derecho administrativo parte 7

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BOLILLA XIII - RESPONSABILIDAD ESTATAL
ACLARACION PREVIA: A partir del año 2014/15 se produjeron importantes modificaciones a la normativa legal vigente, esto es, la sanción de la ley 26.944 que hace referencia específicamente a la responsabilidad patrimonial del estado y la 26.994 que es la modificación del código civil y comercial de la nación. En función de esas modificaciones sustanciales a nuestro régimen legal, el desarrollo de la presente bolilla ha sufrido ciertos cambios que los hemos mantenido de alguna manera a lo largo de estos años, entendido como que justifican una necesaria modificación en cuanto a la forma de llevar a su conocimiento este tema que es tan especial en el derecho administrativo y que es de importancia porque nos habla de la responsabilidad estatal ; entonces vamos a tener que introducir ciertas modificaciones obviamente en el programa pero la exposición de este año (2020) se hace de una manera distinta. Los primeros 2 puntos (el pto. A y B) van a hacer referencia a estas cuestiones de la evolución, responsabilidad del estado que son temas digamos más bien de antecedentes históricos; y a partir del punto C de la bolilla vamos a referirnos a lo que es la nueva ley o el nuevo régimen de responsabilidad patrimonial del estado, por lo tanto esta aclaración se hace a los fines de que tengan en cuentan estas modificaciones introducidas y que si se va a referencia en los puntos A y B a normas del código civil y a la incidencia o aplicación de las normas del código civil hasta el año 2014 en cuanto a la jurisprudencia y al modo de resolver los planteos relativos a la responsabilidad estatal.
	
A) TEORIA GENERAL DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.
Resulta común que el Estado en el cumplimiento de sus funciones y en ejercicio de sus actividades pueda llegar a provocar un daño o un perjuicio a los particulares o administrados, afectando de ese modo el patrimonio o los derechos patrimoniales de las personas.
Ante estas situaciones se debe precisar si el Estado debe o puede ser responsabilizado por tales perjuicios; en qué forma; y con qué extensión, determinando además cuáles son los medios jurídicos de que pueden valerse los administrados para hacer efectiva esa responsabilidad.
La responsabilidad del Estado es materia del Derecho Administrativo que en principio es local, por lo tanto provincial (CN art. 121). 
Para poder hablar de la Responsabilidad del Estado es necesario que:
· Exista un daño;
· Sea imputable al Estado o al accionar de sus funcionarios;
· Que ese daño se haya producido por actos o hechos lícitos o ilícitos.
1. El Dogma de la Irresponsabilidad del Estado.
El Principio de la Irresponsabilidad del Estado se impuso por varios siglos debido a que la idea de SOBERANIA jugó un rol trascendental.
A partir del Siglo XVI con la consolidación del Absolutismo, se instaló la idea de la irresponsabilidad estatal, al sostener que el monarca no podía causar perjuicio, sobre la base de la idea de soberanía.
Esta idea no cambió con la Revolución Francesa (1789) que sustituyó la soberanía del Rey por la soberanía del Pueblo.
La jurisprudencia que surge del Consejo de Estado Francés puso fin a la Irresponsabilidad Estatal, a los fines de hacer efectivas las garantías constitucionales que habían sido dispuestas pero que en la práctica, no se respetaban. Así, a partir de los fallos o jurisprudencia que surge del Estado francés comienzan a producirse ciertos cambios importantes en lo que hacen a la responsabilidad del estado. En primer lugar, consagró:
a) La Responsabilidad del Estado por faltas objetivas en la prestación de Servicios Públicos;
b) La Responsabilidad del Estado por actos judiciales y legislativos.
Como consecuencia de estos cambios que se van introduciendo, durante la vigencia del Estado de Derecho, no se reconocen poderes jurídicos absolutos e ilimitados a favor del Estado.
En el Siglo XX – Estado Social de Derecho, se armonizan los derechos individuales con el interés general o bien común, de manera que cuando el particular tenía que sacrificar su interés individual por el bien común, tenía derecho a una justa reparación o indemnización, no por el daño causado sino por la alteración del Principio de Igualdad. Este ppio de igualdad hace referencia a la igualdad ante las cargas públicas, entonces cuando una persona sufría un daño como consecuencia de la actuación del Estado, se rompía esa igualdad ante las cargas, es decir esa persona si se veía perjudicada en forma especial y distinta frente al resto de la comunidad entonces debía repararse o restituirse esa igualdad vulnerada, por lo tanto se le paga una indemnización para el restablecimiento del equilibrio vulnerado o violado.
2. El Proceso hacia el Reconocimiento de la Responsabilidad del Estado. Evolución.
A comienzos del Siglo XIX se advirtió que el Principio de la Irresponsabilidad del Estado no iba a continuar teniendo vigencia dado que:
Primero, se dejó de lado la Teoría del Fisco el Estado no podía ser llevado a la justicia sino a través de Fisco, quien actuaba como una persona jurídica y a través de ésta, podía ser juzgado por los llamados actos de gestión, que eran considerados de naturaleza civil;
Segundo, porque los particulares que resultaban víctimas por los daños provocados por la Administración dejaron de lado el criterio de la irresponsabilidad estatal, reclamando una reparación económica en principio ante la autoridad administrativa, y frente a la negativa de ésta, ante los tribunales judiciales, invocando las disposiciones del Código Civil Francés.
Evolución - Jurisprudencia francesa.
A partir del Caso “BLANCO” en 1873, surge la concepción de la responsabilidad del Estado, basada en la distinción de la “falta de servicio” y “falta personal”.
Falta de Servicio: tiene un significado más amplio y objetivo que el significado de “culpa”, separando la responsabilidad de la Administración de la del funcionario.
La Falta de Servicio surge alrededor de la noción de Servicio Público, entendido como toda actividad jurídica o material emanada de los poderes públicos; y ante la necesidad de conceder una reparación patrimonial por los daños causados a los particulares por el funcionamiento Irregular o Defectuosos del Servicio Público.
Implica la falta o el funcionamiento defectuoso de un servicio público, esa actuación irregular produce un daño, entonces se justifica la reparación patrimonial de los daños causados por ese funcionamiento defectuoso.
Falta Personal: es aquella que excede el margen, es decir se deja de lado el mal o irregular/defectuoso funcionamiento del servicio. Para su configuración si se tiene en cuenta la culpa o dolo del agente público, dándose tanto cuando la falta del servicio está excluida como cuando la falta tenga vinculación con el servicio.
3. Responsabilidad Civil y Responsabilidad Administrativa del Estado.
Cuando el Estado sea declarado responsable por un acto o hecho que cause daño a los bienes o derechos de los particulares o administrados, deberá responder y reparar el daño, teniendo en cuenta la relación con el Derecho Civil o con el Derecho Administrativo.
Cuando los daños provengan de la actuación del Estado en el campo del Derecho Civil, son de aplicación las normas del Código Civil – art. 43, 512 y 1109 – según se trate de responsabilidad contractual o extracontractual.
Cuando la causa del daño fuera por la actuación del Estado dentro del campo de la función administrativa, se regirá por las normas del Derecho Público.
4. Responsabilidad del Estado Regida por el Derecho Administrativo (Contractual y Extracontractual).
Se rige por las reglas de la llamada JUSTICIA CONMUTATIVA, obligando a reparar en proporción a la cosa dañada, restableciendo la igualdad que ha sido alterada por el daño causado. Es decir, se restituye al individuo algo en proporción a la cosa dañada y no a la posición o participación que tenga ese individuo en la comunidad.
Esta responsabilidad puede ser Contractual: se rige por las normas del Contrato; o Extracontractual: que tiene en cuenta elcumplimiento irregular de la función administrativa y no se tiene en cuenta un contrato especifico. 
A su vez, la Responsabilidad Extracontractual puede ser: a) por actividad legítima, administrativa o legislativa: sólo se repara el daño emergente, con exclusión del lucro cesante. El fundamento seria que no parece justo que la comunidad deba pagar una reparación que implique un beneficio para el administrado por razones de “utilidad pública” o bien común. Se aplican las disposiciones de la Ley de Expropiación, para la determinación de la Indemnización que nos va a decir cuáles son los valores que se consideran o van a estar incluidos en la indemnización; b) por actividad ilegítima: el daño no se origina en una razón de utilidad pública, sino en el ejercicio irregular de la función administrativa. Corresponde indemnizar el daño emergente y el lucro cesante. No se tiene en cuenta la culpa, sino el cumplimiento irregular de la función administrativa.
B) RESPONSABILIAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO REGIDA POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
1. Fundamentos.
Tanto la responsabilidad del Estado por actividad legítima como por la actividad ilegítima son susceptibles de ser divididas en base a la actividad o función objetiva o material que desarrollan los distintos órganos estatales; esto refiere al hecho de que vamos a poder hablar de este tipo de responsabilidad tanto por la actuación que se cumple en los ámbitos del PE, PL o PJ. En consecuencia, distinguimos la actuación ilegítima del Estado según provenga de la función administrativa o de la legislativa o normativa. Por su parte, la responsabilidad por el ejercicio de la función jurisdiccional tiene un carácter excepcional por lo que es tratada en forma separada. 
La distinción entre actividad legítima e ilegítima se funda en la necesidad de reparación del daño provocado por acto ilegítimo, donde el administrado que sufre un perjuicio no tiene la obligación de soportar la actividad ilegítima ni sus consecuencias dañosas.
Evolución jurisprudencial.
Hay autores que afirman que la responsabilidad extracontractual por hechos o actos ilegítimos del Estado que causen daños sobre la persona o el patrimonio de los administrados fue reconocida a partir del Caso “Devoto” (1933) de la CSJN. Pero lo cierto es que la doctrina y la jurisprudencia antes de dicho Fallo habían reconocido la responsabilidad extracontractual por los llamados “actos de gestión de su patrimonio privado”; es decir, cuando se consideraba que el Estado actuaba como “persona jurídica”.
Recordar: 
“actos de gestión”: Son aquellos que se rigen por la “igualdad de derechos entre las partes”, o sea en el campo del Derecho Privado.
“actos de imperio”: son aquellos que se dan en el campo de las relaciones de poder, subordinación, de desigualdad de derechos; en definitiva, en la esfera del Derecho Público.
A - Hasta el Caso DEVOTO:
· Se aceptaba la responsabilidad del Estado por el incumplimiento de sus obligaciones contractuales, aplicándose las normas del Código Civil.
· Se consideraba también que el Estado era responsable por los actos de gestión, de su patrimonio privado, o por los actos de gestión de la prestación de servicios públicos. Ej: clausura por error por parte de funcionario;
· No se reconocía la responsabilidad aquiliana del Estado por delitos o cuasidelitos, dado que los arts. 36 y 43 del Código Civil impedían que las personas jurídicas estuvieran obligadas a responder por los actos ilícitos de sus representantes;
· Se aceptaba la responsabilidad del Estado cuando una ley especial así lo dispusiera, donde el Estado debía indemnizar por los daños causados, ya sea que la responsabilidad provenga de actos de imperio o de actos de gestión.
B - A partir del Caso “DEVOTO c/Gobierno Nacional” de fecha 22/09/1933.
La CSJN varió su criterio con el caso Devoto.
Hechos: En el campo que alquilaba la S.A. Tomás Devoto en la Provincia de Entre Ríos, ocurrió un gran incendio ocasionado por chispas de un brasero que utilizaban unos empleados del “Telégrafo Nacional” que tenía a su cargo la unión de hilos de la línea telegráfica que pasaba por el campo. El incendio provocó daños que llevaron a la Empresa a demandar daños y perjuicios contra el Gobierno Nacional.
· La CSJN reconoció la responsabilidad extracontractual del Estado, aplicando las normas del Código Civil arts. 1109 y 1113;
Dejó de lado la aplicación del artículo 43 del Código Civil;
La CSJN dio por “probada” la culpa o negligencia de los empleados de la Oficina de Telégrafos por el incendio del campo, y consideró que en definitiva la responsabilidad se extendía al Estado por ser éste una persona de la cual dependían estos empleados que eran los autores de los daños, aplicando las normas de los artículos 1109 y 1113 del Código Civil.
· Crítica de Cassagne: Errores del Fallo: 
· Funda la responsabilidad en los artículos 1109 y 1113 del Código Civil, normas que resultan inaplicables al Derecho Administrativo. Más aún, pudo haber acudido a la norma del artículo 1112 que regula la responsabilidad el Estado por las llamadas “faltas de servicio”;
· No se puede invocar el artículo 1113 cuando se trata del Estado, ya que no se lo puede equiparar a un “patrón” porque los agentes públicos son órganos de la Persona Pública Estatal;
· También fue un error acudir al artículo 1109 del Código Civil ya que hace mención a la responsabilidad sobre la base de la noción de la “culpa”, en lugar de recurrir a la figura de “Falta de Servicio” (recordemos que la falta de servicio refiere a una prestacion irregular o defectuosa) propia del Derecho Administrativo, y de raigambre constitucional (art. 16 CN). Resulta injusto que los administrados sean víctimas de los daños causados por el funcionamiento irregular o defectuoso del servicio público o función pública. No se respeta el Principio de la Igualdad ante las Cargas públicas.
C - Caso “FERROCARRIL OESTE c/Provincia de Bs.As.”, de 1938.
La CSJN reconoció la responsabilidad de la Provincia de Bs.As. por los perjuicios provocados por la prestación irregular o defectuosa del servicio de expedición de certificados registrales que resultaban indispensables para realizar la escrituración de inmuebles.
Se apoya en la norma del artículo 1112 del Código Civil para establecer la responsabilidad de la Provincia de Bs.As. por “falta de servicio”, como así también se apoya en la norma del artículo 1113 del Código Civil.
Art. 1112 C.C.: “Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, serán comprendidas en las disposiciones de este Título”.
Entonces, consideró responsable al Estado por los daños y perjuicios provocados por un informe errado del Registro de la Propiedad.
Art. 1113 del C.C.: “la obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia”.
Este Fallo se apoya fundamentalmente en el art. 1112 C.C. para establecer la RESPONSABILIDAD ESTATAL POR FALTA DE SERVICIO.
La característica de este caso jurisprudencial radica en el hecho de introducir por primera vez el artículo 1112 C.C. para fundamentar la responsabilidad del Estado (Provincia de Bs.As.), pero al correlacionarlo con el artículo 1113 C.C. le da una interpretación distinta al 1112 de la que le dio la CSJN en el Caso Vadell.
Resulta evidente que el Caso “Ferrocarril Oeste” como el Caso “Devoto”, no contienen el reconocimiento de una RESPONSABILIDAD DIRECTA ni de naturaleza objetiva como la que surge de la FALTA DE SERVICIO. Hace jugar al art. 1112 C.C. como una norma especial, similar al art. 1109 (responsabilidad por culpa entre particulares), pero referida a la responsabilidad del Estado como comitente. En este estado de cosas, la responsabilidad indirecta sólo se concibe acreditando la culpa de sus dependientes o agentes. Así las cosas, la Tesis de la Responsabilidad Indirecta siguió aplicándose sin interrupciones hasta 1984, por hechos y actos administrativos ilícitos(Caso ZEZZAC c/Provincia de Bs.As.). En este caso se responsabilizó a la Provincia de Bs.As. por el daño causado por un agente de policía por homicidio culposo (art. 1113 C.C.). El estado responde por las consecuencias dañosas de sus empleados.
D - El Caso “VADELL c/Provincia de Bs.As.” – 1984.
En este caso, se consideró responsable a la Provincia de Bs.As. por el cumplimiento defectuosos de las funciones del registro Inmobiliario.
En este caso, la idea objetiva de “Falta de Servicio” se basó en la aplicación del artículo 1112 del C.C. que establece un régimen de responsabilidad por los hechos u omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por cumplir dichas funciones en forma irregular. Destacó la responsabilidad extracontractual del Estado en el ámbito de Derecho Público, sin recurrir a la aplicación del art. 1113 C.C., toda vez que no constituye una responsabilidad indirecta del Estado.
La principal consecuencia de este Fallo radica en lo siguiente: 
· Desplaza el factor culpa;
· No resulta necesario probar la culpa del agente, ni siquiera individualizar al autor del hecho dañoso;
· Basta con acreditar y probar el funcionamiento irregular o defectuoso del servicio, para poder atribuir responsabilidad objetiva al Estado.
Llegamos como consecuencia a una atribución de responsabilidad del Estado INDIRECTA y en ese caso siempre se habla de la culpa o se refiere a este accionar defectuoso o irregular del agente (ferrocarril oeste). Hay responsabilidad indirecta porque el daño en realidad es provocado por sus empleados. 
Entonces, en síntesis:
· Devoto (aplicación art.1109 y 1113)
· Ferrocarril oeste (art.1112 y 1113)
Por primera vez la corte nos habla de una responsabilidad OBJETIVA y DIRECTA del Estado y deriva de la aplicación del art. 1112, siendo solamente necesaria la acreditación de un cumplimiento defectuoso o irregular de las funciones a cargo del funcionario.
· Vadell 
d- LEY DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 
La Ley 26.944 de Responsabilidad Patrimonial del Estado (en adelante, LRE) es un punto de inflexión para el Derecho Público argentino.
