37- El Derecho a la Salud de los Trabajadores Liborio M Rios M-2

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EL DERECHO A LA SALUD DE LOS TRABAJADORES
Liborio Mónica, Rios María Laura.
Cátedra de Medicina Preventiva y Social. Facultad de Ciencias Médicas, U.N.R.
En general, el abordaje latinoamericano de los problemas de salud de los trabajadores ha utilizado un mo-delo de estudio que surge de la confluencia entre la capacidad de los trabajadores de plantearse proble-
mas y buscar soluciones, y del pensamiento crítico de la corriente de la medicina social y salud colectiva. Esta 
confluencia, entonces, no sólo enfatiza el carácter social de la salud-enfermedad-atención, sino que reconoce 
el papel central de los trabajadores en los procesos de generación de conocimientos y transformación de la 
realidad. Cabe entonces hacer hincapié en que el trabajador construyó estrategias para asegurar su salud y la 
de su familiares a través del tiempo.
Un ejemplo de esto es lo proclamado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (adoptada por 
la Resolución de la Asamblea General 217 del 10 de diciembre de 1948). En su artículo 22 hace referencia a 
que “toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así 
como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana...”. En su artículo 23 contempla los derechos 
a la libre elección del trabajo, las condiciones equitativas y satisfactorias, el derecho a la remuneración y tanto 
a la fundación de sindicatos como el derecho a sindicalizarse.
Podemos pensar acerca de estas estrategias para asegurar la salud. Por otra parte, para construir la historia de las 
obras sociales en nuestro país, podemos pensar en una comprensión de estos derechos por parte de los trabajado-
res y su posterior puesta en acción a través de la creación de las mismas como reivindicación. Debemos así buscar 
antecedentes de las obras sociales en las “entidades mutuales” que se remontan a las propuestas de desarrollo de 
los servicios sociales que, a fines del siglo pasado y principios del presente, fueron organizadas por colectividades 
extranjeras radicadas en el país. Su finalidad primitiva fue la de brindar ciertas coberturas asistenciales a la pobla-
ción migrante para su protección ante contingencias propias de la vida cotidiana, tales como la enfermedad y otras.
La obras sociales sindicales (OS) tuvieron su expresión a partir de la década del 40, donde por el impulso y la 
vigencia de la “solidaridad social” en ámbitos de la actividad sindical y también en reparticiones específicas de 
distintos entes estatales, se estructuró un régimen de cobertura de atención médica.
A lo largo del tiempo estas instituciones adquirieron características de marcada heterogeneidad en sus regí-
menes de organización, en las fuentes y magnitud de recursos financieros, en el tipo de beneficios brindados 
a sus asociados, etc. Así se marcaron diferencias entre las OS de distinto tipo (sindicales, de administración, 
mixtas, de organismos estatales, de empresas; por convenios; etc.), generándose distorsiones de naturaleza 
diversa.
Los procesos de evolución en el ámbito de la atención médica de cada subsector (Público, de Obra Social 
y Privado) constituyeron la expresión de una serie de cambios que se producían a nivel político, económico y 
social; y concomitantemente fueron surgiendo nuevas resoluciones y disposiciones en materia sanitaria, que 
imprimieron determinadas configuraciones a las organizaciones del sector salud. Por supuesto estos procesos 
se fueron dando en los tres subsectores con un cierto grado de determinación entre ellos.
Hacia la década del 60 y comienzos de los 70 se empieza a normalizar el funcionamiento de las obras so-
ciales y a establecer mecanismos de financiación con la promulgaron Decretos Leyes como la Nº 18610/70 
en que se creó el INOS (Instituto Nacional de Obras Sociales), organismo encargado de promover, coordinar 
e integrar las actividades de las obras sociales y de controlarlas en sus aspectos técnicos, administrativos, 
financieros y contables.
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Más tarde se dictó el Decreto Ley Nº 19710/71 a través del cual se fijaron nuevas modalidades de concerta-
ción de convenios entre prestatarios (OS) y prestadores (Sanatorios, grupos médicos, etc.) y otros decretos 
que dieron origen a entidades de alcance nacional, tal como el Instituto de Servicios Sociales para Jubilados 
y Pensionados (PAMI). Luego se constituyeron otros “entes prestatarios” que fueron regulados por distintas 
disposiciones y resoluciones legales.
Hacia la década del 80 existían alrededor de 337 entidades que brindaban cobertura a más del 70% de la po-
blación del país; no obstante, ya comenzaban a insinuarse en el subsector diversos problemas de índole interna 
y externa, los que dieron origen al Decreto Ley N º 22269/80 que trató de ampliar el campo de regulación de 
las obras sociales, a la par que se intentaba limitar la acción de los organismos sindicales. Con el advenimiento 
de los gobiernos constitucionales y luego de la presentación de diversas propuestas y proyectos, finalmente se 
sancionaron las Leyes 23660/89 de “Obras Sociales” y 23661/90 del “Seguro Nacional de Salud”, hoy vigentes.
