Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad

Vista previa del material en texto

EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y 
PROCEDIMIENTO 
La Administración suele expresar su voluntad a través de actos administrativos, los 
cuales, en consecuencia, deben ajustarse a la legalidad. Precisamente, el medio 
procesal típico para reaccionar contra actos administrativos contrarios a la legalidad y 
que lesionan situaciones subjetivas, es el llamado recurso contencioso administrativo 
de nulidad. 
De allí la gran utilidad práctica que este recurso tiene en el Derecho venezolano, y lo 
común que sea su interposición. El fin básico de este recurso es obtener, en sede 
jurisdiccional, la nulidad de un previo acto administrativo, sea por razones de 
ilegalidad o por razones de inconstitucionalidad. La primera pretensión que puede 
deducirse a través de este medio procesal es, precisamente, la nulidad de actos 
administrativos. Pero el restablecimiento de la situación jurídica subjetiva lesionada 
por el acto contrario a derecho puede justificar deducir, también, la pretensión de 
condena frente a la Administración autora del acto. Esa pretensión de condena puede 
consistir en un hacer, no hacer o dar, todo lo cual incluye la condena al pago de 
sumas de dinero, tal y como veremos. Lo que caracteriza a este medio procesal es, 
por ello, que siempre se pretenderá la nulidad de un acto previo, aun cuando puedan 
acumularse, también, pretensiones de condena. 
La Sala Política Administrativa en sentencia de fecha 11 de agosto de 1993 afirmó 
que la jurisdicción contencioso administrativa ha sido establecida para revisar si la 
Administración ha permanecido fiel a su eje, el principio de legalidad. 
En el mismo sentido, el recurso contencioso administrativo es una manifestación del 
derecho a la tutela judicial efectiva que la Constitución contempla en su artículo 26. 
Por ello, no puede entenderse que dicho recurso se limita a la revisión de la legalidad 
del previo acto administrativo, pues el particular lesionado puede, también, solicitar 
al juez el restablecimiento de la situación jurídica infringida por el acto. 
Anteriormente, en Venezuela, trato de diferenciarse como en Francia entre el recurso 
de nulidad, limitado a la revisión del previo acto administrativo contrario a Derecho, 
y el recurso de plena jurisdicción, en el cual se solicita el restablecimiento de la 
situación jurídica vulnerada. Sin embargo, se ha aceptado que a través del recurso de 
nulidad pueden esgrimirse pretensiones de nulidad y condena, es decir, pueden 
acumularse distintas pretensiones de acuerdo con el interés del demandante. 
En el mismo orden, el objeto del recurso contencioso administrativo de nulidad no es 
el acto administrativo, sino la pretensión procesal administrativa, o sea, la declaración 
de voluntad que el particular hace, por el cual solicita al juez contencioso 
administrativo que lleve a cabo una determinada actuación frente a la Administración. 
En este caso, esa actuación que se pretende es la nulidad del acto administrativo 
pretensión de nulidad y, de ser el caso, el restablecimiento de la situación jurídica 
lesionada pretensión de condena. El recurso contencioso administrativo de nulidad, 
bajo esta nueva visión, pasa a ser una manifestación del derecho de acción, por medio 
del cual pueden deducirse varias pretensiones. Por ello, a través del recurso de 
nulidad pueden deducirse dos tipos de pretensiones. La primera, la nulidad del acto 
administrativo por razones de 
 
Causales de admisibilidad del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad 
La nueva Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ha definido los 
presupuestos procesales del recurso contencioso administrativo de nulidad, o sea, sus 
causales de admisibilidad. Como sea que se trata de causales común para los distintos 
medios procesales en el contencioso administrativo, en esta sección sólo aludiremos a 
las especificidades propias del recurso de nulidad. 
 