De un lado, marca el tránsito de un régimen de base jurisprudencial a un esquema sistemático de ordenación sustantivo de carácter predominantemente legal, es decir, pasamos de este sistema que se basaba sobre todo en los fallos jurisprudenciales de la CSJN a tener un sistema o régimen normativo de carácter eminentemente legal., ya que la responsabilidad hoy está regulada en esta ley 26.944
De otro, concibe al instituto como una materia de Derecho Público y, en tanto tal, asume que las respuestas a los problemas que plantea la responsabilidad extracontractual del Estado incumben, de modo primordial, al Derecho Administrativo. 
Sus ideas rectoras son el carácter objetivo, directo, autónomo y local del derecho de la responsabilidad estatal (la resp estatal va a tener estos caracteres) juntamente con sus típicos factores de atribución, la falta de servicio y el sacrificio especial en aras del interés público; y fueron labradas por la doctrina científica y judicial, nacional y provincial, durante las tres últimas décadas de gobiernos de jure.
El régimen jurídico de la Responsabilidad del Estado, está conformado por la Ley 26.944 y los artículos 1764 a 1766 CCyC.
Es un eslabón, una pieza – necesaria aunque incompleta – en el tránsito del Derecho Administrativo del Estado formal de Derecho al del Estado constitucional social de Derecho.
En ausencia de un régimen normativo específico, la Jurisprudencia, sobre todo la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante, CSJN), tuvo a su cargo una doble y delicada tarea: dirimir con fuerza de verdad legal los casos concretos de responsabilidad patrimonial del Estado sometidos a su conocimiento y decisión, y, simultáneamente, tallar de manera general y con vocación de perdurabilidad los requisitos y estándares de la responsabilidad estatal según los principios consagrados, primordialmente, en los artículos 16, 17 y 19 Constitución Nacional.
Bajo el régimen jurisprudencial vigente hasta 2014, la cartografía del derecho de la responsabilidad del Estado exhibió criterios consolidados (que surgen a partir del fallo Vadell como, v.gr., el carácter objetivo y directo de la responsabilidad estatal); aunque también mostró posiciones que distaban de ser uniformes.
Los problemas contemporáneos de la Responsabilidad del Estado nacen, en cambio, de la paulatina decantación o transformación del Estado de derecho en Estado constitucional social de Derecho. 
En el Estado constitucional social contemporáneo, el principio de dignidad humana (principio pre estatal expresamente reconocido en el artículo 75, inciso 22 CN) se erige en el estándar básico de interpretación de todo el sistema legal (nacional y provincial) y jurisprudencial de la Responsabilidad del Estado, ésto significa que en el Estado actual (estado constitucional de derecho) lo fundamental es la dignidad humana , este principio este es el rector para la interpretación de todo lo que es el sistema legal y dentro de este sistema legal, lo que hace a la responsabilidad patrimonial del Estado. En ese marco, los principios constitucionales son, naturalmente, los principios del Derecho Administrativo.
En el Estado constitucional social de Derecho, la centralidad que adquiere la persona, nos lleva a considerar que todo daño sobre derechos fundamentales indisponibles, que la persona física no tiene obligación soportar, sea de fuente ilegítima o legítima, obliga al íntegro restablecimiento de la dignidad lesionada, lo cual comprende la restitución plena, en especie y/o en su equivalente de la integridad (física, psíquica y moral) de la persona. Por eso, es decisivo, por ejemplo, proveer a la plena rehabilitación de la persona y a la reconstrucción de su proyecto de vida.
De allí que con miras a preservar “in natura” un derecho esencial indisponible, además de su tradicional función reparadora, el derecho de la responsabilidad estatal está llamado a cumplir, también, una función preventiva o de evitación de daños que pudieran tener origen en la actividad ilegítima de órganos o entes públicos.
Cambios a partir de la sanción de las Leyes 26944 (LRE) y 26994 (Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación).
Con la reciente sanción de las Leyes 26.944 y 26.994 se produce un cambio de sustancial relevancia.
A través de un cuerpo normativo con rango de ley, se reconoce de manera expresa, general y abstracta el derecho de los particulares a ser indemnizados por los daños que el genere el Estado mediante su actuación –activa o pasiva; formal o material – ilegítima, como también por su actividad lícita, siempre que se compruebe un sacrificio especial en aras del interés público.
El reconocimiento legal de esta garantía patrimonial queda explicitado en el artículo 1, párrafo 1, de la Ley 26.944. Allí se establece que la referida ley “rige la responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de las personas”.
Ese reconocimiento también opera por conducto de los artículos 1764 y 1765 CCyC. Este último prescribe que “la responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios del Derecho Administrativo nacional o local según corresponda”.
Se advierte así que, el régimen vigente de la Responsabilidad Estatal emana hoy del órgano que, en tanto representante de la voluntad general, tiene asignada la función legislativa, el Congreso de la Nación.
Es así pues que las normas referidas son la reglamentación legal de la garantía patrimonial frente a los daños que produzca el Estado en ejercicio de funciones públicas.
En definitiva:
a) El plexo normativo conformado por las Leyes 26.944 y 26.994 (artículos 1764 y 1766) instituye un sistema legal-marco de responsabilidad del Estado.
b) Con la sanción de la Ley 26.944 se abandona el régimen jurisprudencial –esencialmente variable – construido en torno a una norma insertada en el Código de Vélez (el célebre artículo 1112 CC) que regula la responsabilidadextracontractual, de naturaleza cuasi delictual, del agente o funcionario.
c) La Ley 26.944 (LRE) juntamente con los artículos 1764 a 1766 del CCyC, configuran la reglamentación legislativa de la garantía patrimonial sustantiva reconocida en los artículos 16, 17, 19 y 75, inciso 22 CN, en cuanto atañe al daño producido por el obrar de los órganos estatales en ejercicio de funciones públicas.
Las llaves maestras para interpretar adecuadamente el sistema legal vigente a partir de 2014 son la analogía y el principio de dignidad humana.
La responsabilidad del Estado, en el régimen legal vigente, cumple una función de garantía.
La responsabilidad patrimonial del Estado es un principio material ínsito en el Estado constitucional social de derecho, ya dijimos que esta responsabilidad del estado tiene una función reparadora y de prevención del daño.
En su función reparadora, tiende de manera primordial a restablecer, ex post, el equilibrio perdido entre el Estado y el particular a causa de la lesión jurídica inferida a los derechos o bienes de las personas por los órganos o entes estatales en ejercicio de funciones públicas.
En esa dirección, el carácter decididamente objetivo en el cual se enrola el régimen legal vigente (artículos 1, 3 y 4, de Ley 26.944), en el que la idea de culpa queda fuera de consideración, permite sostener que la responsabilidad patrimonial del Estado cumple, primordialmente, una función de garantía.
En la ley se establece en forma expresa que la responsabilidad es OBJETIVA y DIRECTA del estado, es decir esto implica decir que dejamos de lado la culpa.
En efecto, el fin del sistema creado por la Ley 26.944 (LRE) reside en asegurar la reparación de una lesión cierta, real, mensurable en dinero, que resulte imputable a la inactividad o a la actuación –activa o pasiva; formal o material– de un órgano estatal en ejercicio de funciones públicas, encuadrable en alguno de los factores objetivos de atribución previstos legalmente.
Esa función predominante de garantía que tiene asignada el derecho de la responsabilidad del Estado, se potencia y complementa con la aplicación, por vía analógica, de las técnicas de prevención del daño consagradas en el CCyC.
Si bien las normas del nuevo Código no resultan aplicables de manera directa y/o subsidiaria –artículos 1ª, párrafo 3, LRE y 1764 CCyC se establece en términos claros y expresos que no resultan aplicables al tema de la responsabilidad estatal las normas del CCCN– nada impide su aplicación analógica. De allí pues que este dispositivo sustantivo, consagrado en el artículo 1711 CCyC y concordantes – denominado también tutela inhibitoria– está llamado a evitar la producción de un daño previsible, originado por la actividad estatal ilegítima, con la menor restricción de derechos.
Se reitera, a garantía patrimonial, de carácter resarcitorio o reparador, expresamente reconocida en la LRE se complementa, por vía analógica, con la garantía de prevención del daño de origen antijurídico que deriva de las normas del CCCN.
En suma:
a) Según se desprende de la Ley 26.944, el derecho de la responsabilidad del
Estado en la Argentina, en su variable reparadora, se exhibe como una garantía patrimonial de las personas frente al Estado; (el Estado es responsable y la responsabilidad del mismo de tipo patrimonial es una garantía para los particulares, en el sentido de que sabemos de qué si existe un daño provocado por el Estado, ya sea a través de una actuación licita o ilícita, ese daño va a poder ser reclamado, el particular va a poder reclamar reparación)
b) Sin embargo, la responsabilidad estatal no tiene por finalidad hacer del Estado un asegurador universal y anónimo de indemnidad frente a cualquier perjuicio. 