La Argentina posee un marco reglamentario en cuanto al derecho a la Salud, a través de la ley Nº 23661 de 1989 
donde se define la creación del Sistema Nacional del Seguro de Salud, “con los alcances de un seguro social, a los 
efectos de procurar el pleno goce del derecho a la salud para todos los habitantes del país sin discriminación social, 
económica, cultural o geográfica...” (Art. 1). Este seguro “tendrá como objetivo fundamental proveer el otorgamiento 
de prestaciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas, tendientes a la promoción, protección, recuperación 
y rehabilitación de la salud, que respondan al mejor nivel de calidad disponible” (...) “se consideran agentes del se-
guro a las obras sociales nacionales, cualquiera sea su naturaleza o denominación” (...) (Art. 2).
En la misma ley define como los beneficiarios del seguro a “todos los beneficiarios comprendidos en la Ley de 
Obras Sociales, los trabajadores autónomos comprendidos en el régimen nacional de jubilaciones y pensiones 
(...) y a las personas que (...) se encuentran sin cobertura médico asistencial por carecer de tareas remuneradas 
o beneficios provisionales (...)” (Art. 5).
En la ley 23660 de 1989 se crean las “Obras Sociales sindicales correspondientes a las asociaciones gremiales 
de trabajadores con personería gremial”, “las Obras Sociales de la administración central del Estado Nacional u 
Organismos autárquicos”, “Obras Sociales constituidas por convenio con empresas privadas o públicas”, etc.; 
que tienen por finalidad destinar “sus recursos en forma prioritaria a las prestaciones de salud”. En la misma ley 
se regula el porcentaje de dinero que deben enviar a la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL).
A inicios de la década del 90, con decretos del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) como el 9/93, comenzaron los 
procesos de “desregulación de obras sociales”, cuyos efectos finales son difíciles de prever.
Lo cierto es que con el fundamento de “la mayor competencia a partir del protagonismo activo de los be-
neficiarios...” –liberando al Estado de su capacidad de fiscalizar aspectos del sistema, que supuestamente 
pueden ser vigilados por los propios usuarios–, se adoptaron medidas de importancia en lo vinculado a nuevas 
relaciones intra e intersubsectoriales. Así por ejemplo, se instauró la libertad de elección de la obra social por 
parte del beneficiario, a través de la opción de cambio, se prohibió a las OS suscribir contratos con entidades 
que ejerzan funciones deontológicas o gremiales que agrupen tanto a profesionales como a instituciones. Esto 
últimofavoreció la presencia de “grupos de intermediarios”, que bajo distintas figuras jurídicas compiten con los 
prestadores tradicionales, tratando de captar contratos. Se tiende así a fomentar “sistemas cerrados”, donde el 
usuario tenga que optar por listados acotados de prestadores favoreciendo la concentración de la oferta, con 
todos los inconvenientes que ello genera.
Bajo los lineamientos de la “desregulación” y con el argumento de quebrar tradiciones corporativas médicas 
y sanatoriales, se fomenta una seudo libertad de competencia, que en la realidad ha puesto en marcha un 
aparato mercado-técnico y promocional que potencia la “medicalización” de la vida diaria, pero no asegura la 
solidaridad, ni tampoco la accesibilidad a los servicios asistenciales.
El gobierno impulsó en esta llamada “desregulación” la competencia entre las OS con las compañías de salud 
privadas (prepagas). De esta forma busca estimular la elección de la OS por parte de los afiliados y garantizar 
que todas brinden una cobertura obligatoria que incluya las principales prestaciones, diagnósticos y tratamien-
tos.
En 1994 las Obras Sociales manejaban 2500 millones de dólares. La reforma del sector aspira a que queden 
en funcionamiento no más de 80 OS que hayan ingresado en los procesos de “modernización institucional”.
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De esta forma se habla además de asegurar a los beneficiarios un cierto nivel de prestaciones básicas (por 
ejemplo por medio de la aplicación del Programa Médico Obligatorio –PMO– y actualmente el Programa Médi-
co Obligatorio de Emergencia - PMOE).
En el marco de la profundización de la desigualdad social instalada en nuestro sistema a partir de la década 
del 90, es de imaginar que la posibilidad de poder brindar una cobertura solidaria, equitativa e igualitaria a 
quienes se encuentran en este subsector es todo un desafío. Se hace obviamente insuficiente lo mencionado 
anteriormente si no se acompaña de una fuerte decisión política de establecer políticas públicas que dismi-
nuyan la desocupación y subocupación, como así también, de mejorar la remuneración de los trabajadores. 
Estas políticas traerían como consecuencia mayores ingresos al subsector con su consecuente mejoramiento 
de calidad en prestación.
Bibliografía
Ministerio de Salud – ley 23660 del 20/1/1989 – www.msal.gov
Ministerio de Salud – ley 23661 del 21/1/1989 – www.msal.gov 
SANTHIA M. A., LIBORIO M. M. y col. Apuntes de la Cátedra de Medicina Preventiva y Social. Rosario, C.E.Ci.
Me., 2002.
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