852. 
Pero si además pretende argumentarse el supuesto precedente de la reforma de 1866, en 
cuanto a que hubo presentes 29 legisladores de los 50 que debían integrar la Cámara, quienes 
alegan pretenden dejar de lado, o al menos olvidan que si bien los legisladores debían ser 50 los 
diputados que en definitiva conformaron la Cámara fueron 32, pues nunca se incorporaron los 
50. Y además no existen dudas acerca de que un ciudadano pasa a ser miembro del Poder 
Legislativo, una vez que la Comisión de Poderes, aprueba su designación, y se produce la jura del 
mismo. 
Claro pero el problema era que el justicialismo no contaba con los dos tercios en diputados, 
motivo por el cual los diputados Francisco de Durañona y Vedia, Jorge Aguado, José Manny, y 
Alvaro Alsogaray, presentaron un proyecto de ley que en su art. 5 establecía: “ La proporción 
indicada en el Art. 30 de la Constitución Nacional sobre la votación, es de las dos terceras partes 
de los miembros presentes en la sesión de cada Cámara”, no había dudas la reelección iba a 
lograrse a cualquier precio. 
Luego del mencionado acuerdo con Bravo, y votado en el senado el proyecto con los 2/3 
del total de los miembros, y ante la imposibilidad de contar con esa mayoría en diputados, como 
forma de aumentar la presión sobre la oposición, se convocó a un plebiscito no vinculante para el 
día 21 de noviembre a fin de que los argentinos se expidieran sobre la conveniencia o no de 
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modificar la Constitución, lo que en definitiva se buscaba, era que el pueblo se expresara acerca 
de la reelección o no del presidente, pues este era el tema sobre el que estaba haciendo girar la 
reforma, este plebiscito era muy ambiguo, pues no puede lograrse un verdadero consenso a 
través de la votación, pues la ciudadanía puede estar de acuerdo con la reforma, pero no con el 
contenido, o pueden votar en forma negativa a la reelección, pero considerar que otras reformas 
deben hacerse, en fin nos encontrábamos ante una especie de democracia delegativa, la cual se 
caracteriza por tener una concepción y práctica del Poder Ejecutivo según la cual por medio del 
sufragio se le delega el derecho de hacer todo lo que le parezca adecuado para el país. 
El gobierno saco un decreto, con el fin de generar el consenso, decreto Nacional nº 2181 
de Convocatoria a Consulta Popular no vinculante, el cual en sus considerandos enunció “... 
existe el convencimiento de que esa reforma debe concretarse por consenso (...) y que para una 
reforma de tanta trascendencia no es posible entender por consenso el acuerdo a que puedan 
arribar los dirigentes de las diversas corrientes políticas, aunque estos ejerzan la representación 
del pueblo”. En este decreto se saltea una cuestión fundamental, que es que la Constitución 
cuando plantea cuál es la mayoría parlamentaria que se necesita para acceder a la reforma, no 
deja dudas acerca de que la generación del consenso necesario para el cambio del texto 
constitucional debe generarse formalmente en el Congreso de la Nación. 
 
El Pacto 
Sin dudas la situación institucional estaba desquiciada, ante esto hubo un giro en la 
situación, pues el 4 de noviembre de 1993, en la casa del ex – canciller Dante Caputo, que en ese 
momento se encontraba en EEUU, se reunieron, el presidente Carlos Menem, y el ex – presidente 
Raúl Ricardo Alfonsín. Fue una reunión reservada que después tomó estado público, y que contó 
entre sus participantes con Mario Losada, Coti Nosiglia, Luis Barrionuevo, Eduardo Bauzá, Carlos 
Corach y Eduardo Duhalde. La última vez que se habían visto había sido el 15 de octubre cuando 
Alfonsín visitó a Menem en el sanatorio, luego de la operación de carótida que se le había 
realizado al presidente. En esta reunión reservada se fijaron las pautas de la reforma 
constitucional por la cual venía presionando el justicialismo para anular la cláusula que impedía la 
reelección de Menem, por su lado el radicalismo incorporaba al texto constitucional las 
proyectadas reformas del Consejo para la Consolidación de la Democracia. 