Es decir está bien, el Estado se va a hacer responsable patrimonialmente del daño causado, no obstante el reconocer que es responsable cuando produce un daño no significa que va a responder por cualquier daño.
c) A la vez, el derecho de la responsabilidad del Estado, en su hora actual, no desdeña o deja de lado la tutela inhibitoria del daño previsible originado por la actuación antijurídica de un órgano estatal. Ésto es lo que decíamos anteriormente, que se aplica de alguna manera el derecho de la responsabilidad del estado, esta tutela inhibitoria que tiende a prevenir el causar un daño y esto se hace a través de una acción de prevención. En ese entendimiento la acción de prevención contemplada en los artículos 1711 CCyC y ss., la aplicación de ésto solo por vía analógica, se proyecta sobre cuestiones que atañen a la protección de derechos fundamentales indisponibles.
Notas distintivas de la Responsabilidad del Estado.
El Derecho de la responsabilidad del Estado, en la Argentina, exhibe dos notas singulares: autonomía (científica, jurídica y ahora legislativa debido a que tenemos ya norma propia, lo civil esta totalmente separado y se puede distinguir expresamente lo que es la responsabilidad estatal de la responsabilidad civil) con respecto a la responsabilidad civil, de un lado; y carácter local (o nacional, según corresponda), de otro. Ambas características aparecen consagradas en el CCyC y en la Ley 26.944.
El artículo 1765 CCyC establece que “la responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios del Derecho Administrativo nacional o local según corresponda”. En congruencia con esa previsión normativa, el artículo 1764 CCyC establece que las disposiciones del Capítulo 1, Título V del Libro Tercero, relativas a la responsabilidad civil, “no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria”. Aquí, la fundamental distinción con todo lo que venía a modo de régimen, sin ser un régimen expreso y formal o digamos, lo que regía hasta antes de la sanción de la ley, porque antes de esto para hablar de responsabilidad del estado, aplicábamos las normas que estaban establecidas en el CCCN.
En línea con los artículos 1765 y 1764 CCyC, el artículo 1, párrafo 3, de la Ley 26.944 prescribe: “las disposiciones del Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria”, aquí dejamos claro que se va a regir por normas del derecho administrativo sean nacional o local. A la vez, el artículo 11 LRE invita “a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a los términos de esta ley para la regulación de la responsabilidad estatal en sus ámbitos respectivos”.
En congruencia con los artículos 11 de la Ley 26.944 y 1764 CCyC, distintas Provincias han sancionado sus propias leyes de responsabilidad del Estado, y otras no lo han hecho. Ej. San Juan.
La Responsabilidad Estatal como propia del Derecho Administrativo.
El artículo 1765 CCyC dispone que las normas y principios del Derecho Administrativo, gobiernan la responsabilidad estatal.
Es evidente que en esta materia ha tenido influencia el desarrollo del Derecho Francés a partir de la decisión del Tribunal de Conflictos francés, en 1873, en el célebre Fallo “Blanco”. En este pronunciamiento –que tenía en miras deslindar competencias entre la justicia ordinaria y el Consejo de Estado–, el Tribunal de Conflictos puntualiza que la responsabilidad en que pueda incurrir el Estado por los daños causados a los particulares por el hecho de las personas que emplea en un servicio público, no puede estar regida por los principios establecidos por el Código Civil para las relaciones de particular a particular (fija la distinción entre una situación y otra). Y más adelante añade: la responsabilidad del Estado tiene sus reglas especiales, que varían en función de las necesidades del servicio y de la necesidad de conciliar los derechos del Estado y los derechos de los particulares.
Tres grandes ideas rectoras emanan de esta célebre decisión:
· La responsabilidad del Estado no puede estar regida por el Código Civil, esto es, por las normas que regulan las relaciones entre los particulares.
· La responsabilidad del Estado tiene sus reglas especiales, diferentes de las que rigen las relaciones de particular a particular;
· Esasreglas especiales varían en función de las necesidades del servicio y de la necesidad de conciliar las potestades estatales con los derechos y garantías de los particulares.
Se advierte entonces, que las ideas rectoras que emanan del Fallo “Blanco” guardan congruencia con la nota del 31 y el artículo 2611 CC, redactado por Vélez Sarsfield en 1869. Y es lógico que así sea. La influencia del pensamiento francés se proyectó no solo en el Código Civil sino también en el Derecho Administrativo.
Más allá de ello, se destaca que el eje rector de la doctrina desplegada en el Fallo “Blanco” se proyecta actualmente en el Derecho Privado francés. Así, la doctrina civilista francesa contemporánea destaca que la responsabilidad civil es muy distinta de la responsabilidad administrativa, puesto que posee reglas específicas aunque tiene unidad de inspiración con la civil, de la cual utiliza ciertas nociones. Además, se establece que la competencia para su regulación es local o nacional.
En definitiva, tanto el nuevo Código (artículos 1764 y 1765 CCyC) como la Ley 26.944 LRE, asumen que la responsabilidad patrimonial del Estado es una materia que incumbe al “Derecho Administrativo”. Por ende, en tanto es un asunto que atañe al Derecho Público, la competencia regulatoria de los poderes nacionales encuentra su límite constitucional en las “autonomías provinciales” –o de la CABA– (artículos 121, 129 CN y concs.).
La regulación legal de la responsabilidad estatal tiene el explícito propósito de brindar una respuesta equilibrada a las consecuencias no deseadas del desarrollo de las funciones estatales, llamadas a satisfacer el bien común. 
En ese marco, la reciente Ley 26.944 traduce la configuración normativa de una las variables del Derecho Constitucional a no ser dañado (artículo 19 CN).
La Ley de Responsabilidad del Estado, reglamenta la obligación de reparar el menoscabo patrimonial producido por la actuación de los órganos y entes en ejercicio de funciones públicas que violaron el principio general, consagrado en el artículo 19 CN, que prohíbe perjudicar o dañar los derechos de terceros.
El régimen regulatorio de la responsabilidad estatal vigente desde 2014 es producto de la voluntad general.
La LRE – como el CCyC – es un producto del órgano constitucional competente para ejercer el poder legislativo, el Congreso de la Nación. Y, entre las diferentes alternativas de política legislativa que se pudieron adoptar en esta materia, el Congreso consideró como opción apropiada la de sistematizar el derecho a la reparación de los daños resarcibles producidos por la actividad u omisión de las autoridades públicas mediante criterios propios de Derecho Público, de acuerdo con las tendencias jurisprudenciales, en muchos casos, ya consolidadas. En las situaciones en las que las doctrinas jurisprudencial y científica no eran pacíficas, el Congreso ejerció plenamente la libertad de configuración normativa procurando armonizar, en el devenir histórico presente, los derechos e intereses de los particulares con los bienes jurídicos que tutela el interés general.
Casuística.
La Ley 26.944 contempla el caso de lesiones inferidas sin justificación jurídica. Es la variable de la responsabilidad estatal que nace de la actuación estatal –activa o pasiva– irregular (artículo 3). Pero, la ley también considera aquel otro supuesto en el que, estando justificada la conducta que origina el daño, el particular no tenga la obligación de soportar la consecuente lesión que la conducta estatal lícita produce sobre su patrimonio o su persona. Es la responsabilidad estatal generada por la actuación legítima del Estado (artículo 4).
La Ley 26.944 consagra un sistema de responsabilidad extracontractual de Derecho Público abastecido por dos subsistemas claramente individualizados. La singular especificidad que exhiben los factores de atribución reconocidos en la ley: el factor atributivo de responsabilidad es la falta de servicio, para el supuesto de la denominada responsabilidad por actividad estatal ilegítima –artículo 3, inciso d– y el factor atributivo de responsabilidad es el sacrificio especial, en los casos de responsabilidad por actuación lícita del Estado –artículo 4, inciso e–; muestra que las construcciones propias del Derecho Administrativo guardan prevalencia sobre las concepciones civilistas.
La ley ha fijado con precisión cuáles son los elementos del supuesto de hecho que da origen al deber jurídico de indemnizar. También ha establecido la extensión de las consecuencias dañosas susceptibles de reparación. En este punto, la relación de causalidad (artículos 3, inciso c, y 4, inciso c, LRE) se erige en una de las piezas centrales del sistema pues, además de vincular los elementos del supuesto de hecho que da origen a la obligación de indemnizar, fija el alcance de las consecuencias dañosas susceptibles de reparación en clara interconexión con el factor de atribución aplicable en cada caso.