Legitimación activa. 
No todos los particulares pueden interponer el recurso de nulidad. Por el contrario, 
sólo podrán formular el recurso quienes tengan legitimación activa, o sea, la aptitud 
para demandar la nulidad del acto así como el restablecimiento de la situación 
lesionada. La legitimación activa exige que quien demande la nulidad de un acto 
administrativo y solicite, subsecuentemente, el restablecimiento de la situación 
jurídica lesionada se encuentre en una especial situación frente al acto, reflejado en el 
beneficio o utilidad que se derivaría de la interposición del recurso. Por ello, es 
fundamental distinguir según los destinatarios del acto administrativo. 
La legitimación activa para demandar la nulidad de actos dirigidos a destinatarios 
indeterminados e indeterminables llamados también, confusamente, actos 
administrativos de efectos generales la tendrá, cualquier ciudadano mayor de edad. 
Hay, aquí, una suerte de acción popular, pues el recurrente no requiere precisar su 
interés en demandar la nulidad. 
Si estamos ante actos dirigidos a destinatarios determinados o determinables los actos 
de efectos particulares, sólo podrá demandar quien tenga la especial legitimación 
activa exigida por la LOJCA. Aquí hay que distinguir tres situaciones jurídicas 
a. El derecho público subjetivo: Si el acto considerado contrario a Derecho vulnera 
algún derecho subjetivo del particular, éste podría demandar su nulidad. Puede 
tratarse de un derecho constitucional el derecho de propiedad privada, por ejemplo 
legal e incluso, de un derecho contenido en actos o contratos de la Administración el 
derecho al precio en un contrato de obra. Este derecho subjetivo es, entonces, el 
apoderamiento que el ordenamiento jurídico reconoce a determinado particular frente 
a la Administración. Se trata siempre de poderes que derivan de una norma jurídica, 
sea constitucional, legal, sublegal o contractual. 
b. El interés legítimo, personal o directo: Si el acto viola un derecho subjetivo el 
particular, éste deberá estar en una especial situación de hecho frente al acto 
administrativo considerado contrario a Derecho, es decir, tener un interés legítimo, 
personal y directo. Este concepto ha sido trabajado por la jurisprudencia venezolana, 
a partir de la doctrina italiana. De esa manera, el acto administrativo debe estar en 
capacidad de causar un agravio al particular, no en situaciones de Derecho pues 
estaríamos ante la lesión al derecho subjetivo sino ante situaciones de hecho tuteladas 
por el ordenamiento jurídico. De esa manera, se entiende que todo particular que, 
frente al acto cuya nulidad se pretende, está es una especial situación de hecho, 
derivada de las perturbaciones que el acto causa a su esfera jurídicosubjetiva, tendrá 
legitimación activa para demandar su nulidad. 
c. El interés supra personal: El artículo 26 de la Constitución admite la tutela de los 
intereses supra personales, es decir, la especial situación de hecho o de Derecho en la 
que se encuentra una persona, en su condición de miembro de un determinado grupo 
social interés difuso o como representante de intereses gremiales interés corporativo o 
colectivo. En el primer caso, cualquier miembro del grupo social afectado por el acto 
administrativo puede demandar su nulidad por ejemplo, el consumidor de alimentos 
que demanda la nulidad del acto que niega el registro sanitario a un producto. En el 
segundo caso, el ente que reúne a los miembros de la comunidad puede demandar la 
nulidad del acto por ejemplo, el consejo comunal demanda la nulidad del acto que 
otorga la constancia de cumplimiento de variables urbanas fundamentales a un 
edificio. Como puede observarse, aquí se funden los conceptos de derechos 
subjetivos e interés, pues los intereses supra personales pueden devenir tanto de 
situaciones de hecho como de Derecho. 
 
La caducidad. 
El recurso contencioso administrativo debe ser presentado dentro de un lapso 
perentorio, que se cuenta a partirde la notificación del acto administrativo. 
 
Falta de presentación de documentos fundamentales. 
Los documentos fundamentales son aquellos que prueban el cumplimiento de los 
requisitos de admisibilidad del recurso, y por ende, deben acompañarse con el libelo. 
 
El agotamiento de la vía administrativa 
Desde la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y luego, la Ley Orgánica de 
Administración Pública de 2008, no es preciso agotar la vía administrativa para 
interponer el recurso administrativo. Se dice que un acto agota la vía administrativa 
cuando el acto es dictado por la máxima autoridad del órgano o ente de que se trata. 
Cuando el acto no agota la vía administrativa, el interesado tiene básicamente dos 
opciones ejercer los recursos administrativos que correspondan o acudir directamente 
al contencioso administrativo. 
La jurisprudencia ha admitido que, incluso si opta por iniciar el agotamiento de la vía, 
una vez resuelto el recurso de reconsideración, puede optar el interesado por acudir al 
contencioso sentencia SC de 20 de febrero de 2008, caso Inversiones Martinique. Si 
el acto agota la vía, el interesado podrá ejercer el recurso de reconsideración u optar 
por acudir al contencioso. La única limitante que se mantiene en Venezuela es que, si 
se interpone un recurso administrativo, no podrá el interesado acudir a la vía judicial 
hasta tanto no se haya resuelto el recurso, expresamente o por silencio administrativo 
artículo 92 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. 
Si se acumula, junto con el recurso de nulidad, pretensión de condena patrimonial, y 
el recurso se dirige contra los llamados actos separables es decir, los actos que dicta 
la Administración en ejercicio de las prerrogativas propias de los contratos 
administrativos, de acuerdo con esta jurisprudencia, será preceptivo agotar 
previamente el antejuicio administrativo pautado en la Ley Orgánica de la 
Procuraduría General de la República, en aquellos casos en los que el órgano autor 
del acto pertenezca a las personas jurídicas a las cuales dicha prerrogativa resulta 
extensible. 
Uso de expresiones ofensivas, irrespetuosas o ininteligibles. Se trata de una causal de 
nulidad de poca aplicación práctica, pero que en todo caso, sólo debe extenderse a 
supuestos en los cuales la integralidad del libelo resulta objetivamente contrario a la 
moral o a las buenas costumbres, o cuando de su contenido no pueda desprender el 
alcance de la pretensión deducida. 
La manifiesta falta de representación. Si quien interpone el recurso de nulidad actúa 
por medio de un representante, el título de esa representación debe identificarse y 
acompañarse al libelo, en copia certificada o simple, de acuerdo con el artículo 429 
del Código de Procedimiento Civil. Esto vale tanto para las personas jurídicas que 
actúan a través de sus representantes estatutarios, como en general, cuando se obra a 
través de mandatario. 
 