Esta reunión suspendía el decreto de dudosa constitucionalidad que había lanzado el 
gobierno para consultar a la ciudadanía, a través del decreto nº 2393, del 15 de noviembre de 
1993, el cual suspendíatal consulta por la existencia de una solicitud de la UCR y el PJ en tal 
sentido, con claro fundamento en la posibilidad cierta de poder establecer coincidencias básicas 
de carácter nacional sujetas a la aprobación popular mediante la convocatoria a elecciones de 
Convencionales Constituyentes. El 13 de diciembre de 1993 se firmó el denominado Pacto de 
Olivos entre presidente de la Nación, y jefe máximo del peronismo, Carlos Menem, y el Dr. 
Alfonsín presidente de la UCR, en el documento que se firma se delimita el núcleo de coincidencias 
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básicas comprensivo de las disposiciones a modificar así como cuál era el sentido del mismo, como 
así también varios temas propuestos para el tratamiento constitucional. 
EL NUCLEO DE COINCIDENCIAS BASICAS era: 
1) Creación de un Jefe de Gabinete de Ministros, nombrado y removido por el 
Presidente de la Nación con responsabilidad política ante el Congreso, el que podría 
removerlo mediante un voto de censura 
2) Reducción del mandato del Presidente y Vicepresidente de la Nación a 
cuatro años, con reelección inmediata por un solo período, considerando el actual 
mandato presidencial como un primer período. 
3) Eliminar el requisito confesional para ser Presidente de la Nación. 
4) Elección directa de tres senadores, dos por la mayoría y uno por la minoría y 
la reducción de los mandatos de quienes resulten electos a cuatro años. 
5) Elección directa por doble vuelta de Presidente y Vicepresidente de la 
Nación, 
6) Elección directa del intendente y autonomía de la ciudad de Buenos Aires. 
7) Regulación del ejercicio de facultades delegadas por el congreso, las que 
deberán limitarse a materias determinadas de administración de emergencia 
pública y con plazos fijados para su ejercicio. 
8) Regulación del ejercicio de la facultad presidencial de dictar reglamentos de 
necesidad y urgencia. 
9) Agilización del trámite de discusión y sanción de las leyes, reduciendo a tres 
las intervenciones posibles de las Cámaras. 
10) Limitación en cuanto a la promulgación parcial de las leyes, exigiendo que 
no altere el espíritu y la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. 
11) Extensión de las sesiones ordinarias del Congreso, las que se llevarán a cabo 
desde el 1 de marzo hasta el 30 de noviembre de cada año. 
12) Procedimientos de aprobación de ciertas leyes en general en plenario y en 
particular en comisiones, excluyendo la sanción ficta de proyectos legislativos. 
13) Creación del Consejo de la Magistratura, el que debería seleccionar 
mediante concurso público los postulantes a las magistraturas inferiores y elevarlos 
en duplas o ternas al Presidente, administrar recursos y ejecutar el presupuesto de 
la administración de justicia, ejercer facultades disciplinarias y decidir la apertura 
del procedimiento de remoción de magistrados. 
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14) Designación de los Jueces de la Corte Suprema por el Presidente de la 
Nación con acuerdo del Senado por mayoría absoluta del total de sus miembros o 
por dos tercios de los miembros presentes. 
15) Remoción de los miembros de la Corte Suprema por juicio político y de los 
demás jueces por un jurado de enjuiciamiento. 
16) Control del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, 
económicos, financieros y operativos por el Poder Legislativo cuyo examen se 
sustentará en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación, que tendrá 
autonomía funcional y cuya presidencia será reservada a una persona propuesta 
por el principal partido de la oposición legislativa. 
17) Los proyectos de leyes que modifiquen el régimen electoral y de partidos 
políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de 
cada una de las Cámaras. 