El artículo 1764 CCyC establece que las disposiciones relativas a la responsabilidad civil “no son aplicables a la responsabilidad del Estado ni de manera directa ni subsidiaria”; y las del artículo 1, párrafo 3, de la Ley 26.944, que determina que “las disposiciones del Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria”; pero ello no impide en modo alguno que, frente a situaciones no previstas específicamente por la LRE –como sucede, v. gr. con las normas relativas al alcance de la indemnización que nace de la responsabilidad estatal por falta de servicio–, se proceda a integrar el ordenamiento lagunoso a través de la interpretación analógica del Capítulo 1, Título V del Libro Tercero del Código Civil y Comercial.
Cuando se aplica una norma del Derecho Civil se la integra con los principios y normas del Derecho Administrativo, con lo cual la nueva norma creada aparece, no con su sentido original, sino conformada con el derecho que viene a integrar, esto para explicar cómo voy a integrar por vía analógica la norma del CCC en esta situación que se encuentra regida por el derecho administrativo, entonces como la voy a integrar en este sistema jurídico con sus principios y normas propias, le voy a dar un nuevo sentido de manera que esta norma que voy a aplicar analógicamente, no va a ser igual a la norma originaria . 
Para proceder a la aplicación analógica de las previsiones normativas reguladoras de la responsabilidad civil, es necesario discernir qué es aquello que la LRE permite, habilita, ordena o prohíbe.
En definitiva, el sistema legal actualmente vigente permite sostener que:
1. Las normas del CCyC no son aplicables de manera directa ni subsidiaria a la responsabilidad del Estado (artículos 1 LRE y 1764 CCyC);
2. En supuestos lagunosos, esto es en situaciones que no estén reguladas por la Ley 26.944, corresponde, en primer lugar, recurrir a las leyes análogas (conforme artículo 2 CCyC) de Derecho Administrativo;
3. Frente a la ausencia de una solución normativa singularizada en la LRE como en otras normas de Derecho Administrativo, se podrá emplear, solo por vía analógica (conforme artículos 1, LRE, y 1764, CCyC;) a las normas del Derecho Privado;
4. Las normas civiles se deberán adaptar al régimen legal vigente (a la Ley 26.944) y a los principios que lo sustentan;
5. La aplicación de la norma de Derecho Privado debe hacerse en función de la especificidad del sistema integrado (Ley 26.944), lo cual conlleva una cuidadosa elaboración que no desvirtúe ni desnaturalice los ejes rectores y fines que inspiran el esquema sistemático de ordenación consagrado por el legislador;
6. La analogía resulta improcedente cuando: 
a) la propia Ley 26.944 regula directamente los hechos materia del caso; o 
b) en cuestiones que la propia ley prohíbe, como ocurre, v.gr., con las sanciones pecuniarias disuasivas (artículo 1 LRE) que están reguladas expresamente en el CCCN y que la LRE expresamente prohíbe, o en los supuestos de actividad legítima del Poder Judicial (artículo 5 LRE), entre otros supuestos.
Laresponsabilidad del Estado se sustenta en factores de atribución objetivos.
Siguiendo la tendencia jurisprudencial que gobernó esta materia durante más de tres décadas, la LRE establece, en el artículo 1º, que la responsabilidad del Estado es objetiva (caso Vadell).
Consiguientemente, en el régimen legal vigente, si bien es una carga procesal de quien postula la pretensión indemnizatoria acreditar que la actividad o abstención es imputable a un órgano estatal, no resulta en cambio necesario individualizar al autor del daño ni demostrar que incurrió en culpa o dolo. 
¿Porque decimos que no hace falta demostrar culpa o dolo o individualizar al autor? porque la responsabilidad no es indirecta y/o subjetiva sino que es OBJETIVA y DIRECTA del Estado.
En ese sentido, el Alto Tribunal sostiene que “… quien alega responsabilidad del Estado por falta de servicio, debe individualizar del modo más claro y concreto posible cuál es la actividad de los órganos estatales que reputa como irregular...”.
El artículo 1º LRE establece que la responsabilidad del Estado es directa.
Es decir que la Administración no responde en subsidio por sus agentes y funcionarios. Ellos no son ni representantes ni mandatarios del Estado. Son sus Órganos; esto es, el Estado mismo. Por lo tanto, para que se configure el supuesto de hecho que da origen a la responsabilidad del Estado, no es necesario que se identifique ni que, de manera previa, se le reclame a un agente por la lesión resarcible.
La CSJN sostiene que la actividad de los órganos, funcionarios o agentes del Estado, realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de este (esto es, del Estado), el que debe responder de modo principal y directo por sus consecuencias dañosas. Esta cita hace referencia al fallo Vadel y también hacemos referencia a esta conclusión en la bolilla 3 cuando hablamos de la teoría del órgano.
El carácter directo de la responsabilidad estatal torna improcedente la responsabilidad del Estado por la actuación de contratistas y concesionarios de los servicios públicos a los cuales se les atribuya o encomiende un cometido estatal (el Estado NO responde), cuando la acción u omisión sea imputable a la función encomendada (artículo 6).
¿Por qué no responde por ello? Porque ni unos ni otros (ni concesionarios ni contratistas) son órganos o entes estatales. En el esquema legal, para que proceda la responsabilidad patrimonial del Estado, resulta indispensable que el hecho generador del daño indemnizable resulte imputable materialmente a un ente u órgano estatal (artículo 3, inciso b, y 4, inciso b, LRE).
El artículo 6 LRE no exonera al órgano o ente estatal competente de los daños cuando hecho generador resida en una falta de servicio derivada de la inobservancia del deber expreso y determinado de control (artículo 3 inciso d, Ley 26.944) (si recuerdan en la bolilla de servicio público hablamos de cuáles eran las funciones o competencias que siempre se reservaba para si el estado, entre ellas estaba el control, dictado del marco normativo, etc.). Esta situación le es imputable de manera directa al órgano. Tampoco el Estado se exime de responsabilidad si los daños ocasionados por los concesionarios de servicios públicos o contratistas del Estado fuesen consecuencia directa del ejercicio irregular del poder de ordenación o regulación del servicio. 
CONCLUSION: como principio general NO responde por los daños derivados de contratistas y concesionarios, salvo que ese daño derive de no haber observado correctamente su función de control o de no haber regulado o normado correctamente el servicio que se trate.
Falta de Servicio o Sacrificio Especial.
La LRE consagra dos subsistemas de responsabilidad: uno por actividad y omisión ilegítima (artículo 3); otro por actividad lícita (artículo 4). El elemento primordial del primer subsistema reside en el factor de atribución falta de servicio (artículo 3, inciso d); en el segundo, la nota caracterizadora se aloja en factor de atribución, también objetivo, sacrificio especial (artículo 4, inciso d).
a. Falta de servicio - Responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima.
Tanto en el régimen jurisprudencial como en el sistema legal vigente, la falta de servicio se presenta como un requisito indispensable del supuesto de hecho que origina la obligación de indemnizar por actividad ilegítima. 
En efecto, la CSJN, con anterioridad a la sanción de la Ley 26.944, sostuvo que la procedencia del reclamo fundado en la responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad ilícita debe reunir los siguientes requisitos:
· Que el Estado haya incurrido en una falta de servicio (artículo 1112 CC) o ejecución irregular del servicio, por acción u omisión; 
· Que la actora haya sufrido un daño cierto, aunque también en algunos fallos se exigió que el perjuicio fuera actual; 
· Que exista una relación de causalidad (en algunos supuestos se exige que sea directa) entre la conducta estatal impugnada y el daño cuya reparación se persigue.
Por su parte, en la actualidad, el artículo 3 inc. d) de la Ley 26.944 establece que los requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima son:
1. Daño cierto, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
2. imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal; 
3. relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue; 
4. falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado.
La omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado ¿qué significa esto? la falta de actuación del Estado solamente va a generar responsabilidad cuando implica el no haber cumplido un deber de actuación de la norma, o sea con esta omisión hay un daño, y bueno esa omisión de actuación del estado va a generar la necesidad de reparación de daño causado cuando tenía la obligación de actuar.
Según se desprende del texto legal, la falta de servicio está directamente identificada con el irregular cumplimiento de la función pública asignada a un órgano o ente estatal.
El artículo 3, inciso d) LRE conceptualiza la falta de servicio como “una actuación u omisión irregular de parte del Estado”. Asimismo, en ese mismo inciso también se menciona la “inobservancia de un deber normativo”.
Entonces, la falta de servicio –en los términos utilizados por el artículo 3, inciso d) LRE– está ligada, de modo general, a:
· la presencia de una conducta antijurídica;
· la falta de legitimidad de la conducta estatal;
· una irregularidad en el ejercicio de la función estatal;
· la falta de una regular prestación; o
· la violación frente a las obligaciones del servicio regular.
Todas estas circunstancias nos pueden referir a una falta de servicio.
No se puede determinar si la actuación, activa o pasiva, o abstención es ilegítima si previamente no se examina la totalidad del ordenamiento jurídico dentro del que se inserta la actividad estatal a la que se le imputa el daño.