Actos recurribles 
Sobre la base de este principio de universalidad, se ha entendido que el recurso de 
nulidad procede contra todo acto sublegal dictado por la Administración, incluso, 
cuando la Administración dirime conflictos entre particulares. También, procederá 
contra los actos sublegales que, en ejercicio de la función administrativa, dicten otros 
órganos del Poder Público. Ocasionalmente, sin embargo, se llegó a exigir que el acto 
sublegal fuese dictado en ejecución de normas de Derecho Administrativo, en alusión 
a los actos que dicta la Administración en relaciones jurídicas regidas por el Derecho 
Privado, en especial, el Derecho Laboral. Actualmente, sin embargo, la discusión 
parece plantearse únicamente en lo que respecta al tribunal competente. También 
procederá este recurso frente a los llamados actos de autoridad, es decir, los actos que 
particulares dictan en ejercicio de potestades administrativas conferidas por la Ley. 
Es importante que se trate siempre de un acto de rango sublegal, para lo cual tiene 
que determinarse si la competencia con base en la cual se dictó el acto objeto de la 
pretensión de nulidad, puede o no ser regulada por la ley. La Sala Constitucional ha 
entendido, así, que no basta que el acto invoque normas constitucionales, pues si en 
definitiva, la competencia es regulada por la Ley, entonces, se tratará de un acto de 
rango sublegal. Bajo la Constitución de 1999, la distinción entre la justicia 
administrativa y la justicia constitucional ya no depende de los motivos de 
impugnación, sino del rango legal o sublegal del acto cuya nulidad se pretende. 
 
Vicios de nulidad 
Uno de los puntos más finamente trabajados por la jurisprudencia venezolana, fue 
precisamente éste, el de los motivos de impugnación. La nulidad del acto 
administrativo se pretende cuando éste adolezca de vicios, cuando incumpla los 
requisitos de validez preestablecidos por el ordenamiento jurídico. La metodología 
que se ha seguido es la delineada por la Sala Político Administrativa en fecha 2 de 
noviembre de 1982, caso Depositaria Judicial, la referida decisión la establece de la 
siguiente forma 
Por un lado, encontramos los vicios de forma, es decir, aquellos derivados de la 
exteriorización del acto administrativo, tanto en lo que atañe al cumplimiento de los 
extremos del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 
entre ellos, la motivación y el procedimiento administrativo previo. Por el otro, están 
los vicios de fondo, como tales, imputables a la voluntad de la Administración. Ellos 
se dividen en la competencia, los motivos, es decir, los fundamentos de hecho y de 
derecho del acto la finalidad y el objeto. 
Estos elementos de validez, al incumplirse, generan vicios que pueden o no derivar en 
la nulidad del acto administrativo. La tesis que ha aceptado el ordenamiento positivo 
venezolano, en los artículos 19 y 20 de la LOPA, es que como la regla, se producirá 
la nulidad relativa del acto administrativo, y solamente por vía de excepción, la 
nulidad absoluta, en los cinco supuestos del artículo 19 de la LOPA. Estos vicios 
pueden derivar de la infracción de la Constitución o de la Ley, lo que es irrelevante, 
pues actualmente, la justicia administrativa conoce la nulidad de actos 
administrativos, incluso, por razones de inconstitucionalidad. 
La principal relevancia entre los vicios de nulidad absoluta y nulidad relativa, es que 
los primeros, tradicionalmente, se consideran de orden público, lo que implica no 
sólo que ellos conducen fatalmente a la nulidad sino que, además, podrían ser 
evaluados de oficio por el juez. No es relevante tal distinción para determinar los 
efectos en el tiempo de la decisión, pues como se verá, ello responde a uno de los 
poderes del juez contencioso administrativo, no vinculado al tipo de vicio que puede 
invocarse. 
Cualquier pretensión de restablecimiento puede ser invocada. Lo relevante de esta 
pretensión, es que ella pretende retrotraer la situación derivada del acto nulo al status 
quo preexistente, lo que dependerá del objeto del acto recurrido. A modo de ejemplo, 
como pretensiones de restablecimiento, podemos enunciar las siguientes 
 Que se obligue a la Administración a dictar determinado acto administrativo, 
cuando el acto administrativo recurrido haya negado la expedición de dicho acto 
por ejemplo, una licencia o constancia. 
 Que se obligue a la Administración a devolver una cosa, cuyo desapoderamiento 
derivó del previo acto impugnado. 
También puede pretenderse que la Administración lleve a cabo un hacer, una 
actuación incluso prestacional, cuando el acto administrativo haya negado la 
realización de tal conducta. 
 Que se lleve a cabo actuaciones tendientes a deshacer los efectos jurídicos del 
acto impugnado, por ejemplo, eliminar el registro de la sanción cuya nulidad se 
obtuvo, o restablecer al particular en el ejercicio del acto o contrato que habían 
sido previamenterevocados. 
 Que la Administración indemnice al particular por los daños y perjuicios 
derivados del acto administrativo viciado de nulidad, con lo cual, el vicio debe ser 
la causa eficiente del daño, que podrá situarse en cualquiera de los sistemas de 
responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración. 
 