18) La intervención federal será facultad del Congreso de la Nación. Si la 
decretara el Poder Ejecutivo Nacional durante el receso, simultáneamente debe 
convocar al Congreso para su tratamiento. 
 
Pero el acuerdo de Olivos no solo contemplaba estas reforma, sino que además establecía 
una serie de mecanismos jurídicos y políticos para garantizar el cumplimiento del pacto, 
estableciéndose que la declaración de necesidad de la reforma indicaría en un artículo la totalidad 
de las reformas incluidas en el Núcleo de coincidencias básicas, las que deberían ser consideradas 
de una sola vez y entendiéndose que la votación afirmativa importaba la incorporación de la 
totalidad de los preceptos propuestos y la votación por la negativa, el rechazo al conjunto de las 
reformas propuestas; también dentro del documento firmado, se establecía que la declaración de 
la necesidad de la reforma establecería la nulidad absoluta de todas las modificaciones, 
derogaciones y agregados que realizara la Convención Constituyente apartándose de los términos 
del acuerdo. 
Entre otros de los puntos a reformar, se establecía la disminución del período de los 
senadores a cuatro años, lo que no había sido tratado en el senado en el proyecto oficialista. 
Pero no solo estas fueron las reformas que establecía el Pacto de Olivos, ya que dentro del 
documento firmado, se establecían los puntos que debían ser habilitados por el Congreso para su 
debate en el seno de la Convención Constituyente, esos temas eran: 
1) Fortalecimiento el Régimen Federal: competencias, regiones, 
coparticipación, jurisdicción, gestiones internacionales. 
2) Autonomía municipal 
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3) Incorporación de la iniciativa y de la consulta popular como mecanismo de 
democracia semidirecta. 
4) Posibilidad de establecer el acuerdo del Senado para la designación de 
funcionarios de organismos de control y del Banco Central. 
5) Actualización de las facultades del Congreso. 
6) Establecer el Defensor del Pueblo. 
7) Ministerio Público como órgano extra poder. 
8) Facultades del Congreso respecto del pedido de informes, interpelación y 
comisiones de investigación. 
9) Institutos para Integración y jerarquía de los tratados internacionales. 
10) Regulación constitucional de los partidos políticos, sistema electoral y 
defensa del orden constitucional. 
11) Preservación del medio ambiente. 
12) Creación del Consejo Económico y Social con carácter consultivo. 
13) Garantizar la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas. 
14) Defensa de la competencia, del usuario y del consumidor. 
15) Consagración expresa del hábeas corpus y el amparo. 
16) Implementar la posibilidad de unificar la iniciación de todos los mandatos 
electivos en una misma fecha. 
 
Los medios reflejan el histórico acuerdo 
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El Camino Constitucional 
El 29 de diciembre de 1993, el Congreso de la Nación estableció la necesidad de la reforma 
de la Constitución en el marco del dictado de la ley 24.309, la cual desde el punto de vista 
constitucional muestra un error en el procedimiento de su sanción, pues ha sido dictada en 
violación al procedimiento de formación y sanción de las leyes establecido por la Constitución, 
antes de su reforma de 1994, ya que en este caso, el Senado debió volver a girar el proyecto que le 
remitiera Diputados, y al que le introdujo una modificación, rechazando la reducción del plazo de 
duración de sus mandatos. De todos modos, la situación anómala fue convalidada por actuación 
de la regla de la habilitación constitucional, en Autos CSJN POLINO, Héctor y otro C/ PEN, abril 
7/1994, y además la CSJN, tambiénconvalida la actuación de la Convención Constituyente 
Nacional al dictar su reglamento en los Autos ROMERO FERIS, Antonio C/ PEN S/ AMPARO, de Julio 
de 1994. 
La 24.309 de declaración de necesidad de reforma a la Constitución Nacional dejó 
plasmado en forma jurídica el hecho político que significó el denominado “Acuerdo de Olivos”. 