La carga de la prueba del factor de atribución pone en cabeza de quien postula la pretensión resarcitoria la carga procesal de “describir de manera objetiva en qué ha consistido la irregularidad que da sustento al reclamo...”.
La procedencia de la pretensión resarcitoria requiere individualizar del modo “más claro” y “concreto” la “actividad” que “específicamente” se reputa como “irregular”.
No alcanza con demostrar la configuración de falta de servicio. 
El artículo 3, inciso a) LRE, consagra como primer recaudo indispensable, al daño, esto es, a la lesión no justificada sobre un interés jurídicamente protegido. La norma establece que debe existir un “daño” “cierto” “debidamente acreditado por quien lo invoca”, que, a la vez, resulte “mensurable en dinero”.
Por ello, quedan fuera del radio de la indemnizabilidad los daños meramente eventuales.
En lo que atañe ala falta de servicio nacida de la inactividad estatal, el artículo 3, inciso d), in fine, LRE establece que la omisión “solo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado”.
La falta de servicio por omisión asume como presupuesto que el órgano o ente estatal ha dejado de hacer o de ejecutar algo. Sin embargo, no basta acreditar que se ha dejado de actuar. Es necesario demostrar que esa abstención de hacer, ese haber dejado de hacer algo, configura un incumplimiento, total o parcial, de un mandato normativo. Es necesario que la actuación estatal que se le imputa al órgano, de no haber realizado, sea de observancia obligatoria (y posible, jurídica y materialmente) por estar prescrita en un precepto normativo válido (juridicidad) que concierne al ámbito de incumbencias funcionales del órgano en razón de la materia, territorio, tiempo y el grado (competencia).
En ese entendimiento el artículo 3, inciso d) LRE, prevé que la falta de servicio por omisión se configura “cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado”.
b. Sacrificio especial - Responsabilidad por actividad legítima. 
El artículo 4, inciso e) presenta a este factor de atribución como un padecimiento “diferenciado” en relación con el “que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido”. Sacrificio especial porque lo sufre una persona y no el resto de la comunidad, y porque esa persona en particular no tenía por qué sufrirlo, diferenciarse de los demás.
La idea de sacrificio especial en aras del interés público remite a la idea de un perjuicio específico, grave y anormal. No cualquier daño es susceptible de reparación por conducto de este instituto. Debe existir actividad válida del Estado, que produzca un perjuicio particular desproporcionado para alcanzar finalidades de interés general o colectivo.
En la LRE, la configuración del supuesto de hecho que origina la indemnizabilidad por la actividad estatal legítima requiere alegar y probar que existe un supuesto de sacrificio desigual. 
En este ámbito, la calificación de excepcional que le brinda el artículo 5 a la responsabilidad por actividad estatal legítima, se identifica con la idea de apartamiento de lo que es general, común. ¿Por qué hablamos de excepcional? porque lo que ocurre como regla general es que la actividad lícita, la que esta jurídicamente justificada no es indemnizable.
De ordinario, la actividad lícita, esto es, la actividad jurídicamente justificada, no es indemnizable. Este principio, con toda lógica, rige en el Derecho Privado y en el Público. Lo que es extraordinario, lo que resulta excepcional, es la dispensa a ese principio.
En el Derecho Público, la dispensa se produce cuando se verifica un sacrificio especial –tal como lo califica la Ley 26.944–; esto es, cuando se comprueba que una actuación estatal lícita origina a una persona determinada un padecimiento –afectación de un derecho adquirido– que resulta desproporcionado con respecto al resto de los miembros de la comunidad.
El texto legal está en línea con la doctrina jurisprudencial, expresada apenas un par de meses antes de la sanción de la ley, en cuanto identifica el sacrificio especial con las consecuencias anormales, en tanto van más allá de lo que es razonable admitir en materia de limitaciones al ejercicio de derechos patrimoniales y “significan para el titular del derecho un verdadero sacrificio desigual, que no tiene la obligación de tolerar sin la debida compensación económica, por imperio de la garantía consagrada en el artículo 17 de la Constitución Nacional”. 
La procedencia de la pretensión de responsabilidad estatal requiere que la actividad del Estado produzca una lesión a una situación jurídicamente protegida. La ausencia de una lesión sobre un interés jurídicamente protegido determina la improcedencia de la pretensión indemnizatoria por actividad legítima puesto que, en ese supuesto, no se configura un daño resarcible con fundamento en la garantía constitucional de la inviolabilidad de la propiedad y de la igualdad ante las cargas públicas.
El sacrificio especial, consagrado como factor de atribución objetivo de la responsabilidad por actividad legítima del Estado, alude a la idea de especialidad del daño. Se refiere a un padecimiento jurídicamente relevante –en tanto se concretiza en un menoscabo a una situación jurídica protegida– que resulta desigual con respecto al conjunto social.
Se deberá indemnizar la afectación irrazonable de la propiedad por imponer un sacrificio superior al exigible igualitariamente a raíz de la vida en comunidad.
Este segundo subsistema no prevé la responsabilidad por omisión lícita.
La Relación de Causalidad (el vínculo que une el hecho con el daño para luego determinar el alcance de la indemnización).
La relación de causalidad, en tanto es un requisito indispensable del supuesto de hecho que genera la obligación indemnizar (artículos 3, inciso c, y 4, inciso c, de la Ley 26.944), está llamada a cumplir una doble función.
El nexo de causalidad es un requisito indispensable y autónomo del supuesto de hecho que hace nacer la responsabilidad patrimonial del Estado. Los artículos 3, inciso c; 4, inciso c), y 2 de la Ley 26.944, se refieren a él.
La relación de causalidad se presenta como el elemento une, liga o vincula la actividad u omisión estatal, subsumible en alguno de los factores de atribución previstos por la ley, con el daño jurídico, esto es con las consecuencias que le son legalmente imputables al hecho generador.
Una de las funciones del requisito causal es brindar los parámetros objetivos indispensables para establecer qué consecuencias dañosas se deben reparar. El menoscabo patrimonial, el daño, será reparable siempre que se encuentre comprendido dentro del círculo de consecuencias jurídicamente atribuidas, para ese supuesto, al autor de la actuación u omisión imputada.
Entonces, ¿Porque es importante la relación de causalidad? para determinar hasta donde el estado debe asumir esas consecuencias dañosas, es decir, la cuantía de indemnización.
El sistema legal vigente consagra la tesis por la cual el factor de atribución modula el alcance de las consecuencias dañosas atribuibles al hecho generador.
Así, mientras en el subsistema de responsabilidad por actividad ilegítima, el artículo 3, inciso c), LRE, establece que debe existir “relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue”; en lo que atañe a la responsabilidad por actividad estatal lícita, el artículo 4, inciso c) exige una “relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño”.
Entonces, la difrencia:
· ART.3 : relación de causalidad adecuada
· ART. 4 (por act. lícita): se habla de una relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva.
Hay causalidad adecuada cuando una condición es por naturaleza, en el curso habitual de las cosas y según la experiencia de la vida, capaz de producir el efecto que se ha realizado. Causa es aquella que entre todas las que concurren, ha influido decisivamente en la dirección del resultado operado.
La teoría de la causalidad adecuada focaliza su atención en determinar si un hecho específico, es objetivamente apto, idóneo, para producir, normalmente, esa consecuencia lesiva.
El criterio adoptado por el artículo 3, inciso c) de la LRE, en cuanto adopta la teoría de la causalidad adecuada, mantiene la tendencia jurisprudencial predominante hasta antes de la sanción de la ley. 
Según el artículo 3 inciso d) LRE, la configuración del supuesto de hecho que origina la responsabilidad estatal ilegítima exige acreditar el factor de atribución falta de servicio. Como ya vimos, la LRE conceptualiza la falta de servicio como una actuación u omisión irregular de parte del Estado. A la vez, el supuesto de “omisión irregular” se concretiza mediante “la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado”.En estos supuestos, para que se configure la relación de causalidad adecuada, es menester acreditar que, de haberse cumplido la actuación establecida de manera determinada en la norma, el daño –esto es, la lesión sobre un derecho o interés– no se hubiera producido.
Corresponde a quien postula la pretensión indemnizatoria demostrar, conforme el artículo 377 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (en adelante, CPCCN) y el artículo 1736 CCyC que, previsiblemente, según el curso ordinario y natural de las cosas, mediante la observancia del deber normativo de actuación (expreso –o incluido implícitamente en la misma norma– y determinado), las consecuencias dañosas que se le atribuyen a la inactividad estatal se habrían evitado.
No habrá encadenamiento causal entre el daño y la inactividad que se le imputa al órgano, si el demandado demuestra que aun con el cumplimiento de la conducta debida en los términos del artículo 3, inciso d) LRE el daño igualmente se hubiera producido.