Procedimiento -Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo 
Admisibilidad 
Debe pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda en estos casos de 
procedimientos breves dentro de los 3 días de despacho siguientes a su recepción 
 
Notificaciones 
Una vez admitida la demanda, el tribunal debe ordenar la notificación de las 
siguientes personas y entes: 
1. En los casos de recursos de nulidad, se debe notificar al representante del órgano 
que haya dictado el acto 
2. Al Procurador General de la República y al Fiscal General de la República, 
3. A cualquier otra persona, órgano o ente que deba ser llamado a la causa por 
exigencia legal o a criterio del tribunal. 
Estas notificaciones se deben realizar mediante oficio que debe ser entregado por el 
Alguacil en la oficina receptora de correspondencia del órgano o ente de que se trate. 
El Alguacil debe dejar constancia, inmediatamente, de haber notificado y de los datos 
de identificación de la persona que recibió el oficio 
 
Solicitud del Expediente 
Con la notificación el tribunal debe ordenar la remisión del expediente administrativo 
o de los antecedentes correspondientes, dentro de los diez días hábiles siguientes 
 
Emplazamiento de interesados 
En el auto de admisión, se debe ordenar la notificación de los interesados, mediante 
un cartel que debe ser publicado en un diario que ha de indicar el tribunal, para que 
comparezcan a hacerse parte e informarse de la oportunidad de la audiencia de juicio. 
El cartel debe ser librado el día siguiente a aquél en que conste en autos la última de 
las notificaciones ordenadas. 
En los casos de demandas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares 
no será obligatorio el cartel de emplazamiento, a menos que razonadamente lo 
justifique el tribunal. 
El demandante debe retirar el cartel de emplazamiento dentro de los 3 días de 
despacho siguientes a su emisión, lo debe publicar, y luego consignar la publicación, 
dentro de los 8 días de despacho siguientes a su retiro 
 
Audiencia de Juicio 
Verificadas las notificaciones ordenadas y cuando conste en autos la publicación del 
cartel de emplazamiento, el tribunal dentro de los 5 días de despacho siguientes, debe 
fijar la oportunidad para la realización de la Audiencia de juicio. La audiencia debe 
ser celebrada dentro de los 20 días de despacho siguientes 
 
Pruebas 
Dentro de los tres días de despacho siguientes a la celebración de la audiencia de 
juicio el tribunal debe admitirlas pruebas y debe ordenar evacuar los medios que lo 
requieran, para lo cual se dispondrá de 10 días de despacho, prorrogables hasta por 10 
días más. Si no se promueven pruebas o las que se promuevan no requieran 
evacuación, dicho lapso no se abrirá. Dentro de los 3 días siguientes a la presentación 
de los escritos de pruebas, las partes pueden expresar si convienen en algún hecho u 
oponerse a las pruebas que aparezcan manifiestamente ilegales o impertinentes. 
 
Informes 
Las partes deben presentar informes por escrito o de manera oral si alguna de las 
partes lo solicita, dentro de los 5 días de despacho siguientes al vencimiento del lapso 
de evacuación de pruebas, si lo hubiere; o dentro de los 5 días de despacho siguientes 
a la celebración de la Audiencia de juicio, en los casos en que no se hayan promovido 
pruebas o se promovieran medios que no requieran evacuación 
 
Oportunidad de Sentencia 
Vencido el lapso de informes, el tribunal debe sentenciar dentro de los 30 días de 
despacho siguientes. Dicho pronunciamiento puede diferirse injustificadamente por 
un lapso igual.