La misma contó con la aprobación de los dos bloques mayoritarios, y cabe señalar que su 
contenido ha ratificado el concepto de “soberanía limitada” que deben detentar las 
Convenciones que son llamadas a provocar reformas parciales de los textos constitucionales, es 
por ello que estamos ante un caso de reforma parcial de nuestra Constitución. 
Mucho se discutió en los puntos referidos a las limitaciones que el Poder Legislativo impuso 
en función antes indicada a la Convención Constituyente, pues en la ley se marcó la forma de 
votación respecto a los puntos que conformaban el núcleo de coincidencias básicas, pues esto 
constituyo la forma en la que el Radicalismo se aseguró el cumplimiento del acuerdo y la 
introducción de los temas propuestos, esta estrategia indicó la votación conjunta de los 
contenidos que lo integraban, de forma tal que la votación afirmativa, aprobaría toda la cuestión, 
y el voto por la negativa, la desecharía también en su totalidad. Pero además en este acuerdo se 
prohibió la alteración de la parte dogmática que compone la Constitución. Pero como antes 
señale, también existieron otros temas de libre tratamiento. 
La forma en que la ley condicionaba el proceso constituyente a través de la actuación del 
Congreso Nacional, en su carácter de órgano pre constituyente concitó arduos debates, que 
fueron zanjados por la Corte. 
Si bien muchos de los constitucionalistas argentinos, interpretaron que si bien los poderes 
de la Convención Constituyente pueden reputarse limitados, ya que los límites de su actuación 
encuentra sus topes por las imposiciones de la ley de convocatoria, ello no impedía considerar que 
los condicionamientos que surgían de la Ley 24.309 en lo referente a la aceptación o el rechazo en 
su conjunto de las disposiciones sometidas a tratamiento de la Convención Constituyente, y aún la 
sanción de nulidad para el caso de violación de tal mandato, puede considerarse que excedían las 
atribuciones del Congreso de la Nación en lo que respecta a esta materia, tal lo que pensaban 
Vanossi, Badeni y Ekmedjian. 
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Desde el otro rincón se sostenía la constitucionalidad de la Ley de Convocatoria, aduciendo 
que el Poder Constituyente estará concentrado en la Convención Constituyente, sólo en aquellos 
casos en que el Congreso no límite con reglas o no habilita al Poder Judicial a que el mismo 
efectúe el control de legalidad, esto era defendido por Quiroga Lavié, quien a su vez sostenía que 
en la reforma del 94, el Poder Constituyente fue uno solo, pero su funcionamiento fue múltiple, él 
decía que el poder legislativo ejerció una función delimitadora del alcance de la Convención 
Constituyente. 
Bidart Campos, sostiene en una posición conciliadora que el Congreso tiene competencia 
para prescribir, con efecto vinculante para la Convención, que considera necesaria la reforma de 
determinados contenidos a condición de que también se reforme otro contenido a fin de lograr un 
equilibrio relacional entre un tema y otro, conforme la finalidad que adscribe a las enmiendas así 
relacionadas, aunque encontraba un límite preciso al proceso pre constituyente, pues a su juicio 
no es posible proponerle obligatoriamente el texto. 
Creo que no existen dudas, acerca de que existe la posibilidad de que el Congreso 
condicione en su rol de órgano pre constituyente, quizás, lo cuestionable es que el 
condicionamiento o corsé que se estableció fue muy amplio y sobre cuestiones que ameritaban 
profundos debates. 
En definitiva lo que podía ocurrir era que la Convención se negara, cuestión que no 
ocurrió, pues la Convención en el art. 127 del reglamento, el cual fue votado y aprobado en 
Santa Fé, rezaba, “ La votación de los convencionales se realizará de la siguiente manera: cuando 
después de la discusión deban votarse los temas incluidos en el art. 2 de la ley 24.309, Núcleo de 
Coincidencias Básicas, puntos A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, LL, ésta se hará en forma conjunta, y 
se circunscribirá a todos los temas allí incluidos, no pudiendo separarse los artículos, temas, 
proposiciones o períodos contenidos. La votación por la afirmativa importará la incorporación 
constitucional de la totalidad de los mismos, en tanto que la negativa importaría el rechazo en 
su conjunto de dichas normas”. 