En definitiva: la configuración de la relación de causalidad en el supuesto responsabilidad por omisión (artículo 3 inciso d, LRE) requiere acreditar: 
1. Que el órgano se abstuvo de actuar; 
2. Que esa abstención, ese dejar de hacer o de ejecutar algo colisiona y se contrapone al mandato jurídico de actuación preestablecido de modo expreso (o implícitamente incluido dentro de lo expreso) en la norma –constitucional, supranacional, legal o reglamentaria– o en otro acto estatal dotado de fuerza obligatoria frente a terceros; 
3. Que, de haberse realizado la conducta prescrita por la norma, la lesión sobre la relación de utilidad protegida por el derecho o interés no se habría producido.
Quien demanda la reparación de daños producidos actividad o inactividad ilegítima del Estado no solo tiene la carga de alegar y justificar la causación; tiene también la de aportar pruebas concluyentes que permitan establecer que existe, con suficiente certeza, un vínculo de material de conectividad que anuda la consecuencia dañosa con un hecho generador idóneo, apto, relevante, emanado de un órgano o ente estatal.
Factores que suprimen la relación causal. Eximentes de responsabilidad
La estructuración del supuesto de hecho que origina la responsabilidad estatal requiere, como requisito negativo de configuración, la ausencia de eximentes contempladas en el artículo 2 LRE: 
· hecho de la víctima, 
· hecho de un tercero por quien el Estado no debe responder y
· caso fortuito o fuerza mayor.
Si el daño tiene su origen en una causa extraña o ajena al hecho que se le imputa al órgano estatal, como las previstas en el artículo 2 LRE, ello traerá como consecuencia la interrupción del vínculo causal y la consecuente imposibilidad de satisfacer el requisito previsto en el artículo 3, inciso c) LRE; es decir, no lo vamos a poder hacer responsable al Estado.
La existencia de alguno de los tres supuestos de causa ajena, en la medida que esté debidamente demostrada –la prueba de las circunstancias eximentes corresponde a quien la alega (artículo 1734 CCyC)– libera al Estado demandado.
· Hecho del damnificado La propia conducta del damnificado se puede convertir en causa exclusiva o no exclusiva del daño. Mientras el primer supuesto exime de responsabilidad al órgano, el segundo la limita. Para que el hecho de la víctima interrumpa totalmente el nexo causal debe haber sido causa adecuada y exclusiva del daño. Ahora, si la conducta del damnificado tiene solo incidencia parcial en la producción del resultado, por cuanto ella interfiere o actúa de manera independiente al hecho imputable al Estado, habrá pluralidad de agentes causales (concausa) que determinará la reducción del monto indemnizatorio puesto que al órgano imputado solamente debe cargar en proporción a su exclusivo aporte causal. 
· Hecho de un tercero extraño El artículo 2, inciso b) de la Ley 26.944 consagra como eximente de responsabilidad el supuesto en que el daño tenga su origen por el hecho de un tercero por quien el Estado no debe responder. El fundamento de esta exención remite a la ausencia de nexo causal. El Estado demandado se libera demostrando que el daño ha sido provocado de modo único o determinante por un tercero extraño. En tal supuesto la atribución material del menoscabo se desplaza hacia el tercero, que es en definitiva el sujeto en relación con el cual se podrá efectuar la imputación. El hecho del tercero no se presume, siendo una carga del demandado demostrar su incidencia en el nexo causal.
· Caso fortuito El caso fortuito y la fuerza mayor constituyen factores extraños con aptitud para provocar la interrupción del nexo de causalidad entre la conducta del demandado y el daño. Son un obstáculo para la indemnización del damnificado. Se configura cuando condiciones inevitables e imprevisibles desvían la cadena de causalidad o imposibilitan la atribución fáctica del resultado al agente. El casus determina la ausencia de responsabilidad por defecto del nexo causal. 
La relación de causalidad en la responsabilidad del Estado por actividad legítima 
El artículo 4 de la Ley 26.944 establece los requisitos que estructuran el supuesto de hecho de la responsabilidad estatal por actividad legítima del Estado. 
Algunos recaudos legales son comunes a la responsabilidad por actividad ilegítima; otros en cambio son propios. Así, se deberá acreditar:
1. que existe un daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; 
2. imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;
3. relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño; 
4. ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
5. sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido. 
En congruencia con la doctrina jurisprudencial, el artículo 5 califica la responsabilidad por actividad lícita como “excepcional”. Esta calificación toma en cuenta, de un lado, la ajenidad que tiene este supuesto, propio del Derecho Administrativo, con respecto a la doctrina civilista (recuérdese que el supuesto de hecho que genera responsabilidad civil reposa en la antijuridicidad, y que fue esa situación la que tuvo en cuenta el dictamen de la Procuración General, cuando señaló en “Motor Once” que la responsabilidad del Estado por actividad lícita no puede disciplinarse por normas de Derecho Privado, porque ante el Estado actuando conforme a derecho fallan todos los preceptos sobre actos ilícitos).
Así, en “El Jacarandá SA”, sentencia del 28/07/2005, el voto de la mayoría sostuvo que en el campo de la actividad lícita, es decir, cuando se trata de resarcir daños causados por actos inspirados en el interés colectivo, en el interés general, los jueces deben actuar con suma prudencia, ¿porque decimos con prudencia? justamente por ese carácter excepcional. 
A tal efecto se deberá verificar: 
i) que los daños “efectivamente” se han producido; 
ii) que ellos sean una consecuencia directa e inmediata del obrar del Estado (doctrina 310:2824); enfatizándose luego, con arreglo a Fallos: 312:2022, considerando 16, “que es necesario acreditar la existencia de una relación directa, inmediata y exclusiva, de causa a efecto, entre la conducta impugnada y el perjuicio cuya reparación se persigue”.
Alcance de la Indemnización
La LRE no fija normas relativas al alcance de la reparación de los daños generados por actuaciones u omisiones del Estado subsumibles en el factor de atribución falta de servicio. 
En este ámbito de la responsabilidad por actividad ilegítima cabe la aplicación analógica de las reglas pertinentes del Derecho Privado vigentes al momento de resolver. Es decir, se deben adaptar los criterios de reparación civil de daños que se originan en acciones u omisiones que no están justificadas, es decir, que nacen de conductas antijurídicas (artículo 1717 CCCN). 
La reparación del daño que nace de la actividad ilegítima del Estado dará lugar la reparación plena (artículo1740 CCCN) de aquellas consecuencias que guarden nexo adecuado de causalidad con el hecho generador del daño (artículo 3, inciso c, LRE y artículo 1726 CCyC). Como regla, corresponderá la restitución de la situación del damnificado al estado anterior al hecho dañoso, sea por el pago en dinero o en especie. En este orden la doctrina del alto Tribunal puntualiza que es la violación del deber de no dañar a otro (art.19 CN) lo que genera la obligación de reparar el menoscabo causado, y tal noción comprende todo perjuicio susceptible de apreciación pecuniaria que afecte en forma cierta a otro en su persona, en su patrimonio y/o en sus derechos o facultades. Dicha reparación no se logra si los daños subsisten en alguna medida, motivo por el cual la indemnización debe ser integral. 
En materia de responsabilidad por actividad legítima, la LRE establece, en cambio, un régimen especial y propio de Derecho Público que excluye la aplicación del Código Civil (a diferencia de lo que ocurre con la responsabilidad por actividad ilegitima, en donde voy a aplicar normas del derecho privado, con relación a la responsabilidad por actividad legitima voy a tener un régimen especial que es propio del derecho administrativo).
En primer lugar la LRE dispone que le son atribuibles al Estado aquellas consecuencias que guarden una relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño (artículo 3 inciso c). A la vez la ley establece que en ningún caso procede la reparación del lucro cesante (artículo 5).
La solución adoptada, en tanto excluye el lucro cesante, mantiene la directriz trazada por la Ley de Expropiaciones (artículo 10).
En la actividad lícita, encuadrable en el factor de atribución sacrificio especial, se conforma de manera exclusiva o principal con el lucro cesante. En esta especial circunstancia, el principio general de no admitir el lucro flexibiliza su alcance pues excluir totalmente dicho rubro (lucro cesante) significaría otorgar al actor una indemnización tan ínfima que llevaría al despojo de su derecho de propiedad.
Acciones – Plazos de Prescripción.
El artículo 7º de la LRE establece que el plazo para demandar al Estado en los supuestos de responsabilidad extracontractual es de tres (3) años computados a partir de la verificación del daño o desde que la acción de daños esté expedita.
Además, de conformidad con lo establecido en el artículo 8ª de la LRE, el interesado puede deducir la Acción Indemnizatoria (de Daños y Perjuicios) juntamente con la de Nulidad de actos administrativos de alcance individual o general, o la de Inconstitucionalidad, o después de finalizado el proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento.