Como dice el maestro Padilla, a la hora de producir un balance respecto de la cuestión 
hubiésemos preferido menos condicionamiento, y más libertad para el tratamiento temático, pero 
evidentemente la situación política de nuestro país en el año 94 no lo permitía. 
En definitiva este proceso reformador si bien comenzó con vicios, los mismos fueron 
totalmente convalidados por la actuación de la Jurisprudencia, la doctrina y por sobre todo por 
la propia actuación de la Convención Constituyente, cuyos constituyentes fueron electos 
libremente, en la elección del 10 de abril de 1994, y la cantidad de bloques que conformaron los 
305 Convencionales constituyentes que fueron los siguientes: 
a) Partido Justicialista (138) 
b) Unión Cívica Radical (75) 
c) Frente Grande (32) 
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d) Modin (18) 
e) Fuerza Republicana (07) 
f) Pacto Autonomista Liberal (05) 
g) Partido Demócrata ( Mendoza) (04) 
h) Unidad Socialista (03) 
i) Partido Renovador (Salta) (03) 
j) Cruzada Renovadora de San Juan (03) 
k) Democracia Progresista (03) 
l) Movimiento Popular Fueguino (03) 
m) Acción Chaqueña (02) 
n) Movimiento Popular Jujeño (02) 
o) Movimiento Popular Neuquino (02) 
p) Ucedé Córdoba (02) 
q) Partido Bloquista de San Juan (01) 
 
Alguna de las cuestiones que marca Padilla y que vale la pena señalar, es que la única 
incompatibilidad que existía para ser Convencional, era pertenecer al Poder Judicial Nacional o 
Provincial, con lo cual liberados los Gobernadores, legisladores y altos funcionarios, no vacilaron 
en postularse para su elección con éxito, pasando por alto la notoria incompatibilidad entre su 
desempeño como convencionales y el cumplimiento de los deberes inherentes a las altas 
funciones públicas que ocupaban. 
Una vez delimitado en forma precisa el futuro accionar de la Convención, y luego de 
reunida en Santa Fé (vale recordar que la ley de convocatoria indicó dos sedes alternativas para la 
actuación, se inauguró en Paraná, el 25 de mayo de 1994, sesionó en Santa Fé, se aprobó allí y se 
juró en Paraná el 25 de agosto de 1994, respetando el plazo de 90 días que se había señalado). 
En lo que respecta a las cláusulas transitorias incorporadas en el texto de 1994 entiendo 
que las mismas son plenamente válidas, pues han sido incluidas en la Constitución por decisión de 
los Constituyentes del 94, y su validez no es menor con respecto a la que tienen las otras cláusulas 
que se han incorporado, las cláusulas transitorias integran un derecho de fondo que se encuentra 
acotado, solamente por una cuestión temporal, ya sea porque se producirá su caducidad con la 
vigencia plena de las nuevas disposiciones, o porque hace referencia a aquellas que deberán ser 
sancionadas en un plazo perentorio. 
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Pero si todo esto no bastara, la culminación del proceso constituyente fue anómala, pues 
una vez finalizadala actuación de la Constituyente, se advirtió que se había omitido la inclusión de 
una norma aprobada por la Convención en el texto jurado y publicado, en forma de estilo, en el 
Boletín Oficial del 23 de agosto de 1994, el texto omitido, era el llamado 68 bis y decía “ Los 
proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos deberán ser 
aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las Cámaras”. Lo llamativo de esto 
fue que el artículo fue omitido en la transcripción antes de la jura, y el texto ya había sido votado 
afirmativamente. Lo cual se solucionó de una manera bastante desprolija y cuestionable a través 
de la inclusión del mismo por medio de la ley 24.430, que supuestamente ordenaba el texto 
legislativo. 