Acciones: 	
· Daños y Perjuicios (Indemnizatoria) 
· Nulidad de actos administrativo de alcance individual o general
· Inconstitucionalidad
Interposición (en forma conjunta o no): 
· Daños y Perjuicios + Nulidad 
· Daños y Perjuicios + Inconstitucionalidad 
Ó
· Nulidad 
· Inconstitucionalidad
· Y después … Daños y Perjuicios 
Responsabilidad de los Funcionarios o Agentes Públicos.
ARTICULO 9° — La actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están impuestas, los hace responsables de los daños que causen.
La pretensión resarcitoria contra funcionarios y agentes públicos prescribe a los tres (3) años.
La acción de repetición del Estado contra los funcionarios o agentes causantes del daño prescribe a los tres (3) años de la sentencia firme que estableció la indemnización.
Responsabilidad Contractual del Estado.
ARTICULO 10. — “La responsabilidad contractual del Estado se rige por lo dispuesto en las normas específicas. En caso de ausencia de regulación, se aplica esta ley en forma supletoria.
Las disposiciones de la presente ley no serán aplicadas al Estado en su carácter de empleador”.
C) RESPONSABILIDAD DE LOS AGENTES Y FUNCIONARIOS PUBLICOS.
(Una parte de este punto lo hemos visto al hablar del empleo público y otro de los puntos lo acabamos de mencionar en forma precedente al hablar del art. 9). 
Hay que destacar que el agente público en el ejercicio de sus funciones tiene distintos tipos de responsabilidad:
a) Frente al ESTADO: RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA 
· Responsabilidad Disciplinaria - Ley 22140, Ley 25164 (Ley de empleo público, la parte de régimen disciplinario porque se hace efectiva a través de un sumario administrativo)
· Responsabilidad Patrimonial – Ley 25164 (arts. 130, 131) Ley de administración financiera 
b) RESPONSABILIDAD PENAL
c) Frente a terceros o particulares: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL por el daño causado a terceros por una actuación con dolo o culpa que importa en ejercicio irregular de las funciones a su cargo ( art. 9 LRE)
1. Ley de Responsabilidad del Estado – Ley Nº 26944/2014.
ARTICULO 9° — La actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están impuestas, los hace responsables de los daños que causen.
La pretensión resarcitoria contra funcionarios y agentes públicos prescribe a los tres (3) años.
La acción de repetición del Estado contra los funcionarios o agentes causantes del daño prescribe a los tres (3) años de la sentencia firme que estableció la indemnización.
2. Ley de Administración Financiera N° 24156/92.
La RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA de carácter PATRIMONIAL del agente público frente al Estado se rige por la Ley 24156, artículos 130 y 131.
Artículo 130: “Toda persona física que se desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría General de la Nación, responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes mencionados, siempre que no se encontrare comprendida en regímenes especiales de responsabilidad patrimonial”.
En realidad este art está estableciendo el mismo tipo de responsabilidad pero frente al Estado que aquella que en el art. 9 de la responsabilidad se establece frente a terceros.
Artículo 131: “La acción tendiente a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de todas las personas físicas que se desempeñen en el ámbito de los organismos y demás entes premencionados en el artículo 117 y 120 de esta Ley, prescriben en los plazos fijados por el Código Civil, contados desde el momento de la comisión del hecho generador del daño o de producido éste si es posterior, cualquiera sea el régimen jurídico de responsabilidad patrimonial aplicable con estas personas”.
Las disposiciones de la Ley 24156 regulan la REPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO FRENTE AL ESTADO, por dolo, culpa o negligencia.
Requisitos:
1. Imputabilidad material;
2. Dolo, culpa o negligencia;
3. Daño;
4. Relación de causalidad;
5. Régimen especial de responsabilidad.
Doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación. Interpretación y Aplicación De La Ley 24156.
Para la determinación del perjuicio fiscal en el ámbito administrativo rige el Reglamento de Investigaciones del Estado N° 1798/80 (Decreto N° 407/99), que establece un procedimiento sumarial de naturaleza disciplinaria, en donde deberá definirse la existencia de perjuicio fiscal. El artículo 1° dispone que podrá sustanciarse información sumaria o sumario administrativo para determinar la responsabilidad disciplinaria y patrimonial si la hubiere.
Artículo 83: “El informe del Instructor sumariante contendrá la determinación de la existencia de perjuicio fiscal para el juzgamiento ulterior de la responsabilidad patrimonial”.
Artículo 91: “La autoridad competente al momento de emitir la resolución, y previo Dictamen Jurídico, deberá declarar la existencia de perjuicio fiscal”. Es decir, para que exista responsabilidad patrimonial debe haberse determinado o declarado la existencia de un perjuicio fiscal que surge a través de una informaciónsumaria o un sumario administrativo.
Estas investigaciones deben hacerse en la Oficina de Sumarios, salvo que estén involucrados agentes o funcionarios que revistan en las dos máximas categorías escalafonarias, en cuyo caso, debe intervenir la Dirección Nacional de Sumarios de la PTN. Hay que destacar que no necesariamente la autoridad decisoria debe esperar el resultado del Sumario administrativo para iniciar el JUICIO POR RESPONSABILIADD PATRIMONIAL, todo depende de las razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
La decisión sobre la promoción de la acción judicial debe ser tomada por la autoridad política pertinente, previa opinión del Servicio Jurídico Permanente.
La autoridad de decisión puede permitirle al agente responsable reintegrar el monto de la deuda por el perjuicio ocasionado, sin necesidad de recurrir a los estrados de la Justicia, en la medida que el importe esté precisado.
El Reglamento de la Ley del Cuerpo de Abogados del Estado (Reglamento N° 12954/47) establece que es función de las Asesorías gestionar el cobro extrajudicial de los créditos en favor del organismo estatal al que pertenezcan, cuando así se lo hayan encomendado. A ese fin, corresponderá intimar fehacientemente al agente responsable, pudiendo éste allanarse (por ej. puede hacer un convenio de pago o pagar) o negarse a pagar, elementos a tener en cuenta al momento de resolver la Demanda o no.
Si el agente responsable con su accionar u omisión hubiere cometido un delito perseguible de oficio, la autoridad competente debe interponer la denuncia de conformidad al artículo 117 del C.P.C.C.N., aun cuando el responsable hubiere ofrecido pagar.
RESPONSABILIDAD ESTATAL
Ley 26.944
Sancionada: Julio 2 de 2014
Promulgada de Hecho: Agosto 7 de 2014
El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina reunidos en Congreso, etc. sancionan con fuerza de Ley:
ARTICULO 1° — Esta ley rige la responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de las personas.
La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.
Las disposiciones del Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria.
La sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios.
ARTICULO 2° — Se exime de responsabilidad al Estado en los siguientes casos:
a) Por los daños y perjuicios que se deriven de casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean asumidos por el Estado expresamente por ley especial;
b) Cuando el daño se produjo por el hecho de la víctima o de un tercero por quien el Estado no debe responder.
ARTICULO 3° — Son requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima:
a) Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue;
d) Falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado; la omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado.
ARTICULO 4° — Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima:
a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.
ARTICULO 5° — La responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional. En ningún caso procede la reparación del lucro cesante.
La indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública, sin que se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas.
Los daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización.
ARTICULO 6° — El Estado no debe responder, ni aun en forma subsidiaria, por los perjuicios ocasionados por los concesionarios o contratistas de los servicios públicos a los cuales se les atribuya o encomiende un cometido estatal, cuando la acción u omisión sea imputable a la función encomendada.
ARTICULO 7° — El plazo para demandar al Estado en los supuestos de responsabilidad extracontractual es de tres (3) años computados a partir de la verificación del daño o desde que la acción de daños esté expedita.
ARTICULO 8° — El interesado puede deducir la acción indemnizatoria juntamente con la de nulidad de actos administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o después de finalizado el proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento.
ARTICULO 9° — La actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están impuestas, los hace responsables de los daños que causen.
La pretensión resarcitoria contra funcionarios y agentes públicos prescribe a los tres (3) años.
La acción de repetición del Estado contra los funcionarios o agentes causantes del daño prescribe a los tres (3) años de la sentencia firme que estableció la indemnización.
ARTICULO 10. — La responsabilidad contractual del Estado se rige por lo dispuesto en las normas específicas. En caso de ausencia de regulación, se aplica esta ley en forma supletoria.
Las disposiciones de la presente ley no serán aplicadas al Estado en su carácter de empleador.
ARTICULO 11. — Invítase a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a los términos de esta ley para la regulación de la responsabilidad estatal en sus ámbitos respectivos.
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