Coincido con lo ya señalado por la María Angélica Gelli, pues con imperfecciones, y a pesar 
de las pequeñeces sectoriales, la legitimidad de origen de la reforma constitucional, fue 
finalmente consolidada, pues se supo construir una reforma constitucional en la que la ley que 
declaraba la necesidad de reforma se aprobara con el voto favorable de las 2/3 partes de los 
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miembros de cada una de las cámaras, a su vez en las elecciones de convencionales constituyentes 
no existieron ningún tipo de proscripciones, y los convencionales fueron elegidos libremente por 
medio del sufragio universal; todos los representantes de los distintos bloques políticos 
permanecieron durante todo el tiempo de las sesiones de la Constituyente; en fin se subsanaron 
errores que habían generado luchas intestinas durante muchos años en la Argentina. 
Sin dudas el Pacto de Olivos, tal como lo expresara el Convencional Álvarez, “evitó que el 
país marchara rumbo a la colisión... y que si se lograba una justicia independiente, controles al 
poder y una Constitución con mejores y más derechos, eso se iba a reflejar en una sociedad más 
racional, más equilibrada y más justa, no podía abortarse el constitucionalismo social como había 
ocurrido en 1949 por fallas procedimentales”. 
El Pacto de Olivos, surgió ante la posibilidad de una situación de caos o de disgregación, el 
pacto conformó una ley, que se debatió, y que hasta fue controlada judicialmente, el pacto reunió 
a quienes con pensamiento diverso, impulsaron una reforma constitucional que sintetizara la 
convivencia argentina. 
Los pactos son fuentes del derecho constitucional, los hicieron antes las provincias para 
restablecer la paz, y en este caso lo hicieron los partidos mayoritarios, a fin de restablecer la 
convivencia de la sociedad argentina, demostrando que se podía pensar para el futuro, y no solo 
para la circunstancia. Y el Pacto de Olivos, que posibilitó la reforma, solo podía ser el resultado de 
un gran acuerdo político que excluyera la posibilidad de que un solo partido le imponga una 
constitución a toda la sociedad. 
Sin dudas que el consenso logrado se encontraba fuertemente legitimado, pues el 
proyecto no constituía la expectativa máxima de un solo sector, sino que se habían cedido cosas, a 
fin de lograr un único objetivo común, superador, una síntesis. Se trató de un pacto en donde 
ambos partidos políticos habían puesto sobre la mesa, con toda claridad y sinceridad frente a la 
sociedad sus posiciones, había tras ellos toda una historia de pactos y no hay ninguna duda de 
que se trató de un pacto democrático en cumplimiento del sistema que la Constitución Nacional 
establecía: la aprobación por los dos tercios del Congreso determinada por el art. 30. 
Sin duda el Pacto de Olivos, posibilitó que se llevara adelante uno de los procesos de 
reforma más legítimos de nuestra Historia Constitucional, pues la ley que declaró la necesidad de 
reforma se sancionó con el voto del 75% de los miembros de cada una de las Cámaras, a diferencia 
de lo que ocurrió con los pactos preexistentes, el Pacto de Olivos tenía la legitimidad democrática, 
pues había sido refrendado por las fuerzas políticas mayoritarias, por el Congreso de la Nación, por 
elecciones de constituyentes libres, con voto universal, con una Convención integrada por los 
representantes elegidos por el pueblo, sin proscripciones, a diferencia de los que sancionaron 
nuestra Constitución de 1853/60 que fueron elegidos por los gobernadores haciendo uso de lo 
que se llamaba la legítima influencia. 
El Pacto, posibilitó una buena reforma de la Constitución, la cual necesitará de un tiempo 
para ver totalmente sus resultados, donde quizás todas las reformas no den el resultado pensado, 
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pero sin dudas, ha dotado a los ciudadanos de nuevos y buenos elementos para el ejercicio de sus 
derechos, lo cual seguramente, el día que deje de juzgarse al Pacto de Olivos en relación al 
segundo gobierno de Menem, pueda avizorarse la importancia y la significación que tuvo el 
mismo. 
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